生产大户带动型农民专业合作社利益问题研究_以江阴市为例

一、江阴市农民专业合作看，以种植业为主，占到了62.5%，面”的发展方针，即培养两至三个

其他的农民专业合作社主要从事养比较成功的专业合作社，然后发挥社的发展现状及问题

江阴市位处苏南，是全国百强县之首。2010年全市农民人均纯收入达13,352元，连续10年位列全省第一。自国家2007年颁布《中华人民共和国农民专业合作社法》以来，江阴市农民专业合作社的发展

殖业、农业生产资料的购买、农业生产经营有关的技术信息等，其经营范围基本实现全覆盖。随着农民专业合作社的不断发展，出现了三家省级联合社。从农民专业合作社的层次来看，许多已从生产为主导

典范效应，聚集周边地区成立专业合作社。在财政、信贷、税收各方面都制定了相应的扶持政策，在农民专业合作社产品的销售方面采取了 “农超对接”等机制。

但是，除了几家农民专业合作社发展水平较高以外，大多数农民专业合作社的发展水平仍然处于较低层次。在生产带动型农民专业合作社（以下简称合作社）中，社员与合作社之间的利益联结还不密切，社员难以从合作社中得到明显的实惠和利益。同时，政府对于合作社

呈现遍地开花、协同发展的趋势。的模式发展成为集产前、生产、加从2007年第一批专业合作社产生至2010年底，全市共登记281家，参加农户21,746户，平均每个专业合作社为77.39户。

从创建主体来看，生产大户带动成立合作社是一个主流，占到所有发起人的74.6%。从产业分布来

工、销售等为一体的复合型专业合作社，这种产业链性质的农民专业合作社拥有自己的品牌和特色文化，并且生产带有高附加值的产品，以使自身的产品更具有市场竞争力。同时，江阴市采取“以点带

生产大户带动型农民专业合作社利益问题研究

——以江阴市为例

□ 吴泽林

摘要：农民专业合作社是中国解决“三农”问题的有效途径，对于农民走向共同富裕具有重要作用。近年来，江阴市农民专业合作社无论在数量上还是质量上都得到较快发展，其主要形式是由生产大户带动广大农民成立合作社。这种合作社模式在中国农业发展的初级阶段具有普遍性，对合作社近几年雨后春笋般的出现具有推动作用。然而社长与社员之间利益联结机制的松散与生产大户对各级政府在合作社中角色定位的不同利益考虑是此类合作社发展过程中的主要问题。正确统筹好这两者的利益关系对于此类合作社的发展具有重要的影响。关键词：合作社 利益 规范

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也只能进行有限的服务和帮助。

首先，合作社只能提供给社员有限的帮助和服务。生产大户作为社长与社员之间的利益联结机制不够紧密是其发展过程中的核心问题。一部分生产大户提供给社员的帮助和服务较少、层次较低，主要以提供基本的农技知识，开展种植培训，提供农药等等。虽然这些帮助比没有加入合作社的农民来说要好，但这些帮助从发展合作社的本质来说还有一定距离，这些服务还是初级的、边缘化的帮助，社员获得的利益有限。

其次，合作社的制度规范难以发挥作用。由于此类合作社内部利益联结机制的松散，致使原本作为规范合作社发展的制度规章难以发

经营自己的土地为主，不可能在成立合作社之后将利润与社员进行分

同时贷款的门槛普遍较高，其主要表现在贷款额低、手续麻烦等。故

配，这种合作社更多地体现“借其名，合作社只能寻求小额贷款接受高利谋私利”的“空壳”性质，对于推动共同富裕还是比较困难的。

第三，社员难以对生产大户形成约束。由于生产大户的资源、地位优势以及产品种植的经验，很容易形成一个以自我为中心渐渐向外发展的合作社模式，并且随着合作社制度的架空而更加难以得到约束。这种权威由于生产大户最终以自身的产品利润为目标，造成合作社可能成为生产大户向社员推销农资、农药等各种产品的工具。同时在能够分配利润的合作社，对于分

率的代价，建立在小额贷款基础之上的合作社往往难以为继。另外，合作社以政府担保所得的贷款，需要合作社寻找反担保，这样的处理方法反而使问题更加的复杂和繁琐。其次，难以获得财政支持。以江苏省为例，江苏省2010年共下拨了1亿元作为农民专业合作社的发展资金。但是整个江苏省有1个副省级市和12个地级市，每个地级市又有几个地级县，这样的下拨真正落实到各家合作社是十分有限的。从江阴市的情况来看，2010年

配的公平性也缺乏监督、难以保证。全市能够获得财政扶持的合作社最

第四，政府各项优惠扶持政策

多不超过3家，而整个无锡市能够获得扶持的合作社也不超过10家。此外，申请财政扶持过程中繁琐的手续和苛刻的条件增加了从政府获得资金的困难。

挥应有的作用。比如合作社章程、落实不够全面。从中央文件精神到合作社大会、监事会等民主管理监

省级政府制定的具体细则来讲，大

督机制在一部分合作社中形同虚设。部分政策能够得到很好落实，但有在合作社中，大户具有普遍的权威，些政策落实有限，这主要和各级政大户“拍板”的情况较多，甚至很多合作社出现了“没有大户，合作

府对当地经济发展的利益侧重点考虑有关，不同的地区对于合作社的

二、生产大户带动型农民

社就搞不了”的情况。由于目前合发展重视程度不一。即使有大力发专业合作社的内在矛盾

作社发展的初级阶段和农民的现实经济状况使得普通农户加入合作社时并没有资金投入，所以在分配盈余、投票表决、召集开会等关系到农民共同富裕的制度时，社员基本不能参加。由于生产大户仍然是以

展合作社的意愿，但是其优惠政策也具有稀缺性，这种稀缺性导致了优惠政策只能是有限的，或者只能集中用于少数合作社。首先，贷款难问题。大部分合作社难以得到贷

生产大户带动型农民专业合作社由两大主体组成：社长（即生产大户）和普通社员。当前生产大户带动型农民专业合作社的内在矛盾主要体现在难以统筹生产大户与普

款使合作社陷入缺乏资金的困境。通社员之间的经济利益。而这一顽

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症的根源就在于生产大户“利益实现要求的主体性与实现途径的社会性之间的矛盾”所导致。

作为生产大户，其具有成立合作社的需求。由于大户生产经营规

模较大，具有相对更大的自然资源、益，实现共同富裕，希望生产大户资本资源、人力资源和社会资源，能够有利他性。这种既希望实现效因此能承担的市场风险就更大，通过组建合作社可以形成更大规模的商品销售量，从而增强自身的谈判地位，更有效地抵御市场风险和提高产品的市场竞争力等等。但是，

率又希望保证公平的多重考虑使得很多法律条文出现了既鼓励大户出资，又担心出资过多导致合作社被大户控制的矛盾。

因此，这样的法律规定既给了

在农民专业合作社的成立过程中，生产大户成立合作社的需求，同时生产大户具有自利性，其主要还是

合作社入社自愿、退社从自身利益出发来成立合作社的，法律规定：比如：更方便地取得产品的绿色认证及各种证书；提高自己产品的知名度；取得政府的财政、贷款、减

自由。这样的规定没有考虑一种情况，即小户农民加入合作社后，生产大户给予其生产技术、资金等帮

免税收、水电补贴等各方面的支持，助，当小户农民得到帮助后宣布退降低成本，获得更大地利润空间是生产大户最先考虑的。江阴市农民专业合作社社长以村干部或村支书为主，那么某些政治上的利益考虑也是其成立合作社的原因。

既然生产大户有成立合作社的需求，那么，为什么社长与社员之

出合作社，那么大户的利益就会受到损失，并且在加入合作社的过程中，小户农民几乎没有成本，而大

三、各级政府的不同利益

间的利益联结不够紧密呢？这就要就使得生产大户的积极性降低，因侧重点以及生产大户对政府

为各种资金需要投入，风险需要承定位的认识追溯到《农民专业合作社法》。

《农民专业合作社法》规定：担，但是得到的利益却是与社员相盈余主要按照成员与农民专业合作社的交易量（额）比例返还；农民专业合作社的成员中，农民至少应当占成员总数的百分之八十；农民

差不大，这是另一个生产大户在设立合作社时顾虑的一面。其三，由于社员大多是收入较低的普通农民，让他们出资入股几乎是不可能

与合作社相联系的各级政府从

·

最上层的中央政府到基层的镇政府

·

对合作社发展方向的考虑、各项扶

·

持政策的力度、对合作社的干预程度是不同的，这种不同寄予各级政府对各地区经济发展的不同利益侧重点的考量，不同的考量影响了各地区合作社的发展水平。

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专业合作社成员大会选举和表决，的，合作社的投资主要还是来自大实行一人一票制，成员各享有一票的基本表决权。这些规定是政府寄

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希望由生产大户带动成立合作社。规定要进行分配，这就难以调动大其一，这样有利于农民专业合作社

户的积极性，也难以防止小户农民

初期的发展，其二，农民自身难有“搭便车”的情况。积极性。同时也希望生产大户能够与社员之间形成能够追求的共同利

作为大多数小户农民而言，由于在“人多地少”和土地流转不畅的情况下，土地规模较小，自然资

·

源缺乏；同时由于农业生产收入增

·

加有限，拥有的资本较少，并且难以得到贷款；又缺少在产品方面的源和社会资源也相对缺乏。正是由于上述资源的缺乏，所以普通小农户成立合作社是困难的，本来获得

也给生产大户带来许多顾虑。其一，的利益就不高，就不太可能成立一

个成本高、风险大的组织，从而只能成为合作社的社员，由于合作社自愿加入、自愿退出，又可以获得

·

合作社的服务和便利，这之中的成本几乎是无风险的。

正是由于生产大户既需要合作又不愿意较多地合作，普通小农户需要合作又不易合作的特点，产生

户却冒着信任机制的风险。其二，了现阶段生产大户带动型农民专业由于合作社主张开会一人一票，而且盈余主要按照成员与农民专业合作社的交易量（额）比例返还，这

合作社的内部问题。

户自身，大户在投资的过程中，损失归自己，但是如有盈余却按法律

从中央政府的角度来说，国务1号文件，切实体现对于“三农”问题的重视，农民专业合作社是国外一条

·

农民走向富裕的经验，中国引入此成功经验就是为了让它成为发展现代农业、繁荣农村经济、增加农民收入的一条途径，中央政府更多的是从民生角度来思考合作社的，在

做出决策并不是更多地从中央政府角度去思考，而是更多的根据自身市（县）的实际情况去思考，而这个思考的过程和结论可能和中央政府的初衷有一些的差异。比如，如果一个县以农业生产为主，大部分人的收入靠的是农业，那么这个市政府就可能重视合作社在当地的发展，那么这个地区就会重视好、落

度也会不同。

一项政策从中央政府形成到基层政府落实，这一传导过程主要受两个因素影响：重视程度和落实程度。为了更好的分析各地区的合作社发展水平的不同，我们将各级政府对合作社的重视程度分为非常重视、基本重视和略重视三类。在这样的划分中，我们只是认定各级政府根据自身经济发展水平对于发展合作社所采取的重视程度，比如有些以发展工业为主的地区并不需要

而在一个农业占经思想上非常重视，颁布法规条例，实好相关政策；多次下发具体细则，推行各项优惠

济发展比重较低的市，对于工业或

政策，帮助农民专业合作社的发展，者第三产业可能更加重视，对于合在发展的过程中既追求数量又注重质量，切实向着共同富裕的目标在努力，可以说中央政府是在坚决要求大力发展农民专业合作社的。

从省（自治区、直辖市）政府的角度来说，更多地就是一个根据各地实情制定地方规范的过程，各省（自治区、直辖市）政府根据国家法律，制定地方性条例，根据中

作社的发展就可能相对受到忽视，非常重视合作社的发展，并且认定那么基本的重视和落实就是这个地区采取方针。又比如，一个财政等各方面实力较强的市的投入一般比一个各方面实力较弱的市的投入要多。各个市（县）完全是根据自身的实际经济发展情况来选择多大程度的重视和多大程度的落实的。

最后从乡（镇）政府的角度来

各个省政府都不可能只是略重视。

如图所示：在从中央传达到基层的这个传导政策过程中，至少会产生18种不同的情况。然而，如果再加上各种不同的落实程度（重视程度和落实程度并不总是正相关的），那么情况会更多。各级政府的重视程度和落实程度将影响合作社在各个地区的发展水平，其在经济发展的利益侧重点的不同考虑形

央政府做出的各项扶持优惠政策，说，乡（镇）政府是一个思想复杂根据各省自身实际情况，使这些政策具体化、数量化、明细化，使之落到实处，具有操作性。比如江苏省要根据《农民专业合作社法》制

的地方，它处于最基层，可能大多

数乡（镇）政府的周边就是农田，成了对合作社不同程度的扶持和干所以它最能切身体会到一个政策的价值和适用性。如果镇政府对此项

预力度。同时，各级地方政府即使有发展合作社的意愿，其发展合作社的动机到底是为了公共利益即真

定《江苏省农民专业合作社条例》，政策非常重视，那么必将有利于农还要设立了1亿元的农民专业合作社专项资金。这里就会出现一个问

民专业合作社的发展，但是，乡（镇）正为农民谋福利走向共同富裕，还政府的重视和上级政府的重视是不

是带上个人政绩色彩都会影响到合作社的发展以及各项政策的设计与制定。所以，合作社的发展从外部政府的作为来看，首先要看各级地方政府是否重视，之后还要看是否能够运用资源进行相应的落实。因此，不同的认识程度和落实程度对于合作社的有限帮助和有限服务是

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题，由于各省（自治区、直辖市）同的，因为乡（镇）政府的资金等的实力情况、资源条件不同，所以对待合作社的重视程度也就不同。

从各市（县）政府的角度来说，如何落实政策成为一个重要命题，而落实程度取决于政府对问题的重视程度。然而，市（县）政府

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各项资源有限，所以即使重视，仍受制于上级政府对合作社发展的态度等客观因素，难以让合作社如它想法发展起来。同时，由于领导者个人禀赋不同，不同的镇政府领导对于这个政策的重视程度和落实程

不同的。

现阶段生产大户带动型农民专业合作社的一个基本心理特点就是他就像一个家庭中的户主一样经营着合作社，对于赢利那就都是自己的，那么他对于政府的心理肯定是既希望得到政府经济上的帮助，但对于政府的各项优惠扶持政策，比如财政扶持、贷款优惠、农业基础设施建设等肯定是非常欢迎的，但对于政府想领导他，指挥他如何经营、如何管理这些规范方面的“帮助”，他从个人利益最大化的角度来说就不那么欢迎了，所以农民专业合作社中的生产大户对于政府的心理也是矛盾的。

四、以集体行动理论对生产大户带动型农民专业合作社理论分析

奥尔森的集体行动理论有三个

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基本假设：出于自身利益最大化的考虑，会普遍产生搭便车的动机，在这个动机的驱使下，个人一般不会为集体行动作贡献，集体利益也不会实现最优。

把这个理论推广到农民专业合作社的过程中，就可以发现，公共物品指的是农民专业合作社的成立带给农民的各种利益和好处，比如初级阶段的技术帮助、农药的质量保证、农产品价格的提高、产品

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的是政府经济上的帮助而不是政治上的干预。

扶持、引导合作社。在财政扶持方面，应积极建立省、市、县一级的农民专业合作社专项基金，扩大财

我完善的能力，要增强对社员的凝聚力，要实现能够民主管理，要按照合作社章程组建社员大会、理事

五、对农民专业合作社利政扶持面，让更多优秀的、有潜力会、监事会等机构，组成人员由全

的合作社能够享受到政府的扶持。体社员选举产生。要建立规范的财益问题的对策

生产大户带动型农民专业合作

在合作社最欠缺的贷款方面，建立

务制度、监督和会计制度，切实依据《农民专业合作社法》以及地方条例和规范进行操作，实现一种规范的发展。其次，加强合作社内部的利益联结机制。社长要更加注重合作社盈余的分配，哪怕是再薄的盈余也应该分配，因为分配就代表了合作社有利共享的特点，这点盈余的分配对于合作社社员稳定和联系是至关重要的；在培训和农技供给之外，应提供更多地种植技术服务，帮助社员提高产品产量和品质；

社与其他形式如技术专家带动型、一些农民专业合作社银行，为农民政府带动型、销售大户带动型、龙头企业带动型等合作社都属于以某个核心为主体而展开形成的能人带动型合作社。能人带动型农民专业合作社是适合中国农业初级阶段的一种有效形式，占到了中国合作社中的大多数，如何统筹好各级政府与合作社之间、生产大户与社员之间的利益问题至关重要。

（一）制定更加详尽和全面的法律和法规，奠定法制基础

农民专业合作社的健康发展离不开法律的支撑和保障，因此，各级政府要积极推动制定有关农民专业合作社的法律、法规、条例等具体细则，应根据自身实际情况，完善关于农民专业合作社的规范体系，用法律手段规范合作社的运行和管理，并合作社的发展创造宽松的外部环境。

（二）完善、规范、落实各项优惠细则，真正做到受益于民。各级政府在规范农民专业合作社的过程中，要坚持“推动不强迫、引导不领导、扶持不干预、参与不包办”的方针。坚持“民办、民管、民受益”的原则，各级政府要对自身的角色有正确的定位，转变政府职能，积极运用经济手段和优惠政策推动、

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专业合作社提供资金帮助；农业发展银行、农业银行、农村合作金融机构每年要安排一定数量的信贷资金，支持合作社的发展；切实降低银行贷款门槛，简化手续；建立农民专业合作社信用体系，对信用高的合作社进行帮助；积极提供以政府为担保的贷款；在贷款利率上给予优惠；允许有能力的合作社开展信用合作；鼓励和支持农民专业合

作社开展“联保制度”，集中授信，在收购社员农产品时，根据市场信互保互惠。落实电价、水价、绿色通道等优惠措施，积极保障建设用地。总之，各级政府在扶持农民专业合作社的过程中更应加强各部门的协调运行，整合各政府部门的资源，发挥整体效应，只有各部门各尽其责，才能实现合作社的快速规范发展。

（三）从合作社内部来讲。首先，健全合作社各项运行机制。农民专业合作社应提高自我发展、自

本文作者：

吴泽林 中共江苏省委党校国际问

题研究中心

息，订立最低保护价格。合作社社员要积极提供自身的农产品给合作社，并且积极缴纳合作社会费，再有能力的条件下，能够帮助合作社提供部分资金，加强合作社的运转和发展。■

责任编辑：姚开建

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