民事公益诉讼原告主体资格的认定

引 言

随着我国加入WTO和社会主义市场经济体制的不断完善和发展，我国的经济实力不断壮大，社会财富也快速地增加。但是在经济发展的同时也潜伏着对公共利益的侵害，如国有资产大量流失、环境污染日益严重、滥用经济优势垄断价格排挤中小竞争者等，在司法实践中，传统的原告主体资格限制了诉权的维护，公共利益得不到有效保护的问题也日益凸现。本文拟对公益诉讼原告主体资格问题予以理论分析；在对比国外公益诉讼原告主体资格制度的基础上，阐述检察机关和公民、社会团体应当作为民事公益诉讼原告主体资格的理论基础、法律基础和现实必要性。继而指出我国民事公益诉讼原告主体资格认定在实践中存在的一些不合理现象，并有针对性的提出一些完善性建议，以求更好地维护公众的合法权益。

一、民事公益诉讼和原告主体资格概述

（一）关于民事公益诉讼

民事公益诉讼是指在民事和经济活动中，国家专门机关、社会组织和公民对违反民事、经济法律、侵害国家、社会公共利益，破坏社会秩序和经济秩序的行为提起民事诉讼，要求法院通过审判维护国家、社会公共利益的诉讼活动。 1、何谓公共利益

关于“公共利益”，我国立法分别使用“公共利益”、“社会利益”、“社会公共利益”等予以表述。从性质上分析，“公共利益”、“社会利益”和 “社会公共利益”是同一的，但各有侧重。“社会利益”是从主体的角度强调利益主体为社会；“公共利益”则从利益的性质角度强调此种公共利益的公共性而与私人利益相区别；“社会公共利益”这一概念则综合了此种利益在主体、性质上的特殊性从而更加明确。正因为如此，有学者将三者视为同一概念。[1] 笔者亦持此观点。“公共利益”简称为“公益”，其含义是指不特定的部分社会成员所享有的具有不特定内容的能够维护社会公德、稳定社会经济秩序、促进人类朝文明方向发展的利益。它的特征有三，即不确定性、整体性和脆弱性。[2]

2、公益诉讼概念

公益诉讼最早起源于古罗马，古罗马法学家把为保护私人权益的诉讼称为私 益诉讼；而以保护公共利益为目的的诉讼称为公益诉讼，除法律有特别规定的之外，凡是民众皆可提起。[3]现代公益诉讼起源于美国，美国的《反欺诈政府法》规定任何公民个人或者公司在发现有人欺骗美国政府，索取钱财后，有权以美国政府的名义控告违约的一方，并且在胜诉后分享一部分的罚金。《谢尔曼反托拉斯法》规定对于违反托拉斯法令的公司司法部门、联邦政府、团体乃至个人都可

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以提出诉讼，后来的《克莱顿法》对《反托拉斯法》进行了补充，增加了诉权的主体。在环境保护法中，公民可以依法对违法者或者未履行法定义务的联邦环境局提起诉讼，要求违法者赔偿环境污染受害者的损失。[4] 继美国之后，现在世界上大部分国家都建立了公益诉讼制度。

“民事”公益诉讼是相对于“行政”公益诉讼而言的。后者指的是特定的国家机关和相关的组织、个人，根据法律的授权，对有关行政机关违反法律法规侵犯国家利益、公众利益和社会利益的行政行为，向法院提起行政诉讼，由法院依法审理并做出判决的活动。至于公益诉讼从性质上讲是属于行政诉讼、民事诉讼，还是一种独立的诉讼形式，我们认为，将其归于民事诉讼是适当的。理由是：行政诉讼中固然有保护公共利益的问题，但这样一来许多侵犯不特定多数人的扩散性利益的事件便进入不了司法程序，而这些问题目前可以通过行政复议予以部分解决，大部分可以通过修订行政诉讼赋予行政相对人对抽象行政行为的诉权以及建立违宪审查制度来有效化解。至于建立经济公益诉讼制度其实更无必要，涉及经济法规的纠纷本来就是通过民事诉讼的方式解决的，并且运行效果良好，至于其特殊性完全可以通过修改、完善民事诉讼法予以解决，没有必要花大成本去建立一套全新的诉讼制度。从国外的经验来看大部分国家解决这些公益案件也是通过民事诉讼的方式。故自逻辑而言，公益诉讼自然指的就是民事诉讼。[5]

3、公益诉讼的特征

（1）诉讼目的的双重性。私益诉讼的目的仅在于保护私人利益，而公益诉讼的目的不仅在于制止行政机关违法的行政活动以及生产者、经营者违法的经营活，而且要通过诉讼进行政策宣示甚至创制法律或新的权利以预防这些违法活动的产生。

（2）提起公益诉讼的主体具有广泛性。相对于私益诉讼而言，提起公益诉讼的主体不仅仅局限于与案件有法律上的利害关系的人，任何人为了维护国家和社会公共利益，都可以成为适格的原告。

（3）判决效力的扩张性。被诉违法行为侵害的是国家或社会公共利益，虽然最终结果可能对社会每一个个体造成不利影响，但这种影响不是直接的、可见的。 （二）关于原告主体资格

原告资格是一方当事人请求法院解决问题的诉讼权利。学术界一般将原告资格归入当事人适格理论中予以探讨和研究。由于原告是诉讼的启动者，所以当事人适格理论事实上主要是针对原告而言的。作为一项与传统诉讼制度有着很大区别的诉讼制度，民事公益诉讼制度在当事人适格理论方面对传统诉讼制度提出了挑战。

1、民事公益诉讼与传统当事人适格理论的冲突

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所谓当事人适格，是指当事人对于作为诉讼标的之特定的权利或法律关系，可以实施诉讼并请求本案判决的资格。[6]传统当事人适格理论对当事人概念的界定是依据“直接利害关系当事人”理论，即与争议有直接利害关系的人是民事诉讼的当事人。传统理论是从实体法角度去考虑当事人适格的基础，把当事人适格的基础完全归于原告和被告对诉讼标的的管理权或者处分权，而且管理权和处分权源自于实体法的规定。诉权与当事人的实体法上的权利存在着直接的、密不可分的联系。民事诉讼判决给予当事人的救济，被认为是通过实体法上个别地赋予有关权利主体以诉权而获得的。所以，只有实体法上系争权利义务关系的主体，才可以成为诉讼当事人。实体法上的权利的存在构成了当事人适格的关键，而直接利害关系人说构成了传统当事人适格的基础。

现代社会，为加强公益或法益保护的可能性，应当扩大当事人适格或诉权主体范围，民事公益诉讼的出现，即是应乎此种要求而设的。因此，当今“诉权”的赋予，很大程度上是为了维护公益或法益的需要。凡是侵害的危险性较大，影响层面较广，但尚非具体投射到特定人身上的，就必须扩大诉权的主体范围，以维护公益或者法益。如果公益与私益并存时，法律不仅保护公益，而且也同时保护相关私人的利益，此时赋予私人以诉权的同时，也赋予“公益维护者”以维护公益为目的的“诉权”。 [7]民事公益诉讼中的原告不仅主张自己的利益，而且还试图排除对与原告处于同一立场的利益阶层的扩散性利益的侵害，或者原告的诉讼可能纯粹处于公益精神，强调的是对公共利益的保护，这无疑与传统的当事人适格理论产生矛盾。我国传统的民事诉讼理论也一向坚持诉讼当事人必须与案件有直接的利害关系，即强调民事诉讼当事人与民事实体法主体的统一性。因此，民事公益案件在我国实践中遇到的最大障碍就是我国民事诉讼法第108条第1款“原告是与本案有直接利益关系的公民、法人和其他组织”的规定。直接利害关系的限定条件严重阻碍了检察机关、社会团体和公民为与其无直接利害关系的国家利益和社会公共利益问题提起诉讼。这种严格的“直接利害关系当事人”的理念忽略了公共利益的存在，关闭了对公共利益的司法救济之门。 2、民事公益诉讼与传统当事人适格理论冲突的解决

为解决民事公益诉讼与传统当事人适格理论的冲突，有些学者尝试通过扩大当事人适格的基础来发展当事人适格理论。有学者认为，应从诉讼政策的角度来考虑当事人适格的基础问题。现代的诉讼政策，不是把民事诉讼目的完全局限于争议的相对解决或个别解决，而是应当顾及争议的整体解决。“个别解决”常常使争议在整体上并未得到彻底解决，因而仅仅是争议的“相对解决”，以致造成诉讼的浪费，增加诉讼成本。要想使那些没有参加诉讼的人的权益也受到维护，就有必要将判决效力扩张。[8]还有学者认为，将“诉的利益”作为当事人适格的

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基础，是将当事人适格的基础予以扩大，凡是对诉讼标的的权利义务关系的争执，在法律上利害关系相对立的双方之间进行，该双方主体对该诉讼就有“诉的利益”，即在本案中为适格当事人。因此，依“诉的利益”来确定是否为适格当事人，比以管理权为当事人适格的基础大大扩展了当事人适格的范围。这种学说在司法实践中的运用，使得一些纠纷在无法律明确规定的情况下，有“诉的利益”的主体获得胜诉判决，以及纯粹由诉讼拟制的诉讼主体(如集团诉讼或代表人诉讼)也获得了当事人适格。[9]

笔者赞同以“诉的利益”作为当事人适格的基础。在当事人适格问题上采纳“诉的利益”理论有助于解决传统当事人适格理论与民事公益诉讼的冲突。诉的利益并不是一个具有固定外延的法律概念，不同国家、不同时期对诉的利益可能会有不同的定位。以“诉的利益”作为当事人适格的基础，扩张了当事人适格的范围，在司法实务中，使当事人利益的正当性在诉讼一开始就获得了法院的认可。

(三)国外的理论实践 1、美国的理论实践

美国《国家环境政策法》要求，所有的联邦机关在“一切对人类环境有影响的联邦行动”中应充分考虑环境利益。联邦机关的此类行动均可进入司法审查对象的范围，若它们没有遵守《国家环境政策法》所规定的环境影响评价程序，公民或社团就可以此为由请求司法审查。这就使原告资格得以大大放宽。《清洁空气发法》还首创了著名的“公民诉讼条款”，规定任何人都可以自己的名义对任何人（包括美国政府、政府机关、公司和个人等）就该法规定的事项提起诉讼。

2、英国的理论实践

英国在公益的司法救济方面却显得保守。但总体上，英国行政法关于救济手段的发展趋势是向统一和宽大的起诉资格方向前进。当事人在司法审查中，不论申请任何救济手段都取决于对申请事项是否有足够的利益。它不像过去那样当事人须具有权利才能申请救济手段，是对以往起诉资格的重大改进。

2、大陆法系的理论实践

在大陆法系国家，如法国有规定越权之诉。越权之诉是指当事人的利益由于行政机关的决定受到侵害时，请求法院审查该项行政决定的合法性并撤销违法行政决定的救济手段。其具有独特之处。首先，只要申诉人利益受到行政行为的侵害就可以提起越权之诉，并不要求是申诉人的个人利益。其次，申诉人的利益不仅包括物质利益，也包括精神利益（当然审美与环境利益自不例外）。最后，请求保护的利益不限于现实利益，将来的利益如确实存在，也可提起越权之诉。此点正契合了环境公益诉讼预防性的特点。通观两大法系之中几个国家颇具典型的做法，我们不难洞见，环境公益行政诉讼的真正确立并非一朝一夕的易事，而是

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有一个逐步发展不断接近正义的漫长过程。该项制度的核心就坐落于原告诉讼资格的界定。原告资格问题是建立环境行政公益诉讼制度要解决的首要问题。

总的来看，各国的原告诉讼资格普遍呈逐渐放宽的趋势。只不过是有的国家放宽得多，有的国家放宽得少。对于我国而言，就需要在借鉴外国环境行政公益诉讼原告资格理论与司法实践的基础上对我国《行政诉讼法》等法律中的相关法律规定与司法解释进行改进，以改变我国现行诉讼法对民事公益不能有效保护从而不能满足社会发展需要的现状。

二、检察机关作为原告主体资格提起民事公益诉讼

当前理论界对提起公益诉讼的主体范围尚无统一的说法，主要是对行政机关及自然物能否作为提起公益诉讼的主体存在很大的争议。现阶段不宜赋予行政机关民事公诉权。理由是：（1）政府是公共利益直接代表，但同时政府也存在着自己的利益。由于缺乏相应的监督机制，行政机关在处理与自身利益有关的违法行为时，就很难保证其能真实，准确地反映公共利益。（2）民事公益保护的内容繁多且随着社会的进步发展而不断涌现，国家行政管理职能无法涉及社会的方方面面，国家不能也不可能成为“社会的保姆”。（3）我国正处于一个社会转型期，各种体制还未完善，公益保护意识不强，侵害公益侵权的行为的普遍存在，使得行政管理机关防不胜防、管不胜管。如果投入大量的人财物力去追究侵害公共利益的行为，必将增加政府的财政负担，从我国目前的财政现状来说是行不通的。赋予自然物予与告主体资格会造成诉权的滥用，亦不宜将原告主体资格扩大于此。人民检察院作为提起公益诉讼的主体是世界通行的做法。《法国新民事诉讼法》第421条规定“检察院作为主当事人进行或者作为从当事人参与诉讼。与法律规定之外的情形，检察院代表社会”；《德国民法典》对婚姻无效案件、申请禁治产案件、雇佣劳动案件等规定检察官可以进行诉讼。《日本民事诉讼程序法》规定了检察机关可对婚姻案、收养案、亲子案有权起诉。我国理论界对于检察机关能否提起公益诉讼存在较大的争议。笔者认为赋予检察机关民事公诉权，是有理论、法律和现实依据的。 (一)理论基础 1、干预说

国家干预理论是在资本主义国家新近发展起来的。为有效地实现国家逐渐从自由资本主义时期的“守夜人”转化为“管理人”这一角色的转变，西方国家把适度干预引入司法程序，赋予检察机关或公共团体甚至个人以诉权，形成了全社会范围保护公共利益的蔚然景观。我国现阶段正在进行大规模的市场经济体制改革，在市场经济中每个人都是自我利益的最佳判断者，能够追求自我利益的最大化。尤其是在社会转轨时期，利益主体多元化，各种主体都积极获取自己的利益。

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民事诉讼法第15条规定：机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。民事诉讼法对支持起诉的问题只作了概括性的规定，而有关支持起诉的方式、程序、支持起诉人的法律地位等未加以具体规定，正是因为该条的概括性，笔者认为，也可以将其理解为民事公益诉讼的法律依据。 （三）现实必要性

公民维护公共利益不受侵害，方法很多，如有人大纠察、靠新闻媒体监督等。但我们不能将法律的生命完全置于政府及其官员手中，从上而下的法律的单向性运作，永远无法达到法治的境界。而新闻媒体作为一种社会组织，它本身也具有自身的利益，不可能指望其解决所有的公共利益受侵害的问题，更何况我国主流媒体仍受制于官方。除了由立法者决定公共概念及内容、由行政促成公益以外，“由司法决定公益”，[15]即建立公益诉讼制度是一种最为根本、最为重要的解决途径。建立公益诉讼制度，承认和确立公民对公共事务的诉讼权利，并提供相应的救济途径，不仅使公民所享有的宪法和法律赋予的民主权利、人身权利和财产权利能够被纳入司法保护的范畴，而且能够推进民主建设的进程，修复制度建设过程中的种种缺陷，消除可能损害公共利益的各种因素。

四、我国公益诉讼主体资格制度的缺陷和完善

我国公益诉讼原告主体资格制度无论是在理论上还是在立法、司法中都存在缺陷，许多制度都应予以探讨。前面已经论述了检察机关、公民、社会组织作为提起公益诉讼主体的理论、法律和现实依据，在具体建构时应当对各主体的序列做出合理的安排。笔者认为：检察机关作为代表国家提起民事公益诉讼的主要主体，社会团体、公民个人作为提起民事公益诉讼的辅助主体是当前建立和完善我国公益诉讼制度的可行之路。

（一）公益诉讼主体资格制度的缺陷

1、法律规范缺失。在三大诉讼法中惟一明确公益诉讼的是针对国家利益、社会公共利益的犯罪行为授权检察机关向人民法院提起刑事诉讼。我国《民事诉讼法》对原告资格采用“适格说”。《民事诉讼法》第一百零八条第一项起诉条件中明确规定：“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”。因此， 公民进行民事诉讼过程中必须依据自己切身的权益提起民事诉讼。否则，公共利益被侵害，公民个人原则上是不能作为公益的代表人提起诉讼的。在行政诉讼领域，原告的主体资格在《行政诉讼法》第四十一条起诉条件第一项中也有类似规定：“原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织。”也就是说，只有公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其自身的合法权益时，才有权提起行政诉讼。对侵害公共利益却没有侵犯到其自身合法权益或行政

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机关做出的抽象行政行为不合法并引发了重大公共利益的损失，无法通过诉讼途径解决。由此可见我国公益诉讼法律规范的极大缺失。

2、具体做法混乱。公益诉讼本是利国利民之事，但由于这类诉讼影响面广， 涉及特权部门，法院在处理上也多是推诿搪塞、敷衍了事。这可从法院对河北律师乔占祥诉铁道部春运涨价案、南京违章搭建紫金山观景台案、湖南律师诉铁道部门多收票款案、乌鲁木齐三公民诉星级酒店“悬挂国旗有误”案等相关公益诉讼案多以“法无明文规定”为由判原告败诉或者以当事人诉讼的事项“不属于本法院受案范围”为由不予受理的做法中得到明证。即使是检察机关直接提起公益诉讼，有的地方法院予以受理，有的不予受理；同时，有些公益诉讼案原告虽然胜诉，但是，由于法院判决属于就事论事性质，故无法从根本上避免该类侵害公共利益的行为再次发生。

（二）公益诉讼主体资格制度的完善

首先应该明确检察机关作为公益诉讼主体应遵循三个原则：（1）尊重民事主体独立的法律人格和自由处分权。私域自治是私法区别于公法最明显的体现，承认公私法之分就意味着私法领域内必须尊重当事人独立的人格和自由处分权利。同时，私域独立不是绝对的，并不排斥国家对民事活动的适度干预。（2）检察机关有限干预原则。检察机关不应过多干预民事领域，否则将造成对私法关系的不当干预。另外，受人、财、物的限制，也不可能对检察机关提起公益诉讼的数量寄予很高的期望。（3）检察机关提起民事诉讼的目的是为了维护国家和社会公共利益。

基于上述几点的考虑，我认为对民事公益诉讼主体的制度安排应分两个阶段，在第一阶段中检察机关只有在国家、社会利益受损而无人起诉时及当公民、法人合法权益受侵害并涉及国家和社会利益，公民、法人放弃或不能行使起诉权时，检察机关可代表国家依法提起诉讼。即检察机关提起民事公益诉讼应符合三个基本条件：（1）存在重大的民事违法行为；（2）已经或将对国家、社会公共利益造成严重的损害；（3）权利主体不确定或者怠于行使诉权。随着我国民事公益诉讼理论和制度条件完全成熟时，检察机关应作为公益诉讼的主要主体，而公民和有关的社会公益团体作为公益诉讼辅助主体。

为了鼓励更多的人投入到维护公共利益的大队伍中来，应在以下几个方面加以完善：

1、确立公益诉讼的法律地位、含义和任务。首先，在今后的《宪法》及相关法律修订中明确规定“公共权益”受法律保护，对其侵犯应承担相应责任，确立公益诉讼的法律地位、含义；其次，明确公益诉讼的任务是为了保护国家利益和社会公共利益，制裁侵害公共利益的行为，维护社会秩序，维护法律尊严，保

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障社会主义建设事业顺利进行；第三，强调公益诉讼成立的前提既应包括违法行为已造成的现实损害，也应包括虽尚未造成现实损害但有损害发生可能的情形，即：只要行为人有违法行为，无论是否有损害国家和社会公共利益的结果，原告都应有权起诉，以更加有效地保护国家及社会公共利益和秩序，防止严重危害结果的发生，把违法行为尽量消灭在萌芽状态。[16]

2、明确公益诉讼的特有原则。(1) 公众利益优先、鼓励公益诉讼原则。首先，公益诉讼是为了维护国家利益和社会公共利益而设立的，意义十分重大，不是用金钱可以衡量的。因为它是将公众利益放在第一位的，所以确定公众利益优先原则是符合它的设立宗旨的。其次，“公益诉讼”胜诉后，一切合理付出，都应确保得到赔偿，避免“公益诉讼”陷入得不偿失的窘境。不仅如此，还可以借鉴《消费者权益保护法》中关于“双倍赔偿”的规定，让败诉的侵害公共利益者对提起公益诉讼的民众予以高额赔偿，使提起“公益诉讼”成为有利可图的事， 以激励民众关心公共利益; 或者规定对原告的奖励制度。如果原告胜诉，应根据其保护国有财产数额的大小，按照一定的比例给予奖励，以鼓励其和他人“以自己名义”通过诉讼方式自觉维护国家及社会公共利益的行为。作为配套制度，可考虑设立“公益诉讼”基金( 政府拨款、社会捐助、追缴侵害公众利益的行业、部门、组织的非法收入或对其所进行的罚款，均可作为基金来源) ，用以奖励和支持民众进行“公益诉讼”。(2) 人民陪审原则。宪法规定：人民是国家的主人， 人民可以通过各种途径管理国家事务、社会事务。在公益诉讼中贯彻人民陪审原则正是对宪法这一规定在司法实践中的落实。人民陪审员参与公益诉讼审判过程，有利于案件得到公平、合理的解决，有利于人民群众以主人翁的姿态投入到国家利益、公共利益的保护中，也有利于依法治国方略的实现。(3) 限制处分原则。公益诉讼案件原告起诉的目的不仅仅是为了自身的私益，也是为了维护公共利益。因此，原告不能像私益诉讼那样处分其诉讼权利，除非被告已经主动实施了补救其侵犯的公共利益的行为，否则原告不能撤回起诉。(4) 不适用调解原则。公益诉讼的性质决定了原告的“意”并非完全是其自身的意志，也代表着国家和公众意志，其权利和义务都是特定的，从某种意义上讲，公益诉讼既是权利，也是义务，因此，公益诉讼的原告无权代表国家和公众擅自放弃、处分权利，也就谈不上原被告双方在诉讼中相互协商，彼此妥协，达成和解的问题。因此，在公益诉讼中不应该适用调解。(5) 不受诉讼时效限制原则。我国现行的三大诉讼法均有关于诉讼时效的规定。它要求出现纠纷必须在一定期限内提起诉讼，否则将丧失胜诉权。但在我国《民法通则》的有关司法解释中规定“未授权给公民、法人经营、管理的国家财产受到侵害的，不受诉讼时效期间的限制”。这一规定是出于对国家利益的保护。同样这一规定也可适用于对社会公共利益的保护。在公

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益诉讼中也不应有诉讼时效的限制，这样就能使侵犯国家利益和社会公共利益的违法行为在任何时候均能受到法律的追究。

3、界定公益诉讼原告的资格与范围。界定公益诉讼原告的资格与范围首先应从修改《行政诉讼法》和《民事诉讼法》中“原告必须是与案件有利害关系的人”的规定开始。众所周知，我国是以公有制为主体，多种所有制形式共同发展的人民民主专政的社会主义国家。一切权力属于人民。人民可以通过各种形式管理国家事务、管理经济文化事务、管理社会事务。从这种意义上讲，非直接利害关系人又具有了直接利害关系。因此，“利害关系”只要当事人“声明”即可。就公益诉讼原告的范围而言，可以包括： ⑴检察机关， ⑵企业事业组织和社会团体，⑶具备和不具备与案件有直接利害关系的公民个人。[17]

4、规定公益诉讼受案范围。公益诉讼的受案范围应考虑两个方面： 第一， 损害事实发生后没有明确的直接利害关系人，或虽有直接利害关系人但其不便、不敢或不能行使诉权。第二，损害涉及到国家利益、集体利益或社会公共利益。因此，公益诉讼的受案范围包括环境污染案、国有资产流失案、法定代表人侵害法人利益案、破坏资源案、垄断案、不正当竞争案以及其他所有关系公共利益领域的案件。

5、公益诉讼中应强化法官的职权，传统的普通诉讼中严格遵循辩论主义，当事人没有在诉讼中提出的事实和证据不能作为法院裁判的依据。公益诉讼中双方的实力相差很大，如果严格遵循形式上平等的辩论主义原则只会增加原告方的讼累，造成双方实质上的不平等。因此，公益诉讼中应赋予法官较大的自由裁量权，由法官按照良心、理性，对弱势群体实行必要且适当的倾斜性保护，作出公正的裁判。[18]

6、举证责任倒置。公益诉讼损害的证据一般专业性、技术要求很高，而且多数情况下一般是为被告方掌握的，要求原告提供证据是很困难的，因此应对举证责任作出必要的调整，由原告方负责证明起诉符合法定条件，对证明案件事实有重要意义的专业性证据由被告方提供并承担举证不能而败诉的风险。基于以上考虑，公益诉讼的证明标准应当较普通程序要宽松。[19]

7、奖励私人提起公益诉讼。美国立法中明确规定奖励私人诉讼，从而使美国公益诉讼呈现出一片繁荣的气象，这对我国同样具有借鉴意义。趋利性是人的本性，个人的行动总是自觉或不自觉地受到利益的驱使和支配，尤其是当前我国广大民众的物质生活水平仍处在有待改善的情况下，期望每一个人都能完全超脱于利益之外，做社会主义国家和公共财富无私的卫道士，恐怕只能是一乌托邦式的美好境界。为了激励更多的人维护社会公益，实现社会正义，国家应给予胜诉原告适当的奖励，奖励所需的资金应列入国家财政预算。[20]

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8、完善法律援助制度。在很多公益诉讼案中加害方一般都处于优势地位，受害方面对现代高技术的企业或行业提起诉讼，在诉讼能力和经济能力上都无法与之对抗。完善的法律援助制度可以使原告方获得必要的诉讼资源，拥有相当的实力去平等对抗，获得公正的审判程序和裁判结果。

9、实行诉讼保险制度。建立有效的诉讼保险制度，以共担风险的形式分散高额的诉讼费用压力，可以减轻原告在起诉时的思想和经济负担，也可以促使更多的人投入到公益事业中。[21]

公益诉讼在我国的探索方兴未艾。这次民事诉讼法的修改虽然没有将公益诉讼规定到法律条文中去，但公益诉讼作为国家利益和社会利益最后一道也是最有力的救济途径，将其写入立法也只是迟早的事。在我国，检察机关成为公益诉讼的起诉主体是其法律监督性质的必然要求；社会组织成为公益诉讼的起诉主体是世界公益诉讼发展的必然趋势，公民个人作为公益诉讼的起诉主体是人民主权的直接体现，也是对检察机关、行政机关和社会组织作为公益诉讼起诉主体的。

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