DBO合同研究

FIDIC金皮书-DBO合同研究

（1）DBO是工程设计、建设和运营管理总承包的简称。建设和运营管理总承包的简称。总承包企业按照合同约定，承担工程工艺设计、设备采购、施工、调试、试运行和后期运营管理等工作。

（2）EPC是工程设计、采购、施工总承包的简称。总承包企业按照合同约定，承担工程设计、采购、施工、调试和试运行管理等工作。

DBO/EPC特点：

充分发挥专业公司的综合技术管理优势，有利于质量、成本、工期、统一协调和控制；有利于实现投资目标。

由一个公司总承包，责任主体明确，便于管理协调；

DBO：是指设计（Design）-建造（Build）-运营（Operation）的简称，指的是承包商在业主手中以某一合理总价承包设计并建造一个公共设施或基础设施，并且负责运营该设施，满足在该设施试用期间公共部门的运作要求。承包商负责设计的维修保养以及更换在合同期内已经超过其使用期的资产，在该合同期满后，资产所有权交回业主或公共部门。DBO的特点可概括为“单一责任”和“功能保证”。 DBO合同中的承包商承担设计、建造和运营的责任，对项目是否达到预定的技术标准和进度要求负责，由于DBO中的设计-建造部分采用总价包干的方式，他也必须对项目的建造费用控制负责，并通过运营的考验确保将来向业主移交一个符合运营要求的设施。 DBO模式实现了经营主体、建设主体与投资主体的分开，投资人注重提高效率和效益，而建设主体和经营主体合一也提高了建设效率，确保了建设质量。因污水设施的生命周期中，设施的建设只需要数月、数年的时间，而后期运营则要持续数十年，其功能的体现主要取决于污水处理厂的后期运营，DBO模式可以实现产权主体和运营主体的分离，投资和建设环节的分离，同时有利于污染责任与治污责任的转移和分离，从而提高建设和运营效率。 采用该模式，需注意几个问题： 1、项目的建设过程中，监管难度较大； 2、招投标过程与国内政策可能出现冲突；

DBO商务模式

DBO指的是承包商设计并建设一个公共设施或基础设施，并且运营该设施，满足在工程使用期间公共部门的运作要求。承包商负责设施的维修保养，以及更换在合同期内已经超过其使用期的资产。该合同期满后，资产所有权移交回给公共部门。

与传统的设计施工方式相比，该工程交付方式的重要特征就是，承包商不仅承担设施的设计施工，在移交给业主之前的一段时间内，比如说5年到10年，还

要负责其所建设设施的运营。DBO和业内熟知的其他交付方式，比如BOT有着实质性的区别：BOT架构下承包商要承担项目融资，而在DBO架构下，融资是由公共部门负责。所以DBO的承包商没有融资风险；BOT架构下承包商在运营期结束后将项目所有权转让给公共部门，而DBO合同下，项目所有权始终归公共部门所有。在BOT下，承包商要收回成本，既可以通过直接用户收费，也可以通过用户收费和公共部门付款相结合的方式。而DBO下，承包商收回成本的唯一途径就是公共部门的付款，当然以其提供必须符合公共部门预先设定的产量及规范为前提。 DBO项目不涉及融资，从而减少了私营机构与项目融资相关的一些风险，相对于BOT合同来说结构更简单些。这是DBO与BOT根本的不同。从合同制定的角度上来说，由于不必考虑到融资、资本性支出的补偿等方面的复杂问题，相对更为容易。DBO合同下，设计和施工成本在竣工时由政府全额支付(或者有些情况下在竣工后分期支付)，而不会在设施的使用年限，例如20到30年的期间内分摊到运营费用中来支付。在运营期，政府部门只需要对承包商的运营服务付费，而无须像在BOT项目中那样需要考虑对承包商资本性支出的补偿。

DBO模式特点、优点：

如果承包商承揽到DBO项目，一是没有融资风险，二是设计建造完成后即能获得政府支付。最重要的是，因为DBO决定了承包商（责任主体）要承担从设计到建造和运营的全过程，原来的三个角色变成了一个角色，减少了摩擦和争议；责任主体对价格、对工艺、对质量负责，相当于把一件事情交给一个管家，让管家负责下面的设计、建设和运营。不管问题出在哪个环节，无论是其选择的工艺设计，还是其选择的设备质量，还是运营过程，总归是DBO的责任主体要负全责。也因为责任主体承担运营，它更有动力优化设计和施工，在整个工程周期过程中就有很多机会来应用创新创造高效益，这对污水行业的专业运营商无疑是个利好。 DBO模式下，责任主体比较单一，比较明确，风险全部转移给DBO的主体，三个过程中由一个责任主体来完成。在投标的压力之下，DBO的责任主体往往会选择总体项目建设成本比较低，同时兼顾长期运营成本比较低的一些工艺。

DBO即设计建设运营模式是最近兴起的一种新的环保服务模式，它不同于BOT模式和TOT模式，也有别于简单的委托运营模式，这种模式比BOT模式和TOT模式要简单得多，对于技术创新和促进技术发展非常有益，对于投资方降低投资和运行成本非常有益。一般来说，采用DBO模式，责权利非常明确，由于运营方承担了设计和建设的工作，所以为了竞标成功并且保障日后运营收益，必定会在保障质量的前提下降低投资成本和运行费用，这样就实现了投资方和运营方的双赢

竞争DBO业务并获胜的关键，不在初期建设成本，而在于关键的总体拥有成本的控制，只有对承包期内所有发生的成本有一个科学的统计分析，才能在竞标过程中，凸显自己的优势，降低生产成本，提升业务利润。 以A/O工艺为例，在处理的不同环节，使用不同的设备或方法，所花的成本和达到的效果也不相同，设计部门通常会凸显技术先进性，尽可能的提升出水标准，或者在设计阶段加大保险系数，但从采购和运维的角度，统合计算人耗、物耗、设备运行、维护成

本是势在必行的，必须有一个精通成本控制的部门或个人贯穿整个项目过程，从低费高效的角度出发，方可保证DBO业务的正常运行。

DBO模式目前在我国还是一种新的项目模式，在我国只有个案，还没有普遍推广。此前，在中国水网所举办的2008城市水业战略论坛上，对DBO模式的探讨更是引起了业内人士以及水务公司的普遍关注，多家大的水务公司纷纷表示想在中国走DBO模式，像已在国际上有DBO模式经验的得利滿公司，以及威立雅等其它水务公司。

清华水业政策研究中心主任傅涛博士认为：DBO模式将是三五年后的主流模式之一。 在国际污水处理领域以DBO为主流模式的得利满公司中国总裁乔蓬表示，DBO模式要求承担这个事务的机构对价格、工艺、质量负责，相当于把一件事情交给一个管家，让管家负责下面的设计、建设和运营，即责任主体比较单一且明确，风险全部转移给DBO的主体，三个过程由一个责任主体来完成；另外一点，在投标的压力之下，DBO的责任主体往往会选择总体项目建设成本比较低，同时兼顾长期运营成本比较低的一些工艺。可见，优点显而易见。 中国水网也针对DBO模式做了些相关的调查，中国水网的受众多为水业专业人士，因此，此调查结果相对比较客观。

此次调查主要目的是希望了解水业人士对DBO模式的认识以及接受程度，调查发布10天以来，共有217人参加了问卷的填写，有47.9%的人认为DBO模式是一种值得推广的污水处理模式，但是也有40%的人认为在我国目前的体制下推行DBO模式还有很大困难，还有少数人（11.9%）认为DBO模式在我国的发展前景还有待进一步的调查研究。

调查结果如图所示：

笔者认为， DBO模式已应用于许多国际大的水处理项目，在我国虽为新的模式，但是我们应该借鉴国际上的成功经验，进一步研究发展，以期使得DBO模式在我国的污水处理领域能够更好的发展与完善，使得我国的污水处理事业更进一步。

项目实例：

2008年1月30日，中国内地第一家实行DBO总体招标项目——天津市滨海新区汉沽营城

污水处理厂项目开工建设，此项目由创业环保中标。

汉沽营城污水处理厂项目占地面积28公顷，项目建设内容包括建设日处理10万吨污水处理厂一座，日生产5万吨中水厂一座以及厂外配套管网52公里和泵站7座，工程总投资3.61亿元。污水处理厂投入使用后，经过处理后的水将可达到城镇污水排放一级标准，COD减排量可达2700吨，建成当年可实现COD减排量225吨。整个项目计划2008年年底建成并试运行。 阿曼以DBO模式建污水处理厂二期工程，该工程总金额达2.6亿美元，包括建设污水处理厂、主干线25公里长的管线及三座压力站。整个二期工程将于2010或2011年完成。污水处理厂为DBO(design-build-operate) 合同，主干线项目为EPC合同。

一期工程耗资2.34亿美元。整个工程分成三期，到2017年将向90%的马斯喀特居民提供服务。

得利满以DBO形式获得历史上最大合同，2007年12月9日，得利满与棕榈岛水务公司签订了总价值达8亿美元的DBO合同。此合同包括污水收集和处理水方圆40公里范围的配水系统的安装和运营，运营期为10年。

此污水处理厂处理能力为220,000立方米/天，可满足将来预计900,000的人口需求。 该污水处理和回用水厂采用了当今污水和污泥处理最先进的技术，污水处理采用MBR膜生物反应工艺（建成后将是世界上最大的MBR污水处理厂）。

一、 DBO合同发展历程

合同作为工程项目实施和管理的重要手段和工具，在项目管理中具有独特的、极其重要作用和意义。

在1999年FIDIC主要合同文本出版后不久，FIDIC开始收到关于需要新合同形式的回复。此种合同形式适用于如下项目：承包商不仅需要对设施的设计和施工负责，还要在设施移交给政府部门之前，对设施的长期运营负责，即DBO项目。

在FIDIC2004年年会上，DBO合同工作组主席Michael Mortimer-Hawkins对DBO合同设计的总体方针和工作计划进行了介绍。在FIDIC2006年年会上，DBO合同工作组专门对DBO合同文本的具体内容及实际应用进行了介绍。其指出DBO合同将包括通用条件、专用条件、流程图、案例（Sample Form）和指引。在FIDIC2007年年会上，DBO合同的研讨会版本发布。此合同版本不是以使用为目的，如果使用者将合同条件包含进他们自己的合同文件时，需要自负风险。在2008年，FIDIC将会出版DBO合同指南，其后将进行合同的翻译工作。DBO合同第一版完全版将于2009年出版。

DBO合同被工程界称为FIDIC金皮书（FIDIC Gold Book）根据目前DBO合同发布和出版情况，本文以DBO合同研讨会版本为依据，对DBO合同的结构和条款进行研究 二、DBO合同结构研究

DBO合同研讨会版本包括通用条件、专用条件和示范合同格式。由于通用条件具有普遍

适用性，本文主要针对DBO合同的通用条件进行研究。

对DBO合同结构的研究，采取对比分析的方式，选取FIDIC黄皮书和英国的《PFI合同标准》作为对比合同。将上述三个合同的通用条件在同一张表中列出。对此种表格进行分析，并结合其他研究结果，得出DBO合同结构的特点如下：

与FIDIC黄皮书相比，DBO合同格式与其相同，包括20条和2个附录。在条款顺序上，这两个合同的设置基本相同。同时，DBO合同尽量使用其他FIDIC合同文本中的术语和定义。因此，DBO合同遵循FIDIC合同的基本格式和基本原则，合同结构以FIDIC黄皮书为基础，并与多边开发银行、某些欧洲组织的工作保持一致性。

与《PFI合同标准》相比，在条款顺序上，DBO合同将《PFI合同标准》中相关的分条款尽可能的总结到一个条款中。这样使文本看起来简洁、流畅，对使用者来说也很方便。 三个合同文本具有差别的条款基本一致，这些条款为：第3条（业主代表）、第7~12条（工程设备、材料和工艺；开工日期、竣工和进度安排；设计-建设；运营服务；检验；缺陷）、第17~19条（风险分担；意外风险；保险），以及《PFI合同标准》中的第18条合同终止、第19条服务期满的资产处理、第22 条调查、服务期满和合同终止等条款。 三、DBO合同条款研究

DBO合同分为设计、建设和运营三个阶段。根据DBO合同内容和第3节的分析，本节对DBO合同的第8、10、15~16、第17~19条的内容，以及与服务期满资产处理相关的条款进行分析。分析结论如下：

DBO合同期在设计-建设期的基础上加上了运营服务期，并对“设计-建设期间”和“运营服务期间”做出了明确的规定。DBO合同在日期方面新增了一个“截止日”。“截止日”系指合同基本资料中列明的一段特定期间的结束日期，它在设计-建设竣工时间或者给与的延长期之后。如果超过截止日，合同有可能破裂。这与《PFI合同标准》中的“最后期限”（Long Stop Date）相似。即承包商在服务开始日后一定时间没有开始服务，可能导致PFI合同的破裂，同时授予政府部门终止合同的权利。这个日期的设定是为了督促承包商，并对业主形成保护。但是DBO合同的终极目标是服务的提供，而此时点之后是合同的非正常终止，因此现实应用中，此条的使用应该慎重。

DBO合同中两个重要的证书是“试运转证书（Commissioning Certificate）”和“合同完成证书（Contract Completion Certificate）”。“试运转证书”与FIDIC其它合同文件中的“接收证书”相似，但是其不仅证明设计-建设的完成，同时给与运营服务的开始日期。“合同完成证书”的颁布标志着承包商所有与设计、建设、运营有关的义务的完成。 （1）与运营服务有关的规定

与运营服务有关的条款是FIDIC所有合同文件中的全新条款，以下三个方面需重视： “运营许可证”（Operating Licence）是由业主颁发给承包商，以使承包商在运营服务阶段自主免费使用工程设备以及维护设备。这是一个特许协议，由业主在发放中标函的同时发放给承包商，并在承包商接到中标函后的28天内被作为合同文件的一部分。在颁发试运

转证书后，此协议自动生效，即此协议只在运营服务期内有效。

“运营管理系统”（Operation Management System）系指由业主提供的一系列的工作程序和业主要求，包括关于合理实施运营服务的合同文件。承包商需要按照运营管理系统的要求履行运营服务，并按照维护计划（Maintenance Plan）照顾设备。

“审计主体”（Auditing Body）系指一个在运营服务期间，根据运营管理系统对业主和承包商的进展进行审计和监督的独立公正的主体。审计主体由业主和承包商在运营服务开始前应联合任命。如果双方无法达成协议，应交由争端裁决委员会进行任命，并通知相应双方。DBO合同通过暂定金额对其进行支付。 （2）终止

从表面上看，DBO合同与FIDIC黄皮书关于此条没有太大的差别，但是此部分却是DBO合同设计组讨论最详细的一部分，因为其隐含更深一层的意义。

FIDIC黄皮书对于终止的规定包括两条：第15条允许业主因承包商违约或者为其自身的方便而终止合同；第16条允许承包商因业主违约或者对暂停的拖延而终止合同。但是承包商没有因其自身的方便而终止合同的权利。

DBO合同在设计-建设期采取黄皮书的规定是适宜的。在运营服务期，一方因另一方违约而终止合同的权利仍然而且也应当存在。但是因其自身方便而终止合同的权利呢？DBO合同允许业主拥有此种权利，即15.5条的业主自主终止合同。但是其同时也规定：如果雇主为了自己实施工程或为了安排由其他承包商实施工程，则他将无权根据本款终止合同。DBO合同考虑了业主自主终止合同的原因，但是同时也对终止的目的性进行了限定。DBO合同不允许承包商拥有此种权利。这样做是否公平、公正？这个问题需要时间的检验。 （3）风险重构

对于风险，DBO合同对传统的FIDIC方式做了很多修改。首先，DBO合同将风险事件按逻辑顺序进行排列，即风险-责任-义务-赔款-保险，这是对风险条款的重构。因此，按这个顺序，DBO合同的第17~19条均是针对风险做出的规定。其次，DBO合同将风险事件从多个方面进行了划分。第一层划分是将所有的风险分为普通风险和例外风险（Exceptional Risks），即第17条和第18条。第二层划分是对普通风险进行的划分。从时间角度，将风险划分为设计-建设期的潜在风险和运营期的潜在风险；从结果角度，将风险划分为导致物理损害的风险和导致金融损失的风险。最后，DBO合同对设计-建设期和运营期的参与方的风险分配进行了详细的规定。

（4）服务期满资产处理

DBO项目在运营服务结束前将会面临服务期满资产的处理。但是，DBO合同并没有针对此问题进行相应的条款设置。《PFI合同标准》根据业主面临的三种选择，即承包商向业主转移资产；业主重新对服务供应招标；如果资产无其他用途，业主无偿将项目留给承包商，对此方面做出了详细的规定。因此对于DBO合同的应用来说，应该完善与此有关的条款。 四、DBO合同应用前景

不仅国际工程领域展示了对DBO合同的需求，我国工程领域也正在展现对DBO合同的需求。例如香港的LPG加气站。香港总共有53个LPG加气站，其中12个是专用加气站均在香港政府的控制下、在DBO合同下运作。 面临我国对DBO合同的需求，对FIDIC金皮书-DBO合同结构和部分条款的初探是一种逻辑上的理性分析，有助于DBO合同各参与方更好的理解和管理合同。随着DBO合同在工程中的使用，更多与DBO合同有关的现实问题将会显现。届时，根据现实问题再去对DBO合同进行分析将是对实践的一种升华。 由于DBO承包商不需承担投资责任，因此竞争产生的服务价格低；业主对其监管的核心在于准入环节的承包商选择，不用进行过程的经济监管，因此监管十分简单。 作为一种国际通行的项目建设模式，DBO 是支撑污水处理服务专业化的典

型模式，在国际污水处理领域有广泛应用。澳门污水处理项目就成功地采用了DBO模式。澳门污水项目试运行期为3年以及两年建设期共5年合同。政府通过招标选择DBO的实施者，被选者需要具有丰富的技术能力、建设能力和运行能力，标的是建设的投资和运营的费用。 2007 年 12 月 9

日，得利满（Degremont）与阿联酋棕榈岛水务公司签订了 总价值达 8 亿美元的 DBO

合同。这是得利满历史上获得的最大金额合同。 该合 同将为阿联酋迪拜的朱美拉 （Jumeirah）

高尔夫球庄园房地产开发项目设计、 建

造和运营一个污水处理及回用工程，并提供为期 10

年的运行服务。同时合同还 包括安装、运行一个横跨近 40

公里的水网系统，用于连接污水、分配出水。项

目由棕榈岛水务公司进行开发，并由澳大利亚麦格理银行（MacQuarie Bank）进行资金援助及项目执行监督。 2008 年

1 月 30

日，中国内地第一家实行 DBO

模式招标的项目——天津市

滨海新区汉沽营城污水处理厂项目开工建设。项目建设内容包括建设日处理 10

万吨污水处理厂 1

座，日生产 5

万吨中水厂 1

座以及厂外配套管网 52 公里和泵 站 7

座，工程总投资3.61亿元，资金来源于世界银行贷款。 三、 采用 DBO

建设模式须注意的几个问题 由于 DBO

模式在国内鲜有运用，结合笔者在世界银行工作期间指导世行的 客户完成的 DBO

项目招标的经验， 对采用 DBO

模式完成项目建设须注意的几个问 题阐述如下：

1．如何确定对投标人的最低资格条件 如前所述，

对业主或公共机构而言， DBO

模式成功的关键在于选择一个 具备设计、

建造和运营能力的承包商。 与国际上对投标人强调类似业绩和经 验（Similar

experience）不同，中国对设计、施工和运营有严格的资质管

理规定，

要求承包商具备住建部 （原建设部）

和环保部颁发的资质证书，因

此，对投标人的最低资格条件主要围绕其与招标项目相适应的设计、 施工和运营资质。 针对污水处理厂， 一般要求具有以下资质：

住建部颁发的市政工程设计甲级资质和市政工程施工总承包二级以上资质（视污水处理厂处理规模不同）以及环保部颁发的环境污染治理设施（废水）运营甲级资质。

由于国内的设计、施工、运营企业分工明确，大多数仅办理了其主营业务的资质，尽管推行工程总承包多年，但同时具备着这三个资质的潜在投标人不多，因

此，必须接受联营体（Joint Venture）投标。为确保承包商的合同履行能 力，

笔者建议要求联营体的牵头人必须具有环境污染治理设施 （废水） 运营

资质和类似的污水处理厂 BOT 项目业绩。

检验考核建造质量的最直接和有效 的手段就是运营，

为确保设施按规定的运营技术标准平稳运营， 并最大限度 地降低运营成本，

运营方即传统模式下的建设方或公共机构会追溯到项目的 设计和建造，

对其进行严格的技术审核和验收， 因此联营体牵头人应该具有 运营资质，

这对于项目建造全局的把控是很必要的； 此外， 尽管 DBO 模式不

要求承包商投资于项目，从 DBO

的合同内容看，BOT 项目的业绩最契合，因 此要求联营体牵头人具有 BOT

污水处理项目的业绩。 目前国内成规模的水务

公司基本都具有设计和运营资质，

他们仅需联合一家施工企业组成联营体就 可参加 DBO

招标，上述资格条件并不会排斥潜在的有经验的投标人。

除上述资质要求外，建议对投标人的财务能力和关键岗位人员的资质 和经验进行要求。

财务能力主要从主营业务收入和拟用于合同履行的流动资 金来要求。

主营业务收入可按国际通行的以建造费用和计划建造工期计算的 合同下年支付强度的 2 至 2.5 倍来确定；

流动资金可按以建造费用和计划建

造工期计算的合同下三个月的支付额来确定。 对于关键岗位人员， 主要针对

项目经理、设计负责任人、建造负责人、运营负责人和技术总负责人岗位， 可依据各岗位的工作内容分别做出经验和资质的要求。 2．如何对投标书进行评审 DBO

合同的设计-建造部分为总价包干（Lump Sum）

，运营部分为单价承 包（Unit Rate）

，因此建造部分不可能编制工程量清单，因此九部委和某些

省市招标管理部门出台的针对工程量清单招标的评标办法不适合用于 DBO 招标。

根据招投标法的规定， 结合 DBO

模式的特点，

建议采用技术通过性评

审的最低评标价法来进行评标。笔者不赞成采用打分的主观方法进行评标，

因为人为干扰因素太多，

不能完全体现招标公开公正的原则， 在技术评审通

过后，中标的决定因素毫无疑问是投标报价。由于承包商担负“功能保证” 责任，

并且他要通过一段时间的运营来检验其建造的设施的质量，

因此他必

须要对项目的建造质量负责，从合同角度不容许他“偷工减料” ，否则在运营期他付出的成本和代价会很大， 还要承担合同规定下的质量缺陷罚款； 传统施工招标中存在的 “低价抢标” 风险在 DBO

招标中小多了， 因而传统评标 办法中设置复杂、

看似科学却容易被人为控制的对投标报价的打分标准不适 用于 DBO 招标。 此外，

承包商同时承担了建造和运营任务， 这两项任务是相 互平衡的， 从报价上讲，

如建造的报价低导致建设质量下降， 如设备部耐用、 效率低，

土建的施工质量不高， 这必然会增加将来的运营成本， 投标人需要

在两者间作出经济合理的选择，

因此无序从建造运营报价评审上绞尽脑汁来 设置报价的权重。

技术评审应侧重于技术方案、 施工组织、 运营方案， 采取符合性评审，

对于评审中发现的实质性技术偏离， 应通过书面澄清的方式请投标人澄清说 明，

如投标人未能做出合理的解释， 则不能通过技术评审。 在技术评审中应

杜绝以片面的文字描述来判定是否有实质性技术偏离

因此他必

须要对项目的建造质量负责，从合同角度不容许他“偷工减料” ，否则在运营期他付出的成本和代价会很大， 还要承担合同规定下的质量缺陷罚款； 传统施工招标中存在的 “低价抢标” 风险在 DBO

招标中小多了， 因而传统评标 办法中设置复杂、

看似科学却容易被人为控制的对投标报价的打分标准不适 用于 DBO 招标。 此外，

承包商同时承担了建造和运营任务， 这两项任务是相 互平衡的， 从报价上讲，

如建造的报价低导致建设质量下降， 如设备部耐用、 效率低，

土建的施工质量不高， 这必然会增加将来的运营成本， 投标人需要

在两者间作出经济合理的选择，

因此无序从建造运营报价评审上绞尽脑汁来 设置报价的权重。

技术评审应侧重于技术方案、 施工组织、 运营方案， 采取符合性评审，

对于评审中发现的实质性技术偏离， 应通过书面澄清的方式请投标人澄清说 明，

如投标人未能做出合理的解释， 则不能通过技术评审。 在技术评审中应

杜绝以片面的文字描述来判定是否有实质性技术偏离

本文来源：https://www.bwwdw.com/article/i9yr.html