2浅析养老政策的现状与问题

目录

目录.............................................................................................................................1 摘要………………………………………………………………….........................2 引言....................................................................................................3 一、当前养老政策的现状与问题.............................................................4 1.1养老政策的现状..............................................................................4 1.2养老政策存在的问题.......................................................................5 二、社会养老保险现状以及重要性.........................................................................10 三、社会养老保险制度发展困境的分析.................................................................12 3.1农村居民生产方式分化，大量农村劳动力从土地转移................................14 3.2社会养老保险制度不能很好的适应社会变迁.................................................15 四、建立社会养老保障制度的对策建议................................................................16 4.1、加快养老保险立法进程，完善养老保险法律体系.......................................16 4.2、逐步做实个人账户，真正实现由现收现付制向部分积累制的转变...........16 4.3、扩大养老保险覆盖面，促进社会和谐发展............................................... ...17 4.4、加强政府监管，确保养老保险基金运营的安全完整..................................17 五、结束语...........................................................................................18 六、参考文献..............................................................................................................19

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摘要：中国开展基本养老保险已经有50多年的历史了。当前的养老保险

制度正在从基于企业的养老保险计划向社会统筹转轨，从现收现付制向个人帐户实帐型转轨。 然而，中国的养老保险制度还面临着多方面的挑战。企业欠缴和逃缴现象司空见惯，这也造成了最近五年来养老保险基金出现赤字的现象。基本养老保险扩面以及加强养老保险管理和政策执行力度也是当前养老保险制度建设所面临的主要挑战。养老保险制度在设计上可以考虑增加参保积极性，加强管理以解决中长期基金不足问题。对于中国养老保险制度定量微观研究还是相当缺乏的。这些定量微观研究对于确定政策方案是十分重要。

关键词：养老政策 现状 问题

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引言

由于特殊的国情和人口政策，拥有广袤土地和庞大人口数量的中国比起大多数国家，面临着更加严重的老龄化危机。联合国1999年公布的中生育率和中死亡率预测结果显示：65岁及其以上老人占总人口的比例从10%上升到20%所需要的年份中国为20年 (从2017-2037年)，日本为23年(从1984-2007年)，美国为57年(从1970-2028年)，德国、瑞士则分别为61年(从1951—2012年)和64年(从1947—2011年)。这意味着中国老龄化的速度将远快于其他大部分国家。对于一个正处在工业化阶段的发展中国家来说，这无疑具有极大的挑战和风险性。一方面，作为发展中大国和体制转轨进程中的国家，中国需要保持自己在劳动力市场上的比较优势，充足而廉价的劳动力供给是中国企业界与世界竞争的有力武器。加速的老龄化则随着年轻在职人员数量和比例的下降，有可能使中国失去这种比较优势；另一方面，在以经济建设为核心的现代化进程中，公共事业对财政投入有着广泛的需求。老年人口队伍的急剧增大将会造成社会保障养老财政支出负担的加剧，不仅有可能使养老保险基金的供给陷入危机，也会因此增加年轻一代的养老负担，并进一步阻碍中国社会全面改革的进程。老龄化趋势使中国的养老保险体制正处在一个旧制度变革与新制度选择的关键期。

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一、当前养老政策的现状与问题 1.1养老政策的现状

什么是社会养老保险？社会养老保险是国家和社会根据一定的法律和法规，为解决劳动者在达到国家规定的解除劳动义务的劳动年龄界限，或因年老丧失劳动能力退出劳动岗位后的基本生活而建立的一种社会保险制度。国家有关文件规定，在劳动者年老或丧失劳动能力后，根据他们对社会所作的贡献和所具备的享受养老保险资格或退休条件，按月或一次性以货币形式支付的保险待遇，主要用于保障职工退休后的基本生活需要。目前我国的社会养老保险制度还面临着如下几个方面的问题：（1）社会养老保险没能从根本上实现老人们“丰衣足食”地安度晚年的问题目前我国社会养老保险只能解决基本的退休养老问题，不能解决退休者退休后的生活水平下降问题。根据国务院发布的《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》以及《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，《决定》实施后参加工作的职工，个人交费满15年的，退休后按月发给基本养老金。社会养老保险资金主要来源于：一是用人单位按上年度职工月平均工资的20%提取；二是个人按工资的8%提取。退休后将按月发给基本养老金。基本养老金待遇水平与缴费年限的长短、缴费基数的高低、退休时间的早晚直接挂钩。他们的基本养老金由基础养老金和个人账户养老金组成。退休时的基础养老金月标准以当地上年度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值为基数，缴费每满1年发给1%。个人账户养老金月标准为个人账户储存额除以计发月数，计发月数根据职工退休时城镇人口平均预期寿命、本人退休年龄、利息等因素确定。假定某地上年度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值为1000元，缴费满30年则他每月可拿到300元基本养老金。又假定该地平均预期寿命为80岁，个人账户养老金发放的比例是本人账户储存额除以240，该人60岁退休时，如果个人账户累计总和为6万元，那么，他退休后每月可拿到250元（60000÷240），两项合计550元，这点钱显然只能解决基本的养老问题。并不能解决老人们退休后“丰衣足食”安享晚年问题。（2）现行的社会养老保险制度造成依赖思想，阻碍自我养老保险意识的提高社会养老保险制度与国民收入分配变动的趋势不相适应。自改革开放以来，我国的国民收入一直呈现向个人倾斜的趋势，国家财政的宏观调控能力较弱。从1980年到1995

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年，财政收入占国内生产总值的比重由25.7%下降为10.9%。与此同时，居民个人收入增长迅速。按当年价格计算，1978年至1995年间，城市居民的收入以年均15.9%的速度增长，城市居民存款余额也以年均34.3%的速度增长，由154.9亿元增加到23466.7亿元。与之形成鲜明对比的是，我国绝大部分的社会养老费用仍然由国家和企业承担。不仅造成国家、企业负担过重，不利于国民经济的健康发展，也不利于人们自我养老保障意识的提高，造成过分依赖国家、企业局面。（3）社会保障体系不健全，许多人群得不到保障，无法解决社会养老问题社会养老保险仅涵盖城镇有固定工作单位的人，城镇人口中的自由职业者和待业人员以及广大农民无法享受。全面而完善的社会保障体系应该涵盖所有人群，包括非城镇人口，也就是通常所说的农民，也应该参加基本养老保险，达到法定“退休”年龄时也应能领取养老金。但这是一个非常艰巨的任务，决不是短期内所能完成的。目前即使在城镇人口中也并非全部都进入了社会保障体系，也有游离在基本养老保险之外的人群，他们就是自由职业者和待业人员，也就是没有工作单位或者没有固定工作单位的人。这些人的养老问题怎么解决，是摆在我国当前的一个不可回避的现实难题。显然，社会养老保险在短期内是无法解决的。（4）单纯依靠社会养老很难解决人口老龄化压力日益加剧的现实问题。西方发达国家通常在步入工业化社会后才会出现老龄化，且老龄化速度较慢。我国则在工业化的起始阶段、经济建设资金需求集中的情况下便进入老龄化，使资源配置陷入困境。据统计2000年我国60岁以上者已达到10.86%，到2030年，我国60岁以上的人口将达到3.4亿，占总人口的21.36%。目前，我国基本养老保险基金采用现收现付与基金积累相结合的部分积累制，这种平衡方式在我国人口老龄化到来时，会造成资金需求的急剧增长，社会负担加重，显然，单纯依靠社会养老很难解决这一问题。（5）我国社会养老保险费交纳标准要求过高，参与人员负担过重过高的社会养老保险费交纳标准和替代率，造成国家、企业负担过重，部分参与者无力负担，不利于国民经济的健康发展。我国社会养老保险制定的替代率为90%左右，而国际上一般为45-50%。我国企业养老保险，单位和职工个人的保险费交纳标准占职工工资总额的28%，单位和职工个人普遍感到难以承担。如果降低交纳标准，势必由国家财政补贴，则可能导致严重的财政危机。

1.2养老政策存在的问题

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经过30年的改革和发展,中国医疗体制改革逐步深化,但也存在很多问题。 1、城乡、区域间医疗资源分布不合理。医疗资源分布向城市及经济发达地区集中,特别是医疗卫生技术人才明显集中在城市及经济发达地区,经济欠发达地区的卫生院很难留住人才。农村公共卫生服务基础设施落后,群众看病难、看病贵。

2、药品和医疗器械生产流通秩序混乱,价格过高。患者经常被多用药、用贵药,甚至虚报药价。

3、医疗保障体系与医疗公平不相适应。现有医疗保障覆盖率低,全国只有享受国家公费医疗保障的少数人得到了较实在的医疗保障,其他均处于一种较为脆弱的医疗保障之中,居民看病自费比例逐年攀升,个人负担加重,医疗公平明显不足。

我国老年人口是高患病、高伤残、高医疗费用的群体,他们消耗着近80％的医疗资源,医疗费用占整个GDP的8～9%。一个老年人一生的医疗费用占其一生支出的2/3。老年人平均健康预期寿命仅占预期寿命的70%,带病生存时间长达10年。完全或部分失能的老人由2000年2260万增至2009年4000万,增长近一倍。医疗保险基金支出急剧增加,2008年达2020亿元,比2004年上涨234%。

由于老年人群参保率低、结构老化、许多单位应参保不参保,无故拖延保费的缴纳,漏报、瞒报工资基数来逃避缴费,致使基金的筹资水平低;从实际医疗消费看,即使参加了基本医疗保险,享受基本医疗保险待遇,但由于统筹基金起付标准设置的门槛过高,参保老人自付医疗费用比例高,一些老人患了大病、重病或慢性病,统筹基金和个人账户支付就会严重不足,且存在较大缺口,参保老人不得不用现金支付很高的医疗费用,这给低收入和多病老人带来巨大的经济负担。全民基本医疗保障对医疗费用承受能力提出更高挑战。 (一)、养老保障制度“碎片化”

1、养老保险覆盖率低。在我国,纳入基本社会养老保险的人群只占总人口的15％,低于20%的国际最低标准。国家在设计养老保险方案时,未把机关、事业单位纳入基本养老保险社会统筹范围。机关公务员及全额财政拨款事业单位职工的

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养老保险仍实行国家财政统包;差额拨款和自收自支事业单位职工养老保险实行社会统筹和个人缴费;部分股份制企业、“三资”企业、私营企业以及城镇个体经济组织仍游离于基本养老保险制度之外。

2、统筹层次低。目前还没有建立国家层面的统筹局面,绝大部分还是市县级统筹,只有个别省份建立了省级统筹,养老保障制度的“适用性”和“便携性”差,有关养老保险具体的改革方案、政策制度和基金的调剂等问题都是由地方政府决定,而各地在缴费和待遇标准等具体政策方面千差万别,经济发达的沿海地区养老金积累已达几百个亿,而老工业区及一些经济不发达的贫困地区却收不抵支,养老基金难以在全国范围内进行调剂,致使劳动力跨区域流动也存在着诸多的困难。

3、养老保险收支严重不平衡。随着人口老龄化高峰期的临近,支付压力日益增大。据统计,1980年在职职工与退休人员的供养比是13∶1,1990为10∶1,到2003年,这个比例已经锐减到3∶1。此外,每年新增退休人员300多万人,如果现行政策不变,社会统筹养老金收支均衡赤字将在2016年后凸显出来。

4、养老保险转轨成本高。历史欠账形成沉重的转轨成本,已退休“老人”和1997年养老制度改革前参加工作的“中人”,需要靠改革后“新人”的缴费供养,形成个人账户空转。2008年养老基金“空账”达1.4万亿,2016年将扩大为3万多亿。

5、养老保险基金保值增值能力低。现行制度要求养老保险金余额除满足两个月的支付费用外,80%左右要用于购买政府债券或存入银行,由于近期银行存款利息率低于通货膨胀率,导致养老保险金的结余不断贬值,这势必加重未来时期养老保险的负担,也会增加国家在养老保险方面的支出负担。

6、养老保险缴费率高。全国23%的基本养老保险费率明显高于世界10%的水平,也超过国际20%的警戒线水平;养老保障标准低,城市基本养老保险月均1000元,而农村不到100元。 (二)、养老资源严重缺乏

老年人口数量特别是高龄老年人口数量的快速增长,使得社会养老资源的总

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量明显不足,供需矛盾突出。 1、养老设施总量供不应求

——现有养老服务制度基本上还是“补缺型”的制度框架,主要保障“三无”和困难老人的基本生存,服务面相对狭窄,尚未形成系统化的、惠及全体老年人的服务体系。

——养老床位供给数量严重匮乏,供需矛盾突出。据统计,截至2008年底,全国共有各类老年福利机构37623个,养老床位245万张,仅占60岁以上老年人口的1.5%,不仅低于发达国家5～7%的水平,也低于一些发展中国家2～3%的水平;虽然近年来民办养老设施有了相当发展,但即使像经济发达的北京市,每百名老人拥有床位也仅为1.5张。

——在养老服务供给不足的同时,又表现为供给相对过剩,有些养老机构设施落后,生活缺乏情趣;有些又过于奢华,收费过高,致使许多老年人望而却步。结果是本来为数不多的养老机构利用率不高,远低于发达国家老人进福利院5～7%的社会供养比例。

2、养老服务队伍的职业化建设滞后

从岗位职责和专业技能看,我国现有养老服务队伍远不能适应快速老龄化的社会现实需求。最突出问题是专业技术人员严重缺乏。以养老护理员为例,我国城市失能和半失能老年人占14.6%,农村已超过20%,这部分老年人需要专业护理和照顾。按照老年人和护理员的比例3:1来推算,我国最少需要1000万养老护理员,但目前全国老年福利机构的职工只有22万,取得养老护理职业资格的仅为2万多人,不仅与我国几千万失能老人的潜在需求相差巨大,而且无法满足现有200万进入养老机构的老年人的护理需求。同时,服务队伍的整体素质较低,专业水平、业务能力和服务质量不能有效满足服务对象的需求。 (三)、老年产业发展滞后

随着老龄人口规模激增,需求结构变化,老龄朝阳、绿色产业的兴起和发展成为必然趋势。老龄产业涉及广泛,不只包括养老服务,还包括老年教育,老年旅游,

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老年用品,老年文化娱乐,老年房地产等。

1、老龄产业供需矛盾突出。我国老龄产业尚处于启动阶段,与巨大的市场潜力相比,老年产业远远落后于市场需求。作为一个横跨第一、二、三产业的综合产业体系的老龄产业,目前只在老龄医疗、医药、保健品方面有所发展,其他老年人专用品开发得很少。没有制定发展老龄产业的优惠政策,老人专用商品及精神文化用品开发不够,老年服务业、咨询业及旅游业等大有潜力的老年消费产业发展不够。

2、老龄产业缺乏相应的政策支撑。老龄产业投资大、盈利低、资本回收期长,需要有相关政策的扶持,尽管目前一些重要文件都提到了重视和发展老龄产业,但很多都是原则性要求,缺乏具体配套的政策。即便是已出台的相关政策上,在实施过程中由于受到部门利益等不同因素的影响,还存在落实难的问题,这在很大程度上限制了社会力量的积极参与。

3、老年产业发展处于无序状态。老龄产业起步晚,现有市场管理大多还是依照旧有体制。老龄产业市场缺乏统一的市场规范和行业标准,缺少有力的行业监管机构,造成老龄产业的产品和服务总体质量不高,处于无序运行状态。缺乏行业标准导致了不正当竞争,引发消费者对整个老年市场不信任,这样一来,想正当生产和经营的厂家、商家也不敢轻易涉足该领域。

4、老年产业投资不足,缺乏规模效益。我国人口老龄化是在未富先老的情况下发生的,老龄化速度和老年人不断增长的需求比例远远大于老龄产业资金投入增长的比例,政府解决老龄问题和促进老龄产业发展的经济实力远远不够,同时老龄产业吸收的社会投资也十分有限。大多数民办老龄产业都面临资金少和贷款难的困境。这就造成了老龄产业发展资金上严重不足,以致形成现有老龄产业层次不高,整个行业后劲不足的尴尬局面,难以形成规模效益。 (四)、老年事业体制机制不顺畅

1、老龄工作运行机制不健全。现行的政府养老职能大多分散在政府的各职能部门,民政、妇联、工会、文化教育、劳动人事及企业生产等部门均在搞老龄工作,政府各职能的老龄工作缺乏整体规划和行动协调,政府各职能部门各自为

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政,很难形成统一的管理,老年工作管理主要是民政部门在做,其他部门与民政部门缺乏有效的配合和协调沟通。人、户、单位分离现象严重,造成现有公共服务设施使用效率低下。

2、社会养老意识不足。由于我国进入老龄化社会的时间不长,对人口老龄化将带来的挑战尚未得到充分认识,在应对老龄化的举措上缺乏统筹,也对未来老龄化挑战缺乏准备,人口老龄化问题的战略地位还没有得到足够重视。对人口老龄化社会发展方式的认识还不深入,应对老龄化问题的政策主要集中在老年人口养老问题上;缺乏对就业、抚养负担、代际公平等与劳动力供求和接续等政策安排;缺乏鼓励老年人参与社会发展、推动老龄产业发展、促进健康老年群体收入,挖掘二次人口红利的政策。老年工作评估制度没有建立,难以对为老服务的效果、效率进行质量评估。

二、社会养老保险现状以及重要性

由于生活节奏日益加快，工作紧张、家庭负担重，都市人的压力越来越重，要是退休了怎么办，怎样才能老而无忧?商业养老保险需要时间的积累，所以要提前30年或更长的时间进行养老规划，也就是说，商业养老保险具有重要性和紧迫性。

社会养老保险金是由社会统筹基金支付的基础养老金和个人账户养老金组成。据了解，目前社会养老保险个人账户正在“空账”运行，在职职工现在缴纳的个人账户资金被支付给已退休无积累的“老人”，等于在为历史还债;个人账户空账正以每年1000亿元的规模增加，目前已超过8000亿元，养老金缺口更达2.5 万亿元。

1、社保养老金不够用：

最新调研结果显示：约30%的受访者对自己的养老问题表示忧虑;相比其他群体，低学历、低收入、40岁至49岁的城市中年人群对自己的养老问题更加忧虑。 由于生活节奏日益加快，工作紧张、家庭负担重，都市人的压力越来越重，要是退休了怎么办，怎样才能老而无忧?

众所周知，社会养老保障体系有三大支柱，分别是社会保险、企业年金与个人商业养老保险。时下不少人有这样的误解：我每月都上缴社会养老保险费，将

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来退休就不愁了。事实上，若以这部分作为退休后的生活费，只能维持中等偏下的生活水准。 案例：

以今年25岁的小王为例，现在开始参加社会基本养老保险，60岁退休，社保年度35年。假设他月均缴费工资为3000元，退休后社会年度平均工资 4000元，则其领取的社会基本养老保险金额度为：基础养老金800元(4000×20%)+个人账户养老金840元[个人账户储存额(3000元 ×8%×12个月×35年)/120]=1640元。 35年后，加上物价的因素，小王仅靠每月1640元的社会基本养老保险，很难解决养老问题。如果要想保证较高质量的退休生活，社会基本养老保险是远远不够的，因此要及时规划养老保险。 2、商业养老险必不可少：

如果想在退休后保持原有或稍高一点的生活水平，只靠社会保险并不够，还需要商业养老保险的支持。

一个人在其一生之中，从20岁到60岁只有大约40年的时间有收入，因此他必须考虑如何将这些收入连续地分配到没有收入的时间中去。商业性养老保险兼具寿险保障和养老规划的双重功能，从理财的角度分析，购买商业养老保险必不可少。

首先，这个年龄段的人已经基本解决了工作等基本问题，工作和生活已步入正轨，养老将是他们考虑的问题，也是人生中最后面对的现实，需提前规划。 其次，30至45岁的人群已为人父母，由于现代家庭多是独生子女，未来家庭会多呈现“四。二。一”或“四。二。二”的家庭结构，靠子女赡养是不现实的，他们也不希望看到子女为了赡养自己而背负沉重的包袱。此时，养老作为人生规划最末端的问题开始凸现，自主养老将会是最适宜的解决方案。

养老年金保险就是要为老人提供真正意义上的“老有所养、老有所靠、自主养老”的保险产品，对于目前处于这一年龄段的人来说，只有提早做规划，才能享受高水平的晚年生活。 3、养老首选分红型：

在西方发达国家，老百姓保险意识都比较强，普通民众每人至少拥有一张养老保险保单，但在国内养老观念仍然比较传统。

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目前，收入稳定的群体，单位都会为其缴纳社会养老保险，而且部分有实力的企业还会团购商业养老保险。在中国，现行养老金(包括社会养老保险)仅覆盖了全部劳动力的四分之一，商业养老保险的市场比重很低。

如今，随着保险业在国内的不断发展，人们也开始关注自己的养老规划。数据显示，个人商业养老保险的保费规模呈不断攀升的趋势。

鉴于目前我国寿险公司推出的商业养老保险产品类型很多，有纯养老型的、分红保障型的、有保底收益率的投资万能型、无保底收益率的投资连结型的，其中，个别产品带祝寿金、间隔返还等，使得消费者一时间难以选择。

事实上，投资养老首先考虑的因素是安全，其次是保值，避免通货膨胀 ，再次才是增值收益。2005年之前的商业养老保险基本上是纯养老型的，是固定利率的养老保险产品，主要是受到了保监会规定的年预定利率不超过2.5%的限制。近年来，寿险公司对养老保险产品作了修改，加入了分红险、万能险、投资连结保险等投资功能。

由于养老险是长期的储蓄险种，因此，在目前的低利率时代，投保人还是应该选择有分红功能的产品比较合适。因为它能将固定利率转变为浮动利率，而其实际分红和结算利率也将视寿险公司的经营水平而定，不受保监会规定的年预定利率不超过2.5%的限制。

另外，目前我国正处于高速发展的经济周期，市场的升息预期非常强烈。分红型养老险的一个明显优势，就是随着利率的上升，客户有可能通过投保来抵御通货膨胀，从而获得更多的利益。

因为商业养老保险需要时间的积累，所以要提前30年或更长的时间进行养老规划，也就是说，商业养老保险具有内在的紧迫性。

三、社会养老保险制度发展困境的分析

中国社会正面临一个严峻的现实———老龄化加速逼近，而社会保障不够完善、相关产业未成规模、失能老人生存堪忧。在这个现实面前，如何让我们的老人颐养天年？养老之忧，正在成为人们的普遍忧虑，也成为我国社会转型期一个无法回避和必须解答的重要课题。本报将以此为主题，从多个侧面探寻我国养老困局的制度症结和解忧之道，并以系列报道的形式在深度版推出。今天刊出第一期“养老之忧·资金之困”。

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养老保险“空账”正在以25%左右的速度扩大！根据社会科学院世界社保研究中心主任郑秉文最新给出的数字，2011年城镇基本养老保险个人账户“空账”已经超过2.2万亿，较2010年增加约5000亿。

在我国，社会养老保险一直以来被看作是退休后收入的最重要支柱。随着人口老龄化日益加剧，我国养老保障账户的缺口成了人们普遍关注的问题。有报道说，2013年全国养老金缺口将达到18.3万亿元；也有报道说，2010年底，基本养老保险基金累计结存为1.54万亿元；2011年末，结存1.94万亿元。众说纷纭，莫衷一是。

梳理有关养老金“缺口”的N个版本，各种“缺口说”的背后是人们对于老龄化加速下的我国养老保险制度的深层担忧。养老的钱够不够？成为养老之忧的首要困扰。

郑秉文“空账”2.2万亿最早引发关注的养老金“缺口”版本

社会科学院世界社保研究中心主任郑秉文近日透露，2011年城镇基本养老保险个人账户记账额为2.5万亿左右，而实账部分仅为2703亿元左右“空账”达到2.25万亿。

所谓“空账”，是指尽管你的账户里名义上有钱，但实际上却只是个无法兑现的空头数字。这是最早引发舆论关注的养老金“缺口”版本。

实际上，这是我国社会保险制度所必须承担的转轨成本的一部分。

目前我国城镇职工基本养老保险施行的是上世纪90年代确立的“统账结合”制度，基本养老保险由社会统筹和个人账户两部分组成。社会统筹部分由单位负担缴费，为单位职工工资总额的20%，个人账户则由职工个人缴费，为个人

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工资的8%。前者“现收现付”，用于支付已退休人员的养老金，后者实行的是长期封闭积累、产权个人所有的“完全积累”制，原则上不能调剂借用。

然而，由于在现行养老保险制度确立之前，企业员工基本无需缴纳养老保险费用，所以现有的养老保险基金中没有这部分职工的个人账户部分。但在养老保险制度设立之后，这部分职工退休后却从养老保险基金中领取养老金。因此，仅靠统筹账户不足以应对当期发放，加之各地财政实力不同，多数地区不得不在实际上采用了“现收现付制”的方法，即挪用个人账户的资金、用正在工作的一代人合计缴纳的28%的月工资来支付现有退休人员的退休金，个人账户仅仅记账，上述2.5万亿的记账额由此形成。

为解决这一问题，我国从2000年开始了“做实”个人账户试点。截至2011年底，参与试点的辽宁、江苏、山东等13个省份共积累个人账户基金2703亿元，但其与记账额之间的差额，仍达到2.23万亿元，此“空账”被舆论定义成了养老保险“缺口”概念而广为传播。

3.1、农村居民生产方式分化，大量农村劳动力从土地转移

人总是要老的，这是一各客观的不可逆转的趋势。人老的后果就是获得生存条件的各种能力逐渐丧失，那么，曾经为这个社会做了贡献的老人们在其获得生存的能力逐渐失去时，谁应该向老人伸出援助之手，为其提供物质和精神的帮助呢？这就是养老问题。随着计划生育政策在农村的实施，拥有大多数老年人口的农村地区将迅速出现家庭小型化的倾向。同时，农村劳动力向城市的流动、农村年轻一代道德观念的下降等因素，都使得传统家庭养老形式面临着严峻挑战。不难想象，在新的世纪，农村老问题将是最大的社会问题之一。农村养老这个被我们回避了半个世纪的课题，在人权制度逐渐完善、社会物质文化水平不断提高的今天，我们已经没有了回避理由。

（一） 农村居民生产方式分化，大量农村劳动力从土地转移。我国正处于从农业会走向工业社会的转型期，社会流动性大大增加。（二）农村人口老龄化速度加快，传统家庭模式改变。据第五次人口普查数据显示，我国农村60岁以老人已超过农村总人口的10%，且高出城市1.24个百分点，进入老人典型的老

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龄社会。

农村社会养老保险制度发展困境的分析

农村社会养老保险制度的创新意义不言而喻，它是中国历史上第一次为农民建立的社会保险制度。然而现如今却产生了“政策微效”的现象，即政策结果距离政策预期有很大的差距。是什么原因导致了“政策微效”的结果呢？许多研究者大多从经济学的角度或是具体操作层面寻求制度萎缩的原因。 （一）农村社会养老保险制度的价值理念发生偏移。

社会学研究探讨的问题很多，但社会公平一直是核心问题。因此在社会学视野中，社会保障制度作为一项社会政策，应该是以追求社会公平为价值目标，旨在保障公民个人及家庭的基本生活要求和生活水平的提高。而目前社会保障制度的改革与建设以“效率优先，兼顾公平”为指导。面对城乡收入的逐渐扩大和当前最大的弱势群体—农民的边缘化和弱势化的进一步加深，政府将更多的社会保障资源投向了城镇居民。

（二）农村社会养老保险制度不能很好的适应社会变迁

目前社会正处于快速变迁过程中：工业化、城市化进程不断加快；家庭规模和结构发生变化；农村人口出现分化等。这一系列变迁引发了诸多社会问题，农民养老问题就是其中之一。鉴于此，政府积极探索为农民养老建立正式制度安排。可以说，农村社会养老保险制度是对社会变迁的积极回应，但却又未能很好地适应并促进这一变迁过程。

3.2、社会养老保险制度不能很好的适应社会变迁

目前我国正处于社会快速变迁过程中工业化、城市化进程不断加快家庭规模和结构发生变化农村人口出现分化等。这一系列变迁引发了诸多社会问题农民养老问题就是其中之一。鉴于此我国政府积极探索为农民养老建立正式制度安排。可以说农村社会养老保险制度是对我国社会变迁的积极回应但却又未能很好地适应并促进这一变迁过程。例如该制度“坚持农村务农、务工、经商等各类人员一体化原则”与社会变迁事实不相符。现在农民务工、经商不再仅仅局限在乡镇企业和小城镇一部分农民已经进入大城市务工、经商并且站稳了脚跟成为“准城市人”他们不可能回到其户口所在地办理养老保险。而该养老保险却要求农村各类人员实行一体化原则势必阻碍我国城市化进程和

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农村土地规模化经营也阻碍了、抑制了部分务工、经商农民的参保积极性。 另外著名的功能主义者帕森斯在其关于社会变迁的理论中强调文化(一个社会的共同信仰、规范和价值观)是维持社会紧密结合的“胶水”因为它特别不易发生变化与社会结构变迁相适应。我国农民应具备“享有社会保障是自己应有的权利”的公民权利意识。然而“孝文化”和“养儿防老”的观念已经深深植根于我国农民心中他们的社会福利价值观迄今为止仍停留在前工业化阶段。在他们看来国家给予公民的社会保障是政府的仁慈之举而不是自己应享有的公民权利“养儿防老”才是最为可靠的选择。因此从“养儿防老”到“公民权利”的转变仍需要一定的过程。而且我们必须注意到在农民这个亚文化圈内存在着对国家政策不信任的现象这就使得农民对于农村社会养老保险的接受缺乏主动性。再加上基层工作人员对该制度认识不足以及工作方法不得当在某些地方甚至出现了抵制现象有的农民有经济能力却拒不参加有的即便参加了绝大多数农民也只投了最低档次的保费不能满足其养老需求从而使一项很好的满足农民养老需求的制度在基层得不到很好的实行。 从以上社会学角度的分析不难看出农村社会养老保险制度价值理念的偏移和制度未能很好地适应和促进中国社会的变迁这就造成了制度设计自身的缺陷和农民对其接受缺乏主动性从而导致农村社会养老保险制度的发展陷入困境。

四、建立社会养老保障制度的对策建议

4.1、加快养老保险立法进程，完善养老保险法律体系

发达国家及许多发展中国家在建立和改革养老保险制度时，通常都以立法机关制定或者修订相关法律、法规为先导，依法实施养老保险制度改革。我国社会养老保险立法已比西方发达国家晚100多年，从应对人口老龄化加速发展的需要出发，加快我国社会养老保险立法进程显得比历史上任何时候都更加重要和紧迫。

4.2、逐步做实个人账户，真正实现由现收现付制向部分积累制的转变

个人账户是积累制区别于现收现付的主要特点之一，是保证养老保险基金可持续发展的关键因素，并且对老龄化有良好的抵御能力。考虑到目前养老保险资

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金缺口较大，可以采取“名义账户制”的形式，逐渐过渡到真正的实账积累。使个人缴费和未来收益紧密联系在一起，进一步激发参保人员缴费积极性，最终实现个人账户的实账运营

4.3、扩大养老保险覆盖面，促进社会和谐发展

在城镇职工中，以私营企业职工、外资企业职工、个体工商户、自由职业者等为重点，扩大城镇养老保险覆盖面。农村城市化过程中，农民土地使用权转移、年轻劳动力向城市转移、农村人口老龄化加速，传统家庭养老功能弱化，将养老保险覆盖到农村很有必要。由于我国区域经济发展不平衡，建立农村基本养老保险制度要因地制宜、分步实施，逐步建立以个人缴费为主、集体补贴和国家扶持为辅、自助互济的农村养老保险制度。

4.4、加强政府监管，确保养老保险基金运营的安全完整

一是要对养老基金投资运营实行严格的特许经营权管理制度，严格控制投资公司的数量和质量；二是要对养老保险基金的投资营运制订相应的法规和政策，用政策法规指导基金投资管理公司的营运活动；三是要明确投资公司的责任权限，防范和化解基金运营中的投资风险，保证投资项目风险最低；四是建立健全养老保险基金投资的监督管理体系。包括加强养老保险基金的财务管理、严格审核各项投资计划．检查基金投资经营状况等，以保障基金营运的安全性、盈利性、合法性。

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结束语

总之“老有所养”一直是中国亿万农民最关心的问题之一在全面建设小康社会的历史时期逐步建立和完善以城乡统筹为价值取向的农村社会养老保险制度是统筹城乡经济社会协调发展实现农民社会保障权利的重大举措。社会主义市场经济体制的确立，经济结构的战略性调整，特别是国有企业改革的日益深化，非公有制经济的全面兴起，对建立和完善社会保障体系提出了迫切要求。当前，企业基本养老保险工作正面临诸多新变化、新情况、新挑战，急需进行全面创新，要主动跟上企业改革的步伐，适应市场经济体制所要求的社会保险体系建设的需要。

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