资料：耕地面积统计方法

耕地面积统计方法

内容提要：目前我国耕地统计数据有国家统计局的年报数据、国土资源部的年度变动数据、卫星遥感数、土地详查数和农业普查数等。不同口径数据差异较大，主要原因有：口径不一致；统计标准不统一；工作条件的限制；行政干扰等。

参照国际上有关耕地面积统计的做法与经验，以及世界各国有关农业用地统计的项目、口径和定义，结合我国实际情况，本研究报告提出了改进我国耕地面积调查的基本思路。一是按照科学性、标准化、完整性、实用性、可操作性以及有利于各类耕地的有效利用和基本农田的保护和决策的科学化、有利于生态环境建设来确定我国耕地面积统计口径和调查方法的原则。二是重新确定我国耕地面积统计的口径范围和指标体系。提出了耕地总资源、常用耕地面积和临时性耕地的概念。

经测算,我国耕地总资源为19亿亩左右,这个数据可作为土地部门对土地资源的管理使用.常用耕地面积为18亿亩左右,可作为计划、统计计算耕地复种指数和综合生产能力使用。

今后我国耕地统计总的发展方向是以普查为基础，摸清家底，建立耕地样框。在此基础上，建立年度变更调查制度，实施对地抽样调查。 研究背景

耕地在农业生产中具有特殊重要的地位，它是农业生产中最主要的不可代替的基本生产要素，直接影响到农产品产量和人均占有水平。我国是一个人口大国，人均耕地面积不到世界人均耕地面积的1/2，人多地少是我国的基本国情，因此，政府历来高度重视保护和有效利用耕地资源，耕地生产力不断提高，使我国以占世界10%的耕地养活了占世界22%的人口。为搞准耕地资源状况，政府统计部门也作了大量的工作。从目前看，耕地的统计有基于统计报表制度的常规统计、每10年一次的农业普查以及国土资源部每年进行的土地变更情况调查，由于不同统计方法取得的数据不一致，这就给耕地数据的使用造成了混乱。因此，开展耕地统计方法的再研究有其必要性和紧迫性，意义重大。

一、 开展耕地统计方法再研究的必要性和紧迫性

（一）现行耕地统计难以客观反映生产力发展水平，有必要开展耕地统计方法的再研究。

长期以来，出于政治上、经济上对温饱问题的关注，因此，在耕地统计方法上，无论是常规统计、还是农业普查；无论是航测还是土地变更情况的调查，尽管作过多次修订和完善，但关注的重点均在耕地资源总量及其变动方面，耕地统计的分类比较粗，项目比较少，对耕地资源的实际利用情况以及资源的有效利用研究得不够深入，导致耕地统计指标难以客观地反映生产力发展的水平，难以反映耕地资源的有效利用状况，因此，也就难以有效地配置生产要素。人类进入了21世纪，我国农产品供给也由长期短缺转变为总量平衡、丰年有余，农业与农村经济迈入了新的发展阶段，发展生产力、提高生产力是新时期的重要任务，开展耕地统计方法再研究是适应生产力发展要求，落实江泽民总书记关于“三个代表”论述重要思想的具体体现，因此，在当前以及今后都具有特殊重要的意义。

（二）开展耕地统计方法的再研究已迫在眉睫。

由于现行的耕地统计思想主要反映耕地资源的总量及其变动情况，对耕地的统计重数量，轻质量，重开发、轻保护。反映在耕地统计指标体系上分类比较粗，项目比较少，指标体系不够完善，调查方法不够规范，操作性不够强，不仅给耕地统计本身带来诸多问题，也给耕给数据的使用以及管理带来诸多不便。主要表现在：

1、各项调查统计指标口径范围不规范，数据存在较大差距。为搞准一些基本国情国力数据，了解农业生产条件，摸清底数，客观评价农业综合生产潜力，借鉴国际经验，我国政府于1997年在全国进行了第一次农业普查。1999年11月1日，由国土资源部、国家统计局和全国农业普查办公室联合发布的“关于土地利用现状调查主要数据成果的公报”， 1996年10月底全国耕地面积为19.51亿亩。这个“公报”数据虽然比常规统计年报数大5.26亿亩，但实际耕地并没有增加。造成这一矛盾的主要原因：一是常规统计与农业普查强调的重点不一致。常规统计强调了两方面的内容，一是目的性，即以种植农作物为目的，二是经常性和稳定性，即实际能够经常种植作物的土地。因此，实际操作中按经常进行农作物种植即实际利用的耕地面积统计，没有包括南方宽小于1米、北方宽小于2米的沟渠、田埂和道路，这部分面积有1.9亿亩，同时，也没有包括25度以上的陡坡地、石缝地，这部分共有0.91亿亩。而农业普查所利用的土地详查为基础的变更调查核实耕地数强调的是可以利用的耕地资源规模。因此，在农业普查中用的

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是土地详查的概念口径和统计范围，包括了沟渠、田埂和道路等耕地使用所需的附带设施，以及25度以上的陡坡地、石缝地。二是由于常规统计单位不标准，各地按当地习惯亩进行统计，一般情况下，习惯亩比标准亩大，因此，导致常规统计面积比农业普查数据小。三是由于年报统计调查方法不规范，源头数据缺乏调查基础，数据质量难以保证。层层上报的全面报表，不可能一家一户搜集数据，缺少现场环节，也就是说不能落实到常规统计的数据源头，既使方案上把耕地的口径范围讲的再清楚、单位标准再明确，也难以落实到基层。此外，行政管理体制方面也有一定的影响。在农产量短缺时期，有不少地方为追求字面上的单位面积产量，瞒报了大量“帮忙田”。由于耕地数据是一个宏观数据，牵涉到农业税、基本农田保护、耕地占用等一系列极其敏感的政策问题，受制于各方面的利益关系，在耕地统计中存在着行政干扰的因素。

2、数据衔接难度大。用农业普查数据调整校正常规统计是农业普查的目的，也是国际通行的做法。为了与农业普查数据衔接，核查落实耕地面积，国家统计局专门下发了国统办字（2000）18号文〈关于做好1999年年报耕地数据核查工作的通知〉。但由于此项工作涉及到诸多部门，涉及到诸多政策性，同时涉及到地方利益，工作难度很大。全国只有20个省区市上报的省级耕地核查数据与农普数据衔接，另外11个省区市上报的省级耕地核查数据未能与农普衔接，导致核查数据与农普数据相差3.2亿亩。未能与农普数据衔接的地区主要集中在西南和东北地区，是陡坡地、河滩地较多的地区，这些地区对耕地中包括25度陡坡地及其它零星土地难以理解和接受。据贵州省反映，如果按农普口径测算，粮食作物的单产水平要下降60%以上，即粮食亩产只有100多公斤，这显然与生产力发展水平不相符。另外，从经济利益角度考虑，如果按农普口径衔接，这些地区税收基数将受到影响，农民利益将受到损害。因此，耕地核实衔接工作难度非常大。同时，有的省衔接，有的省不衔接，各种与耕地有关的统计数据如人均占有耕地面积、单产水平、人均税额等在省际之间也缺乏可比性。

3、影响统计部门对外提供耕地统计数据的及时性。从1997年以来，由于年报数据无法对外发布，而国土资源部门又不能提供耕地变更数据，统计部门对外发布的耕地面积数据一直是1996年的农普数据。由于统计部门不能及时提供年末耕地及其年度变更情况，严重影响到社会各界对耕地数据的使用，给政府决

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策带来不良的影响。如城市建设用地规划、基本农田保护面积、农田水利建设投资、退耕还林还草政策落实等等，政府都需要反映客观实际的耕地及其具体分类的数据，而统计部门又不能及时提供，社会反映强烈。

4、数据混乱，影响数据使用的严肃性。1997年以来，由于缺乏耕地变更数据，《中国统计年鉴》上一直使用的是1996年农普数据。在国家“十五”规划中，国家计委使用了由国土资源部门提供的2000年耕地面积19.47亿亩的数据，这一数据与农普数据仅相差400万亩。2001年6月24日，国土资源部又发布了2000年土地利用变更调查数据，称截止2000年10月31日，我国耕地面积为19.24亿亩，这一数据与1996年农普数相差2700万亩。同一年份使用两个不同的数据，且不论这两个数据与1996年农业普查后三家联合发布的耕地数据相差非常小，不能真正反映近年来各地耕地面积实际变动情况，最多只能是计划用地指标数，更谈不上数据发布与使用上的严肃性。

有鉴于此，开展耕地统计方法的再研究，科学界定耕地概念，合理确定耕地分类，规范统计口径范围，改革耕地统计方法不仅必要而且迫在眉睫！ 二、耕地统计的历史演变和现状评价 （一）耕地统计工作的历史发展

耕地是最主要的生产资料，耕地面积统计在整个统计发展当中占有重要地位。新中国成立后，耕地统计得到了较快发展。在国民经济恢复时期的3年里，各地区都进行了耕地统计，但指标、标准和组织实施不统一。1952年，为配合全国大规模经济建设的需要，我国在确立中央统一管理统计体系的同时，研究、建立了全国统一的统计制度，耕地统计被列为农业统计的重要内容。1963年3月16日国务院通过的《统计工作试行条例》第二章第十条对国家统计的主要指标作出了规定，把耕地面积及与此相关的开荒面积、灌溉面积等列入了国民经济基本统计报表制度。由当时的人民公社依靠健全的行政记录填报，耕地统计得到了较好的实施。但是，由于各地按当地习惯亩进行统计，单位标准不统一，加之不少地方为追求字面上的单位面积产量，瞒报了大量“帮忙田”，致使耕地面积的统计数据长期偏低，没有反映出我国耕地规模的真实情况。

1978年以后，在“文化大革命”期间中断的耕地面积统计工作得到恢复。针对耕地面积数据偏低的问题，农业部在八十年代初利用卫星遥感技术对全国耕

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地面积进行了概查，但效果不理想。一是由于分辨率较低，对耕地、非耕地的识别误差较大，导致测量数据偏高（22亿亩以上）。二是测量结果只能分解到县一级。针对这种情况，从1984年开始，国土资源部（原国家土地管理局）具体组织开展了土地利用详查工作，对我国土地利用状况进行航测。与土地概查相比，土地利用详查有明显优势，一是分辨率较高，提高了测量结果的准确性。二是通过对航空为主的遥感资料和大比例尺地形图进行分析，可以得到分乡、分村的耕地面积数据。但是它的缺点是费时长，前后十年左右的时间，未能得到一个统一时点的数据。

为了摸清农业生产和农村经济的家底，搞清以耕地面积为主要内容的生产要素的数量，我国于1997年1月正式开展了第一次全国农业普查，耕地面积列入了农业普查的最基本内容。耕地面积普查采取了两套办法：一是与国土部门合作，在土地详查的基础上，进行耕地变更调查，将各个时点的详查耕地数据统一到1996年10月31日时点上来；二是对各种类型的农业生产经营单位，进行耕地种植结构的查点，以取得耕地种植结构系数，用于分析我国耕地利用状况。 普查结果显示：1996年10月31日，全国耕地面积为19.51亿亩，其中坡度大于二十五度的耕地为0.91亿亩。全国耕地面积普查数比经常性的统计年报数大5.26亿亩，主要是耕地面积数据的计量单位和统计口径标准化了，数据准确了，实际耕地并没有增加。

（二）耕地统计方法和指标口径的演变

在1997年农业普查以前，我国耕地面积统计依靠层层上报的全面报表，执行的耕地口径，是指专门种植农作物，并经常进行耕翻的土地。包括新开荒地、休闲地、轮歇地、草田轮作地，以种植农作物为主间有零星桑树、茶树、果树或其它树木的土地，已围垦利用三年以上的湖海滩涂也包括在内。

1997年开展的第一次全国农业普查，以村为单位对实际的耕地面积变更情况进行了查点。执行的耕地口径，是指种植农作物的土地，包括新开荒地、休闲地、轮歇地、草田轮作地；以种植农作物为主间有零星果树、桑树或其它树木的土地；耕种三年以上的滩涂和海涂。耕地中包括南方宽小于一米、北方宽小于两米的沟、渠、路、田埂。

现行耕地面积统计，主要依靠全面报表、层层上报的方法，获取地方政府

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认可的耕地面积数据，配合使用抽样调查方法，掌握耕地变更系数。指标体系框架为：年初耕地面积、年内增加耕地面积、年内减少耕地面积、年末耕地面积。执行的耕地口径，是指能够种植农作物、经常进行锄耕的田地。包括熟地、新开荒地、连续撂荒未满三年的耕地和当年的休闲地（轮歇地）。以种植农作物为主并附带种植桑树、茶树、果树和其它林木的土地及沿海、沿湖地区已围垦利用的“海涂”、“湖田”等也包括在内。但不包括专业性的桑园、茶园、果木苗圃、林地、芦苇地、天然草原等。南方小于一米、北方小于两米宽的渠、路、田埂，包括在耕地中。

回顾历史，不难看出，我国耕地面积统计发生了较大变化。在方法上，实施了全面报表、卫星遥感（概查）、航测（祥查）和普查，对抽样调查方法进行了探索，目前正处在统计方法体系化的转轨时期。在指标口径、范围方面，越来越清晰，如对南方小于一米、北方小于两米宽的渠、路、田埂的归属，在过去没有明确，实际上没有包含进去。自农业普查以后，明确规定耕地包含这部分面积。在分类上，虽然文字表述略有不同，但没有本质区别。其中最为重要的按水利条件分类，农业普查分类较细，但可以归类为常规统计口径，如农业普查的灌溉水田和望天田可以规为现行口径的水田；农业普查的旱地、水浇地和菜地可以归为现行口径的旱地。

(三)由于口径、方法变化，耕地数据出现了一些问题

目前出现的耕地数据主要有三个，卫星遥感的耕地面积为２２亿多亩，土地详查数和农业普查数为19.5亿亩，常规统计年报数为1４.5亿亩。造成耕地数据差异较大的原因，主要有以下几方面： 1、口径不一致

（１）常规统计年报数中，一般不包括南方小于一米、北方小于两米宽的渠、路、田埂的面积，而土地详查和普查、卫星遥感包括这些面积.

（２）常规统计年报数中，一般不包括坡度在２５度以上地的面积，而土地详查和普查、卫星遥感包括坡度在２５度以上地的面积. 2、统计标准不统一

常规统计年报数中，在基层上报时一般习惯亩统计上报，而土地详查和普查、卫星遥感按标准亩统计，习惯亩一般要大于标准亩。

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3、工作条件的限制

由于受人力、物力等方面的限制，常规统计主要依靠层层上报的方式进行，因此无法进行派员实地调查，工作很难落实到实处，如“帮忙田”等很难统计进来。

4、行政干扰

（１）由于按耕地数量来征收农业税，基层有少报耕地面积现象，如一些新开荒的耕地在常规统计中有漏报现象。

（２）由于国家对耕地采取了“占补平衡”政策，个别地方的耕地虽然被占用了，但为了完成任务，在减少的耕地中没有反映出来。 （四）农业普查数难以落实

农业普查数由于指标口径比较清楚、明确，同时采取实地调查的方式进行，因此数据比较准确，基本上能反映我国耕地面积总量的实际情况。而原有的常规统计由于口径、计量单位及各种条件的限制，耕地数据偏低。但由于普查数据主要反映耕地的资源情况，而没有反映耕地的使用情况，因此普查的耕地数据很难落实到实处。

三、国际上有关耕地面积统计的做法与经验

（一）、联合国粮农组织关于农业用地统计的项目、口径和定义 1、土地利用分类： （1）农业用地

①作物用地

-可耕地

短期作物用地-露天 短期草地 暂时性休闲地 所有其它可耕地

-保护层覆盖下的土地

保护层覆盖下的短期作物用地 保护层覆盖下的多年生作物用地 -多年生作物用地-露天

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②永久性草地和牧场

-人工栽培的 -自然生长的

（2）、林地和森林占地 （3）、所有其他土地

①未使用和未开垦的具有生产力的土地 ②其他未说明的农业生产经营单位土地

2、各类土地的定义：

①可耕地：包括短期作物用地、短期草地、暂时休闲地、以及所有其他的可耕地。

- 可耕地：包括在普查年度短期作物能够正常收获的所有土地面积。它包括休闲地和在不可预见的情况下未播种的土地。可耕地不包括多年生作物用地和保护层覆盖下的土地。可耕地并不意味着它是潜在的可开垦的土地。

-短期作物用地：包括所有在露天生长周期在一年之内、收获后必须重新播种或种植的各种作物用地。在地里生长一年以上的作物也可视为短期作物。例如，在有些地方，芦笋、草莓、菠萝、香蕉、甘蔗；可能是一年生作物。这些作物应根据当地习惯来区分是短期作物还是多年生作物。蔬菜、花卉、球茎、菜园和商业性菜园也应包括在这一类中。对于这种土地利用类型，有些国家也许希望建立“专门耕作的土地”这一分类。树木或灌木类花卉（如玫瑰、茉莉等）用地，不应包括在短期作物用地中。

-短期草地：包括为了收获草料或放牧而短期种植草本饲料作物用地。时间在5年之内应视为短期，以避免在区分短期和永久性草地时的实际困难。各国可用不同的标准来区分短期和永久性草地或牧场。

-暂时休闲地：指在再耕种之前延长闲置时间的土地。休闲时间过长的土地，根据其特征，可能需要进行重新分类，譬如，如果用于放牧，则归类“永久性草地或牧场”；如果生长了许多可用于生产木材或薪炭的树木，则归类“林地或森林用地”；如果已经成为荒地，则归类“所有其他土地”。除非土地已经或计划休闲一个农业年度以上，否则不能视为休闲地。应该区分短期休闲地与由于轮耕而放弃的土地，前者是生产经营单位的一部分，后者则不是。

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如果在播种或种植完成之前收集普查数据，那时休闲的面积不久种上作物，应按将播种或种植的作物进行分类，而不作为休闲地。

短期用于放牧的休闲地，如果在正常情况下是用于耕种短期作物，应该划为休闲地。

-所有其他可耕地：包括在标准年内所有没有投入上述各种使用的轮耕土地。如，被洪水暂时冲毁的可耕地、准备用于耕种但因意外情况而没有播种的土地。

②保护层覆盖下的土地：包括保护层覆盖下的短期作物用地和保护层覆盖下的多年生作物用地。

-保护层覆盖下的土地：指用玻璃、塑料或其他材料做保护层的建筑下的土地。这种土地既可用于短期作物，也可用于多年生作物。

③多年生作物用地-露天：包括种植各种多年生作物的土地。多年生作物是指在每次收获后若干年不需要再种植的作物。如树木、灌木类花卉（如玫瑰、茉莉等）用地，苗圃（不包括种植森林树木的苗圃，它属于林地或森林用地）。苗圃是指为移植或出售而培育幼苗的成片土地。永久性草地和牧场不包括在多年生作物用地。

④永久性草地和牧场：是指通过耕种或自然生长方式长期用于生长木本饲料作物的土地。如果饲料作物的生长是该土地最需要的用途，那么生长有树木和灌木的永久性草地和牧场应该记录在这一类中。

耕种的永久性草地和牧场的面积应与自然生长的永久性草地和牧场分开登记。

⑤林地和森林用地：包括自然生长或种植的小片林地和森林地带；它构成了生产经营单位的一部分，具有和将具有森林、木材、林产品价值或防护作用。森林树木苗圃应包括在这一类中。整行树木、树木带、小片树木、竹子和其他木本植被也应在林地和森林用地中。

⑥所有其他土地：指生产经营单位其他未说明的土地，而不论其是否具有潜在的生产力。它包括两部分：未使用和未开垦的具有潜在生产力的土地和其他未说明的土地。

（二）、世界各国有关农业用地统计的项目、口径和定义

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美国

美国有关农场土地利用分类与定义： 1、作物用地

（1）收获的作物用地：包括所有的收获了作物或干草的土地、所有果园、柑橘园、葡萄园、苗圃以及温室作物用地；

（2）用作牧场或放牧的作物用地：包括不需要采取额外的改良措施就可以用作作物生产的轮作草地和放牧地；

（3）用于种植覆盖土地表层的作物、豆类作物以及改善土壤草类作物但不用于收获和不用于牧场的作物用地； （4）所有短期作物绝收的作物用地；

（5）夏季休闲作物用地； （6）闲置的作物用地；

2、林地：包括所有的小块林地、成片成材林地以及迹地； 3、其它草地和牧场地：作物用地和林地之外的用于牧业的草地； 4、所有其它土地：未包括在以上三类土地内的房屋占地、水塘、道路以及闲置地等；

5、农场土地总面积为1项至4项之和。 加拿大

加拿大土地利用分类与定义：

1、1981年收获的作物用地：它由以下5类一次性收获的土地面积构成： （1）大田作物面积或短期作物面积； （2）多年生作物面积或园地面积；

（3）为出售而种植的浆果和葡萄面积：葡萄和种植的小水果（草莓、乌饭树的紫黑浆果）面积；

（4）出售的蔬菜种植面积； （5）苗圃面积。

大田作物面积是已播种或将要播种的并将在1981年收获的各种作物面积的总和。各种作物可分为下面几类：粮食作物、油料作物、干草、饲料作物、其他作物。

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2、改良的牧草地：所有用作牧场或放牧且在近几年经过了改良的土地。最可能采取的土地改良措施如下：建立有效的排水系统；使用灌溉系统；在牧场土地上播种或施肥；清理或控制杂草和灌木丛的生长。

3、夏季休闲地：这包括1981年度没有任何作物可收获、但在本年度内为控制杂草生产和保持土壤水分而进行耕作活动和采取其他措施的土地，以及在本年度内已经或将要种植的绿肥作物（如草木犀植物）用地。

4、其它改良土地：它包括下面的土地类型：“农庄”面积，即农场建筑物和畜舍面积；闲置的土地，即该土地曾被耕作过一次，但不属于牧草地、夏季休闲地和作物地；农场的庭园、小路、大道的面积；新开垦的在1981年没有种植作物的土地面积。

5、林地：它指所有林地、农场小块林地；从其他处租来的用于砍伐树木的私有地；有或将有木材、板材、圣诞价值的糖槭林地；砍伐后秃林地；防风林地都包括在内。

6、其它未改良的土地：这项包括未被耕作的天然牧场或干草地、放牧地或荒地、沼泽、湿地、岩石等。这些土地是农业生产经营单位的一部分，所以必须给予查点，以计算出农场总面积。

7、农场总面积是1项到6项面积的总和。 巴哈马

巴哈马农业生产经营单位总面积分为下列8类：

1、短期作物面积：1978年8月内有短期作物，且在8月份前已开始收获或大量的短期作物将在8月底收获完毕的所有土地面积。在这个类别中还将包括以下细类：

（1）在1978年8 月份内没有短期作物、但在普查年期间已收获了一次或多次短期作物的土地面积。

（2）在普查年将收获、但由于某些原因如干旱或昆虫和瘟疫等而没有收获的已经播种的土地面积。

（3）8月份内有短期作物，并在1978－79农业年度内将要收获的所有土地面积，在普查年有些作物收获了，但有些作物可能没有收获。

注：1978年8月份内有短期作物并将在1978－79年度收获的任何土地，只

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要它在普查年没有短期作物的收获或损失，那么它不包括在这一类；如果是轮耕土地，这类面积应计算在“休耕地”里。

2、临时性草地或牧场面积：它是指短期性种植的用于收割禾草或作为牧场的草木饲料作物土地。区别临时性草地和永久性草地时，可认为不足5 年的草地是临时性草地。

3、暂时休耕地：是指被再次耕作之前闲置一段时间的土地。这类土地的休闲时间为一至五年。休闲5年以上的土地可以认为是“永久性草地和牧场”（如果已经长满了可用作木材、薪材等的树木）或“所有其他土地”（如果已成为荒地）。

4、所有其他可耕地面积：这类土地包括所有在普查年没有投入到前面提及的任何用途的轮耕土地，如暂时被洪水冲毁但可修复的可耕地，或准备种植但由于不可预料的情况未能播种的土地。

5、多年生作物面积：这类土地包括生长很长时间的作物用地。

6、永久性草地和牧场面积：这是指农业生产经营单位永久（即5年或更长时间）用于草本饲料作物的土地；其作物可能是播种并加以管理的，也可能是自然生长的。如果永久性草地或牧场上生长着树木或灌木，但种植饲料作物仍是这块土地的重要目的，那么这块土地仍应按本项登记。

7、树木或森林地面积：本项包括属于农业生产经营单位一部分的具有或将具有木材、板材或其他林产品价值的所有小块林地或成片森林。森林树木苗圃不论是自然生长的，还是人工栽培的也都应列入此类。而仅供娱乐消遣的树木或森林用地应列入“所有其他土地”内。

8、所有其他土地：这部分包括它处未注明的农业生产经营单位的所有土地，而不论它是否可能具有生产潜力。

法国

法国农场总面积包括有用的农业土地面积；白杨树、木材、森林占地面积；非农业土地面积。

1、有用的农业土地面积再分为三类：农业土地使用面积，建筑占地面积，非生产性用地面积。

（1）农业土地使用面积包括下面13种用地面积：

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--谷类：包括所有用于粮食、种子等谷类作物种植的土地面积。 --经济作物：包括含油种子、棉花、烟草等。 --干蔬菜：包括豆类、小扁豆等。 --马铃薯、甜菜等。

--饲料作物：包括玉米、苏丹草等，以及人工牧草，临时牧草（5年或5年以下）。

--休耕地：这是指普查年内没有种植作物而闲置的土地。有时，这类土地生长着绿肥作物。

--新鲜蔬菜，包括温室。 --花卉和观赏植物。 --葡萄。

--果树（6个主要种类）。 --其他多年生作物。

--永久性牧场（收获的或没收获的）和高山植物土地。永久性牧场是指每公顷的牧草生产量足够饲养一头大牲畜半年以上的土地；高山植物土地是指生产的牧草少于永久性牧场的土地。一般来说这部分土地生长着木质植物。

--家庭菜园：这是指一小块（一般不足2000平方公尺）主要用于自己消费而生产的作物土地。

（2）建筑物占地面积：包括建筑物占用的所有土地面积。包括生产蘑菇占用的面积，这里不包括温室面积，因为它们已经计算在农业土地使用面积内了。

（3）非生产性用地面积包括本年度内不用于牲畜饲养或作物生产的土地，即使这块土地在一年前被多次利用也是如此。

2、白杨树占地面积是固定的白杨树种植地；木材或森林占地是自己拥有或从它处承租来的有森林树木、且属于农场的土地面积。很重要的一点是，这类土地由农场的人员和设备经营的，否则，它不包括在这个农场内。这类土地面积包括防风林和圣诞树占地面积。

3、非农业土地包括农场的道路、岩石、娱乐园等。 巴基斯坦

巴基斯坦农场面积分为耕地面积和非耕地面积。

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1、耕地面积指在普查年份或普查前一年至少播种一次的土地面积，它等于净播种面积与当年休闲地面积之和。

（1）净播种面积是指在普查年份实际播种的土地面积，而不管生长状况如何。它包括同一年份果园面积。

（2）当年休闲地是指在普查年份没有种植作物但在普查前一年种植作物的土地。

2、非耕地面积指林地面积、可种植的荒地面积、不可种植的荒地面积之和。 （1）可种植的荒地是指适合于种植但在普查年份和普查前一年没有种植作物的土地。可种植的总面积等于耕地面积与可种植的荒地面积之和。

（2）不可种植的荒地面积是指无法种植作物的宅基地、农场道路以及其他相关土地面积。

日本

耕地分为水田、旱地以及树园地。宅基地内1公亩以上的作物栽培地也包括在耕地面积内。

韩国

耕地面积：以种植农作物为目的，并实际能够种植作物的土地（分水田和旱地），包括其附带设施。

1、水田：直接利用水，主要种植水稻、水芹菜、藕、编席草等作物的耕地； 2、旱地：不灌水，种植粮食作物、果树、园艺作物、药草、桑树、苗木、观赏树等作物的水田以外的耕地；

3、附带设施：宽1米以下的农路、水路及排灌设施等耕地使用所需设施用地。

台湾地区

1、耕地面积定义：可栽培农作物，且普查年度全年未作其他用途（如养鱼、饲养家畜禽等）的土地。

（1） 下列情况应视为耕地

--因灾害或其他因素，在普查年度内无栽培农作物，但仍可再度耕作者，仍以耕地查记；

--有肥培管理之牧草栽培地及林业用苗木栽培地，均应视为耕地；

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--若地目登记为竹林地，事实上已开垦种植农作物包含以采收竹笋为目的之竹林，如绿竹、麻竹等，应视为耕地；

--若林地上林木尚未长大，利用其空间“间作”农作物者，应将其种植农作物所占土地部分视为耕地；

--建筑基地或庭院内如拥有1亩以上栽培农作物之土地，或围绕住宅散植高经济价值果树之土地，均应视为耕地；

--温室、玻璃室等设施栽培的基地，有直接栽培农作物时视同耕地； --若耕地一期种植农作物，一期养殖水产者，仍应视为耕地； --利用堤防与河川之公有地栽培农作物者，应视为耕地；

--新开垦之土地，已预备栽培农作物，但在普查年度内尚未栽培者，仍应视为耕地。

（2）以下情况不视为耕地：

--温室、玻璃室等设施栽培的基地，若以混凝土等铺设，导致植物体与地面隔绝的，不算耕地；

--若耕地已筑成长久性鱼塘养鱼作为畜禽舍饲养畜禽，不算耕地； --因灾害或其他因素，使土地流失、崩陷或毁损，已不能耕种，且不可能复耕者，不视为耕地；

--耕地上种植林木（非果树）并已成林，或已改用为建筑基地者，均不视为耕地；

--利用提防与河川之公有地，种植以采收竹林为主要目的之竹林者，不视为耕地。

2、耕地类别

（1） 水田：有畦畔，能蓄水，可种植水稻之耕地；

（2）旱地：因地势或土壤关系不易蓄水，或因灌溉水量不足，只能栽培需水较少之农作物，如陆稻、甘蔗和多年生作物等作物用地。一般种植农作物之山坡地也归属旱地。

3、计算耕地面积时应注意下列几点： （1）耕地面积应包括畦埂面积； （2）斜坡面积应以水平面积计算；

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（3）耕地面积应按年底实际面积计算。 （三）、韩国耕地面积统计方法

耕地面积调查是面积抽样调查的内容之一，目的是取得年度间耕地面积的变动情况和耕地辅助设施情况（以评价耕地质量状况）。

1、建立耕地面积样本单位

（1）、开展耕地面积普查，取得全国耕地的详细资料。在韩国土地管理部门实施的土地资源详查基础上，韩国农业部统计局进行了专门的耕地面积普查，取得了比较详尽的耕地分布、质量状况和地表覆盖作物情况的资料。然后，以耕地面积普查为基础，将全国耕地分成101.5万个面积为2公顷左右且联成一片的地块。

（2）、抽选样本地块，开展面积抽样调查。通过抽样设计和精确计算，从全国101.5万个地块总体中抽选出3.7万个地块,作为观察、预测并推算耕地面积、农作物播种面积和农作物产量的样本单位。

（3）、建立耕地面积样本单位、实施面积抽样调查制度，其目的有三：一是为了掌握耕地面积的变动情况，二是及时了解农作物播种面积情况，三是取得农作物产量数据。这项调查是从1974年开始的，与土地资源详查和耕地面积普查制度相适应，每十年轮换一次样本单位。

2、耕地面积调查

耕地面积调查由两部分构成：一是2公顷以上连片地块的变动（或增加或减少）调查，由土地管理部门与农业部统计局共同组织，即，土地管理部门负责收集全国2公顷以上连片耕地地块的变动情况，农业部统计局负责具体的勘察和确认；二是2公顷以内连片地块的变动（或增加或减少）调查，由农业部统计局单独组织实施，即通过调查样本点耕地面积的变动情况，来取得样本点耕地面积变动的数量、原因和质量状况。这项调查于每年的11月15日-30日进行，即在第六次农作物播种面积调查期间，同时进行耕地面积调查。

美国、日本、台湾等国家和地区，也采取了类似韩国的耕地面积统计方法。 （四）、国际上有关耕地面积统计做法对我们的启示

1、尽管世界各国对应于我国耕地的土地名称和分类各异，但耕地的内涵是相同的

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（1）、虽然联合国粮农组织提出了一个土地利用分类参考标准，但各国一般都根据本国的特点确定了自己的土地分类和名称。这一方面是历史和习惯问题，另一方面是各国土地资源状况不同，对土地关注的程度以及重点并不完全一致。 联合国粮农组织建议的土地利用分类中，作物用地包括可耕地、保护层覆盖下的土地和多年生作物用地。因此，粮农组织的作物用地等于我国的耕地和多年生作物用地（园地）之和，或者说，粮农组织的可耕地和保护层覆盖下的土地等于我国的耕地。但对可耕地的具体规定还有一定差异。

（2）东亚国家的日本、韩国以及我国台湾地区，由于历史上受我国文化的影响，同时与我国一样存在着人均土地资源、特别是人均耕地资源短缺的国情，其耕地的提法、耕地的分类和具体定义几乎与我国完全相同。所不同的是，我国耕地不包括园地或多年生作物用地，而上述国家和地区则将多年生作物用地包括在内。

（3）同处于北美洲的美国和加拿大关于农业用地的分类和定义也是相似的，反映了美国和加拿大历史背景、土地资源状况相同的特点。与我国比较，美国的作物用地类似于粮农组织的作物用地，等于我国的耕地与多年生作物用地之和，或者说，扣除多年生作物用地后的美国作物用地等同于我国的耕地。加拿大的扣除掉多年生作物用地的收获的作物用地、改良的牧草地、夏季休闲地以及其它改良土地的闲置地和新开垦的在1981年没有种植作物的土地之和，等于我国的耕地。

（4）法国的有关农业用地的口径与其他欧洲国家相似，反映了他们农业耕种习惯、作物结构、土地资源状况相类似的特征。与我国比较，扣除掉多年生作物用地和永久性牧草地的法国农业土地使用面积等同于我国的耕地面积。

（5）巴哈马与拉丁南美洲国家以及非洲国家相似，其农业用地的分类借鉴了联合国粮农组织的标准，因此，巴拿马短期作物用地、临时性草地或牧场面积、暂时休耕地和所有其他可耕地之和等同于我国的耕地。

（6）巴基斯坦耕地的提法和内容与我国基本相同。

我国耕地定义为“能够种植农作物并经常进行耕种”的土地，实际上指的是短期作物用地。虽然我国耕地的分类包括水田和旱地，不完全等同于世界各国，但对应于我国耕地的世界各国土地的内涵是基本一致的，这也是我国与各国之间

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能够进行相互比较的基础。所以，我国耕地的提法、分类和具体内容，与世界各国基本上是衔接的。

2、世界各国基本上从反映耕地实际利用状况的角度，确定各自耕地的统计项目

（1）联合国粮农组织和世界上大多数国家，都是从反映耕地实际利用状况的角度，确定耕地的统计项目。这样做，一是有利于取得详尽的耕地利用状况数据，二是有利于耕地面积与农作物播种面积的衔接。

①联合国粮农组织建议的耕地统计项目：短期作物用地-露天、短期草地、暂时性休闲地、所有其它可耕地、保护层覆盖下的短期作物用地、保护层覆盖下的多年生作物用地；

②美国的耕地统计项目：收获的短期作物用地、用作牧场或放牧的作物用地、用于种植覆盖土地表层的作物用地、绝收的短期作物用地、夏季休闲地和闲置地；

③加拿大的耕地统计项目：1981年收获的作物用地（包括短期作物用地、为出售而种植的浆果和葡萄园面积、出售的蔬菜种植面积和苗圃面积）、改良的牧草地、夏季休闲地、其它改良土地（包括闲置地和新开垦地）；

④法国的耕地统计项目则是按种植的具体作物面积加以统计； ⑤巴基斯坦耕地的统计项目：净播种面积和当年休闲地； ⑥日本、韩国、台湾耕地统计项目：水田、旱地、当年休闲地。

（2）我国应借鉴世界各国的做法，确定耕地利用状况的统计指标体系。若按耕地来源划分，我国耕地分类为熟地、当年新开荒地、连续撂荒未满三年的耕地以及休闲地；若按耕地资源角度划分，我国耕地分类包括水田和旱地。目前，我国年度间耕地面积统计只能了解耕地的资源情况，即耕地总面积、水田面积和旱地面积。这样的统计指标既无法反映耕地资源的基本状况和耕地的实际利用状况，也无法与农作物播种面积相衔接。因此，借鉴世界各国的做法，我国的耕地统计指标体系，除了应反映出耕地的资源情况外，还应反映出耕地的实际利用状况。

①反映耕地资源状况的指标除了反映出耕地的水田和旱地基本类型外，必须还应反映出一般性或常规性的耕地面积和虽然符合耕地定义但是一些临时性

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的耕地面积，如坡度25度以上陡坡地、连续使用几年的河、湖、库区地等；

②反映耕地实际利用状况的指标除了应反映出水田作物面积和旱地作物面积外，还应反映当年休闲地或撂荒地面积。

3、借鉴韩国等国家和地区的做法，尽快建立与国际接轨的耕地面积统计制度

目前我国耕地存在的问题，一是耕地总资源与具体地目耕地面积之和不吻合，出现了全国耕地面积与分省耕地面积、分省耕地总面积与分地区耕地面积、分地区耕地总面积与分县耕地面积、分县耕地总面积与分乡耕地面积、分乡耕地总面积与分村耕地面积以及分村耕地总面积与分地目耕地面积不相吻合的现象；二是耕地资源面积的调查方法与年度间耕地变动调查方法不吻合，前者是通过对地调查的土地详查方法取得的，后者是通过层层上报的全面统计方式取得的。因此，借鉴韩国等国家和地区的耕地统计方法，利用现有土地详查取得的耕地资源面积资料，开展耕地面积调查，建立面积抽样调查制度，真正一劳永逸地解决耕地面积、农作物播种面积和农产量问题。 四 、 改进我国耕地面积调查的基本思路

（一）确定我国耕地面积统计口径和调查方法的原则

1、科学性。无论是常规统计还是普查，首先指标概念要科学，统计方法要科学，数据可获得性强。我国是一个人口大国，人均耕地面积少，保护和有效利用耕地是一项长期的国策，而只有科学的统计数据才能为政府决策提供正确的依据。现行的统计方法还存在着一些不科学的地方。田埂、道路、沟渠等辅助设施作为种植农作物是必不可少的，即使不生产农产品，也应该作为耕地资源统计，但这部分土地并没有实际种植农作物，如果用这种笼而统之的耕地面积来推算作物种植面积的话，反映不出农业生产实际利用耕地资源情况，势必夸大农作物实际种植面积，不仅不能客观地把握农作物的单产水平，而且不能正确地评估农业的生产能力，是否作为实际利用耕地面积，值得探讨。另外，25度以上陡坡地和石缝地的使用存在着极大的不稳定性，一方面这部分耕地土壤肥力差，保水保土能力差，一遇自然灾害，就面临成灾或绝收的危险；另一方面即使气候正常，这类土地的单产水平也很低，将其作为耕地资源统计，不利于土地的有效利用。因此，开展耕地统计方法的研究，规范耕地的统计口径及其分类，必须有利于提

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高耕地统计的科学性。

2、标准化。统计的标准化是今后统计改革的重要内容，没有标准就谈不上比较。在耕地面积统计上，目前国际上并没有一个通行的标准。联合国粮农组织提供了一个土地利用分类参考标准，在这个标准中农业用地被分为农作物用地和永久性草地和牧场。在作物用地中又分为可耕地、保护层覆盖下的土地以及多年生作物用地三类。这一标准仅仅是一个参考，各国一般都根据本国的特点制定各自的统计标准。一是历史和习惯问题，二是各国土地资源状况不同，对耕地关注的程度以及重点并不完全一致，各国确定的耕地统计标准均充分体现了各自的特点。通过比较，我们认为我国在农普后修订的常规统计的耕地面积基本上与国际组织建议的可耕地、保护层覆盖下的土地及人工栽培的草地和牧场之和。但对陡坡地、石缝地如何处理并没有明确的规定。东南亚一些国家如韩国以及我国台湾地区则明确包括上述内容；在法国、加拿大等国，一般按土地的实际用途、作物的生长周期来划分土地分类，一般将种植农作物的土地与附属设施占地分开，强调作物种植面积，我国的耕地面积相当于法国的“有用的农业用地扣除非农业土地”。由此可以看出，虽然国际上尚没有一个关于耕地面积的一致的解释和分类，但各国对于耕地的理解基本一致，只是在分类上采取了不同的标准，对于一些具体问题的处理采取了不同的方法。事实上，在统计上的所谓与国际标准接轨，并不是要求照搬外国的东西，而是按照国际规则，根据国情确定各自的统计指标体系，使各种统计指标之间可以相互转换。比如可以通过本国的某些指标来反映与国外某一个指标一致的内容等等。我国现行的耕地面积统计，在对耕地的理解上与世界各国基本相似，但具体分类上存在较大的差异。一是分类还比较粗，二是分类标准上不完全一致，可转换的能力差，不利于国际比较。在国内，由于各地耕地资源状况不一，各地对此关注的程度不一样，对现行的耕地统计标准看法也不一致。有鉴于此，我们认为耕地的概念可以不变，但必须扩大耕地分类，一方面反映各种类型耕地实际利用情况，另一方面增强国际可比性。

3、完整性和实用性。耕地面积是重要的国情国力数据，我国人多地少，耕地数据被受关注。因此，耕地指标体系的设置不仅要科学而且要实用，要从多角度、全方位地反映耕地的特征。现行耕地指标体系分类粗，指标逻辑关系不够清楚，在多角度、全方位方面存在严重不足，开展耕地统计方法的再研究，必须有

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（7）、抽取样本阶段：韩国将派抽样专家指导抽取调查样本。

（8）、抽样框的维护：鄞县农作物播种面积抽样调查的抽样框由1.8万个调查单位区组成，具有统一性和准确性等特点，但耕地面积会经常产生一定数量的增减变化，调查单位区的田块种植结构也会随着市场经济的需求变化而变化。因此，为保证全县抽样框的科学性，需要对抽样框进行年度维护。有关抽样框年度维护办法将在第一次抽样框建立后另拟。

目前此项工作运行比较顺利，大部分乡镇都以行政村为单位绘制了耕地面积分布图、包括耕地大小形状和耕地属性等。各乡镇耕地面积分布图绘制的都比较好，乡镇领导对此图的绘制都很重视，普遍反映通过此种方法绘制的耕地分布图对各级政府掌握耕地的总体情况很重要，对通过耕地情况来掌握农作物播种面积的方法比较认可。预计到年底就可完成全县耕地抽样框编制工作后，再进入抽取样本阶段。

考虑到全国建立地块样本工作量大，需要较长的时间周期，因此，在全国建立地块样本框之前，可以暂时采取主要工程区重点调查，一般地区入户调查，推算耕地面积变动情况的过渡办法。只推算全省耕地面积及其变动，而不需要将推算结果落实到县、乡（镇）、村。待全国建立地块样本，再正式按照国际发达国家通用的地块抽样的办法，搞准耕地面积和农作物播种面积调查。 （四）有关数据的测算。 1、耕地总资源。

由国土资源部、国家统计局、全国农业普查办公室联合公布的全国土地利用现状调查主要数据，截止１９９６年１０月３１日，全国耕地面积为：１３００３.９２万公顷（19.51亿亩）。

根据国土资源部最新公布的数据，截止２０００年１０月３１日，我国耕地面积为12824.31万公顷（19.24亿亩）。

1997-2000年土地资源部耕地变动情况 单位：万亩 10月底耕地数 每年净减少数 1996年 195058.8 —— 1997年 194854 .6 -204.2

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1998年 194463.1 -391.5 1999年 193808.2 -654.9 2000年 192364.7 -1443.５

2000年国家统计局办公室下发18号文，要求做好年报耕地数据核查工作，其中有18个省、区、市根据近年来耕地面积变动的情况，推算了以农普口径为基数的耕地面积，但仍有吉林、黑龙江、安徽、江西、湖北、广东、广西、重庆、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃13个省、区核定数据与农普耕地面积的口径差距较大。根据核查结果汇总，全国耕地面积为10325.91万公顷（16.17亿亩）。如果将上述13省未能衔接的数据用1996年农普数据取代，则全国的耕地面积推算为12650.41万公顷（18.98亿亩）。各年度情况如下：

1997-2000年国家统计局推算的农普口径耕地变动情况 年底耕地数 每年净减少数 1996年 195059.0

1997年 191446.6 -3612.3 1998年 190942.6 -504.1 1999年 190414.2 -528.4 2000年 189756.1 -658.1

根据以上两方面数据的测算，我们认为耕地总资源面积为19亿亩左右。这个数据可作为土地部门对土地资源的管理。

2、常用耕地面积。初步测算为18亿亩左右。依据：

（1）根据土地资源部土地利用现状调查的结果，我国基本农田面积11240.75 万公顷（16.86亿亩），比1996年农普耕地面积低1763.2万公顷（2.64亿亩），低13.6%。

分省的情况看，基本农田占耕地面积的比重，北京、天津、河北、辽宁、吉林、黑龙江、上海、江苏、浙江、安徽、福建、山东、河南、广东、海南、西藏、新疆17个省区市为90—92%；另外山西、内蒙古、江西、湖北、湖南、广西、重庆、四川、贵州、云南、陕西、甘肃、青海、宁夏14省区市为80—85%。 利用农作物种植意向调查对耕地面积的推算： 2000年全国农村户数为24149万户，根据意向调查，户均耕地面积为6.83亩，推算全国耕地面积为164941

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万亩，户均种植农作物的非耕地面积为0.15亩，推算全国种植农作物的非耕地面积为３６８６万亩。种植农作物的耕地和非耕地面积合计为１６８６２７万亩。

利用全年农作物播种调查对耕地面积的推算：根据各地农作物总播种面积调查推算的耕地全国为163876万亩。

（2）土地条件较差但不破坏生态环境的耕地约1亿亩。

常用耕地面积数据可作为计划、统计计算耕地复种植指数和综合生产能力使用。

3、临时性耕地面积。

临时性耕地，主要是农民在库区、河道、废矿区、工地、山区石缝等地开荒种植农作物的土地。由于这些土地产量没有保证，在常规年报统计中，均未统计在内。这部分土地瘠薄，生产条件差，在风调雨顺的年景下偶尔种植，也能有所收获，但多数年处于休闲或半休闲状态，虽有种植，但收甚少。

根据土地利用现状调查资源，1996年全国25度以上的陡坡耕地为476 .61万公顷（7149万亩）。根据国家退耕还林政策，这类耕地要逐步退出耕地。另外，北方部分地区由于过渡开荒，部分耕地已出现严重沙化，国家已列到退耕计划中。这部分目前正在种植的耕地，由于其开发利用易造成水土流失或沙化，不利于保护生态环境，我们称之为待退耕地面积。根据国家政策，十五期间，我国又将退耕1亿亩临时性耕地用于种草植树。这部分土地不能征收农业税。 4、耕地净面积折算比例。

根据1999年在河北、辽宁、江苏、河南、山东、陕西六省207个县1380个村子1097个地块秋收农作物抽样调查试点的情况看，耕地的净面积比例为98.48%，不同类型地块略有差异。

不同耕地类型净耕地面积比例

地块名称 调查县数 全部调查地块合计 207 调查村数 1380 调查地块数 11097 调查地块总面积 133627.1 调查地块净面积 129623.1 净面积 所占比例 98.48 28

按地块地势划分 1、平原地块 2、丘陵地块 3、山区地块 按土地状况划分 1、水田 2、旱地

7168 1972 1957 108216.2 14565.5 10845.4 19783.6 113843.7 105694.9 13815.8 10112.5 19042 110581.2 98.82 97.36 96.50 98.09 98.55 3167 7930 考虑到播种面积试点的省区多数以平原地区为主，而我国西南、西北地区山区较多，全国平均净面积比例要低于上述6省的平均比例。按总耕地面积的2—5%计算，目前全国耕地面积中算为耕地面积辅助设施占地面积为3900----9800万亩。研究耕地面积的利用情况，要考虑这个因素。

（五）耕地面积与播种面积、产量衔接配套办法。

播种面积：包括种在常用耕地上的、临时耕地上的和非耕地上的作物面积。 复种指数=种在常用耕地面积上播种面积÷常用耕地面积×100

数据采集方法：常用耕地播种面积采用抽样调查的方法进行调查，其它耕地上的面积采用典型调查。

单位面积产量=常用耕地种植面积产量÷常用耕地上的播种面积 五、解决耕地面积问题需要采取的措施

国家由于耕地面积统计中存在的种种问题和矛盾，《中国统计年鉴》中已经多年没有公布新的耕地面积统计数据了。不解决耕地面积问题，农作物播种面积统计也存在着一系列问题。2001年国家统计局布置开展了农作物总播种面积调查，如果不公布和衔接耕地面积数据，各地在使用农作物播种面积抽样调查结果也面临着困难。建议采取以下办法，尽快解决耕地统计存在的问题：

第一、采取自上而下，上下结合的办法，将新的耕地面积口径和分类，尽快落实到省（县）。对于自己不能解决的省，由国家统计局按规定的方法统一调整到位。

第二、落实耕地面积变更调查。在农村住户年报表中，进行耕地面积变动调查，推算全省总耕地面积变动情况。

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第三、完善农作物播种面积和产量抽样调查，将耕地面积统计与农作物面积统计、农产量调查有机地结合进行。

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利于科学客观地反映耕地的全貌，提高耕地统计指标体系的完整性和实用性。

4、可操作性。耕地面积的统计不仅要求其科学性，而且要求其操作性，是科学性与可操作性的结合。可操作性一是要求在统计调查方面现场的操作性要强，即这种调查任务要能落实到常规统计的数据源头，要有调查统计的具体对象；二是要求得到调查对象的配合。一方面要求耕地的概念要清淅，要具体化，易于理解，易于把握；另一方面要求符合客观现实，符合常理。否则，耕地概念科学性虽然强，但由于缺乏调查基础，统计结果仍然反映不了实际情况。

5、有利于各类耕地的有效利用和基本农田的保护和决策的科学化。只有客观准确的统计数据，才能有科学的决策。我国耕地资源极其有限，在有限的资源中，质量优劣差别悬殊，低质量耕地所占的比重大。据农业普查资料分析，我国质量上成的平原耕地占42.3%，水土条件差的山丘耕地占57.7%，水田、水澆地同旱地面积之比为1：1.3，旱地中绝大多数为坡地与风沙地。另据有关资料显示，我国有不同程度水土流失的耕地占40%，低产田与高产田的亩产可相差几倍至十几、二十倍。目前耕地面积概念比较笼统，包含有道路、田埂、沟渠及25度以上陡坡地、石缝地，分不出优劣、看不出用途，虽然耕地总量有19.51亿亩，但真正适宜种植农作物的耕地面积尤其是需要保护的基本农田并没有这样多。从“物尽其用”的决策思路讲，不同类型、不同质量的耕地均有其最佳利用途径，如何提高有限耕地的利用效率，也要求对现有耕地进行细分。特别是25度以上陡坡地、石缝地，随着退耕还林还草政策的实施，这部分耕地将陆续退出耕地面积，把这些土地都庞而统之称作耕地已明显不合时宜。对耕地资源进行分类，分出哪些是可以种植作物的耕地、哪些是基本农田、哪些是邦忙田，哪些是辅助设施、哪些是不可利用的耕地，必须有利于正确认识我国耕地的现状，客观评价耕地生产能力，保护基本农田、保护生态环境，提高决策科学化水平和各种类型耕地的有效利用率。

6、有利于生态环境建设。在供给短缺年代，为增加农产品有效供给，毁林开荒，围湖造田，生态环境遭到了严重的破坏。大量开垦的耕地都是陡坡地、石缝地，这些山地保水保肥能力差，沙化、石化现象严重，水土流失不仅降低了这些开垦土地的生产能力，也严重破坏了生态环境。由于西部生态环境在整个国民经济可持续发展战略中具有举足轻重的作用，也因为陡坡地、石缝地耕地有效利

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用率极低，因此，西部大开发战略一个重要内容就是保护生态环境，实施退耕还林还草政策，今后25度坡耕地要全部退耕还林还草。把现行耕地面积细分，将坡耕地等从实际利用的耕地中划分出来，不仅有利于基本农田的保护，而且有利于生态环境建设的监测。

（二）重新确定我国耕地面积统计的口径范围和指标体系

耕地总资源：指能够种植农作物的田地。包括当年实际耕种的熟地；新开荒且已种植的地；“沿海”、“沿湖”地区已围垦利用三年以上的“海涂”、“湖田”；弃耕、休闲不满三年，随时可以复耕的地；因灾害或其它因素，虽然当年内未种植农作物但仍可复耕的地；以种植农作物为主，附带种植桑树、果树和其它林的地；年年进行耕耘种草的地。不包括：因灾害或其它因素，已不能复耕的地；弃耕、休闲满三年的地，或者虽不满三年，但已经成为荒地的土地；不进行耕耘，净地种植牧草已成为永久性草地的土地；专业性的桑园、茶园、果园、果木苗辅林地、芦苇地、天然草场等；以混凝土等铺设的温室、玻璃室，导致栽培的植物体与地面隔绝的基地。

1、根据耕地性质，耕地总资源又分为常用耕地面积和临时性耕地。 常用耕地：是指专门种植农作物并经常进行耕种、能够正常收获的土地。包括土地条件较好的基本农田和虽然土地条件较差，但能正常收获且不破坏生态环境的可用耕地。常用耕地作为我国基本的、宝贵土地资源，受到我国《土地法》严格保护，未经批准，任何个人和单位都不得占用。

临时性耕地：又称“帮忙田”，是指在常用耕地以外临时开垦种植农作物，不能正常收获的土地。包括临时种植农作物的坡度在25度以上的陡坡地，在河套、湖畔、库区临时开发种植农作物的土地，以及在废旧矿区等地方临时开垦种植农作物的成片或零星土地。根据我国《水土保护法》规定，现在临时种植农作物坡度在25度以上的陡坡地要逐步退耕还林还草，在其它一些地方临时开垦种植农作物，易造成水土流失及沙化的土地，也要逐步退耕。因此，我们又可称这部分临时性耕地为待退的临时性耕地。

2、根据耕地当年利用情况可分为当年实际利用的耕地和当年闲置、弃耕的耕地。

当年实际利用的耕地：指当年种植农作物的耕地。

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当年闲置、弃耕的耕地：指由于种种原因，当年未能种植农作物的耕地。包括轮歇地、休耕地、因干旱、洪涝及其它自然和经济原因农民未能种植农作物的耕地。

3、根据耕地的水利条件，可分为水田和旱地。旱地又分水浇地和无水浇条件的旱地。

水田：指筑有田埂（坎），可以经常蓄水，用来种植水稻、莲藕、席草等水生作物的耕地。因天旱暂时没有蓄水而改种旱地作物的，或实行水稻和旱地作物轮种的（如水稻和小麦、油菜、蚕豆等轮种），仍计为水田。

旱地：指除水田以外的耕地。旱地包括水浇地和无水浇条件的旱地。 水浇地：是指旱地中有一定水源和灌溉设施，在一般年景下能够进行正常灌溉的耕地。由于雨水充足在当年暂时没有进行灌溉的水浇地，也应包括在内。没有灌溉设施的引洪淤灌的耕地，不算水浇地。

无水浇条件的旱地：是指没有固定水源和灌溉设施，不能进行正常灌溉的旱地。

4、耕地面积的计算方法：参照联合国的作法，耕地面积又可分为总面积和净面积。总面积指实际耕种的面积及南方宽1米以下，北方宽2米以下的沟、渠、路、田埂等耕地使用所需设施用地。净面积则是总面积扣除设施用地后的实际耕种的面积。

耕地面积应使用标准计量单位公顷（或千公顷），为便于基层单位的统计工作，乡（镇）、村统计可使用标准亩（60平方丈，666.7平方米）。但县及县以上数据的上报必须换算成标准计量单位公顷（或千公顷）。

通过以上的分类，形成了综合反映耕地面积资源和利用状况的耕地指标体系。如下表：

指 标 体 系 数 量 23

一、年初耕地总资源 二、年内增加 其中：新开荒地 三、年内减少 其中：国家基建占地 乡村集体占地 农民个人建筑占地 退耕还林、还草面积 耕地改鱼溏、果园面积 四、年末耕地总资源 （一）、按耕地性质分 1、 常用耕地 （1） 基本农田 （2） 可用耕地 2、临时性耕地 （二）、按当年利用状况分 1、当年实际利用耕地 2、当年闲置、弃耕的耕地 （三）、按水利条件分 1、水田 2、水浇地 3、无水浇条件的旱地 新的耕地面积统计指标体系既从资源的角度，反映了我国耕地面积总规模、耕地质量分类，为今后加强我国农业生产的基础建设和生态环境建设提供科学依据，同时，也清楚地反映了我国耕地面积实际利用情况，便于反映我国农业生产的实际综合生产能力和生产水平，便于国际间的比较。

在上述反映耕地指标体系的各项指标中，常用耕地面积是最为重要的指标。我国是一个人多地少的人口大国，保护耕地是一项基本国策，合理使用耕地也是一件关系农业生产发展的大事。常用耕地一般都经过了多年的种植，土壤肥力较

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高，生产条件较好，在正常年景下种植农作物，一般都能有相对稳定的产量，保护耕地最主要就是对常用耕地面积的保护。从历史上看，国家征收的农业税，也是基于常用耕地面积。

（三）改进我国耕地面积的统计方法。

今后我国耕地统计总的发展方向是以普查为基础，建立年度变更调查制度。 1、以普查为基础，摸清家底。将耕地总面积，落实到村，建立村级耕地档案，作为今后开展耕地调查的基础。在此基础上，花10-20年的时间，将村级耕地面积，按地块或类型块，落实到1：3000或1：5000的地图上，建立耕地样框。 2、在建立耕地样本框的基础上，实际对地抽样调查。

根据国家统计局与韩国的合作项目，2001年在浙江省鄞县开展了农作物播种面积抽样调查试点工作。此次是根据韩国农作物播种面积调查方案，结合鄞县的具体情况，开展试点工作的。其主要思想是将全县所有耕地核实绘图登记，确定调查单位区（样本地块），再按一定抽样比抽出若干调查单位区（样本地块），进行农作物播种面积调查。调查试点工作的主要内容有：

（1）、确定调查单位区（样本）面积标准，鄞县面积抽样框由多个耕地面积相近的调查单位区组成，每个单位区由一定数量的田块组成，根据韩国农作物播种面积抽样调查工作经验，给合本地区的具体情况，鄞县也确定2公顷地块为一个单位区（样本），这样全县将有1.8万个样本总体。

（2）、绘制单位区耕地分布示意图。根据土地详查和土块二轮承包数据绘制耕地分布图。

（3）、调查单位区的划分。根据地块实际分布，以2公顷（30亩）左右为单位在地图上划分。每个单位区之间的分界线可以是田埂、沟渠、道路、机耕路等明显标志的地形物。

（4）、单位编码：分级设立编码。根据乡、村、地块三级设立编码，以便对全部地块进行登记。

（5）、填报调查单位区登记表。由于县制定调查单位登记表，按登记表指标解释和填报要求来填报。

（6）、数据上报处理。各调查村将全村所有调查单位区（样本）登记表上报县统计局，由县局对调查表进行计算录入，形成全部抽样框数据库。

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