中国境外非政府组织管理困境中的“锁定效应”分析

中国境外非政府组织管理困境中的“锁定效应”分析

摘要：锁定效应（lock-in effective）通常被用来描述制度变迁中某些制度长期维持低效率均衡的路径依赖。境外民间组织拥有强大的资源能力，他们通过长期“体制外运行”，与相关部门达成了基于共同利益的合作策略和制度安排，某些甚至形成了社会领域的既得利益集团。这些组织从非正式制度中获得的优势阻碍了现存制度的变革，使境外非政府组织管理制度变迁交易成本越来越大，最终被持久锁定在满足境外非政府组织利益诉求的低效均衡水平下。而要解除锁定效应，规范管理，需要政府从正式制度和非正式制度两方面进行强化管理。

关键词：境外非政府组织;管理困境;制度变迁;锁定效应 引 言

随着境外非政府组织①（international non-government organizations，也称境外民间组织），在中国活动日盛，对境外民间力量规范管理也日益成为各级政府和学术界关注的议题。受中国长期处于高度集中的“总体化社会”影响，国内非政府组织长期缺失，发端于发达国家的全球结社革命，打破了中国原有社会领域的力量格局，也对中国非政府组织的管理制度提出了持续挑战。由于国际ngos特殊的海外身份，当前针对境外非政府组织的管理制度还未系统建立，政府基本秉持“不支持，不反对，不取缔”的态度，没有制定统一的注册登记制度，也缺乏专门的法律和规范对他们的

活动进行引导和管理。目前中国仅有两项法规同境外非政府组织有关：1989年颁布的《外国商会管理暂行规定》和2004年公布的《基金会管理条例》，但外国商会和境外基金会只占来华境外非政府组织很少的一部分。可以说，在中国大陆开展项目的境外非政府组织基本都处于体制外非法运行状态。随着中国国民经济发展进入一个新的历史阶段，如何规范和发挥国内外民间力量，特别需要从战略的角度认真思考相关制度变迁滞后的原因，对加速我国社会领域可持续发展做出合理制度安排。

中国对非政府组织领域的关注是从同国际民间社会合作开始的。1984年在联合国开发署的资助和安排下，经贸部国际局和开发署驻华代表处组成联合代表团，先后对西欧46个非政府组织和加拿大、美国的50多个非政府组织和私人基金会进行访问和合作，这是中国第一次正式接触非政府组织

杜悦新：《积极开拓同境外非政府组织合作的新领域》，《国际经济合作》1987年第12期。

。与国际民间组织的合作也成为中国对外开放政策的重要突破口。随着1995年第五次国际妇女大会在北京召开，国内学者开始逐步引进国外相关领域的研究，并在此基础上逐渐形成了对中国ngos发展路径的独特视角。如在ngos和政府的关系、ngos的生成和发展机制和针对ngos的有效管理三大核心问题上，孙立平等提出了代表政府和社会“中间层”的新权威主义说

孙立平等：《改革以来中国社会结构的变迁》，《中国社会科学》1994年第2期。

，康晓光等提出了基于利益合作的法团主义结构说

康晓光：《转型时期的中国社团》，《中国社会科学季刊》1999年冬季号。

，邓正来等提出代表新兴“市民社会”的多元主义说

邓正来：《国家与社会：回顾中国市民社会研究》，载张静主编《国家与社会》，浙江人民出版社1998年版，第287页。

。围绕ngos和政府间的不同关系，徐勇等学者主张ngos管理应围绕“去行政化”

徐勇：《内核—边层：可控的放权式改革——对中国改革的政治学解读〉，《开放时代》2003年第1期。

、加强内部能力建设进行，而邓国胜、郁建兴等更多学者则强调ngos的内生独立性，政府应从增强合法性、取消限制性政策入手 邓国盛：《非营利组织评估体系研究》，《中国行政管理》2001年第10期；

郁建兴，吴宇：《中国民间组织的兴起与国家——社会关系理论的转型》，《人文杂志》2003年第4期。 。

总体而言，国内对境外非政府组织的研究还处于起步阶段。究其原因，除了缺乏足够的法律和制度保障，因此很难获得全面准确的

研究信息外，关键还在于作为全球公民社会在发展中国家的力量，境外非政府组织必须在行动的话语框架、行动策略甚至行动“场域”的选择上不断调整，一方面保持自身能自主活动，不去挑战当地的政府权威

朱健刚：《国际ngos 与中国地方治理创新——以珠三角为例》，《开放时代》2007年第5期。

；另一方面更积极主动开拓及寻求和地方政府、职能部门、市场和草根民间组织的合作策略。境外非政府组织在参与中国治理过程中表现出的既不同于西方社会、也不同于国内ngos的独特运行逻辑，对国内ngos现有理论分析框架提出了挑战

“锁定效应”（lock-in effective）是由阿瑟(arthur wb) 在对后进国家的技术创新进行研究时率先提出的。由于存在报酬递增和自我增强等机制，一国现有的技术条件对选择技术创新的方向往往具有“锁定效应”，这容易导致后进国家的技术水平停滞不前和阻碍产业结构升级

wbrian arthur．self-reinforcing mechanisms in economics，increasing returns and path dependence in the economy，1994．pp 111-132。经济意义上的锁定现象是指行为主体当前的决策选择受制于前期的决策行为，从而导致行为主体的利益受到相应的影响。经济学家道格拉斯·诺斯依据历史作用方向把制度变迁分为自我强化和锁定，前者是指一种初始制度选定

后，使得报酬递增，与其他的制度安排能够有效的对接，从而能够很好地嵌入到制度结构中去，从而导致进一步的制度创新，这就是路径依赖的正反馈作用，即自我强化；后者则是指制度变迁过程中，初始制度由于种种原因导致制度滑向低效率，并长期维持一种制度的低效率均衡，这就是路径依赖的负反馈机制，被称为“锁定效应” julia greenwood bentely，the role of international support for civil society organizations in china，havard asia quarterly，winter 2000，p15

。从中国对境外非政府组织的管理制度变迁过程看，体现为以境外民间力量主导下的诱导性制度变迁，即自下而上的、独立自主与政府达成合意、以灵活性非正式规则为主

汤蕴懿、胡伟：《制度变迁与制度均衡——析上海地方治理过程中外国商会的角》，《上海交通大学学报》2006年第5期。 。这种自我强化的低效率制度均衡导致境外非政府组织管理越来越陷入锁定效应中难以自拔。国内学者的相关研究虽大都指出当前针对境外非政府组织法律体系的缺陷所在，但对于更深层次的管理制度变迁中各主体的博弈过程缺乏充分关注，对导致当前相关管理制度停滞的原因缺乏解释力。

一、中国境外非政府组织管理制度困境

20世纪80年代，仅福特基金会等少数几家境外非政府组织在中国内地活动，到1995年这样的组织己逾百家。特别是我国加入wto

后，大量境外非政府组织涌入中国，设立机构，频繁活动。2006年《中国发展简报》公布在大陆设立办公室的境外非政府组织己经接近500家，同期另一数据为清华大学ngo研究所统计，境外在华社团的数目大约在3000到6500家之间，其中资助机构2000家，项目机构1000家，商会、行业协会2500家，宗教社团1000多家

黄浩明主编：《国际民间组织：合作实务与管理》，北京对外经济贸易大学出版社2000年版，第1页。

。它们进入中国的方式可谓多样，或设立办事处，或以企业形式在工商局注册，或在香港建立总部或分部以指导在大陆的项目运作。这些境外非政府组织在中国活动的重点是社会发展领域，如扶贫、环保、教育、医疗卫生、社会福利以及落后地区发展等，主要服务对象是各弱势社会群体，如贫困人口、残疾人、妇女儿童、青少年、老年人等。近几年来，境外非政府组织每年在中国的投入至少在2亿美元以上。

和中国大部分非政府组织还处在“断奶期”的情况相比，境外非政府组织以自主的管理方式、成熟的运作模式、积极的参与态度突然大量涌现，且频繁展开活动，这给本来尚不成熟且又在转型中的中国非政府组织管理体制带来了诸多困难。具体表现为： （一）登记门槛过高，导致大量境外非政府组织无法注册登记，无法得到有效管理

就立法而言，我国目前主要存在五个行政法规，除《事业单位登记管理条例》（1998）外，《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《社会团体登记管理条例》（1998年）和《基金会管理条例》（2004）都对国内外非政府组织有双重规范作用；《外国商会管理暂行规定》（1989）是单立的规范境外非政府组织的法规；此外《关于鼓励台湾同胞和香港澳门同胞投资的规定》和《中华人民共和国中外合作办学条例实施办法》（2004）中也涉及到了对境外非政府组织的登记注册。

根据上述法律规范，四类境外非政府组织可以给予登记：一为根据1989年国务院颁布的《外国商会管理暂行规定》中“一国一会”原则，在北京设立的16家外国商会是在华唯一的合法外国商会；二是根据国务院《关于鼓励台湾同胞和香港澳门同胞投资的规定》，民政部审批通过的78家各地台商投资企业协会；三是根据2004年6月1日正式开始实施《基金会管理条例》登记的部分境外基金会；四是根据2004年3月1日颁布的《中华人民共和国中外合作办学条例实施办法》及民政部配发的《关于对中外合作办学机构登记有关问题的通知》登记的具有独立法人资质的境外办学机构。据有关调查发现，境外民间组织的实际数量与合法登记数的比例大约达到12∶1，大部分境外民间组织无法根据现行法律实施登记。 （二）登记手续过于繁杂，致使境外非政府组织规避登记要求，寻求盈利性注册

1989年以来，我国确立了对非政府组织的双重管理体制和限制竞争性制度安排。前者指团体成立时，必须通过一个行业主管部门的审批，即先取得“行政合法性”后才能获得“法律合法性”，大部分境内外民间组织因找不到业务主管单位而放弃登记。后者指同一领域、同一地域民间组织必须是排他的和唯一的：《外国商会管理暂行规定》（1989）第五条规定外国商会应当按照国别成立；《社会团体登记管理条例》（1998年）中规定：“社会团体的分支机构、代表机构不具有法人资格；社会团体的分支机构不得再设立分支机构；社会团体不得设立地域性的分支机构。”《民非》条例第11条和第13条的规定：“对在同一行政区域已有业务范围相同或相似的民办非企业单位，登记管理机关不予登记；民办非企业单位不得设立分支机构。”

由于制度缺陷，当前境外非政府组织在社团登记、其他替代性登记和冒着“刑事处罚或治安管理处罚”危险进行选择时，“合法性”的成本远高于“非法性”，而收益却相反。按照现行社团法规，申请成立社团，除了要有业务主管部门审查同意外，还得具备章程、法定会员人数、固定住所、专职工作人员、法定经费数额等多项条件；而成立后，年度检查和工作报告、变更或注销登记等，也仍然需要支付难以预料的成本。与此同时，现行社团法规为执法部门设置了其完成不了的任务，法规上说的“刑事处罚或治安管理处罚”也就落不到实处，只要不从事其他违法活动，不进行社团登记，顶

多也就是缺乏法律上的身份而已。

（三）管理监督机制匮乏，导致合法注册的境外非政府组织实质上也无法得到有效管理

与这种繁杂的登记手续相反，一旦境外非政府组织得到了某种形式的批准，政府对他们下一步的活动却并没有什么有效的监督机制。由于项目意味着资金的流入，不少政府机构和组织争相作为他们在中国的接待单位，但是却没有能力审查或监督他们的活动。 二、中国境外非政府组织管理制度变迁的历史演进 第一阶段：原制度均衡阶段（1978-1984年）

从1978年至1984年为境外非政府组织来华的破冰阶段。1978年，美中艺术交流中心(us-china arts exchange center)在北京设立办事机构，成为改革开放后第一个来华的境外非政府组织，同期进入的还有福特基金会、世界自然基金会、洛克菲勒基金会等。中国政府开始通过与一些声誉卓著的境外非政府组织接触，主动“邀请”其来华工作，如福特基金会就是在1979年以特批许可的身份进入中国的。全球最大的环境保护机构之一——世界自然基金会也凭借其温和的工作理念在这一时期(1980年)受邀与政府合作大熊猫保护项目。同时，其他基金会最早的项目也几乎都是与政府合作进行的，包括在欠发达地区和弱势群体中开展扶贫与发展、环境与生物多样性保护、教育、卫生、保护传统文化资源、提高妇女地位与儿童援助等等。

管理制度方面，1950年政务院颁布了《社会团体登记暂行办法》，1951年3月内务部颁布了《社会团体登记暂行办法实施细则》，初步确立了我国对民间组织的管理制度，其中对境外非政府组织，特别是境外基金会并无相关管理制度。但实际上，中国政府对于这些新兴组织的管理还是贯彻在组织从登记到运行的每个阶段，这些组织或与中国政府组织或官办ngos合作办项目，在北京开设代表处，由政府机构做挂靠或接待单位，在与政府的紧密合作中发展。 第二阶段：制度危机阶段（1985-1994年）

1985年至1994年为国际民间组织来华的集中阶段。受联合国组织（联合国儿童基金会、联合国人口基金会等)、双边援助(发达国家政府官方发展援助)持续加大对中国多边援助的影响，已进入中国的境外民间组织开始扩大中国项目的规模。另外，许多国际大型基金会对中国问题的关注，激发了更多境外非政府组织进入中国开展项目活动。该阶段集中进入的组织包括国际和区域慈善组织、国际环保组织和各国商会组织。慈善组织方面包括了乐施会、救世军等；环保组织方面包括绿色和平组织、美国环保基金会、绿色地球网络等；商会组织方面，仅上海一地，就有地方性外国商会33家。与此同时，美国妈妈联谊会等一些卫生保健、儿童救助类非政府组织也进入中国。

管理制度方面，这一时期的社团管理制度有了重大调整。1988年，国务院发布了《基金会管理办法》，将以前由政府倡导公益活动改

果就是地区政府出于自身利益的需要，与强势的利益集团达成“共谋”，通过制度性的安排，形成“强者愈强、弱者愈弱”的局面，最终导致社会各方利益分配不公。

当前中国整个非政府组织群体结构呈现锁定状态，强势性的境外利益集团处于结构顶层，这些组织以境外商会和行业协会为主，他们作为跨国企业家阶层的利益代表，其在中国所起的实际作用类似于西方国家特别是一些欧洲国家的法团主义(corporatism) 架构中的利益团体，一方面要承担起集中并传达跨国企业集团利益的职能；同时，由于与两国间政府部门的紧密联系，以及其所奉行的“为企业服务，为政府服务”的双重职能定位，在某种程度上又扮演了两国政策执行者和协调者的角色，客观上承担了部分招商引资功能，所以在各地受到特殊“礼遇”。

其次，国际环保组织由于起步早、资金雄厚，能得到本国政府和私人企业的大规模资金扶持。他们活动范围广泛，在联合国体系内频繁地进行活动，并能依靠自身的专业、技术、资金优势对联合国和本国施加影响，随着国内对环保问题的关注，这些组织在媒体和公众中影响巨大。

此外，一些基金会和慈善组织发挥着特殊作用。目前，云南活跃着众多的非政府组织,其中和政府联系较多的主要是一些实力雄厚的境外非政府组织。因为他们一般能带来资金和技术，这正是当前

政府所急于利用的，所以普遍受到了当地政府的欢迎和重视。 王妮丽、王虹：《境外非政府组织在云南的项目运作》，《云南师范大学学报（哲学社会科学版）》2009年第7期。 （三）法律锁定效应

现行法规对非政府组织管理确立的是“归口登记、双重负责、分级管理”制度，可理解为现行立法对非政府组织的“控制型管理”取向。控制型管理建立在对管理对象的不信任基础上，实施管理制度的可能性是以管理对象的实际幼稚为前提，这也解释了立法为执法设置了广泛无边的权力和高不可及的制度实施成本。然而，与国内非政府组织不同，境外非政府组织作为发达国家与政府、市场并存的重要社会力量，组织体系完备、运行经验丰富。随着这些管理对象的日益扩大，管理者势必无力应对这种状况。于是出现两种情况，要么进行破坏性的约束，要么形成被管理者滑向实际放任的局面。由于境外非政府组织拥有的双重资源，政府对这些组织的破坏性约束力效力弱，国内情况更多出现于后者。 四、结论和解锁建议 （一）初步的结论

从境外非政府组织管理制度变迁中的锁定效应看，由于受到中国政府意识形态刚性、集团利益冲突以及非政府组织知识局限性等多种因素影响，政府无法建立起有效制度安排。但是，对于一个行动中的政府来说，“意识形态”决不仅仅具有“形而上”的哲学含义，

而且是一个集“目的论”和“因果律”于一身的功利主义的概念，在正式制度供给不足的情况下，地方政府出于自身的利益诉求而产生意识形态偏好，进而有选择地放松制度准入条件，与境外非政府组织形成了“互惠合作”的非正式制度安排。这些非正式制度安排有效弥补了正式制度安排空缺，为境外非政府组织参与中国社会治理提供了途径。

然而，正如诺斯指出的：“锁定”的局面一旦形成就很难改变过来。从某种现行制度安排转变到另一种是费用昂贵的过程。境外非政府组织长期“体制外运行”，与地方政府、相关部门、社会各界已经形成了广泛合作，在某些领域甚至达成了基于共同利益的合作策略和制度安排。他们资金雄厚、资源广泛、影响力大，形成了社会领域的既得利益集团。随着这些既得利益集团从现存制度中获得资源和影响力越来越多, 他们在非正式制度中获得的优势将有可能转化为在国家政治博弈中的优势，从而具有更大的力量去阻碍现存制度的变革，使得制度变迁的成本越来越大, 最终被持久地锁定在满足某些境外非政府组织利益诉求的低效均衡水平下。 （二）解锁建议

当前制度变迁中的锁定效应集中表现在一般规范化水平和制度化水平较低，需要政府介入加以完善。对于政府而言，首先在管理制度变迁中要掌握主动，明确趋势和方向；其次要快速建立正式制度途径。“备案”在对待境外非政府组织的态度上，既不“妖魔化’，

也不“天使化”，变过去的“三不政策”为现在的积极主动，通过调研掌握境外非政府组织的数量、分布、活动宗旨及运作模式，做到知已知彼、趋利避害；第三要严格财会和审计监督，通过财会制度和审计制度对境外非政府组织的活动进行监督。境外非政府组织的资金筹集与运作，可以真实反映其活动所有情况，对其监督，有助于衡量其活动的有效性，同时还会暴露出境外非政府组织的一些问题，如贪污、腐败、挪用资金和滥用资金等问题。同时要加强机构年审制度的实施。机构年审应由登记注册机构联合业务主管机关共同进行。各组织须提供机构详细的年度报告和财务报告，审查机关应对年度报告和财务报告严格审查，如果发现有超范围项目活动，应立即取消该组织的合法身份。

对于非政府组织而言，需要形成内部竞争有序、协同发展的格局。短期而言，以发达国家非政府组织为主体的境外民间组织为主的格局还未突破。国内的非政府组织在管理制度变迁过程中要把握时机，为自身发展更大的制度性发展空间和资源。境外非政府组织也必须在保持自身独立性的同时，从长远利益着手积极配合政府进行登记工作，并把此作为组织在中国长远发展的战略选择。 “lock-in effective” on management institutional transformation dilemma of international non-governmental organizations in china tang yunyi

abstract:the development of china’s national economy is entering a new historical stage, with the increasing activities of foreign ngos in china, how to regulate these organizations into a sustainable development route need serious consideration from a strategic point of view this paper use the “lock-in effect” of institutional transformation theory as the analysis tool, based on analyzing the current development of china’s foreign non-governmental organizations and related management institutional difficulties, study the formation mechanism of lock-in effect within the historical evolution of management system changes process, analyzing the specific performance of lock-in effect in the management institutional process of foreign non-governmental organization through the deconstruction method, provide ideas to improving

non-governmental organizations development and accelerating the related management institution keywords:

foreign non-governmental organizations; management institutional dilemma ;institutional transformation; lock-in effect

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