公务员通用能力大讲堂--公共服务能力(1)(1)

如何提升政府公共服务能力

非常高兴能和大家来讨论政府公共服务能力的建设问题。党的十六大明确提出，政府有四个职能:经济调节、市场监管、社会管理、公共服务。公共服务是其中一个职能，在2003年中国发生非典以前，我们把政府职能侧重放在经济调节、市场监管。我们经常讲的一句话就是：发展是第一要务。但是2003年非典以后，政府越来越意识社会管理和公共服务这两种职能的重要性。经常听到保民生、促和谐，要构建服务型政府，就是其中一个方面。

公共服务是一个系统的、复杂的、长期的工程，如何提供良好的公共服务，不光是中国政府面临的难题，其它的国家也在这个问题上费了不少脑子。各个国家国情不同，经济发展程度不一样，必然它们提供的公共服务也不可能一样。有的发达国家，它的国民享受的公共服务就好，它的社会福利可能就较为优越一些，而一些落后国家解决温饱都困难，更别提公共服务了。一国的公共服务水平与本国的经济发展有着密切的联系，也就是所谓经济基础决定上层建筑。因此，要想提高政府的公共服务能力，最根本的就是要发展生产力。

这节课要讨论的内容，我从以下三个方面来进行分析：

第一个，公共服务概述，要从整体上对公共服务作一个介绍；第二个，我国公共服务的现状；第三个，我国公共服务的发展方向。 一、公共服务概述

我们首先看第一个问题，公共服务概述。在这部分里面，讲整个政府的公共服务功能。 1、公共服务的含义。 所谓公共服务就是指筹集和调动社会资源，通过提供公共产品（既包括水、电、气等具有实物形态的产品也包括教育、医疗、社会保障等不具有实物形态的产品）这一基本方式来满足社会基本需要的过程。一个人，它总要有衣食住行的需求，它要有生存、发展的需求。这些需求可以称作公民的直接需求,而公共服务就是要满足公民的这种需求。比如说，我们用的水电气暖，上学、看病，这些服务，这些都是人民群众最基本的需求。

2 、公共服务的特征 。我们进一步来讨论公共服务有哪些基本特征，我想这个公共服务的特征有这么几个方面：

1）公共服务是一种大众化的服务，具有非排他性，不同于私有产品。

作为政府来讲，它提供的公共服务首先是一种大众化的服务； 家里的电视，马路上的电灯 2）公共服务是一种基本服务。

它的内容非常广泛，比如说城市里面的供水、供气、供电、公共道路、交通等等。这些都是关系到人们日常生活中重要的一些服务，当然也包括公共安全、医疗、教育、文化娱乐等，这些也属于基本服务的范畴。这是它的第二个特征，它是一种基本服务。

打个比方说，理发。烫发、焗油，这些就属于个性化服务。再比如说，看病，本来十块钱的药就可以治好病，有的人不要，非得几百块钱弄个进口药，普通病房住不惯，非要住个高级病房，这就超出基本服务的范畴。公共服务就是提供这种基本的服务。 3）公共服务是一种非营利性的服务

公共服务是由政府和公共部门来提供的，它不像企业，提供一种服务、提供一种产品，就是为了赚钱。而政府提供的公共服务它不是为了赚钱，它提供的是一种非营利性的服务。而公共服务一旦成为赚钱的工具，那就变了味。

这是公共服务的三大特征，大众化的服务、基本服务、非营利的服务。

3、公共服务的重要内容

第三点我们进一步分析一下，公共服务的主要内容。应该说一个国家的体制不一样、管理模式不一样，公共服务的范围也会有差异。一般来讲，一个国家经济社会越发达，社会成员享受到公共服务的范围越大。拿英国来说，可以说是世界上福利待遇最好的国家，各种社会保障之优越，其它国家难以望其项背，它的国民“从摇篮到坟墓”这一生可以享受到形形色色的各种社会保障，各种社会保险、救助、津贴等是应有尽有，有网友笑称在英国当一个乞丐都很幸福，英国的乞丐都可以领到数额不扉的救助金。这是在英国， 但并不是所有国家都能达到这个程度。

1

再来看看我们国家，那我们国家现在还是一个发展中国家，政府能够为社会成员提供公共服务的范围、数量还受到经济发展的制约。但不管如何，对于一个现代社会，它不可能没有公共服务。如果我们把目前国家的公共服务归类的话，这个内容大体包括这样几个方面： （一）教育公共服务

教育的功能不言而喻，古话说：百年大计，教育为本。一个不重视教育的国家是看不到希望的。也有句俗话：再穷不能穷教育，再苦不能苦孩子。可见教育之重要。往大了说，教育可以决定一个民族的未来，往小处说呢，教育可以改变一个人的命运。所以国家在教育上进行投资，是十分必要的，而且呢，也是一本万利的，现在在教育上每投入一分钱，将来则会得到更大的回报。我国从法律的层面也规定了，每个公民都有接受教育的权利和义务。最起码要把九年义务教育读完。 现阶段，我国实行的是九年义务教育，有些有远见的人士就提出九年不够，要延长到12年，这应该是一个大的趋势。

（二）卫生公共服务

医疗卫生是个比较复杂的一个问题。但是我们这里讲的卫生公共服务整体上讲是公共服务的范畴，完全属于非营利的，其中包括疾病的预防、公共卫生，这些都属于公共服务的范畴。医疗卫生事关人民群众的生命安全和身体健康，所以对于这一块，比较敏感，民众意见也很大。“看病难、看病贵”的呼声也是越来越高。国务院部门说，过去我们的医疗体制改革整体上没有成功。确实，我们在医疗改革过程中，出现了一些问题， 这些都需要客观去看待。

医疗卫生资源配置不合理：如同教育领域一样，政府在医疗卫生领域尽管也增加了投入，但是这些投入经过利益集团的截流，真正到达需要的人的手中的只是少数。

（三）科技公共服务

一个国家的技术性研究，可能马上见不到大钱，但它对整个科技进步有很基础性的作用，这些一般也由国家来投入，由专家进行基础科技研究，它也属于公共服务的范畴。 （四）社会保障公共服务

就是一个人，从上学，参加工作到养老或者中间失业，整个过程，除了个人努力以外，社会要有一个社会保障系统，要化解风险。因为谁都可能遇到各种各样的问题，遇到问题以后，有时候靠个人力量解决不了，社会要有这样一种机制，给社会每一个成员提供化解风险的机制，在我看来，这就是一个社会保障体系。

社会保障体系包括社会保险、养老保险，就是人在找不到工作时，就要有一个保险机制。一个人年龄大了，退休了，没有劳动能力了，国家将要提供养老保险、社会福利，这些都属于社会保障的领域。

社会保障与一个国家的经济发展水平密切联系，所以我们说一个国家的经济越发达、社会发展水平越高，给社会成员提供社会保障就越高。我们现在还是一个发展中国家，人口众多，所以在社会保障水平上，无论是覆盖面上还是保障标准上都与发达国家有很大差距，对这一块国家也很重视在这上面也下了不少工夫。

（五）公共事业服务

就是前边讲过，比如说城市的供水、供电、供气、取暖，城市的公共交通、道路、绿化等等。这些都带有公共事业属性，我认为这些都是公共服务的主要内容。这是我讲的第三个观点。 以上所述的各种公共服务当中，义务教育、公共卫生和基本医疗、基本社会保障、公共就业服务，是与广大城乡居民关系最直接、最迫切的公共服务，是保障全体社会成员基本生存权和发展权必须提供的公共服务，构成了现阶段我国基本公共服务的主要内容。 4、公共服务的提供模式

对于这个问题呢，我们按照这么一个思路来进行，首先由谁来对公共服务的范围、内容做出选择？这是其一。第二呢，谁对公共服务单？第三呢，谁来直接生产或者提供这些服务？

按照这样一个分析框架，我们可以分析一下改革开放前后，中国公共服务的不同的提供方式。 一、改革开放前公共服务提供的有三种基本模式

2

第一叫政府自拉自唱。

政府做出公共服务的选择，政府拿钱，政府直接提供公共服务，现在这种模式还有。我给大家举个例子，比如说这里发生了地震，政府的民政部门马上派官员对灾情做出评估，地震中多少房子坍塌？有多少人无家可归了？它对灾情要做出评估，评估以后，民政部门马上会从每年救灾款项中拨款。这就叫政府自己做出选择，自己拿钱，自己来提供这方面的服务。 第二种是政府与国有企业合作

我们过去办了很多国有企业，政府对公共服务的范围、内容、边界、政策做出选择，但是政府不直接提供。比如说让自来水公司给大家提供供水，让公共交通公司给大家提供每天乘坐的公共交通，政府制订政策，由国家办的这些公共企业提供公共服务。 第三种是政府与事业单位合作

大量的事业单位提供公共服务，比如说中小学校提供的义务教育、大学提供的高等教育。 医疗、教育、社会福利和各种各样的事业单位，都提供公共服务，这种公共服务的资金大量来源于公共财政。老百姓和企业交给政府的税变成公共财产，然后政府做出政策，安排在教育、医疗、社会福利、社会保障。

以上三种就是计划体制下公共服务提供的模式。计划体制下我们提供这种公共服务几乎是不计成本的。比如说看病是象征性的交点钱，上大学都不交钱，更不用说上中小学，基本是免费的，所以说它不考虑成本问题。国家办事业、国家养事业，体现出社会主义的优越性，这是我们在计划体制下提供公共服务的方式。

二.改革开放后公共服务提供模式

改革开放以后，我国进行了市场化改革，公共服务的提供方式发生了比较大的变化。政府直接提供公共服务的范围在缩小， 政府与国有企业合作引入市场机制， 国有企业也开始讲成本，开始算经济帐，引入市场机制。

新的公共服务提供方式

在三种提供方式的基础上，又出现了两种新的提供方式： 第一种就是政府与非营利组织的合作模式

除了传统的政府自己提供、政府与国有企业与事业单位合作外，又出现了一种新的公共服务的提供方式，就是政府和非营利组织的合作，也就是与我们说的民间组织、社团组织、非营利组织、非政府组织合作。随着中国市场化改革，民间组织、非营利组织越来越多，越来越壮大，这从侧面也体现出我国社会发展水平在逐步提高。因为这些民间组织一般效率高，机制比较灵活，所以政府就借助民间组织，把它的一些公共服务委托出去，我出钱，我制定标准，你来提供服务，制定标准，但我不直接提供服务，这是一种新的模式。

民间一些热爱公益事业、喜欢从事慈善事业的志愿者，可以发挥他们的作用，作为对我国公共事业的一个重要补充。实践也证明，他们在环保、文教、扶贫、震灾等方面等起过很重要的作用。举个例子，鄱阳湖这些湿地有许多珍惜鸟类，出现盗猎的，靠政府来管人力财力受限，管不过来，有一批保护鸟类志愿者自发成立了组织来巡逻来保护鸟类，取得了一定的效果。再比如，像一些慈善组织等等在公共领域都发挥着重要的作用。 第二种是政府和市场的合作

过去政府提供公共服务不会引入市场机制，通过市场化改革以后，政府在公共服务这个领域中也进行了尝试，这方面也是借鉴了西方国家的一些成功经验。英国在这方面开了一个先河，我们先来看一下。1979年，撒切尔夫人上台执政，拉开了英国政府公共服务市场化改革的序幕。原本政府提供的公务服务都是自拉自唱，往往效率不高，成本却很高，结果老百姓不满意。于是，政府改变了公务服务的提供方式，我拿钱，我做出决定，我制定标准，但是我可以引入市场机制，比如说委托、代理、承包、合同等手段，通过这种市场化的运作机制，把公务服务项目委托出去，交给市场去办，我们都知道市场讲效率，是讲成本，这样一来，就大大提高了效率。政府所要做的就是监管理，并不参与到具体的工作中来。

我们国家在医疗体制的改革，借鉴公共服务市场化这种提供方式，但是没有借鉴好，在实际

3

运作当中出现了问题。初衷是好的，想通过引入市场机制，让民间资本也可以参与进来，和国有医院形成竞争，但是效果并不很好。现在是什么情况呢，我们的国有医院政府投入比例很低（8%），其余的收入都要通过市场来获取，这样就导致严重的三不分。医药不分，医院本来是看病的场所，结果医院靠卖药来赚钱，医生喜欢开大处方、开高价药，一个出厂几块钱的药到了患者手中变成了几十几百，现在医院50%以上的收入主要靠卖药赚钱。第二个叫管办不分，医院是政府管理的一个事业单位，提供医疗服务的机构。结果人们发现，一旦发生了医患纠纷以后，政府往往不是站在患者的角度来思考问题，往往替医院辩护，也就形成了管办不分。人们发现政府机关和医院变成了一个利益共同体，它们绑到一起去了。第三叫做非营利性的属性与营利性的属性不分，医院本来是一个非营利性的机构，是个事业单位，提供医疗服务，不能以赚钱为目的。结果人们发现医院变成了一个赚钱的场所，把他的基本属性都改变了，所以引发了老百姓对医疗很大的不满。

医疗改革不理想，但这个板子不能打到引入公共服务市场机制上，而是我们在引入市场机制，政府与市场合作提供服务方式的时候，在一些具体环节上，没有把握好，所以说出了很多问题。

二、中国公共服务的现状

过去三十年，中国经济保持高速发展，可以说创造了世界经济史上奇迹。有了雄厚的经济作为后盾，政府在公共服务方面的投入也有加大了力度。胡锦涛主席说过要让全体社会成员共享改革发展的成果。如他所言，几乎每年都会有些大的动作，出台一些惠民政策、保障民生的措施，这叫让利于民。取得一定效果。如取消了（延续了2600年的“皇粮”）农业税、2006年、2008年相继免除了农村、城市义务教育阶段的学费、在全国推广新型农村合作医疗制度改革，城里也有城镇居民医保，这个公共服务覆盖范围在逐年扩大、标准在逐年提高，让人民切切实实感受到了好处。

虽然在公共服务方面取得了很多成绩，但是与发达国家比起来仍有很大不足。某机构关于中国公共服务满意度的一个调查，民众满意度也不是很高。这也说明我国公共服务的现状距离民众的期盼还是有一定的差距。

（一） 公共服务总体水平偏低、发展不平衡 。

说总体水平偏低，到底怎么个偏低法呢？我们看下数据就一目了然了。

但从国家基本公共服务几个主要指标来看，根据2008年的一个资料，中国在教育、医疗、社会保障这几个方面的投入占GDP的比重与全世界相比，比3000美元以下的国家还低13%，比3000-6000美元的国家平均要低24%。所以说呢，我们可以提高的空间还是比较大的。

有人做了个研究，对比中国和美国公共财政支出。钱都花到什么地方去了，结果他发现，美国当年的公共财政支出用于公共服务的开销，包括基础医疗、基础教育、社会福利、社会保障，用在老百姓身上的钱，占了75%。换句话讲，它的公共财政支出的3/4都用到老百姓身上去了；而我们2003年用到老百姓身上的钱，只占到公共财政支出的25%。说明我们在公共服务 这一块还是有很大差距。

另一个，就是差距。――地区失衡。由于我国的特殊国情，存在东部地区与西部地区发展的不平衡，由此形成了我国公共服务水平的地区失衡，东部整体优于中西部。如：上海市2002 年人均教育、科学与卫生财政支出为960180元，人均社会保障与救济财政支出为204128 元；而贵州省同年这两个指标分别为187119 元、7919元，仅分别为上海市的19.49％与3.9％。

――城乡失衡。我国长期以来存在城乡分离的“二元社会结构”，使城乡无论在人均收入还是在公共服务水平方面都存在巨大差距，农村公共服务严重短缺。2005年，我国名义城乡收入差距为3.22：1，若把基本公共服务，包括义务教育、基本医疗等因素考虑在内，城乡实际收入差距达到5～6：1。 ――各类基本服务发展不平衡。相对于备受关注的教育、卫生问题，社会保障、公共安全、环境保护等基本公共服务供给不足问题更为严峻。

（二）没有树立正确的政绩观。而我们看到许多地方官员热衷于搞一些大的项目、建设形象

4

工程，甚至有些财政贫困县（一年财政不过几千万），也修豪华办公楼，出手异常大方，一出手几千万几个亿连眼皮都不带眨一下，在改善民生方面、在提升社会保障上却是提不起兴趣。这就是错误的政绩观使然，这就是没有树立以民为本的政绩观。 所以呢，树立正确的政绩观这一点也是要加强的。

（三）公共服务中政府层级权职配置不当，事权和财权不匹配.

我国的行政体制从中央到省市区再到乡镇这一级共分为五级。在我国现行财税制度下，就形成了这样一种局面。国家钱多的花不了，而地方缺钱。而我们看一组数据，55%的财政支出是来自县乡两级，而这两级的财政收入只占全国的21%。这说明了什么问题，这说明基层政府事权过大、财权不足。下级政府很大程度上要依靠上级政府的财政转移。这就很大程度上限制了基层政府在公共服务领域的财政投入。这个呢也是我国目前的一个现状，制约了地方政府在提高公共服务能力上的投入。

需要完善转移支付制度，明确区分政府与市场、政府与社会间的界限，划清政府的职责范围，从可操作层面上划分中央和地方政府的事权范围，对省以下各级地方政府要按照受益原则、能力原则和效率原则进行划分。明确财权。分税制使中央集中了大量的财政收

入，地方政府掌握的财力往往小于本级支出的需要，因此在基本公共服务均等化的实现过程中，财力上须主要由中央政府负担。完善转移支付制度。建议设立一般性转移支付、特定转移支付和专项转移支付，突出强调一般转移支付，解决地方财力不足问题（胡均民，2009）。通过试点“扩权强县”，优化和完善公共服务在不同层级间政府事权、财权的配置。 （四）．公共服务缺乏健全的法律基础

政府在公共服务投入上有时带有很大的偶然性，并没有形成一套稳定的制度。基本公共服务供给应建立在民主法制的基础之上，通过法制化途径，使城乡基本公共服务供给获得稳定的法律保障。中国自2008年1月1日起实施《城乡规划法》，虽然出台法律了，但是对于各级政府在公共服务上权责的规定上还不是很具体，还有待完善。成一套完善的、明确规定各级政府在农村基本公共服务供给上的权利、责任的法律体系，中国需在宪法框架内，进一步形成系统性的保障农村基本公共服务供给的法律体系，把农村基本公共服务的有效供给建立在法律保障的基础之上。

三、中国公共服务发展

1．政府公共服务能力建设

加强公共服务能力，要形成一个制度，把这个固定下来，。未来需要做：（1）建立健全公共服务回应机制。（2）建立健全公共服务供给机制。（3）建立健全公共服务监管机制。（4）建立健全公共服务评价机制。（5）推动公共服务绩效评价的长期化、制度化和规范化。（6）建立健全公共服务责任(纠错)机制。

2．科学界定政府间公共服务事权、财权

在现行的财税制度下，钱在国家而不是社会，在上级而不是下级，但确保民生、维护稳定的责在地方、责在下级；经济社会的发展要靠地方，但重大项目的审批权却在上面；其他诸如各种考核、评比、检查、评估、维稳，都是上面千条线，地方一根针。不管上面刮什么风，地方都要颤一颤，尤其是地方官的乌纱都会抖一抖。

既然前面讲到地方政府财权和事权不匹配，那么遇到花钱的地方，就要向上级要钱，这个就需要需要完善转移支付制度。而我们在转移支付制度上的还不是很完善。前段时间撤销了一批驻京办,他们是干什么的？就是到中央跑钱，有网友戏称“跑部钱进”，跑到部里，谁关系大谁就把钱要来了。就说这个有些还不是很规范。

从可操作层面上划分中央和地方政府的事权范围，对省以下各级地方政府要按照受益原则、能力原则和效率原则进行划分。明确财权。分税制使中央集中了大量的财政收入，地方政府掌握的财力往往小于本级支出的需要，因此在基本公共服务均等化的实现过程中，财力上须主要由中央政府负担。完善转移支付制度。建议设立一般性转移支付、特定转移支付和专项转移支付，突出强调一般转移支付，解决地方财力不足问题（胡均民，2009）。通过试点“扩权强县”，优化和

5

本文来源：https://www.bwwdw.com/article/i827.html