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《政治与行政》读后感

古德诺，生于1859年，于1939年去世，享年80岁。他是美国历史上著名的政治学

家、行政学家、法学家和教育家，在政治学、行政学、市政学、比较行政法等领域有着较高的成就。他在美国哥伦比亚大学主修法律，曾任哥伦比亚大学教授，自1888年起在该校主讲行政法学等课程，为时近20年，建立起他的学术地位和声誉。古德诺不但长期从事教育事业，而且积极参加社会活动。1914年至1929年任约翰·霍布金斯大学任校长，在此期间，他对该校的发展做出了杰出的贡献，使得该校的规模得到了扩大，学生人数增长了四倍多。同时他还积极筹划和创立了美国政治学会，是该学会的第一任主席。古德诺曾于1913年受袁世凯之聘来华任宪法顾问，并在华滞留两年之久。作为一名政治学者、法学专家，古德诺在中国近代政治舞台上出尽了风头：发表了《中华民国宪法之评议》一文对刚刚脱稿的宪法草案横加指责；直接策划袁世凯的《中华民国约法》，把袁世凯的权力扩大到皇帝的程度；最为甚者，他于1915年8月上旬在北京《亚细亚日报》上发表了著名的《共和与君主论》，为袁世凯复辟帝制作理论上的辩护。

其实古德诺并不是支持帝制，他只是考虑到当时中国军阀混战，此时惟有一个高度集权的中央政府才能够解决中国这种糟糕的现状，这种集权的思想在他的《政治与行政》中又得到了进一步的体现，这就是他所强调的政治分权、行政集权，而同时又一个强有力负责任的法外机制对政治与行政关系进行调节与协调。

政治与行政二分法在古德诺那时已经不是一个新鲜的观点，德国的斯坦因早就对政治与行政进行过详细论述，斯坦因指出“国家的宪政不能包有行政。此恰犹意志的本身，不能就是行为或劳动一样。此宪政的最大技能，是对行政予以权利和设定”，而之后美国的第28位总统威尔逊发表的《行政学研究》不仅标志了行政管理学作为一门单独的学科得以问世，而且他针对美国当时政府政党分肥政府腐败明确提出了政治与行政二分法，他指出“行政管理是政府工作中极为显著的一部分，它就是行动中的政府；它就是政府的执行，政府的操作，就是政府工作中最显眼的部分，并且具有与政府本身同样悠久的经历”。

古德诺也并非是对前人理论的炒冷饭。他首先指出，“政治的功能首先与国家意志的表达有关，其次与国家意志的执行有关”，这句话里便暗含了古德诺对于政治与行政彻底二分的否定。作为“国家意志表述”的政治与作为“国家意志执行”的行政在古德诺眼里是不应该彻底分离的，也是不可能彻底分离的，政治与行政天生就有着千丝万缕的联系。古德诺第一次澄清了政治行政二分法所可能造成的误解，那就是“一种政府功能只存在于一种政府机构之中”， 他指出“分权原则的极端形式不能作为任何具体政治组织的基础”，“因为这一原则要求存在分立的政府，每个政府机构只限于行使一种被分开了的政府功能。然而，实际政治的需要却要求国家意志的表达与执行之间协调一致”。古德诺据此进一步指出虽然政治与行政是两种不同的功能，但这种区分只可能是纯理论上的，在实践中是完全不可能达成的，这两种功能不能被截然分开并分别委以给不同机关，而且为了保证国家意志被有效的贯彻，这两种功能之间还必须取得一定的协调。

《政治与行政》一书围绕政治与行政协调之主线展开了论述。 可以说全书一共指出了促成政治与行政协调的三条道路：政治对行政的适度控制、行政的适度集权、法外调节机制。

首先是政治对行政的适度控制。法律与执行法律之间缺乏协调就会导致政治的瘫痪。一种行为准则，即一种国家意志的表达，如果得不到执行，实际上就什么也不是，只是一纸空文。另一方面，执行一种并非国家意志所表达的行为准则，倒真是执行机构在行使表达国家意志的权利。于是，“为了在国家意志的表达和执行之间求得这种协调，就必须或者牺牲掉国家意志的表达机构的独立性或者牺牲掉国家意志执行机构的独立性”，“最后，民治的政府

要求执行机构必须服从表达机构，因为后者理所当然的比执行机构更能够代表人民”。而政治达成对行政的控制可以通过法定制度达成，如英国所形成的内阁对议会负责的体制，而在美国这种国家这种控制就要通过法外制度才能实现。当然政治对行政的控制必须保有在一定的限度内，政治不能全面的干涉行政，而且还应当谨慎的选择它要控制的对象。行政中的大部分是与政治毫无联系的，如半科学、准司法、和准商业或商业的活动，它们本身对于真正的国家意志表达没有太大的影响，如果给它们打上政治符号实行政治控制那么就会使得事实真相受到污染，并且容易造成腐败。古德诺认为政治对行政的控制应当限于对狭义的执行性机构进行，其他诸如司法、准司法、统计和半科学性质的政府机构都应该保持自己的独立性，而不受政治影响。执行性官员从属于政治，保证政治对行政的控制，他们随政党而进退，其余的行政应该是不受政治影响的常任文官，以保证行政的效率。只有如此，真正的民治政府和有效的行政管理才能得到。

其次是行政的适度集权。我们都知道盎格鲁—萨克逊人的那种独特的不依赖政府、个人独立处理问题的特性，这种特性是美国地方自制体制的本源。美国是将孟德斯究的分权理论贯彻的最彻底的国家，使立法、行政、司法三种权力相互分立，相互制约，而且还使中央与地方行政分权——联邦制与地方一定程度的自治。在古德诺来看，这种自治体制虽然有诸多优点，但是却掩盖不了它天生的缺陷。那就是影响了政治与行政之间的协调，行政力量的分割使得国家意志的实行出现了困难。这样就使得中央虽然有表达国家意志的权力，但是这种意志的贯彻却很大程度上仰赖地方政府，同时又由于行政上是分权的，地方在执行时要么是歪曲中央的意志要么是完全只考虑地方利益，甚至于，行政的过度分权会导致国家的分裂。要改变美国的这种现状，惟有通过行政集权才能实现，而以往人们对于行政集权的恐惧完全是错误的，虽然过分的行政集权会牺牲地方共同体的利益，因为它不会为地方机构执行地方意志提供充分的条件，而适度的行政集权却能够保证政治与行政的行政、使得中央的国家意志得以贯彻而地方的利益也会同时反映在国家意志中。

最后是法外调节机制。古德诺认为以美国目前的宪法以及政府体制是无法达成适度控制和适度集权，那为何美国政府仍然基本上保持了稳定与协调呢？古德诺指出，这是一种与英国完全不同的法外调节机制——政党。“要使政府协调地运转，就必须找到某种使国家意志的表达和协调一致的办法。这种办法在政府体制内部不可能找到。所以，必须到政府以外的一些法外的制度中去寻找。事实上，可以在政党中找到它。政党不仅担负起了挑选在政府体制理论中是表达国家意志的机关的成员，即立法机关的成员的责任，而且担负起了挑选执行这种意志的人员，即执行官员的责任。政党必须选择中央的执行官员，因为分权原则的采用已使他们不受任何有效的立法控制了。政党必须选择所有的地方官员，因为行政体制极端分权的特点使他们不受任何有效的国家（或州）的控制。”正是由于美国的政党的强大、尽责以及忠诚才得以解决了美国政治体制的设计者给后人的巨大难题。

我们可以总结出古德诺所给出的一种政府框架：国家意志表达机构、国家意志执行机构、政党。政党是政治与行政的联系点，政党的作用十分重要。古德诺指出，“整体意义上的人民所不信任的政党必须退出对政府的实际控制；而同样丧失了党的信任的领袖，也应退出对党的实际控制。如果这两条件不存在，政府就不能说是民治的。”也就是说政党要对人民负责党魁也要对人民负责，这样才是一个能够承担起协调政治与行政的责任的政党。

最后我想在上述的基础上论述一下目前中国中央与地方的关系。 “上有政策，下有对策”、“政令出不了中南海”，是目前中央与地方最真实的写照。地方和中央可以说是在不断的进行着博弈，而博弈的焦点最近集中于房地产领域产生的经济增长上。随着市场经济体制的不断推进，行政分权是必然的趋势，因此地方政府掌控着土地出让、土地租出的生金大权，所以的中央的宏观调控、国六条措施收效甚微，就是无法突破地方上盘根错节的权力利益网。可以说地方政府是房地产买卖的直接受益者，并且因此形成了

特殊利益集团，他们抢走了中央本应得到的利益，而由这些地方利益集团创造出的种种民怨、政治压力都需要中央来承担。集体上访、官员腐败、监管不利等，矛头纷纷都指向中央。虽然这种中央与地方博弈是市场经济的必然，但是我们也应当考虑到其他不可忽视的因素。

首先是中央领导人的魅力下降。在毛泽东、邓小平这样的强力领袖成为历史之后，中央领导的个人权威已经不足以使得地方官员唯中央马首是瞻，中央除了控制省部级官员的人事任命之外，缺乏自身的权威魅力以及更多的有效途径来保证政令畅通。

其次从经济学角度而言：地方的权力来自中央的授予，地方政府受到中央的考核监督，这种关系是一种委托代理关系。如果这种关系中出现了代理人违背委托人意愿的情况，那是因为委托人的有限理性和代理人的机会主义。前者指的是中央政策方面有一定的错误，可能是没有全面的考虑到地方的利益，而后者是因为制度的缺陷，地方官员普遍认为只有打地方的擦边球才能获得更大的发展。

既然地方分权是不可避免的，那我们就应该着眼于如何消除控制由分权造成的那种不和谐。第一，中央适度收回地方行政权，使得分权得以缓慢的进行。这点是目前我国政府着色较多的地方。从十七大中央政治局委员新晋人物来看，只有汪洋（重庆市委书记）、张高丽（天津市委书记）乃是地方要员，再对比十六大时九名常委，有六名为地方要员，而现在九名常委，仅有李克强为辽宁省委书记。可见中央正在逐步的收回地方的权力，但同时又指出要加大基层选举力度，此举让人怀疑是否只是空头支票，因为加大基层选举必然会削弱中央之权威。第二，在下放权力的同时下放责任，形成较好的行政问责制，将政府官员的责任承担好坏与绩效考核相挂钩，并且完善制度建设，消除地方官员的机会主义倾向。第三，中央在制定政策时给予地方一定的政治权，让地方有表达自己意志的机会，也就是说适度的政治分权，保证制定的政策能够统辖全局照顾各方。

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