张京祥：新型城镇化的关键驱动是制度创新

新型城镇化的关键驱动是制度创新

张京祥（南京大学建筑与城市规划学院教授、党委书记） 简要而言，我国关于城镇化的认知经历了四个阶段：第一阶段是1970年代末、1980年代初，学术界（主要是城市地理界、规划界）开始关注城镇化问题，但是当时还受到意识形态、国家城市发展方针等的制约，基本停留在学术讨论层面，并没有得到政府的积极认同：第二阶段是1997年后，亚洲金融危机使得中国的中国外向型经济模式受到冲击，经济学家建言中央政府以城镇化拉动向内需发展转型——“工业化创造供给，城镇化创造需求”。于是从“十五”开始，加速推进城镇化就成为了国家战略；第三阶段是在2005年以后，面对唯GDP至上的高速增长所带来的一系列问题，国家开始改变之前的单一城镇化价值导向，转而强调城乡统筹，实现和谐、健康的城镇化；第四阶段则是2013年后面对国际、国内经济形势新的严峻挑战，面对日益严重的社会问题、城乡问题、环境问题等等，从实现中国梦、实现现代化的系统性和战略性层面，重新认识中国新型城镇化意义、方向与路径。总之，三十多年来中国城镇化的内涵不断丰富，内涵不断丰富，城镇化所肩负的使命不断加大，其目标取向和历史意义也不断升华。

在全国城镇化水平越过50%门槛以后，我们所面对的问题与之前已经有了很大的不同。虽然国家颁布了新型城镇化规划，描绘了宏伟的蓝图，但是我们也发现城镇化的动力总体上在减弱，城镇化的综合成本在不断提高，城镇化的关联效应日益复杂??。国家提出的有关

城镇化目标、手段，与许多地方的当前实际产生了巨大的落差。比如国家认为新型城镇化的关键是要推进“农民工的市民化”，但至少在长三角等经济发达地区的实际情况是，不仅本地农民不愿意放弃户口进城，外来的农民工也缺少放弃农民身份、定居当地的强烈意愿，反而是越来越多的城市人想改变身份回到乡村去。再比如，国家要求放开中小城市、县城镇的户口以吸引农民入户，而实际上大量的中小城市、小城镇对农民并没有什么吸引力（全国也只有北京、上海等极少数城市设置有严苛的入户门槛）。也就是说，过去城乡之间由于存在着显著的经济收入、社会福利待遇等差距而产生的要素驱动，已经难以再成为当今继续城镇化的强劲动力，简单的户籍放开、提供社保等手段也已经不会再对农民产生明显的吸引力。也许，中国的城镇化至此可能会陷入“中等水平陷阱”——虽然统计意义上的城镇化水平可能还会有所提高（然而速度也明显趋缓，许多学者甚至预测中国的最终城镇化水平在65%左右），但是越来越多由于个体“主动选择”所导致的“半城镇化”却可能高居不下。所以，要想真正启动新型城镇化的步伐，真正完成中国的现代化进程，最关键的是要进行系统、深刻的制度创新。

城镇化的制度创新是一个宏大的课题，但是在这其中最关键、

牵一发而动全身的是土地制度问题。有关如何对待农民承包地、宅基地的属性和权利等问题，社会各界争议很大，国家从保持社会稳定、保障土地财政等角度出发采取了非常审慎的态度，但是继续维持这种旧的土地制度已经导致许多根本性的问题：农民的土地（包括宅基地）

不能成为可以兑现的资本，想进城的农民就难以改变“赤贫阶层”、“弱势阶层”的命运，乡村也难以成为有价值的经济空间；城乡二元土地制度使政府获得了土地财政的巨大利差，却不断加剧着农民对社会的不满，并导致农村违法用地行为愈演愈烈；农村土地难以流转、进城农户的宅基地难以清退，农业生产效率和农业价值就难以根本提高，农村建设用地就会不减反增，进一步加剧中国土地资源紧张的局面??。实际上，国家已经在农村地区实行了“增人不增地，减人不减地”的政策，一些学者认为农村的土地已经事实上是农民“私有”（华生，2013），但是却没有突破土地制度的最后一重障碍，这样的结果反而是固化了城镇化的动力基础和城乡利益格局，既有的土地政策导致了城乡发展的“双输”。所以，如果中国的农村土地制度没有根本性的变革，将不会有城乡先进生产要素的“对流”和再配置，不会有真正的乡村复兴，不会有真正的城镇化，也不会有真正的国家现代化。

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