改革开放以来中国公共政策变迁三十年

改革开放以来中国公共政策变迁三十年

作者：陈潭 来源：作者赐稿 来源日期：2009-7-16

本站发布时间：2009-7-16 12:40:46 阅读量：475次

中国改革开放的30年是中国处于大变革、大转型时代的30年，是中国经济增长和制度成长的30年。十一届三中全会作出的实行改革开放的新决策，开始了中国从“以阶级斗争为纲”到以经济建设为中心、从僵化半僵化到全面改革、从封闭半封闭到对外开放的历史性转变。众所周知，这种社会主义变革和转型主要体现为计划经济体制走向市场经济体制的宏大转轨，展示了一个崛起中的大国的治理逻辑，凸显了体制转轨与政策变迁中的中国模式和独特经验。

中国改革三十年来公共政策变迁的基本阶段

考察当代中国社会转型和制度演变历程，中国改革三十年来的公共政策变迁大致经历了三个阶段：

第一阶段，公共政策动员化阶段（1978－1992）。这一阶段开始于“实践是检验真理的唯一标准”的思想解放运动以及十一届三中全会提出的改革开放宏观政策，一直到1992年“十四大”社会主义市场经济体制的确立。这个阶段是一个政策动员、政策试错和政策学习的阶段，是传统的公共政策体制遭遇困境和走向突破的阶段，也是中国公共政策宏观环境下的内在要求与外在刺激形成的模仿和借鉴过程，更是公共政策获取经验和新知的演变历程。我们知道，中国改革是从农村率先突破的，中国公共政策变迁毫无疑问离不开农村政策的突破和创造。1978年，凤阳小岗村农民首创农业“大包干”，拉开了中国农村改革的序幕。“大包干”从农业生产经营方式的改革起步，极大地调动了广大农民的生产积极性，推动了农业和农村经济的快速发展，由此引发了以建立社会主义市场经济体制为主要目标的体制改革和创新。1982年元旦，中共中央批转《全国农村工作会议纪要》指出目前农村实行的各种责任制，包括小段包工定额计酬，专业承包联产计酬，联产到劳，包产到户、到组，包干到户、到组，都是社会主义集体经济的生产责任制。1991年举行的中共十三届八中全会通过了《中共中央关于进一步加强农业和农村工作的决定》，提出把以家庭联产承包为主的责任制、统分结合的双层经营体制作为我国乡村集体经济组织的一项基本制度长期稳定下来，并不断充实完善。由此，家庭联产承包责任制作为农村经济体制改革第一步，突破了“一大二公”、“大锅饭”的旧体制，极大地解放了农村生产力。与此同时，中国经济制度从高度集权的计划经济逐步调整为从“以计划为主体，以市场为补充”和“有计划的商品经济”。1984年10月十二届三中全会一致通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》明确提出，进一步贯彻执行对内搞活经济、对外实行开放的方针，加快以城市为重点的整个经济体制改革的步伐，建立起具有中国特色的、充满生机和活力的社会主义经济体制。明确强调，改革计划体制首先要突破把计划经济同商品经济对立起来的传统观念，充分认识社会主义计划经

济必须自觉依据和运用价值规律，是在公有制基础上的有计划的商品经济。1986年12月，国务院作出了《关于深化企业改革增强企业活力的若干规定》，提出全民所有制小型企业可积极试行租赁、承包经营，全民所有制大中型企业要实行多种形式的经营责任制，各地可以选择少数有条件的全民所有制大中型企业进行股份制试点。实际上，动员化阶段伴随着“真理标准”和“姓资姓社”的争论，中国公共政策基本上是在“磕磕碰碰”、“犹抱琵琶半遮面”的状态中产生出来的。

第二阶段，公共政策调适化阶段（1992－2002）。这个阶段开始于1992年市场经济体制的确立，直到中国加入WTO和中共“十六大”的召开。这个阶段是一个政策变通、政策调适和政策更替的阶段，是中国公共政策不断扬弃传统计划经济体制、突破“双轨制”瓶颈的阶段，也是一个涉及范围最广、调整力度最强、影响最为深远的重大制度创新阶段。1992年中共“十四大”总结了十一届三中全会以来14年的实践经验，确立中国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，从而促使中国公共政策建设逐渐进入市场化设计的轨道：1993年国务院作出关于实行分税制财政管理体制的决定以及《关于金融体制改革的决定》；1994年进行了分税制财政体制改革和制定《关于进一步深化对外贸易体制改革的决定》以及《关于深化城镇住房制度改革的决定》；从1995年开始对政府间财政转移支付制度进行了改革，逐步建立了较为规范的政府间财政转移支付体系；1996年中国开始接受国际货币基金组织协定第八条款，实行人民币经常项目下的可兑换，提前达到国际货币基金组织协定第八条款的要求，标志着中国外汇管理体制改革取得重大进展；1998年国务院下发了《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，正式废除了住房实物分配的制度，确立了商品房的市场主体地位；等等。可以说，调适化阶段是中国公共政策不断适应市场经济体制要求而开展政策创新和政策更替的演变历程，是落实“发展是硬道理”这一政策战略的具体政策实施。

第三阶段，公共政策的制度化阶段（2002－）。这一阶段开始于中国加入WTO以及中共“十六大”的召开。这个阶段是一个政策接轨、政策定型和政策治理的阶段，是运用“完全状态”下的政策工具进行政策管理的阶段，也是政策演进进入政策均衡状态的常规阶段。它标志着中国公共政策进入了一个完全“创新替代”时段和逐步制度化阶段。2001年11月10日，在多哈举行的WTO第四届部长级会议通过了中国加入世贸组织法律文件，它标志着中国将享受多边贸易体系多年来促进贸易自由化的成果，享受多边的、稳定的、无条件的最惠国待遇。但“入世”也给中国政府和企业带来挑战，对政府加快转换职能、企业提高管理与技术水平提出了新要求，更为主要的是促使中国公共政策在全球化、市场化的框架下不断地与国际接轨。2002年“十六大”立足于中国已经解决温饱、人民生活总体达到小康水平的国情基础上，进一步提出了全面建设小康社会的构想，中国公共政策不断进入了符合市场经济体制的文本建设时代：2002年所得税收入分享改革基本上建立起了适应社会主义市场经济要求的财政体制框架；2004年《关于推进资本市场改革开放和稳定发展的若干意见》明确指出大力发展资本市场对实现本世纪头20年国民经济翻两番的战略目标意义，“公民的合法的私有财产不受侵犯”、“国家尊重和保护人权”等内容写入宪法，加强对公民的合法的私有财产的保护，进一步完善了私有财产保护制度；2005年《关于废止中华人民共和国农业税条例的决定》终结了新中国实施了近50年的农业税条例和一个延续了两千多年的税种；2007年《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》首次明确廉租房取代经济适用房作为住房保障体系的中心，关系着坚持和完善国家基本经济制度、完善社会

主义市场经济体制、实现和维护最广大人民的根本利益的《中华人民共和国物权法》正式实施。经过改革开放的不断推进和市场经济的纵深发展，进入二十一世纪的中国公共政策开始逐步走向制度化的阶段，从而不断地按照科学发展观和和谐社会建构的要求阔步前行。 中国改革三十年来公共政策变迁的基本特征

实际上，任何一项公共政策演进都是在宪政制度、意识形态、知识信息、文化传统等制度环境的框架下进行的，它们构成了政策变迁的约束条件和可能性边界。可以说，中国的公共政策变革和社会转型是在社会主义宪政制度和具体国情的基础上展开的，是计划经济体制走向市场经济体制的增量演进。我们知道，当代中国社会转型最重要的特征和最深刻的意义在于，它把市场化、工业化和社会主义制度的改革浓缩在了同一个历史时代，因而三十年来的公共政策变迁不断演绎着“中国特色”和“中国奇迹”：

（1）从摸索到创新。众所周知，中国改革是在一个没有前人经验可供借鉴的前提下进行的一次伟大社会试验，因而“政策试错”成为了政策创新的“典型试验”与“形式逻辑”。要走向改革成功，只有不断解放思想、敢想敢干、要尝试不怕犯错误，只有在实践的基础上不断总结政策制定的工作经验，才能形成一套成熟的公共政策策略和方法，才能不断面对改革中出现的新情况和新问题。因此，让典型说话、让事实证明、在摸索中前进，作为典型试验法的“摸着石头过河”成为了中国公共政策制定的重要方法论。于是，“大包干”的摸索成为中国农村政策改革的先声，“特区”的设立成为了中国城市政策改革的试验室。比如，深圳敲响了新中国土地拍卖的“第一槌”，推出了国有土地使用权有偿转让制度化、实行建设工程招标、创办外汇调剂中心等举措。同时，政策试错不仅超越经济改革，而且挺进到政治制度层面：1988年国务院正式批准深圳市在国家计划中包括财政计划实行单列，赋予其相当于省一级的经济管理权限；1992年全国七届人大常委会通过决议授予深圳市人大及其常委会和深圳市政府制订法律和法规的权力。又如，对非公有制经济的认识及相关政策的制定也经历了一个从摸索到完善的过程：1982年五届全国人大五次会议通过了经过全面修改的宪法，确认了作为社会主义公有制经济补充的个体经济的合法地位；1988年七届全国人大一次会议通过的宪法修正案，增加了国家允许私营经济在法律规定的范围内存在和发展的内容；1993年八届全国人大一次会议通过的宪法修正案明确了非公有制经济的地位和作用；1997年“十五大”将非公有制经济纳入到社会主义初级阶段的基本经济制度框架内；1999年九届全国人大二次会议通过的宪法修正案明确非公有制经济是我国社会主义市场经济的重要组成部分。

（2）从试点到普及。中国公共政策变迁方式基本上采用循序渐进的策略模式，这是由公共政策变革的风险性、改革相关人的利益博弈和改革心理承受力等因素所决定的。纵观改革开放的历程，中国对外开放政策呈现出“点→线→块”的演绎轨迹。1979年中央批转广东省委、福建省委关于对外经济活动实行特殊政策和灵活措施的报告，决定在深圳、珠海、汕头和厦门试办特区，给予相当优惠的特区政策，从而形成早期改革开放的“点”状格局。1984年中央开放十四个沿海城市，1990年正式公布了开发开放浦东的重大决策，到1993年经过10多年的对外开放的实践，不断总结经验和完善政策，中国的对外开放由南到北、由东到西层层推进，基本上形成了“经济特区—沿海开放城市—沿海经济开放区—沿江和内陆开放城市—沿边开放城市”这样一个宽领域、多层次、有重点、点线面结合的全方为的“线”

状对外开放新格局。1999年《国务院关于进一步推进西部大开发的若干意见》提出了进一步推进西部大开发的十条意见。2003年国务院常务会议研究实施东北地区等老工业基地振兴战略，提出了振兴东北的指导思想、原则、任务和政策措施。于是，“西部大开发”、“东北老工业基地振兴”、“中部崛起”的政策战略连同东部沿海地区形成了改革开放之“块”状格局。这种由“点”到“线”到“块”的政策格局的形成是一个历史的、自然的逻辑推演过程，是梯度发展理论实践的典型中国案例。显然，从具体政策实施的过程层面而言，“点”是试验，“线”乃推广，“块”为普及。

（3）从协调到一致。由于再生产的连续性、转轨过程的深刻继承性、社会生活准则和思想观念调整的缓慢性决定了政策变迁的渐进性和相对长期性，因而中国公共政策变迁呈现出明显的二元结构模式，政策变迁轨迹亦显现出平滑滚动的鲜明特点。中国改革的一个突出特征就是市场化过程中的双轨制模式。该模式首先出现于价格改革领域，即所谓“价格双轨制”，计划价格和市场价格同时存在，具体表现为“一物两价”。在这种思路下，局部放松原先价格的绝对计划控制，在计划边界之外允许价格自由浮动，使定价制度从单一价格控制过渡到计划控制与市场控制共存的双轨价格制度。后来，这种双轨制模式逐步延伸到经济、法律、社会等许多政策领域，此所谓“老人老办法，新人新办法”。实际上，双轨制所反映的是旧政策与新政策在一定时期内的利益妥协，是中国公共政策变革所面对具体的中国国情所作出的渐进策略。从一定程度上来说，这种公共政策“双轨制”不仅增加了政策体制之间的摩擦和耗损，产生并强化新生的利用双轨制寻租的既得利益集团，增大政策改革成本与难度，但是，最后的政策“一致”便是任何个人、团体不得拒绝的归宿。

（4）从效率到公平。中国公共政策变革要求必须正确处理效率和公平的关系，必须坚持和完善按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度，健全劳动、资本、技术、管理等生产要素按贡献参与分配的制度，同时也必须从法律上、制度上、政策上努力营造公平的社会环境。收入分配政策的目的在于既要适当拉开收入差距，以发挥收入分配的激励功能，又要防止收入差距过大引起社会不稳定。中国公共政策文本的变迁反映了从“效率优先”到“注重公平”的收入分配政策的演变过程：十四届三中全会提出收入分配要“体现效率优先、兼顾公平的原则”；“十五大”和“十六大”都明确提出要坚持“效率优先、兼顾公平”，“十六大”还提出“初次分配注重效率，再分配注重公平”；十六届五中全会提出要“注重社会公平，特别要关注就业机会和分配过程的公平”；十六届六中全会进一步指出，要“在经济发展的基础上，更加注重社会公平”；“十七大”进一步提出“初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系，再分配更加注重公平”。动员化阶段和调适化阶段的“效率优先”就是发挥生产要素供给者的主动性和积极性，“允许一部分人、一部分地区先富起来”，自由参与市场竞争，打破原有分配制度中的平均主义，从而突出个人努力与个人收益之间的正相关函数关系。制度化阶段的“注重公平”的目标是“最终实现共同富裕”，目的在于保证全体社会成员都能平等地享有教育、工作就业、劳动创造和社会福利的权利，享有社会政治生活的权利和法律保护的权利。由此，“先富”起来的个人和地区通过个人所得税、财政转移支付等政策逐步支持和帮助“后富”的个人和地区，从而使全体人民共享改革发展成果。 （5）从服从到参与。一个国家公共政策的制定和执行状况从来就离不开所在国家公民的顺服程度和参与精神。虽然，许多中国的公共政策来自于人民群众的“创意”和表达，但总体上仍然摆脱不了“重服从、轻参与”的事实。正因为如此，许多公共政策的科学性大打

折扣，“上有政策，下有对策”的政策博弈现象随处可见，这在二十世纪八九十年代表现得较为充分。然而，中国公共政策和法律法规不断趋向多元，政策制定的参与者也应多元化，一些专门性、技术性政策法规草案确实需要委托专业部门起草，而对于那些与百姓关系密切、与市民生活息息相关的政策法规草案，立法前需要做大量基础性调研工作，而公民直接向立法机关提出立法建议项目、表达民情民意，无疑能节约立法成本和提高行政效能。同时，通过召开一些讨论会、座谈会、听证会等，通过坦诚的协商、听取各方意见能寻求公共政策立法的理解和支持。尤为可喜的是，进入二十一世纪，中国公共政策公民参与的“开门立法”活动在价格听证中体现出来：2001年国家计委发布实施的《政府价格决策听证暂行办法》和《价格听证目录》为价格听证提供了政策依据和制度保证；2002年由铁道部作为申请人、国家发展计划委员会主持的、首次公开的国家级价格听证会??公民对于公共政策的态度已经不仅仅是“服从”了，而且更多地落实到“参与”过程当中。 中国改革三十年来公共政策变迁的基本经验

三十年来，中国改革开放政策的实施创造了令世人称道的“中国奇迹”，取得了令人瞩目的成就，形成了中国现代化过程中宝贵的物质财富和精神财富。与此同时，也形成了中国公共政策变迁的基本经验：

第一，公共政策的制定和实施必须坚持科学发展观。公共政策的发展观必然是以人为本的科学发展观。以人为本的政策制定和执行必须要求尊重人、解放人、依靠人、为了人和塑造人，必须关注人的生活世界，对人的生存和发展给予“善”的关怀。同时，科学的发展观是全面的、协调的、可持续的发展观，因而公共政策的制定必须考虑立足中国国情，既要考虑人口政策、能源政策、环境政策等各方面具体政策的配套协作，又要考虑城乡、区域、阶层等各方面的统筹协调；既要考虑当前发展的需要，又要考虑未来发展的要求；既要考虑当代人利益，又要顾及后代人的存续。中国公共政策制定与执行始终坚持了“满足多数，保护少数”的利益诉求和公平原则。“满足多数”即兼顾社会绝大多数人的需要，“保护少数”即优先考虑处于社会底层的最劣势的那一部分人，尽可能使受益者扩大，尽量使利益普及于一般公众，而不仅仅局限于特权阶层或少数人。中国公共政策创新始终强调以民为本、为民着想、为民服务，拓宽了不同利益群体、不同社会阶层的政治参与渠道，使其政治愿望、经济诉求、社会权益都能通过合法的渠道输入政治系统，从而使政策创新更加科学、更加合理、更加利民。

第二，公共政策创新必须培养政策学习的能力和政策执行的能力。追求现代政治文明的和谐社会必须是一种环境适应性较强的不断创新的政治形态，必须是学会学习的公民、组织、政府、社会之间的动态和谐。在从计划经济转向市场经济的过程中，探索精神固然重要，但个人和组织都离不开政策学习。个人要学习如何对市场信号做出反应，社会要学习哪种制度更有效，组织要学习如何适应环境。中国公共政策和制度建设不断地学习和吸收了人类优秀的政治文明成果，亦步亦趋、循序渐进，正在逐步地建构和谐社会的政治均衡。在公共政策实施方面，各级政府不断地强化政策的执行能力，不断地转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，努力克服“上有政策，下有对策”等不良现象，从而逐步形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。

第三，面对社会转型和复杂多变的政策环境必须作出适时的、策略性的政策创新回应。公共政策创新的环境回应能力主要表现为政策对外界的反应能力，对来自政策环境及基层、民众的信息的反馈速度，对公共问题、突发性事件的应急处理水平。如今，公共政策的周期不断缩短，政策风险不断增大。中国所面临转型期复杂多变的政策环境和公共事务，要求加快政府的反馈过程，提高公共政策对环境的灵敏程度。我们看到，中国公共政策应对复杂多变的环境能力和抗风险能力不断增强，比如，基于SARS危机所建构的《突发公共卫生事件应急条例》，基于“孙志刚事件”由原来的《生活无着的城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的废止而代之以《生活无着的城市流浪乞讨人员救助管理办法》。此外，循序渐进的变革策略是使政策改革顺利达到目的的有效途径，是中国公共政策变迁宝贵的历史经验。 第四，开展有效的公共治理必须加强制度化建设和充分体现公民参与的精神。公共政策的制定和执行要落实听证、咨询、公示、监督制度，要倾听人民群众的意见，要让广大人民群众都能充分参与。任何一项公共政策的出台都必须让公众有充分的知情权，这样才能更好地听取意见与建议，及时弥补政策的某些缺陷，也才能更便利地开展政策动员、扩展政策推广，充分实现公众的民主讨论，使政策决策更合理、政策执行更迅捷。只有这样，才能促使公共政策走向民主化、科学化和法制化的轨道。实际上，中国许多的公共政策制定来自于“民间”，来自于人民的诉求，来自于群众的首创精神，从“大包干”到乡镇企业的异军突起都看到公共政策公民创造和公民参与的历史印记。三十年来中国公共政策变迁充分展示了利用社会智力资源、推动公民参与对于国家的富强和民族的复兴具有重大历史意义。 原载于《湖湘论坛》2009年第4期

［作者简介］陈潭（1969－），湖南常宁人，政治学博士，中南大学公共政策与地方治理研究中心主任、教授、博士生导师。

第三，面对社会转型和复杂多变的政策环境必须作出适时的、策略性的政策创新回应。公共政策创新的环境回应能力主要表现为政策对外界的反应能力，对来自政策环境及基层、民众的信息的反馈速度，对公共问题、突发性事件的应急处理水平。如今，公共政策的周期不断缩短，政策风险不断增大。中国所面临转型期复杂多变的政策环境和公共事务，要求加快政府的反馈过程，提高公共政策对环境的灵敏程度。我们看到，中国公共政策应对复杂多变的环境能力和抗风险能力不断增强，比如，基于SARS危机所建构的《突发公共卫生事件应急条例》，基于“孙志刚事件”由原来的《生活无着的城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的废止而代之以《生活无着的城市流浪乞讨人员救助管理办法》。此外，循序渐进的变革策略是使政策改革顺利达到目的的有效途径，是中国公共政策变迁宝贵的历史经验。 第四，开展有效的公共治理必须加强制度化建设和充分体现公民参与的精神。公共政策的制定和执行要落实听证、咨询、公示、监督制度，要倾听人民群众的意见，要让广大人民群众都能充分参与。任何一项公共政策的出台都必须让公众有充分的知情权，这样才能更好地听取意见与建议，及时弥补政策的某些缺陷，也才能更便利地开展政策动员、扩展政策推广，充分实现公众的民主讨论，使政策决策更合理、政策执行更迅捷。只有这样，才能促使公共政策走向民主化、科学化和法制化的轨道。实际上，中国许多的公共政策制定来自于“民间”，来自于人民的诉求，来自于群众的首创精神，从“大包干”到乡镇企业的异军突起都看到公共政策公民创造和公民参与的历史印记。三十年来中国公共政策变迁充分展示了利用社会智力资源、推动公民参与对于国家的富强和民族的复兴具有重大历史意义。 原载于《湖湘论坛》2009年第4期

［作者简介］陈潭（1969－），湖南常宁人，政治学博士，中南大学公共政策与地方治理研究中心主任、教授、博士生导师。

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