基层统战机制

关于建立健全统战工作机制的思考

赵 成 道

建立健全工作机制是上世纪90年代后逐渐形成的一种提法，这个提法的产生是有其时代特征的。改革开放以来，我国由社会主义计划经济体制过渡到社会主义市场经济体制，在这个过程中出现了大量的新情况新问题，而我们党和国家的法律法规和相关政策规定不够完善，甚至相对滞后。面对这种客观形势的变化，迫切需要党和国家的职能部门，通过建立健全工作机制，来调动协调各方面的力量，研究解决出现的新情况新问题，因此，才逐渐提出和产生了多种多样的工作机制。“工作机制”一词可以理解为多种机构组合+协调措施与对策。工作机制是一种特有的工作方式，一般分为日常工作机制和应急处理突发事件工作机制两种，其特点是整合资源，从实际出发，注重实效。

统一战线工作的特点，要求在实践中必须建立健全统战工作机制。统一战线工作是党的全局工作的重要组成部分，具有多样性、广泛性、灵活性和协调性的特点。统一战线所涉及的民主党派、民族宗教、港澳台海外、人事安排、非公有制经济、党外知识分子、社会新阶层工作等，都需要由统战部牵头，有针对性地建立多种工作机制，党委和政府相关部门予以配合。长期以来，特别是党的十六大以来，统一战线针对社会发展中出现的一些新情况新问题，加强统战理论研究，着力建立健全由统战部牵头负责的工作机制，切实解决了统一战线领域出现的热点难点问题，

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取得了较好的成效，使统一战线为党的全局服务工作做得更加扎实，效果更加明显，提高了统战工作的地位和声望，使越来越多有人了解了统一战线工作的重要性。

进入新世纪新阶段，统一战线涉及领域愈加广泛，统战成员面貌愈加复杂，统战工作任务愈加繁重，新情况新问题层出不穷。针对这种状况，迫切需要进一步建立健全统战工作机制，使统一战线能够更加充分地调动各方面的力量，发挥各方面的优势和特点，更好地为党的中心工作服务。第20次全国统战工作会议指出，“要按照党总揽全局、协调各方和精干、统一、高效的原则，结合各自特点，在统战工作方针政策的贯彻落实、重大问题的协调处理和相关干部管理等方面，建立健全党委统一领导、统战部牵头协调、各有关部门和人民团体各负其责的体制。”这些，为新世纪新阶段进一步建立健全统战工作机制提供了政策、指明了方向。但要真正建立健全由统战部牵头负责协调的机制，除了要有明确的政策要求外，还应以具体和带有硬性规定的形式，把政策要求真正落到实处。当前，统战工作机制方面存在的种种问题的主要原因之一，就是缺乏硬性规定，使得中央的方针政策贯彻起来比较困难。只有政策性指导，没有可操作性的具体依据和指导细则，统战工作机制难以真正发挥其应有的作用。

一、基本情况

（一）市级统战部工作协调机制

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关于市级统战工作机构设臵情况。市委机构里统战工作机构有统战部、台湾工作办公室。市人民政府组成部门有民族宗教局、台湾工作办公室（一个机构、两块牌子）。统一战线性质的群团有台湾同胞联谊会、工商业联合会、黄埔军校同学会、归国华侨联合会。挂靠统战部的社会团体有光彩事业促进会、海外联谊会、社会新阶层党外知识分子联谊会。民主党派组织有民革、民盟、民建、民进、农工党、九三学社市委会和致公党省直属支部。

关于市委统战部负责协调的工作机制情况。在市这一级，统战工作协调机制主要包括两个方面的内容。

1、宏观层面，对工作部门的负责协调，主要形式有“协调会议机制”和“部务会议机制”。一是协调会议机制。涉及统一战线重要方针政策的出台和贯彻落实，重大问题的处理，在市委的领导下，统战部牵头，相关部门参加，召开协调会，或采取其他形式，与相关部门进行协调。这种工作协调，因事而设，如果没有制度保障，则随意性和随机性较强。统一战线重大方针政策的出台，统战部有时也有插不上嘴的情况，如党委加强政协工作的意见，就不是由统战部牵头。二是部务会议机制。分别由统战部副部长兼任台办主任、工商联党组书记和侨联党组书记，他们不分管统战部内其他工作，部务会议讨论相关的问题时，邀请他们参加。

2、微观层面，对具体工作的负责协调，建立健全了一系列工作制度。

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联系民主党派工作制度。明确了统战部是党委主管统一战线工作的职能部门，是党委负责联系民主党派、无党派人士的工作部门，负有贯彻落实中国共产党领导的多党合作和政治协商制度及对民主党派的方针、政策的重要职能。完善了政治协商、参政议政、民主监督以及民主党派自身建设等方面的一系列制度，如经济运行和党风廉政建设情况通报制度、民主党派参会阅文制度、市级领导干部与民主党派负责人联系交友制度、部分政府部门与民主党派对口联系制度等。

党外干部管理制度。主要原则是统战部和组织部在党外干部工作中要密切配合，互相支持，协调一致，对党外干部共同考察、共同确定人选、共同做好考核工作。统战部门负责人大代表和人大常委会委员中党外候选人的提名工作，负责同级政协委员、常委会组成人员以及常设专门委员会中党外人选的提名和建议名单的汇总工作，负责政府及其部门和法院、检察院党外干部的了解、培养和推荐工作，会同组织部门对党外干部任免、调动、交流提出意见，共同向党委汇报。地方人大、政府、政协和法院、检察院领导成员中党外人士的安排，要征求上一级党委统战部门的意见。

相关干部管理制度。民主党派市委会中层以上干部都由统战部管理。黄埔同学会归口统战部管理。统战部不参与对民族宗教局、台办、工商联、侨联的干部管理。

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党外知识分子工作制度。统战部牵头负责，依托社会新阶层知识分子联谊会，开拓新的社会阶层这个新的工作领域，作好党外知识分子的培养、选拔和使用工作。

（二）县级统战工作协调机制

市辖6个县市区委统战部，大多采取的是“一套人马、几块牌子、合署办公”的模式，部领导和工作人员加起来8－10人左右，有的只有4、5个人。由于工作人员少，这种模式相对来说对开展工作比较有利。

6个县市区统战部都与台办合署办公，侨务一块没有单设，由统战部负责，工商联党组书记由统战部副部长兼任。民族宗教方面，有2个县区统战部副部长兼任民族宗教局局长（这两个县区民族工作任务较重，有一定的特殊性），其他4个县市区统战部与民族宗教局的关系也比较密切。6个县市区统战部长都由政协副主席担任。

从现实情况看，县一级统战工作协调机制有很强的“模仿性”，特别是在兼任问题上大多效仿省、市委统战部的做法，也就是所谓的“上行下效”。

二、问题及分析

随着社会主义市场经济的深入发展，统战工作涉及范围越来越广泛，统战成员的面貌越来越复杂，需要协调的部门和单位越来越多。统战部虽然是统战工作负责牵头的部门，但在工作上与一些相关部门并不存在领导与被领导的关系。现阶段，统战部有

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责无权、协调难，是统战工作机制在实际工作中难以落实的重要原因，已成为制约统战工作深入开展的瓶颈。协调难主要体现在三个方面：一是牵头协调的范围有限。由于历史和现实的原因，民族工作、对台工作市委市政府有专门的工作机构和部门，统战部牵头协调的范围一般不涉及这些领域。而在县一级，这些机构特别是对台工作又与统战部合署办公，上下不对口，工作衔接和协调上存在一些困难。二是牵头协调的内容有限。中央和省委的文件规定统战部负责协调的内容主要有“方针政策的贯彻落实，重大问题的协调处理，相关干部管理。”这些在实践中都不容易落实，其中尤以“相关干部管理”落实起来更为困难。三是牵头协调的力度有限。主要是职责与权力没有结合起来，管事权与管人权没有结合起来，会议协调与制度保障没有结合起来，造成牵头协调的力度不大。分析存在的原因主要有四点：

1、重视程度不够。当前，各级党政领导干部对统战工作的重要性、必要性有所增强，但仍存在重经济、轻党务，党务之中轻统战的现象，在县一级甚至产生各种片面的认识。一是“过时论”。认为在革命战争时期，需要统一战线这个法宝。新中国成立后，共产党是执政党，各界代表人士大多是在党的培养下成长起来的，有的还是组织决定有意识地留在党外的，各民主党派的政治纲领与共产党的基本纲领也基本一致，加之在县级以下大都没有民主党派组织。所以统一战线工作在新时期过时了，特别是在县一级已经没有多大作用了。二是“上层论”。即统战工作“上

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层重要，中层次要，基层可要可不要”。认为统战工作主要是做上层各界代表人物的思想政治工作，县一级各方面的代表人物较少，层次也不是很高，代表性也不很强，显得不那么重要。三是“多余论”。认为统战对象分散在基层各单位、各部门，统战对象又是少数人，统战工作也是群众性的思想政治工作，和一般的群众思想工作放在一起做就行了，没有必要专门提出来。四是“麻烦论”。如个别基层党员领导同志听说要在本单位发展民主党派成员，便断然拒绝说：“别人引进外资，引进先进技术，你们却把民主党派引进来”，认为发展党派组织后，又是要活动经费，又是要办公条件，增加开支，太麻烦，多一事不如少一事，等等。

这些认识，反映到对统战部门的态度上，认为县级统战部门可有可无，没有必要单设等等；表现在行动上不支持、不重视、不关心统战工作，甚至极少数县（区）将统战部作为安臵消化干部的部门，使基层统战工作处于“讲起来重要，做起来次要，忙起来不要”的尴尬局面。

2、各方职责不清，关系不顺。对各方在统战工作机制中的责任问题，第20次全国统战工作会议指出，“各有关部门和人民团体要增强统一战线意识，关心和支持统一战线工作，加强同统战部门的沟通和配合，善于在工作中体现统一战线的方法和要求”，但对党委、政府，各部门应该承担什么职责没有出台具体规定进行细化，在实践中难以很好地落实。一方面，统战工作协调的部门和单位多是党委和政府行政部门，这些部门领导干部大

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多没有从事统战工作的经验，对统战工作不甚了解，对于承担应该承担什么责任更不清楚，不知道怎样才能在工作体现统一战线的方法和要求，不知道怎样来做统一战线工作，即使做了这方面的工作，也不知道做的就是统一战线工作。另一方面，党委和行政部门较为注重政策依据，没有具体依据，仅凭“统战部牵头协调，各有关部门和人民团体各负其责”这一句话，使各部门不好操作，无从下手，而有些工作既不便以党委文件或会议的形式来明确部署，作为同级统战部也不能以硬性规定的形式来安排，只能是相互协商，这样工作的成效主要取决于各部门主要领导对这项工作的认识和统战部主要领导的个人威望及社会影响，而不是机制的作用。这种情况长期存在下去，协调工作的难度会越来越大，统战部同各部门之间的关系也会不顺畅，甚至可能造成“工作干得越多，关系搞得越僵，成效越来越差”的局面。

3、统战部有职无权，无力纳总。一个部门协调工作的成效，很大程度上取决于该部门在其他部门和单位心目中重要性的高低，取决于部门地位的高低。当前，统战部有职无权，协调各部门各单位的关系全凭统战干部的事业心和责任感，这种情况导致工作成效不大，只能起到事倍功半的效果，甚至出力也未必见效。大量的精力和时间耗费在协调上，有些工作在一次次的协调中不了了之，不仅耽误了工作，在一定程度上也影响了统战干部的工作热情。如在党外干部培养使用方面，虽然原则上有统战部与组织部共同考察、共同确定人选、共同考核、共同向常委汇报等要

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求，但实际操作中难度很大。党外干部的使用、选拔权力属单位党委和组织部门，统战部对党外干部的管理仅限于了解情况、建立档案、登记造册、提出使用意见等工作，在提拔使用方面没有主动权，难以发挥有效作用，在党外干部的正职台阶、轮岗交流、挂职锻炼环节薄弱，部分党外干部多年培养也未提拔使用，有的向组织流露出加入中国共产党的想法，长期下去会造成党外代表人物的流失。此外，由于大多数党外干部和党外知识分子集中在科研、教育、医疗卫生等事业单位，随着《党政领导干部选拔任用工作条例》和公务员法的实施，在安排使用时党外知识分子会受到非公务员身份的限制，党外代表人物的选拔使用工作面临新的难题。

4、缺乏基本模式，不易操作。当前，统战工作机制还没有明确具体的模式可以借鉴。有的地方统战部长由同级党委常委担任，有的由同级政协副主席担任；有的地方统战部副部长兼任民族宗教局局长，有的政协秘书长兼任统战部副部长，还有的政府办公室副主任兼任统战部副部长，等等，模式不尽相同，随意性较强，难以借鉴。这种缺乏上级规定统一模式的统战工作机制，使基层党政领导对统战工作机制的定位比较模糊，对一些认为可建可不建或者不知如何建的工作机制不敢贸然着手，只能抱着等等看的想法，这种局面造成的结果就是统战部权威性受损，无法在统一战线领域真正形成大统战的格局。体现在系统内，统战各部门相当一部分工作虽有职责交叉，但关系松散，各自为战，缺

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乏很好地衔接沟通，协调力度非常有限，在一定程度上影响了工作的顺利开展。体现在系统外，其他部门对统战工作机制的认识更是一知半解，对党委政府催得紧、要求严或感觉明显重要的工作就较为上心，对其它工作则知道就算了，搁臵一边，根本不上心，使统战部非常被动，一些协调性较强、需要各部门共同努力才能完成的工作难以有效开展。

三、对策建议

1、明确各方责任。建立健全统战工作机制，首先要明确各方的责任，并以制度的形式确定下来。只有责任明确了，各方的关系才能理顺，机制的作用才能充分发挥，各项工作才能有的放矢地开展。这是建立健全统战工作机制的前提。

党委领导方面。明确党委要把统战工作列入党委重要议事日程，纳入党政领导班子工作的考核内容，作为选拔任用领导干部的重要依据；制定完善配套政策措施，贯彻落实好党的统战方针政策；加强对统战工作的宏观管理，把握统一战线的方向；加强对统战工作机构的协调和自身建设，发挥各相关部门的职能和作用；整合统战工作力量，实现统战资源的共享。

政府支持方面。明确政府的重大决策、重大改革措施的出台等应事先征求民主党派、无党派人士的意见，促进决策的民主化、科学化；拓宽民主党派、无党派人士参政议政、民主监督的渠道，协调政府有关部门与民主党派、工商联的对口联系工作；努力为统战部门、党派团体开展工作提供条件。

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统战部协调方面。明确统战部在党委统一领导下，切实发挥指导全局、协调各方的职能作用；科学整合统战系统力量配臵，形成统战部牵头负责、统战系统各部门主动联系沟通、协调配合的局面；牵头整合各方资源，使一些分散的社会统战资源由无序向有序、由自发向自觉、由消极向积极的方向转变，形成多方合力做好统战工作的格局。

各部门密切配合方面。明确承担统战任务各部门、各团体都有责任配合统战部开展工作。党委组织部门要积极协同做好党外干部实职安排和党外后备干部队伍建设工作；宣传部门要把统战工作列入党的宣传工作计划，协调做好统一战线的对内对外宣传。各级人大、政协，司法机关和政府部门的党组织要搞好与党外人士的合作共事。

全社会共同参与方面。明确各行各业、各企事业单位、社会组织等都要关心统战工作、积极投身统战工作，在全社会形成人人了解统一战线，共同参与统一战线工作的氛围。工青妇等人民团体要结合自身特点开展统战工作。企事业党组织要积极做好相关统战工作。

2、规范基本模式。贯彻落实统战工作机制，当务之急是对机制的基本模式作出明确具体的规定，并辅之以易操作的相关配套制度，为更好地贯彻党的统战方针政策提供保障。这是建立健全统战工作机制的基础。

“兼任”模式。由统战部归口领导的部门，如民族宗教局、台

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办、工商联、侨联等，统战部副部长分别兼任局长、主任、党组书记，统战部内设对应处（科）室。人大、政协办公室各一位副秘书长担任统战部副部长，负责协调有关统战工作。政府办公室一位副主任担任统战部副部长，负责协调解决统战工作的实际问题。同时，建立配套制度，明确规定哪些工作可以单独完成，哪些工作需要统战部协调共同解决，使各有关部门目标更加明确，职责更加清楚，保证统战工作机制的落实。这种模式对于解决统战工作中存在的困难和问题较为有利，更适合市级统战部门。

“合署”模式。明确统战部对民族、宗教、对台以及侨务等部门归口领导，这些部门对内是统战部的内设处（科）室，对外是工作部门，其主体地位不变，政府分管领导不变，单位机构级别和干部待遇不变，经费来源渠道不变。工商联党组书记由统战部副部长兼任。这种“一套人马、几块牌子、交叉任职”的模式更有利于形成统战工作“一盘棋”的格局，对于县一级统战部门较为适合。

以上两种模式，都要辅以明确的配套制度作为保证，使协调工作与制度保障结合起来。如统一战线重大问题处理、统战重大方针政策的出台和贯彻落实由统战部牵头负责制度、统战部管理的有关部门重大情况汇报制度和相关干部制度等等，尽可能出台具体规定，以便于督查落实。

3、规范职责权力。当前，统战部有职无权、协调难是影响统战工作机制落实的关键问题，必须把职责与权力结合起来，赋

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予统战部相应的权力，让统战部在协调工作特别是解决重大问题方面能够说了算、有人管，并在实践中不断加以规范。这是建立健全统战工作机制的重要保证。

首先是解决统战部长由同级党委常委担任的问题。这是建立健全精干、统一、高效的统一战线工作机制的关键环节，是从根本上解决协调难问题最直接最有效的途径。统战部长由同级党委常委担任，可以参与党委重大问题的讨论决策，充分反映统战工作的情况，为党委经常研究统战工作创造便利条件，强化统战部牵头协调负责、领导筹划等各项职能，加大协调工作的力度，进一步提高工作效率和工作成效；可以引起全社会对统一战线的关注，提高统一战线的影响力，起到无宣共知的作用，对各项统战工作的开展起到事半功倍的效果；还可以更好地发挥统一战线助推器和加速器的作用，更加充分地凝聚各民族、各阶层、各党派、各团体以及各方面成员的力量，形成万众一心共建小康社会的生动局面，共同致力于实现中华民族的伟大复兴。特别是对于县一级，统战部长由同级党委常委担任，不仅可以提高干部群众对统战工作重要性的认识，逐步解决现实存在的对统战工作重视程度不够的问题，而且对于全面提高统战工作水平能够起到立竿见影的效果。

其次是解决统战部职责不明确的问题。一是明确统战部负有指导、协调、监督和检查本地区统战工作的重要职责。凡属统一战线方针政策的研究制定、重要工作及活动部署、重大问题的处

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理、相关人事安排和干部管理等，均由统战部负责牵头协调，并对党委负责；凡涉及统一战线的重大事件和问题，要及时与统战部沟通情况。二是明确带有统一战线性质的部门、单位和团体，由统战部统一对党委负责。民族宗教局、工商联、台办、侨联、光彩事业促进会等归属统战系统的部门和团体，均归统战部负责牵头协调，由统战部一个口子向党委汇报、对党委负责；部门和团体出台涉及统战工作的政策措施，部署与统战有关的重要工作和活动，要事前征求统战部意见。三是明确统战系统相关人事安排和干部管理归口统战部，实行管人与管事相结合。归口统战部领导的单位和部门，班子成员由统战部和组织部共同推荐，共同提出使用意见，共同向党委汇报；中层干部由统战部统一管理，组织人事部门备案。

第三是解决权力的制约问题。有权力就要有制约。建立健全统战工作机制，目的是促进工作开展，并不意味着由统战部大包大揽、包办代替所有工作。因此，必须坚持分级负责、分工落实、责权分明，对统战部行使权力提出明确的要求。对有关部门的工作，明确统战部的责任是把关定向，不能插手干预。统战部在统筹安排工作时，要把协调和服务结合起来，在牵头协调中搞好服务，在主动服务中搞好协调。在牵头过程中，要充分尊重相关部门在时间上的调整权、方法上的选择权和人员上的支配权，充分理解和尊重各部门的工作，在尊重中赢得支持，靠尊重搞好协调。特别是在重大问题处理方面，要多听取相关部门的意见，强化统

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战工作一盘棋的思想，使统战工作机制在实践中不断健全和完善，真正形成大统战格局，推动党的统一战线事业稳步发展。

三、解放思想，勇于超越，努力实现淄博统战工作的新突破 经过深入调研，认真分析，我们初步确定从以下四个方面入手，做好“实现新突破”的破题工作。

（一）解放思想，提高认识，转变观念，振奋精神，激发干事创业、争创一流的事业心和责任感

一是要在全市统战系统内部开展“实现新突破”大讨论。通过贯彻落实全国和省、市统战工作会议精神，破除那种统战工作不被人重视、无所作为的守旧观念，破除那种“小富即安”、自我满足的“小农意识”，破除那种不思进取、得过且过的错误观念，牢固树立靠作为赢得地位、干事创业争创一流和与时俱进勇于超越的思想观念，不断激发做好新时期统战工作的事业心和责任感，为“实现新突破”创造良好的舆论氛围和思想基础。

二是要对外开放开阔视野解放思想。根据不同的工作性质，分批分类地组织统战干部和统战成员，到改革开放的前沿去感受新旧思想的冲击，到统战工作开展得好的先进地区去学习先进经验。通过组织考察学习，开阔视野，解放思想，冲破束缚，努力使我们统战干部和统战成员在思想上立足淄博、放眼全省、走向全国，主动把自己的工作放到全省、全国的范围去比较、去竞争，从而提升标准，高标准、高要求的做好每一项工作。

三是要加强学习教育不断提高素质。以创建学习型机关为契

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（二）协调利益关系，建立利益协调机制

在全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的进程中，我国各政党、各团体、各民族、各阶层、各种宗教信仰群众以及海内外同胞之间，在根本利益一致的基础上，存在着具体利益的差别。统一战线促进社会和谐的重要内容，就是统筹协调利益关系，建立利益协调机制，具体来说，适应我国社会结构和利益格局的发展变化，形成科学有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制。

——形成利益协调机制。统一战线协调利益关系，主要通过协调政党关系、民族关系、宗教关系、阶层关系、海内外同胞关系实现。政治公共领域重大关系是一个处在不断运动变化中的变量，它们的性质、状态直接影响到政治公共领域的和谐。统一战线形成利益协调机制，就是通过协调的方式，将各种关系（要素）控制在合理的范围内，达到各关系的良性互动，形成社会的合力。在政党关系方面，应当坚持中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，维护中国共产党领导、多党派合作，中国共产党执政、多党派参政的政治格局，在不断加强和改善党的领导的同时，维护民主党派作为参政党的参政议政权、民主监督权，以及宪法范围内的组织独立和法律地位平等权，支持民主党派加强自身建设，建设适应新世纪要求的高素质的参政党。全面建设小康社会，构建社会主义和谐社会，要求统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外

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开放，无论是从中国特色社会主义事业的总体布局、还是从国际风云变幻的角度看，西部地区、民族地区的战略地位都在上升。坚持各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展的主题，充分发挥民族区域自治的优越性，全面贯彻落实民族区域自治法，支持少数民族和民族地区发展各项经济和社会事业，加强少数民族和民族地区人力资源建设，尊重保护少数民族的合法权益，充分保障民族自治地方依法行使自治权，促进和发展平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系。

——形成诉求表达机制。发挥统一战线联系广泛的优势，通过增强民主党派和民族、宗教等团体的代表性，建立社情民意征求反馈机制，形成诉求表达机制。这种利益诉求是高层次的、系统的，应该是对于国家大政方针、路线方针政策、经济社会发展战略，以及一个时期党委政府工作重点的意见、建议，主要反映联系的特定社会群体的利益诉求。比如，统一战线可以通过各种形式的座谈会、报告会、视察活动、专题调研等直通车的形式，以及在教育、卫生、国土资源、城市建设、国有资产管理等关系国计民生的重要行业和部门聘任联络员、监察员、教育督导员、审计员等方式，重视利用互联网络，将各政党、各民族、各宗教信仰以及不同社会阶层和海内外同胞的利益诉求，直接反馈给执政党和政府及有关部门。重视发挥人大代表、政协委员中的民主党派、少数民族、宗教、新社会阶层和海外侨胞成员的作用，以提案、议案等形式反映群众的利益诉求，搭建多种形式的沟通平

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台，把群众的利益诉求纳入制度化、规范化法制化的轨道。

——形成矛盾调处机制。建立、健全统一战线矛盾调处机制，包括应急管理体制机制，是统一战线促进社会和谐的重要基础性工作。应在总结近年来统一战线处理、协调涉及民族、宗教等方面群体性事件和突发事件经验的基础上，根据党的十六届六中全会的要求，健全矛盾纠纷排查调处工作机制，建立党和政府主导的维护群众权益机制，实现人民调解、行政调解、司法调解有机结合，更多采用调解方法，综合运用法律、政策、经济、行政等手段和教育、协商、疏导等办法，把矛盾化解在基层、解决在萌芽状态。

——形成权益保障机制。统一战线协调处理若干重大关系、促进社会和谐，必须建立相应的权益保障机制。统一战线具有照顾同盟者利益的优良传统，这也是新世纪新阶段统一战线对这一重要原则的具体运用和发展，标志着统一战线制度化、规范化、程序化的发展和进步。统一战线权益保障机制，重要的在于保障统一战线成员和特定社会群体平等参与政治社会的权益，引导他们理性、合法地表达利益诉求，同时，保障他们的经济、文化和社会权益，使社会各方面能够各得其所、和谐相处，共同致力于建设中国特色社会主义和实现中华民族伟大复兴。

（三）坚持沟通协商，建立民主协商制度

协商民主是一种崭新的民主形式，是我们党将马克思主义民主政治理论同中国实际相结合的一个创造。近年来，在以胡锦涛

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同志为总书记的党中央领导下，我们党加强了与民主党派的政治协商，在民主协商的范围、主体、内容、形式、程序、载体等方面，统一战线进行了大量卓有成效地探索，建立、健全了有关制度。协商民主的要义有三：各协商主体的平等参与、各种意见的充分交流和在公共利益一致基础上的团结。在我国经济社会变迁中，化解和消除不同利益群体的利益差别，实现公民有序政治参与，根本途径在于坚持民主协商的方式，尊重差别，求同存异，实现在公共利益一致基础上的团结。

相对于以往的统战工作思路，在统一战线范围内进行广泛民主协商、并进而逐步建立健全民主协商制度是一个具有开拓性的新思路。统一战线范围内的民主协商制度是社会主义民主制度的组成部分，是对于中央已经明确的政治协商的两种基本方式(即中国共产党同各民主党派的政治协商、中国共产党在人民政协同各民主党派和各界代表人士的政治协商)的重要补充。在统一战线范围内开展广泛的民主协商，建立健全统一战线范围内的民主协商制度，是一项具有创新意义的工作，是一件关系到统一战线发展、社会主义民主政治建设和构建和谐社会的大事，影响全局，意义深远。目前应当在现有的工作基础上进一步加强沟通交流工作，并积极创造条件把这种沟通交流逐步提升到民主协商制度的层面。因此，就具体操作而言，目前工作的着力点是建立和完善统一战线范围内沟通交流制度。按照民主协商应当在组织之间进行的原则，由党委、政府或由党委、政府委托有关部门，与统战

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团体以及有关社会团体进行沟通交流，主要有以下五种基本形式：

一是与民主党派之间的沟通交流。继续巩固、完善中国共产党与民主党派、无党派人士之间的政治协商和在人民政协的政治协商，坚持协商与决策之前和策执行过程之中的原则，进一步落实民主党派、无党派人士的知情权、参与权、监督权和决策权，就关系国计民生的重大问题注意倾听民主党派、无党派人士的意见。针对目前存在的协商主体不明确、协商内容不规范以及协商效果缺乏客观有效的评价机制等问题，进一步明确与民主党派之间沟通协商的主体、内容，建立客观有效的民主协商评价机制。探讨民主党派、无党派人士列席执政党和政府会议的可能性，加强与民主党派之间的沟通交流。

二是与新的社会阶层人士之间的沟通交流。主要就新的社会阶层人士的权益、利益维护和经济社会发展的有关政策决策等问题进行沟通交流，主要形式为民营企业家及社会专业人士座谈会，邀请工商联、社会新阶层党外知识分子联谊会、有关行业协会、其他中介组织行业协会（如律师协会、会计师协会等）的负责人等参加。

三是与少数民族团体之间的沟通交流。主要就少数民族群众权益保护、促进民族平等、团结、互助等方面的有关问题进行沟通交流，主要形式为少数民族人士座谈会，邀请少数民族联合会负责人、有关少数民族团体的代表等参加。

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四是与宗教团体之间的沟通交流。主要就宗教界权益保护、宗教团体的自身建设、有关政策的贯彻落实等问题进行沟通交流，主要形式为宗教界人士座谈会，邀请宗教团体负责人、宗教界代表人士等参加。

五是与港澳台侨人士以及归国留学人员之间的沟通交流。主要就权益保护问题，侨资企业、留学生企业发展中的利益保护问题，以及生活工作方面的困难和问题等进行沟通交流，主要形式为海外人士座谈会，邀请侨联、台联、台办负责人等参加。

（四）重视社团和社区工作，建立社会支撑和依托 新世纪新阶段统一战线的社会性不断增强，统一战线工作重点正在逐步由单位人为主，转向以社会人为主。特别是建立统一战线范围内的民主协商制度，特别是沟通交流制度的有效运作，需要重视社团和社区工作，并将社团、社区工作作为统一战线工作的重要依托和支撑。这就要求统战工作既要依托社团，建立覆盖面广、针对性强的社团工作网络；又要依托社区，建立联系广泛、富有活力的社区工作网络。

社团（即社会组织）是将大量“社会人”组织起来，使之从“社会人”变成“组织人”的重要形式。统战工作依托社团，首先要依托现有的统战团体，如工商联、侨联、台联、欧美同学会、光彩事业促进会、社会新阶层党外知识分子联谊会、海外联谊会、职教社等统战团体。这些统战团体各自联系着特定的社会群体，是统战工作的重要组织载体。要着眼于增强凝聚力、扩大覆盖面、

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加强代表性、提高影响力，进一步加强统战团体的自身建设，提高工作能力，使统战团体真正成为统一战线成员政治参与和利益表达的重要载体。统战部门要把沟通交流作为今后开展工作的重要内容，还必须依托社会各方面的团体组织，加强与工会、青联、妇联等人民团体的联系，尤其要加强与那些和新的社会阶层密切相关的社会团体的联系，扩大工作覆盖面，形成广泛的社团工作网络，从而将统战工作体制外的新的社会阶层纳入统一战线沟通交流的范围。

社区作为城市管理的基层组织，集聚了包括新的社会阶层在内的大量统战人士。加强社区统战工作，有利于扩大党的群众基础，巩固党的执政地位，加强基层政权建设；有利于加强与社会新阶层和各方面人士的联系，协调各种利益关系，更好地发挥基层社区的桥梁和纽带作用；有利于巩固和发展社会的团结稳定；有利于加强社区建设和管理；有利于扩大对内对外开放和交流合作。社区统战工作作为社区建设的重要组成部分，是推动社区建设和管理，促进社区经济发展和民主政治建设的有效途径，也是统一战线范围内沟通交流制度的重要工作基础。要按照建立社区统战工作网络的目标要求，建立新的社会阶层统战工作协调机制，进一步扩大社区统战组织（如侨联、工商联、青联等的基层组织）的工作覆盖面，进一步拓展工作领域，推动搭建各种参与和表达平台，充分发挥社区各界统战人士联谊会的作用，整合社区内的各种联系新的社会阶层人士的社团组织，广泛联系包括新的社会阶层人士在内的广大统一战线成员，使他们在社区民主管理和社区各项事业的建设中发挥积极作用，使社区统战工作成为统一战线范围内沟通交流制度的重要支撑。

当前，如何协调处理社区内大量涌现的各种新经济组织和新社会组织，引导社区居民自我教育、自我管理，进而实现社区和谐，是加强社会建设的重要课题，也是统战工作面临的重要工作

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机遇。但是，统一战线在社区建设中缺乏明确的职能定位和工作手段，很难真正参与社区建设。按照现行管理体制，社区居委会由民政部门管理，属于社区居民自治组织。在社区建设上，可否赋予统一战线工作部门一定的职权，加强对社区居民自治组织的教育、引导和管理，联系、指导社区建设和管理工作。这是我国公民社会成长的重要课题，为此，需要进行调查研究，在此基础上对有关政策作出调整。

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如何加强新时期基层统战工作的思考

基层统战工作是我国爱国统一战线的基础阵地。在推动县域经济建设和社会事业发展中发挥着“凝人心、聚人才、出注意、保稳定、促发展”的重要作用。自第二十次全国统战工作会议后，形成了包括全体社会主义劳动者、拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者，还有社会主义事业的建设者组成的空前广泛的政治联盟。为基层统战工作提出了重任务、高标准、严要求。如何充分发挥基层统战工作的人才荟萃、智力密集、联系广泛等优势，做好新时期的基层统战工作成为我们认真探索的重要课题。我们结合临清的实际情况，带领统战干部和统战对象进行了大量的调查研究、认真思考、反复讨论，初步掌握了今后的工作思路和重点任务。

一、认清新时期基层统战工作的特点和重要性 新时期统战工作事关政党关系、民族关系、宗教关系、阶层关系、海内外同胞关系和谐，对于增进团结、凝聚力量具有不可替代的作用。认清新时期基层统战工作的特点和重要性，增强敏感性，才能更有效地开展工作。

１、新时期基层统战工作对象的广泛性。随着社会的发展和时代的变迁，基层统战工作的对象发生了很大的变化。目前，我市现有26个少数民族，以回族为主，人口近1.7万

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人，主要分布在城区四个办事处，居住呈现出“大分散、小集中”特点。全市天、基、伊、道、佛五种宗教俱全，信教群众达2.4万人。民营经济发展迅速，非公有制经济人士、个体工商户等新的社会阶层人士大量涌现。全市现有民营企业2150多家，个体工商户2.1万户，从业人员14.3万人；现有中介组织38家，有律师、注册会计师、评估师等从业人员218人，他们正日益成为推动经济社会发展的重要力量。党外代表人士52人。科级以上党外干部57人，分布在农业、城建、法制、科技、教育、卫生、公、检、法等部门及乡镇办事处。全市现有民革、民建、民盟、民进4个民主党派支部，成员104人。由此可见，基层统战工作的范围越来越广泛，面临的工作对象越来越多。

２、新时期基层统战工作内容的复杂性。随着改革开放的深入，经济和社会结构发生了深刻变化，各种矛盾交织，情况更为复杂，统战工作的难度加大，涉及到政党、民族、宗教、阶层和港澳台同胞及海外侨胞“五大关系”，这些关系错综复杂、矛盾交织，增加了统战工作的难度。如近年来在民族、宗教问题上出现的很多矛盾和问题及社会“热点”，不仅有区域性、更具有民族性，一个局部问题的解决与否，往往会引起一个民族的关注。对于宗教问题，在执行有关宗教政策、化解宗教矛盾时，很可能一个小事，就能引发更大

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的问题，统战部门需要深入调查研究、把握根源，及时处理，还要做大量的思想工作，这无疑反映出统战工作的复杂性。 ３、新时期基层统战工作成员的群众性。统战工作成员历来是社会的特殊群体，是党的群众工作，尤其是社会主义新阶层的出现，无论从人数还是实力上看，都已经成为我国经济和社会发展举足轻重的力量，他们收入高、知识密集，职业和身份不稳定性大、多数是非中共人士、政治诉求逐步增强，加之内部构成复杂，虽然总体上是好的，但素质参差不齐，在少数人中还存在某些缺点、错误甚至不法行为，必须引起高度重视，如如何搞好无党派人士政治交接问题，如何加强民主党派自身建设问题，如何引导非公有制人士做合格社会主义建设者问题等等。需要基层统战部门将这批社会新阶层作为统战工作新的着力点。

４、新时期基层统战工作开展的实践性。基层统战工作的主要任务是贯彻落实党的各项统战政策，完成上级统战部门交办的具体任务。如化解民族纠纷、处理宗教矛盾，培养、选拔党外干部、调查研究民营企业发展状况等，这些工作大都要求统战干部深入一线，都是实实在在的具体工作，实践性很强。既要求统战干部有较高的理论水平，会办“会”、会办“文”，更要求统战干部要熟知统战政策，会办“事”，具备较强的沟通、协调等处理问题的能力。基层统战工作的

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实践性要求必须建立一支高素质、年轻化、能力强、能吃苦的统战干部队伍。

二、切实全面做好新时期基层统战工作

说到底，统一战线的任务，就是要调动一切积极因素，努力化消极因素为积极因素，团结一切可以团结的力量，维护和发展安定团结的政治局面，要求我们运用长期积累的统战工作经验，坚持一切从实际出发，努力使我们的统战工作形成新的气势，新的局面。其中最根本的是要集中各方面的力量把我市经济、社会建设和稳定搞上去。做好基层统战工作，必须做到以下几个方面：

1、创造稳定和谐的发展环境，是统一战线服务于经济建设的出发点。

（1）要做好民族宗教工作，维护民族团结和社会稳定。一是要以“民族团结进步宣传月”等活动为契机，加强民族宗教政策的宣传教育，引导少数民族群众和信教群众自觉遵守；二是要以“三自爱国会”等爱国宗教团体为抓手，从思想、组织、制度、作风等方面加强他们的自身建设，充分发挥他们的管理、协调作用，积极协助党和政府全面贯彻执行党的宗教政策，引导宗教与社会主义社会相适应。三是要以县、乡、村三级统战工作网络为载体，加强信息沟通，加强对民族宗教问题的调查研究，加大对邪教组织的打击力度，

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对于民族宗教事件做到早发现、早处理、早上报，把突发事件消灭在萌芽状态，切实保证民族宗教工作的稳定和安全。四是要以加强对少数民族经济的扶持为平台，努力改善少数民族村（居）的水、电、交通等设施，提高其教育质量和少数民族群众的健康水平,丰富少数民族群众的文化生活,更好地为经济建设服务。今年，我们争取资金为陈坟、张庄村新打机井6眼，为牛八里、甄八里、前坑、焦西4个回族村新架电线2000米，更新线杆80杆，为焦庄回民小学增添学生课桌200套，改善了少数民族群众的生活条件。

（2）要做好民主党派和无党派人士工作，保证政党之间和谐。一是要“抓思想”，引导他们紧密团结在中国共产党的周围，坚持走社会主义道路，树立全心全意思为人民服务的意识，努力提高党外人士的政治把握能力、组织领导能力、参政议政能力、合作共事能力。二是要“抓学习”，引导党外人士加强党的理论、方针、政策的学习，不断加强政治思想建设和自身建设，围绕我市重大经济和社会热点问题，积极建言献策，提高参政议政能力。今年“两会”期间，我市党外代表人士提出提案、议案17篇，其中11篇引起了市委、市政府的高度重视，有的被直接采纳。三是要“抓培训”，加强对党外人士的培训教育工作，引导他们在自己的岗位上发挥更好的作用，提高他们的综合素质。四是要“抓

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联系”，建立健全同党外人士的联系制度、谈心交流制度，努力落实党外人士的待遇问题，引导他们坚持在党的领导下尽职尽责，完成各项工作任务，创造和谐、融洽的合作共事环境。

（3）要做好新阶层人士及海内外同胞工作，维护社会经济秩序稳定。一是要开展好社区统战工作，加强新阶层人士政治思想教育。我们坚持“充分尊重、广泛联系、加强团结、热情帮助、积极引导”二十字工作方针，以社区为依托，以网络为媒介，以活动为抓手，结合社区统战工作特点和新的社会阶层人士统战对象的人文特点。强化他们的社会责任意识，尊重他们的劳动创造和创业精神，凝聚他们的聪明才智，发挥他们在推动经济社会发展和建设和谐社区中的作用，引导他们“爱国、敬业、诚信、守法、奉献”。二是要搞好新阶层人士的政治交接。在新阶层人士中深入开展以坚持走中国特色社会主义政治发展道路为主题的“政治交接学习教育活动”，深入调查把握他们的政治思想和诉求，以工商联、民建等换届为契机，以“看谁创造利税多、看谁安臵就业人员多、看谁招商引资多、看谁参与捐资助学多等社会公益事业多”为标准，努力提高他们的政治地位。三是我们采取“走出去、请进来”的工作方式，加强与海外侨胞及港奥台同胞的联系，增进友谊，认真做好海内外侨胞和港澳同胞的接待

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工作，切实改善我市归侨侨眷生产和生活条件，调动他们发展建设强市名城新临清的积极性。

2、引导民营企业健康又快又好发展，是统战工作为经济建设服务的落脚点。一是进一步完善为民营企业的服务体系。我们在16各乡镇办事处全部建立了基层商会，并明确了会长、副会长，先后成立了临清义乌商贸城商会，饮食、轴承、纸业协会，健全了工商联机构的服务体系，构筑了投资环境服务、招商引资服务、人才交流服务、法律援助服务等平台，经常深入企业调查研究，针对民营经济发展面临的突出问题，及时提出对策，切实搞好对民营经济发展的教育、引导、协调和服务。我们先后开展了“临清市百强民营企业”评选、“争做优秀社会主义建设者”、“民营企业家风采”等活动，进一步优化了民营经济发展环境。 二是进一步做好民营企业家的政治思想工作。我们通过建立的定点联系和定期走访制度，加强与民营企业家的联系和交流，充分了解他们的呼声和政治诉求，增进与他们的友谊和感情。我们通过座谈会、讨论会、培训班等方式，用科学发展观和构建和谐社会的内容和要求加强对民营企业的教育引导，努力提高民营企业家的整体素质，引导他们做合格的社会主义建设者。我市每年举行民营企业家座谈会2次，举办培训班2次，2005年，我市聘请上海、北京6名专家、教授，举办了500

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多名民营企业家参加的大型培训班，取得了良好的效果。 三是进一步引导民营企业“二次创业”。引导他们“破除小富即安，小成即满，安于现状的惰性心理，树立敢闯、敢试、敢干的开拓意识”、“破除小而全、大而全，自成体系的小农经济思想，树立扬长避短，优势互补的开放意识”、“破除面对新事物退缩的消极情绪，树立善于接受新事物，勇于尝试新事物的创新意识”、“破除任人唯亲，疾贤妒能的狭隘心理，树立任人唯贤、求才若渴的人才意识”、“破除急功近利、投机取巧思想，树立诚实信用，合法经营意识”等，引导他们解放思想、更新观念，推进机制转换和科技创新，拓宽融资渠道，优化投资环境，把自己的企业做大做强。四是进一步鼓励民营企业参与光彩事业。要在民营企业中广泛开展“致富思源、富而思进”双思教育，引导他们扶危济困、义利兼顾、德行并重、回馈社会。通过开展“民企帮村”等一系列活动，加强对贫困乡村的帮扶力度，资助贫困学生，减轻社会就业压力。我市全国人大代表、省政协委员、三和色织集团董事长宛秋生每年都资助10名贫困学生，对企业所占用地的唐窑村92名60岁以上老人每月发放100元生活补贴；安排该村130多人到企业工作；为唐窑村投资12万元修一条５米宽的水泥路和一条全长1200米（投资25万元）的主下水道；帮扶该村建一座利用煤粉灰生产实心砖的砖厂,

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该厂可年产砖4200万块，并每年无偿提供煤灰6.3万方。华冠皮革公司总经理梁冠芳为侯寨子村打机井、修柏油路，并为该村200多人就业问题。今年汶川地震后，我市民营企业共捐款、物180多万元，其中三和色织就捐献了160多万元。

3、大力发展少数民族经济，是统战工作服务于经济建设的着力点。一是制定了“龙头带群体，群体促龙头”的少数民族经济发展整体规划。我们结合我市少数民族经济发展的特点，制定了以鲁西棉纺织集团、三和色织集团等重点少数民族企业为龙头，带动少数民族工业的发展；以桃园街百货批发市场为龙头，带动少数民族商贸业的发展；以黑庄蔬菜批发市场为龙头，带动少数民族蔬菜生产发展；以焦庄屠宰市场为龙头，带动少数民族养殖业和屠宰业的发展的整体规划，取得了良好的效果。二是努力争取少数民族专项资金和民品定点企业贴息贷款。进几年来，努力为我市六家民族用品定点生产企业争取贴息贷款近1亿元。仅在2007年，我们就争取到位省财政少数民族发展资金10万元，用于牛八里回族村水利建设；争取到位聊城市少数民族补助金4万元，用于焦西回族村修村内公路。元月份，争取省鲁羊扶贫资金3万元，为我市黑庄、牛八里、前坑三个回族村调拨小尾寒羊48只，总价值4万多元。我们筹集资金40多万元，

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为前坑村修建至临冠路、至临莘路总长度3050米的道路，实现了全市少数民族村的公路、水“村村通”，有力推动了我市贫困回族村的经济发展。三是加强对少数民族干部队伍的建设。少数民族干部是发展少数民族经济的先进生产力和先进文化的重要创造者和传播者,是加快少数民族经济发展的关键性因素。近年来，我市十分重视培养使用少数民族干部,少数民族干部队伍日益壮大,结构不断完善,素质不断提高。目前，我市拥有科级以上少数民族干部21人。如全国人大代表、省政协委员、临清市政协副主席、三和色织集团董事长宛秋生是回族干部，他带领的三和色织集团目前拥有资产近22亿，分厂15个，解决就业人员15000多人，成为我市少数民族经济的龙头。回族干部副市长马卫红同志，在任8年时间内，先后分管民族宗教、民政、文化旅游、体育、广播电视、教育、卫生等多项工作，该同志带领分管部门开拓创新、干事创业，各项工作均取得了优异成绩。

4、引导党外人积极参政议政，是统战工作服务与经济和文化建设的着力点。一是要建立高素质无党派人士队伍。按照上级统战部门要求，我们对我市担任人大代表、政协委员及拥有副高级职称以上的无党派人士进行了摸底排查，在准确把握无党派代表人士范围、条件的前提下，通过深入细致的工作，初步建立了一支52人的素质高、年轻化的无党

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派代表人士队伍。并认真组织他们搞好主题教育活动。二是加强党外人士的政治安排工作。去年，我们利用人大、政协换届的机会，积极推荐一些德才兼备、品德优秀、代表性强的党外人士担任各级人大代表和政协委员，切实为党外代表人士参政议政、建言献策起到了搭建平台、畅通渠道的作用。我市目前拥有科级以上党外干部57名。今年十月份我市新提拔了18名副科级党外干部，2名正科级党外干部，机械办副主任张学庚被提拔为机械办主任，实现了我市党外干部任正职的突破。三是教育和引导党外人士加强自身建设。各民主党派及无党派人士的自身建设直接影响到参政议政水平。我们以党校为主阵地，加强对党外人士的培训，提高他们的政治素质和理论水平。引导他们就我市经济文化建设和社会发展等重大、中心课题开展充分、详实的调查研究，为党委和政府决策提供第一手材料。鼓励他们积极开展送“科技、教育、卫生”三下乡活动，为我市新农村建设做更多的贡献。如民盟临清市委支部2005年举办了庆七一书画展、2006年举办了学习社会主义荣辱观心得体会座谈会，2007年开展了纪念民盟与中国共产党风雨同舟66周年活动，极大的提高了自身素质，推动了我市经济、文化事业的发展。四是鼓励党外人士参政议政。党外人士人才荟萃，智力密集，他们往往反映问题切中要害，提出的建议具有操作性、前瞻性和宏

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观性。我们充分利用“两会”的机会，平时则通过座谈会、通报会、问卷调查等方式，有针对性地组织他们运用自己的专业特长，对熟悉的领域开展调研，反映问题、提出意见建议。

三、努力开创基层现统战工作的新局面。

“围绕一个总目标，实现六个新提高”是省委统战部继第20次全国统战工作会议和党的十七大后，提出的统战工作基本思路，要贯彻和落实好，基层统战工作任重而道远。结合临清的经济、文化建设和社会发展状况及统战工作的开展情况，我认为，要落实是好这六个新提高，应该做到以下四个必须：

1、必须争取基层党委的重视。要争取党委把统战工作作为事关改革、发展和稳定全局的大事放在心上，抓在手上，摆在议事日程上，精心研究部署，定期听取汇报，及时解决重大问题，切实加强领导。要争取党政主要领导干部模范地执行统一战线的方针、政策，亲自做统战工作，广交党外朋友，做到礼贤下士、平等相待。在实际工作中要争取党委和政府在安排部署全县（市）整体工作时，把统战工作纳入年终考核中。要争取党委改善统战工作条件，为统战部门充实一些政治上强、业务上精、作风上正的年轻干部，保证统战

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