3.透视-特别策划-创业投资引导基金探析-政府引导基金的探索与实

政府引导基金探索与实践

深圳市创新投资集团有限公司 靳海涛

深圳市创新投资集团有限公司（简称“创新投”）是国内较早开始探索在全国建立政府引导基金的投资机构。经过近几年的努力，公司政府引导基金建设已基本完成了在沿海中心地区的重点布局，并开始向中西部地区、全国重点二线城市和地区扩张。公司建立引导基金的目的、作用和引导基金运作模式以及公司的管理能力、品牌信誉，受到许多地方政府和有关投资机构的积极评价与响应。

一、 政府引导基金设立的初衷

创新投是在国家发展改革委会等十部委颁布《创业投资企业管理暂行办法》（以下简称《办法》）的2005年开始思索建立创业投资引导基金的。《办法》出台的根本意义在于扶持中国创业投资企业及创业投资基金的发展，从而推动中小企业特别是中小高新技术企业的发展。《办法》第22条 规定 “国家与地方政府可以设立创业投资引导基金，通过参股和提供融资担保等方式扶持创业投资企业的设立与发展”，这为由政府出资设立创业投资引导基金提供了直接的政策依据。

《办法》出台后，各级地方政府逐渐意识到政府出资设立创业投资引导基金对于发展当地经济的重要性，并试图将《办法》之规定付诸于实施。创新投政府引导基金的创立主要缘于以下的考虑。第一是创新投被称为所谓的“红色创投”，应该起带头作用。第二是创新投

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希望完成在全国的网络布局，因为深圳市政府在创新投成立之初就将其定位为“立足深圳、面向全国”。通过与地方政府合作设立创投引导基金这种形式来搭建创新投的全国性网络无疑是最好的选择，在这个过程中创新投可以实现自己的行业责任、社会责任。

要建立政府引导基金就必须处理好四个问题：

第一，如何将政府资源与商业化运作机制相结合，以提高效率。如果这个引导基金完全由政府做，是不符合市场经济的要求的；没有政府的支持和引导，引导基金的推进又存在障碍。所以创新投当时采取了一个形式，就是政府和创投机构共同设立政府引导基金，在政府的指导下由创新投按照市场化的原则进行管理。

第二，如何贯彻政府产业政策导向？创新投设计了很多规则，政府在引导基金的投资阶段、投资行业、投资地域等方面有否决的权力。如果项目投资不符合原来政府制定的方针，可以通过这个否决性的意见来体现政府的政策导向，但是并不是由政府来决定投资什么项目，决定项目投资的是商业化运作的管理公司。

第三，如何保证政府资金的安全？在大部分政府引导基金中，政府出资区别于其他投资方，不是以普通股入资，而是以类似优先股的方式入资，不承担投资风险，如有收益则收取与国债收益相当的固定回报。

第四，如何建立地方投融资机制，即如何通过引导基金在当地建立活跃的地方投融资机制？

总之，创新投政府创业投资引导基金的设立是第一次将国家有关

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“创业投资基金”的政策由理论演变为现实的有益实践。

二、 政府引导基金的运作经验

政府需要利用创新投在基金管理和投资方面的丰富经验，同时创新投亦需要丰富的可投资资金和项目来源。所以各地方政府和创新投联合设立政府创业投资引导基金常常是一拍即合。创新投创业投资引导基金的运作经验主要可以概括为以下几个方面： （一）在基金募集模式方面以及基金出资模式方面的创新

1.基金募集模式创新。创新投政府投资引导基金的设立大致有以下三种模式：一是由政府机构与创新投合作设立创业投资基金；二是政府机构、创新投与其他机构三方合作设立创业投资基金；三是政府单独出资设立创业投资基金。具体模式的选择根据当地政府的出资能力、当地其他投资者的实力与参与程度来决定。

2.基金出资模式创新。基金出资模式亦比较多样，其中最为主要的为以下几种：一是各方资金一步到位，即各方资金应在基金设立之日缴纳完毕；二是各方资金分阶段到位，比如第一年20%～30%，第二年50%，第三年全部到位；三是实行承诺制，即先到位小部分资金以维持运作，实际投资时再按约定的比例出资。例如，苏州基金资金首期到位20%，随着投资进度的增加，目前投资总额已经超过基金规模的50%。

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（二）在基金组织形式方面既分层次，又遵守法律

创新投政府投资引导基金从层次上分为中央、省、市（包括省会）、县四级。

中央级引导基金：例如，我们目前正在与团中央共同筹建中华青年创业基金，首期规模2亿元，二期将扩至5亿元；与信息产业部中国电子信息产业发展研究院合作筹建中国信息产业投资基金，基金总规模20亿元人民币，首期2亿元人民币。

省级引导基金：已设立北京、重庆、天津3个，首期规模3亿元，二期规模将扩至6亿～10亿元；正在筹建中的有青海、吉林、湖北，首期规模6亿元，二期规模将扩至10亿元。

市级引导基金：已设立苏州、淄博、郑州、湘潭、南通、萍乡、襄樊、西安、成都、深圳福田区、龙岗区等多个，首期规模14.2亿元，二期规模可能超过20亿元；已签订协议正在组建的有上海奉贤基金、北京中关村基金、合肥基金、哈尔滨基金、长春基金、大连基金、宁波基金、杭州基金、兰州基金9个，首期规模15亿元，二期规模可能超过30亿元。已投入运作的基金，都在较短时间内取得了良好的进展。例如，苏州引导基金自2007年初运行以来，已接洽项目80多个，投资项目10个，较好地体现了政府资源和创投功能的相互补充和相互促进的作用。

县级引导基金：已设立江苏常州武进、浙江长兴2个，首期规模2.2亿元。

另外，从基金设立的法律架构看，创新投政府引导基金可以分为

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公司制基金、信托制基金以及委托管理基金三种形式。

〃公司制：如湘潭创新基金；

〃信托制：如郑州创新基金，具体讲是信托计划入股公司制基金； 〃委托管理制：包括“基金+管理公司”模式（如萍乡基金、淄博基金等)与全权委托管理制。

（三）在分享收益与分担风险方面的统筹

为了保证政府资金的安全，发挥政府在设立基金和扩大基金规模方面的积极性，创新投政府引导基金采用政府资金优先偿还和政府收取固定回报的基金收益模式，在投资出现风险时由其他机构回购政府的出资，从而完善了基金运作的激励与约束机制。此外，如果基金投资无法达到政府设立该基金之目的，政府可以停止出资并撤回事先出资。

对于成长期、成熟期的项目投资，政府出资部分可以采用“保本+固定收益”的模式，以保证政府资金的安全，其中固定收益一般按照同期存款利息或同期国债利息。对于种子期、初创期或成长期的项目投资，政府出资部分可以采用特殊分成、跟进投资、阶段参股、选择收购等形式，这样可以降低创新投投资创业早期企业或需要政府重点扶持、鼓励的高新技术等产业领域的风险，弥补对当地中小企业投资的不足，从而贯彻政府意图。

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