智慧城市背景下城建领域的信息共享（付印稿）

长春市城市建设与管理专 题研究班交流材料之八

智慧城市背景下的城市规划建设管理领域

信息资源共享问题研究

现代城市规划、建设及其运营管理是一类开放的复杂巨系统，快速城市化进程给城市规划、建设、运行和发展带来了一系列问题，导致城市经济发展失调、环境建设失衡、社会管理失稳，城市运行失序。智慧城市建设的提出和发展，为现代城市的规划、建设和管理注入了新的内涵，同时也提供了新的理念和技术手段。智慧城市的核心内涵是将城市运行的各类数据整合在一起，并进行快速、有效分析，从而提升政府的管理能力，更好地为市民服务。在智慧城市的大背景下，传统的城市规划、建设和管理将实现融合，建立起城市综合运营管理的理念，因此充分利用新一代信息技术重塑城市的规划、建设、管理运营，在城市规划、建设、管理领域，实现信息资源的充分共享、有效利用和深度开发，已经成为现阶段智慧城市建设需要破解的重要课题。

一、 智慧城市对城市的规划建设管理提出了新要求 根据国家发改委、工信部等八部委发布的《关于促进智慧城市健康发展的指导意见》，智慧城市的定义是：运用物

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联网、云计算、大数据、空间地理信息集成等新一代信息技术，促进城市规划、建设、管理和服务智慧化的新理念和新模式。《意见》中也明确把“城市管理精细化”作为智慧城市建设的一项重要目标，要达到市政管理、人口管理、交通管理、公共安全、应急管理、社会诚信、市场监管、检验检疫、食品药品安全、饮用水安全等社会管理领域的信息化体系基本形成，统筹数字化城市管理信息系统、城市地理空间信息及建(构)筑物数据库等资源，实现城市规划和城市基础设施管理的数字化、精准化水平大幅提升，推动政府行政效能和城市管理水平大幅提升。

在这样的大背景下，城市的规划、建设和管理将是区别于传统城市概念下的，更高一个层次的，新型的城市规划、建设和管理。

（一） 要实现以多规融合为代表的智慧规划

为落实党的十八大、十八届三中全会以及中央城镇化工作会议确定的目标任务，住建部下发了《关于开展县（市）城乡总体规划暨“三规合一”试点工作的通知》，在《国家新型城镇化建设规划》中，也明确提出，建设智慧城市，实现规划管理的信息化。

城市规划是指为了实现一定时期内城市的经济和社会发展目标，确定城市性质、规模和发展方向，合理利用城市土地，协调城市空间布局和各项建设所作的综合部署和具体

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安排。城市规划是城市建设和管理的依据，也是城市规划、城市建设、城市运行管理三个阶段的龙头。目前的城市规划过多，相互矛盾，覆盖广度、深度不一，由于缺乏科学有效的编制实施衔接机制，城市总体规划、国民经济和社会发展规划、主体功能区规划、土地利用总体规划、产业发展规划、生态环境规划等规划之间的矛盾日益突出。在同一个城市空间上，多部门的规划引导和控制要求并存，因衔接协调问题导致开发管理混乱的情况时有发生，一定程度影响了经济社会的健康发展。

智慧城市背景下的城市规划应该是以城市空间信息为基础，根据城市发展普遍规律，结合城市自身的历史积淀、文化特色和产业特点，在国民经济和社会发展、空间布局、土地利用、生态环境保护等多个层面上进行统筹谋划，有效衔接的科学规划，达到促进经济社会全面协调可持续发展的作用。

（二） 要实现以智能化基础设施为重点的智慧建设 智慧化的基础设施是智慧城市的基石、细胞。智慧城市的建设不再是建筑材料的简单堆砌，而是要求各类城市建（构）筑物的智能化、信息传输的宽带化和信息资源的共享化。

在智慧城市的建设过程中，三类智慧基础设施是建设的重点。一是传统的建（构）筑物要智能化。如交通设施、地

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下管网、楼宇建筑等要具备感知能力，不仅要感知自身情况，还要感知周边环境，在智慧系统的控制下，实现能耗的最低化、使用效率的最大化。二是信息传输网络要泛在化。智慧城市离不开数据的汇聚和融合，因此需要宽带泛在的网络设施，保证各类数据快速及时的传输。三是信息资源共享要常态化。在感知和传输的基础上，要搭建信息资源共享平台，通过数据的共享、开发和利用，实现系统的融合，为智慧城市的数据处理和大数据应用提供支撑。

（三） 要实现以全面感知为基础的智慧管理 智慧城市的一个重要特征就是“全面透彻的感知”，即通过传感技术，实现对城市管理各方面监测和全面感知。智慧城市利用各类随时随地的感知设备和智能化系统，智能识别、立体感知城市环境、状态、位置等信息的全方位变化，对感知数据进行融合、分析和处理，并能与业务流程智能化集成，继而主动做出响应，促进城市各个关键系统和谐高效的运行。

因此在智慧城市背景下的城市管理，不再是粗放式的管理，而是对城市中产生并感知到的各类数据分析、处理基础上的智慧管理。在全面感知和数据高效处理运用的条件下，城市的管理者可以对城市的状态进行全面的判断，并对今后一个时段内城市的状态趋势进行预判，智慧的系统也可以对城市将要出现的问题进行预警，在数据和系统的支持下，城

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市管理者可以及时、迅速地做出科学合理的响应，从而保证城市各个系统的和谐、高效，保证城市以最佳的状态运行。

（四） 要实现以人为本的智慧互动

城市的主体要素是市民，城市的规划、建设和管理是为市民服务的，智慧城市建设必须要坚持以人为本的原则，为城市中的市民提供最优美的生态环境、最优质的公共服务。因此，在智慧城市背景下，城市的管理一定要实现市民和城市管理者之间的完美互动。要不断拓展渠道、运用各类通讯手段，使市民能够有效发表各种诉求，提出城市运行中存在的各种问题，使城市管理者能够及时了解市民的需求和意见，及时掌握城市中发生的事件，让市民既是城市服务的享受者，又是城市管理的参与者。

二、 信息资源共享是构建新型城市规划建设管理体系的有效举措

（一） 信息资源共享是智慧城市建设的核心特征 智慧城市建设不是空中楼阁，也不是另起炉灶。智慧城市建设成败的关键不是大量开工建设新的信息化基础设施和应用系统，而是必须基于现有的城市信息化建设基础，科学处理好已建系统、在建系统、将建系统之间的统筹衔接关系，充分利用和整合已有的城市信息资源，大力推进数据开放与融合、信息交换与共享，进而实现信息与智慧决策的融合，从根本上促进实现政府部门的协同共享、行业的互动协

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调、城市的精细化运行管理、人与自然的和谐相处。

（二） 信息资源共享是科学配置政务资源的有效手段 通过信息共享，可以实现智慧城市各个子系统的关联，推动资源的优化配置和有效利用。在协同共享的智慧城市中，任何一个应用环节都可以在授权后启动相关联的应用，并对其应用环节进行操作，从而使各类资源可以根据系统的需要，各司其能的发挥其最大的价值。这使各个子系统中蕴含的资源能按照共同的目标协调统一调配，从而使智慧城市的整体价值显著高于各个子系统简单相加的价值。

（三） 信息资源共享是按需提供公共服务的重要措施 通过信息资源共享，可以在已建成的全市各类业务平台的基础上，进一步加强全市各部门和公共服务事业单位的信息资源整合，建立城市公共基础数据库和统一的信息管理与服务平台，实现对信息资源的智能采集、规范管理、科学分类、智能组合、按需提供服务，充分发挥信息化建设的综合效益，提高政府管理和公共服务水平。

（四） 信息资源共享是打破信息孤岛的必然要求 通过信息资源的共享，可以打破信息孤岛，解决部门之间数据分割、数出多门、数据质量难以保证等问题，实现了基础信息集中采集、多方利用，政务信息资源统筹规划、共享应用，对于构建全市管理服务的新格局，改进管理和服务方式，推动跨层级、跨部门信息共享和业务协同起着重要的

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支撑作用，是推动信息消费、信息惠民工程建设十分重要的基础性工作。

三、 我市城市规划建设管理领域的基本情况 (一) 城市规划建设管理体制现状

城市规划建设管理包含三个环节, 即城市规划、城市建设与城市管理。我市的管理模式属于规划、建设、管理分阶段负责各自分离的模式。

1.城市规划

长春市规划局负责组织城乡规划的研究、编制、审查和报批工作,并协调国土、发改、建委、环保、水利、人防、交通等多部门的空间规划信息，实现信息共享，以提高土地资源的利用效率，优化城乡空间布局，利用行政、法制与社会经济等管理方法，控制、引导与监督城市土地的使用与各项建设活动，以此在城市空间内促进社会经济与环境的协调发展。

2.城市建设

长春市城市建设根据方向不同，由多个部门管理。建委负责全市城市基础设施建设、地下管线敷设、全市重点工程项目及政府投资的其他项目建设管理；房地局负责全市住房保障和房地产市场管理；交通运输局负责全市综合运输体系的建设管理；市容环卫局负责全市市容环卫设施设计施工监督管理。

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3.城市管理

长春市规划建设领域相关部门根据职责分工负责城市运行管理。规划局负责城乡规划的实施情况监督；国土资源局负责土地、矿产资源的权属及利用管理；建委负责工程质量的安全监管；公用局负责市政基础设施维护管理和城市燃气、供水、供热等公用事业管理；交通运输局负责道路运输行业监管；房地局负责房屋使用和拆改结构的安全管理、保障房的建设管理及物业管理；市容环卫局负责城市卫生的维护管理。

(二) 城建战线信息化建设的比较优势

通过多年的努力，城建领域各个部门在信息化建设方面做了大量的工作，根据我们的调研，同国外同类城市相比，具备了一定的比较优势。

一是数字长春地理空间框架基本建设完成。我市是国家测绘局空间地理信息框架试点城市之一，数字长春地理空间框架是长春市权威的、唯一的和通用的基础地理信息数据库和地理信息公共平台，实现了地理信息资源的有效开发利用与共建共享，促进了长春市的信息化建设，提高了城市公共管理、公共服务的能力和水平。完成了长春市“政务版”和“公共版”地理信息公共服务平台建设，为城市规划、市政建设、城市执法、园林绿化和市情监测等领域提供了地理信息服务支撑。

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二是各部门业务管理系统信息化程度较高。市建委紧密围绕住建部“数据一个库、监管一张网、管理一条线”的目标，打通委内信息化子系统，实现委内业务信息数据共享、打造业务信息一体化平台。市国土局在2008年制定了“信息化金土工程方案”，目前已建立涵盖行政审批、公文流转、电子档案、国土“一张图”、用地综合监管、矿产资源综合监管、任务督办、业务统计辅助决策等9个子系统。应用范围覆盖包括外县（市）在内的国土系统，实现了业务远程网上协同办理和国土资源“一张图”核心数据库为基础的对国土资源管理“批、供、用、补、查、登” 全方位监管。同时通过电子政务平台实现了与国土部、省国土厅的纵向互通。市规划局建设了“长春市规划管理信息系统”，实现了规划系统内规划审批的协同办公机制，对规划管理、审批等城乡规划工作起到了重要支撑作用。市房地局建立了统一房产数据平台、统一系统平台和公众服务平台，统一业务规范，所有业务基于唯一楼盘表管理，实现了房产业务登记簿功能，追溯房屋历史功能，以测绘为源头、以楼盘表为核心的房屋生命周期的信息化系统房屋管理。市公用局基本完成了公用综合监管信息系统的建设，目前已经建成供热监管、综合管线、视频会商、12319、供气管理、供水管理、防汛指挥调度、办公OA、道桥管理和市政数据发布十个应用子系统。市市容局建设了长春市市容环卫数字化管理平台，成立了长春

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市市容环卫信息管理中心，数字化管理平台覆盖市容、环卫、渣土三大业务，包括办公自动化、部件管理、内部整改、案件派发、行政许可、行政处罚、绩效考核、气象监控、日常业务九大子系统，320多个功能点，打造了集业务管理与指挥调度为一体的综合性管理平台。市交通局依托于已经建成的公交GPS指挥调度平台和GIS地理信息技术，开发了“掌上公交”手机APP，能够提供最准确的公交实时数据、最便捷的公交乘车方案、最贴心的公交等车提醒，实现市民公交出行的智能化。

三是城建领域各类数据初具规模。城建领域各个部门经过多年的信息化建设，采集了大量的数据，并根据自身的应用需求，形成了种类多样的专题数据库。数字长春地理空间框架建设项目建立了大、中比例尺基础地理信息数据库、全市数字正射影像数据库、建成区规划三维模型数据库、多分辨率数字高程模型库、三维实景数据库，共6大类、200多层地理信息数据，在不同层次上覆盖了长春市市域、规划区及城区。市建委建立了统一的项目库、企业库、人员库和诚信库。市国土局建立了土地利用现状、基本农田划定、卫星遥感监测、矿产资源规划、土地变更调查等数据库，在此基础上又建立了土地规划、土地利用、土地征用、土地基准地价等各类业务专题数据库。市公用局已经完成了长春市主城区三米以上道路地下管线普查数据的入库工作，总管线长度

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为感知手段，对时空信息进行高效感知、快速处理，为全市提供更加精细、智能的基础地理信息数据库。内容包括长春市地理市情及包含地质构造、水文条件、地下管线、地下交通、地下建筑物、城市规划及空间布局、地下工程等，地上地下相结合的全面的城市现状数据，结合各城市建设管理单位的行业数据，形成反应长春建设全貌的综合性大数据库。

建设项目管理数据库。是集成了城市建设项目的规划成果、现状信息、审批结果及各环节管理数据，用于实现项目建设相关环节信息共享、覆盖整个项目周期、提供查询及辅助管理的综合型数据库。

建设工程管理数据库。是感知城市动态，把握城市重点变化信息动态更新数据库，包括城市整体沉降监测、重大基础设施与重大建（构）筑物变形监测、重大建设工程建设过程动态监测、城市变化遥感动态监测、以及建成区建（构）筑物全生命周期信息库。

6、 建立城市综合管控决策平台

建设覆盖全市的城市综合管控决策平台，实现城市建设领域各个业务系统的融合，主要实现以下功能：

统一呈现。各部门现有业务系统通过接口开放，向综合管控平台上传和下载相关数据，以统一的空间地理信息为基础，在一张图上统一呈现各类规划信息、土地信息、建设工程信息、现有房地产信息、地下管线信息、其他城市部件信

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息，以及与城市规划建设管理相关的人口、企业、宏观经济等信息。

多规融合。以“多规合一”为基础，实现规划建设领域并联审批，协同建设项目与用地，开展建设项目全生命周期管理，确保开发边界、保护性空间、城市规模等重要空间参数一致，并在统一的空间信息平台上建立控制线体系，以实现优化空间布局、有效配置土地资源、提高政府空间管控水平和治理能力的目标。

网格化管理。将城市管理与服务对象划分在细分的网格当中，通过信息技术来对网络内的人、地、事、物、情、组织等进行信息的监控、采集、管理、应对和完成上下双向沟通的管理过程。

决策支持。综合应用三维地理信息系统、虚拟现实等技术建设城市综合管理服务系统，实现与应急指挥、安监安防、交通监控、联合执法等相关系统的互联互通，全面提升城市规划、建设、监管、执法和决策分析的一体化管理水平。同时基于对城市运行历史数据的全面整合，建立城市运营管理分析决策模型，分析、挖掘城市运营管理领域的内在规律、发展趋势，为城市运营管理决策提供支持。

市民互动。建立热线系统、短信息平台和手机应用系统，市民可以利用这些渠道及时向平台发送井盖丢失、广告牌破损、交通拥堵等身边发生的城市事件，使市民成为城市管理

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的参与者；市民还可以利用这些渠道，向各部门和公共服务单位反映诉求、请求服务。

7、 建立城市生长模型

城市生长仿真模型以计算机三维视景演示为展示手段，采用虚实结合的方法展示城市的整个布局。城市仿真模型具有三个优点：一是良好的交互性，提供了任意角度、速度的漫游方式，可以快速替换不同的建筑；二是形象直观，为专业人士和非专业人士之间提供了沟通的渠道；三是数字化的形式使其维护、更新非常容易。通过不同时期的三维模型对比，直观的展示出城市的演变更替，描绘城市的生长状态，结合城市不同时期的政治、文化及历史信息，准确的为城市规划建设领域管理部门提供城市现状、历史追溯及发展趋势分析，实现对城市发展脉络的精准把握，提高城市精细化管理水平。

五、 城建云建设的实施路径 （一） 建设模式

城建云的建设是一项跨部门的系统工程，建成后的城建云也会由于数据量大、服务的部门多，而产生大量的维护工作。因此，应采取第三方建设维护，城建战线各部门积极参与的建设模式。

方案一：由市信息中心根据城建领域各部门的需求和城市规划、建设、管理工作的需要，在电子政务云和全市政务

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信息资源共享平台的基础上，建设城建云。资金由市财政负责，通过政府采购完成平台建设。每年由财政部门拨付运营维护费用，保证平台的正常支行。

方案二：采取市场化的模式建设和运营。由于城建云平台上运行的系统和数据比较敏感，所以建议由市属国有企业投资建设、运营，政府采取购买服务的方式，为各相关部门购买使用权。这种模式下，平台上数据的所有权归各部门，在条件成熟的情况下，各部门可授权平台运营公司对数据进行运营，平台运营公司建立数据运营商业模式，政府以数据的运营权换取平台的使用权，不再支付购买服务的费用。

（二） 建设步骤

城建云建设分为五个阶段：

一是前期准备阶段。对各相关部门的资源进行调查，了解各部门的业务需求，提出平台建设的初步方案。对建设方案征求意见，并组织专家对平台建设方案进行咨询，根据征求到的意见和专家意见对方案进行修改完善。组织召开专家论证会，对平台建设方案进行论证。同时进行项目的立项审批和招投标的前期准备。

二是确定项目建设单位。通过招投标的方式，确定项目的建设单位，正式启动项目。

三是项目实施阶段。根据建设方案进行平台建设和软件部署、测试，进行平台系统的联调、数据汇集与处理，开展

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应用服务推广。

四是项目试运行阶段。进行项目的试运行，对试运行期间出现的问题进行改正。

五是项目验收阶段。组织专家对项目进行验收。 （三） 保障措施

一是建立高位统筹下的部门间协同和联动机制。根据其他城市的经验，信息资源共享及跨部门的应用，需要市委、市政府领导的高位统筹和强力推进，因此要建立在市政府领导下的联席会议机制，各部门确定具体责任人，负责城建云建设和运行过程中的协调和联络，定期召开联席会议，研究和讨论城建云建设和运行过程中的重大问题。

二是建立资金保障机制。各部门要在信息化建设资金中设立专门项目，用于城建云的建设和维护或购买服务。统一的基础设施和网络费用由市政府统一解决。

三是建立安全保障机制。依据国家网络信息安全相关标准，制定安全保障体系，分别从整体框架、物理安全、网络安全、数据安全、应用系统安全、安全管理等各方面进行规范和要求。常态化聘请专业第三方安全评测机构对各个系统和网络定期检测和评估，持续优化。

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附：第八课题组成员名单

组 长：孙长进 长春市工信局巡视员

执笔人：王 也 智慧长春建设推进办公室处长 成 员：焦琳 长春市国土局土地监察专员

陈桂林 长春市建委副主任 赵家辉 长春市规划局副局长 李长城 长春市房地局副局长 邵永全 长春市交通局副局长 任晓强 长春市公用局副局长 张鑫彧 长春市城管办副主任 王也 智慧长春建设推进办公室处长 郑世彪 长春市交通局办公室主任 朱玉琦 长春市公用局总工程师

贾东馨 长春市市容环卫局信息中心主任 程永久 长春市国土局监察支队副队长 王闯 长春市国土局副处长 刘宝学 长春市建委建管处副处长 姚文凯 长春市房地局市场监管处副处长 荆玉平 长春市测绘院副院长 解梅娟 长春市委党校教授 鲁雁 长春市委党校副教授

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附：第八课题组成员名单

组 长：孙长进 长春市工信局巡视员

执笔人：王 也 智慧长春建设推进办公室处长 成 员：焦琳 长春市国土局土地监察专员

陈桂林 长春市建委副主任 赵家辉 长春市规划局副局长 李长城 长春市房地局副局长 邵永全 长春市交通局副局长 任晓强 长春市公用局副局长 张鑫彧 长春市城管办副主任 王也 智慧长春建设推进办公室处长 郑世彪 长春市交通局办公室主任 朱玉琦 长春市公用局总工程师

贾东馨 长春市市容环卫局信息中心主任 程永久 长春市国土局监察支队副队长 王闯 长春市国土局副处长 刘宝学 长春市建委建管处副处长 姚文凯 长春市房地局市场监管处副处长 荆玉平 长春市测绘院副院长 解梅娟 长春市委党校教授 鲁雁 长春市委党校副教授

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