2008年湖北扶贫发展报告

湖北省人民政府新闻办公室

2009年4月

湖北是一个集老、少、山、库、湖于一体，贫困面较大、贫困程度较深的中部省份，也是全国扶贫开发和老区建设的重点省区之一。

中共湖北省委、湖北省人民政府历来关心和重视扶贫开发事业，采取切实有效的措施，不断探索适合湖北省情的扶贫模式，全力推进以解决温饱和脱贫奔小康为主要目标的大规模扶贫开发，不断加快了脱贫致富进程。进入新世纪以来，全省贫困人口由2001年的833万减少到2007年的572.7万（建档立卡数）。2008年，全省扶贫开发取得了新的进展，全年共减贫50万人，全省建档立卡的贫困人口减少到522.7万人,占农村总人口的比例由上年的14.2%下降到12.8%。

一、湖北扶贫开发的政府机制 （一）充实健全扶贫开发工作机构。湖北省新一届政府组成后，及时调整充实了本届扶贫开发工作体制，即“湖北省扶贫开发领导小组”，“湖北省扶持革命老区建设委员会”。该机构为省政府协调议事机构，扶贫领导小组组长和老区建设委员会主任均由省长担任，副组长、副主任由省政府分管副省长和秘书长担任，成员单位由省政府29个部门组成，成员由各成员单位主要领导担任。湖北省人民政府常设扶贫开发办公室，负责全省扶贫开发和老区建设行政监管工作。目前，全省所有市州和县（市、区）人民政府均成立了扶贫或老区工作机构，由同级政府领导，基本形成了从上到下的扶贫和老区建设工作网络。（二）制订完善扶贫开发政策法规体系。2005年，省委、省政府作出了《关于加强老区建设工作的决定》，2008年，再次启动《关于进一步加强扶贫开发工作的决定》的起草工作。省人大常委会早在1996年就在全国率先颁布实施了《湖北省扶贫开发条例》、2001年颁布实施了《湖北省扶持老区建设条例》。2008年又将修订、完善上述“两个条例”列入本年度立法调研计划，推进扶贫开发走上规范化、法制化轨道。落实各项扶贫政策的关键是加大投入力度。近几年来，湖北省扶贫投入每年都有增加，2008年，省级财政安排的扶贫和老区建设资金在原有11070万元的基础上又增加了3500万元，使省级财政当年投入的扶贫资金达到14570万元。（三）组织动员社会团体参与老区建设、扶贫开发。一是成立老促会。湖北省于1991年成立了老区建设促进会，1994年成立了扶贫基金会，会长、副会长均由已退休的省级干部担任。目前，全省加入老区建设促进会、扶贫基金会的有6510人，绝大多数是从各级党政军领导岗位上退下来的老同志。截至2008年，“两会”累计筹集老区扶贫基金已达1.3亿元,为贫困老区基层办了大量的好事实事。二是成立扶贫协会。2008年，经省委、省政府同意，省民政厅正式批复，成立了“湖北省扶贫开发协会”，名誉会长和顾问分别由省长和分管扶贫工作副省长担任，会长、副会长由从领导岗位上退下来的副省级领导干部和有关大型企业董事长（总裁）担任，有100名企业团体会员参加。他们正在深入调研、项目扶贫等方面发挥着越来越大的作用。三是成立“雨露集团”。2008年元月，湖北省成立了“雨露职业培训集团”。该集团为从事非营利职业培训服务的扶贫公益性单位。“湖北省雨露集团”的成立与运行，使贫困劳动力的转移培训，由小规模分散培训向集团化、规模化培训转变，有效提高了转移培训的整体水平。

二、扶贫开发五项重点工作的推进与成效 （一）整村推进。湖北省规划了8614个重点贫困村，从2003年开始，采取“一次规划，分两年实施，第三年检查验收”的办法，每年整村推进500-1103个重点贫困村。到2008年，全省已检查验收4个年度推进的1800个贫困村，全部达到90分以上的验收标准。其中，2008年实施的1103个重点贫困村，共计完成资金投入82000万元，建设项目2600个。据当年检查验收上一轮29个重点贫困县市

500个村的报告显示，实施整村推进后，农民人均纯收入比实施整村推进前增加604元，达到2025元。贫困人口比实施前减少6.4万户、24.1万人，贫困人口占总人口10.8%，贫困发生率比实施前减少了37个百分点。基础设施、人居环境、产业发展、人口素质等，均有大幅度改善和提高。（二）产业化扶贫。全省安排2270万元扶贫贴息资金，撬动发放贴息贷款7.57亿元，重点扶持100家产业化扶贫龙头企业，扶持29个重点贫困县市各发展1-3个种、养、加支柱产业，兴建特色产业基地200万亩，项目区群众人平增收286元，带动了一大批贫困农户脱贫。从2007年开始，湖北省先后在15个重点贫困县市的64个贫困村开展“贫困村互助资金”试点，2008年全省村级发展互助资金累计总量达1155.2万元，吸收8122户村民加入“互助合作社”，其中，贫困户3565户，占43.9%。累计发放扶贫互助资金1090万元，入社农户借款4283户次，人均增收300元以上。2008年，省委、省政府在团风县召开了“全省双强工程现场经验交流会”，确定了以产业强贫困村、带贫困户的指导方针，提出了通过2-3年努力，使每村每年集体经济收入达到5万元以上的工作目标。各地积极组织工商企业进村、回归老板进村、招商引资进村，使产业化扶贫在强村富民中发挥了积极作用。

（三）雨露计划。湖北在全国率先组织实施了以贫困劳动力转移培训为主要内容的“雨露计划”，在全省认定了100个“雨露计划”培训基地，2008年资金投入由2005年850万元增加到4000万元，增加了3.7倍；补助标准由2004年的人平400元，提高到2008年的人平800元，增加了1倍。全省投入的雨露计划补助资金总量，已占中央安排到湖北省财政扶贫资金总量的10%以上。2008年初，省政府安排全省实施“雨露计划”培训任务5万人，到年底，全年实际培训5.72万人，超计划14.4%。全省应结业转移就业4.78万人，实际转移安置4.57万人，转移安置率95.6%。起到了“培训一人，脱贫一户，转移一批，脱贫一片”的良好效果。

（四）扶贫搬迁。从2004年-2008年，湖北省第一轮扶贫搬迁规划了5万户、20万人，省政府连续5年将其列入向全省人民承诺办好的10件实事之一，采取集中、分散、梯次等方式有序搬迁，5年共有5.25万户、21万人搬出了深山老林，告别了低湖库岛等“一方水土养不活一方人”的特困地区。其中，2008年全省扶贫搬迁10804户、43278人，占年计划的108%。为了保证扶贫搬迁的顺利实施，湖北省不断加大了投入，2004年、2005年，省下拨搬迁补助资金人平1000元，户平4000元；从2006年开始，每年提高到人平1500元，户平6000元。2008年，全省当年安排扶贫搬迁资金6000万元。在此基础上，再采取市、县政府补一点，机关部门帮一点，企业、社会捐一点，搬迁户个人借一点，亲戚乡邻凑一点，以及村帮料、组帮工等办法，解决好搬迁户的建房问题，努力做到“搬得出、稳得住、逐步能致富”。

（五）老区建设。湖北省对革命老区扶持坚持择老择贫、突出重点的原则，在全省864个老区乡镇中，确定了303个重点老区乡镇；在303个重点老区乡镇中，五年确定了1515个全省重点老区贫困村。为了加大对重点老区扶持，2005年省委、省政府决定，省级财政安排扶持老区专项资金，在原有每年2800万元的基数上，2005-2007年每年递增1000万元，三年后，此笔资金已经滚动到5800万元，三年累计投入1.74亿元。同时，每年从省直部门筹集老区建设资金1061万元，27个中心地带老区乡镇每年投入270万元，加上每年中央对各省老区拨款，2008年，湖北省老区建设共投入扶持资金11131万元，实施项目1801个，集中解决老区村的生产生活突出困难，增加老区群众收入。据统计，2008年全省老区共解决43万低收入人口的脱贫问题，项目区农民人平纯收入比上年增加269元，达到3100元。91%的老区村通了公路，86%的老区群众饮上了清洁卫生水，老区村通电、通信息、通广播电视问题基本解决。

三、扶贫开发的主要做法与举措 （一）创新瞄准机制，不断提高进村入户水平。新阶段扶贫标准提高以后，围绕如何建立贫困户识别机制，湖北省加大了调研力度，加强了业

务培训，加快了政策调整。组织部分贫困县市相关部门，参加了“全国贫困统计监测培训”。会同国家统计局湖北调查总队，在深入调研的基础上，就湖北贫困统计监测现状、存在的主要问题、下一步创新原则及措施等，提出了改进意见，制定了贫困统计调查和数据分析方案，建立了制度体系和部门交流合作机制。在政策制订上，做到有利于瞄准贫困户；在资金项目安排上，坚持由数量型向质量型转变，由政绩显现型向扶贫务实型转变。如在整村推进中，改变过去80%的资金投入基础设施，基础设施的80%用于修路的作法，调整加大了产业帮带贫困户的比例。在搬迁扶贫中，改变过去简单追求搬迁户数的作法，提高了贫困户搬迁建房的补助标准。“一建三改”、“雨露计划”培训、小额信贷扶贫等直接针对农户的项目，对贫困农户尽可能地采取增加补贴、全包或全免的办法，使扶贫资金确实扶到“真贫”。

（二）动员社会参与，努力形成大扶贫格局。一是中直单位定点扶贫。2008年，15个中央国家机关和单位，定点帮扶湖北24个重点贫困县市，全年直接投入帮扶资金5010万元，其中资金4213万元，物质折款797万元。引进资金3758万元，帮扶新上项目278个，引进技术43项，引进人才132名。资助贫困学生1419名，举办培训班351期87067人，劳务输出8690人次。二是省直部门对口帮扶。2008年参加对口扶贫的省直部门和单位61个，实行扶贫联系点、小康工作队、新农村建设试点三点合一，共帮扶29个重点贫困县市的37个贫困村。全年直接投入帮扶资金2244万元，其中资金1689万元，物质折款555万元。引进资金20758万元，帮扶新上项目123个，引进技术47项，引进人才51名。资助贫困学生2022名。举办培训班258期，共培训15637人次，劳务输出12562人次。三是"1321帮扶工程"，即由1名县级以上领导，带领3-4个部门，连续用2年时间，帮扶1个重点贫困村脱贫。2008年全省市（州）、县（市、区）、乡镇三级共有1000多名县以上领导干部，3000多个党政部门对口帮扶贫困村，筹措整合各类扶持资金5亿多元，扶持了一大批整村推进和插花贫困地区的民生项目，取得了明显的经济和社会效益。

（三）加强资金监管，着力提高扶贫实效。2008年全省共安排各类扶贫资金52120万元，其中，省级投入财政扶贫资金14570万元，国家投入财政扶贫资金37550万元。银行系统投放信贷扶贫资金10.07亿元。为了强化扶贫资金的公正分配和严格管理，湖北省实行“因素法”分配扶贫款，分配权重比例依次为4：3：1：1：1，即贫困人口占4成，农民年人平纯收入占3成，GDP、人均财政收入、扶贫绩效各占1成。其中“扶贫绩效”由湖北省扶贫办与省财政厅共同评估并报省政府批准后，于2008年正式纳入“因素法”参与每年扶贫资金分配。同时，按照“减少中间环节，提高运行效率”的原则，改革过去大小扶贫项目均报省级审批的传统作法，实行扶贫项目“县市申报，市（州）核准，省级备案”。扶贫资金按照“因素”分配，切块到县，封闭运行，集中支付，报账使用。做到简政放权，县为主，县负责，省督查。2008年，财政部、国务院扶贫办对各省区财政扶贫资金的管理和使用情况进行了综合评比，湖北名列全国8个B级省区之一，受到国务院扶贫办的通报表彰。

（四）强化检查督办，全面落实扶贫工作责任制。一是强化省级责任。新一届省扶贫开发领导小组和省扶持革命老区建设委员会，制订工作规则，切实加强对扶贫开发和老区建设的组织和领导。新阶段以来，中共湖北省委常委会每年将扶贫开发列入年度重点工作，明确责任，逐项分解到省直有关部门认真落实。省级领导每人联系一个扶贫工作重点县，2008年到县市扶贫联系点调研的省级领导有40多人次。在深入调研和听取扶贫及相关市县汇报的基础上，带领省直有关部门到重点老区贫困地区召开现场办公会或在省直召开专题办公会，协调解决了一系列扶贫、扶苏的难点、重点问题。二是市州县狠抓落实。全省29个重点贫困县（市）和重点贫困地区市州，实行主要领导目标责任制，分管领导岗位责任制，班子成员齐抓共管。从市州到县市，从县市到乡村，层层签订责任状，落实责任人，每年进行责任考核。2008年5月，省政府扶贫开发领导小组对全省2007年贫困地区党政领导干部扶贫目标责任制进行了考核，批转、下发了考核报告，评出优秀、合格、不合格等级，有力地

促进了扶贫开发工作。三是成员单位认真履职。省政府印发了《湖北省扶贫开发领导小组工作规则》，明确规定了领导小组的主要职责、会议制度、报告制度、调研和联系制度等。在这一总的框架下，2008年又印发了《湖北省扶贫开发领导小组和湖北省扶持革命老区建设委员会成员单位职责》，对照各单位业务内容，分别规定了必须承担的扶贫开发和老区建设的若干职责。省直29个成员单位中，有28个单位对“十一五”以来，尤其是2008年本部门本系统扶贫工作情况进行了总结，对进一步履职作出了安排和部署。

（五）夯实村级基础，大力提升基层干部和骨干领导扶贫、带领脱贫的能力。一是狠抓扶贫干部培训。省委组织部、省财政厅、省扶贫办联合制定了《2008年贫困地区干部和扶贫干部省级培训计划》。以贫困地区乡、村干部为重点对象，以提高扶贫政策执行力为重点内容，2008年全省举办贫困地区各类干部培训班15期，培训分管扶贫的县市领导、乡镇主管、扶贫管理等各级各类干部1866人。二是狠抓“千村书记”培训。湖北省已连续三年对当年实施整村推进的贫困村党支部书记进行培训。2008年全省分8个片区，先后用2个多月时间，培训了1103个整村推进贫困村党支部书记，对于提高基层干部组织领导扶贫开发能力起到了积极作用。三是狠抓扶贫人才培养。湖北省在贫困地区实施“一村一名大学生”培养计划。2007、2008年，全省共选录了1777名贫困村干部进行培养，有效提高了贫困村干部队伍的综合素质和管理能力。同时，从全国30多所高校中，选招、培训、安置了150名“三支一扶”（支教、支医、支农、扶贫）大学本科毕业生到贫困地区基层从事扶贫服务工作，为贫困乡村注入了新的扶贫活力。四是狠抓实用技术培训。以“每个贫困户培养一名科技明白人、掌握1-2项实用技术”为目标，采取校园、家园、田园三结合的模式，大力实施农村实用技术培训，尤其注重培训实用技术骨干、乡土能人大户和科技示范户。据不完全统计，全省老区贫困地区参加各类农村实用技术培训达10万人次，覆盖农户近10万户，加快了科技进贫困村的步伐。

四、特殊贫困群体和区域的扶贫开发 （一）民族地区扶贫。1、“616”对口支援工程。省委、省政府决定在全省10个贫困民族县市全面实施“616”对口支援工程，即由1名省领导，带领6个单位（4个省直单位、1个大中型企业、1个科研院校），对口支援1个民族贫困县市，每年为民族贫困县市至少办成6件较大的实事。据统计，截至2008年底，为10县市帮扶项目400多个，资金达20多亿元，“616”工程已成为扶持贫困民族地区的一个有力平台。2、“1+1”对口帮扶工程。省政府下发了《关于开展对民族乡（镇）实施“1+1”对口帮扶的通知》，决定对全省12个民族乡镇实施“1+1”对口帮扶行动，即确立1个省民族宗教委员会成员单位，对口帮扶1个民族乡镇，每年为帮扶对象办一批关乎民生、促进发展的好事、实事。这些民族乡镇，绝大部分为全省重点贫困乡镇或重点老区乡镇。该工程实施以来至2008年，各对口支援单位已为12个民族乡镇落实扶持资金6412万元。通过连续不断的扶贫开发，10县市2008年农民人均纯收入达到2572元，较上年增长17.1%；解决了13.39万绝对贫困人口的温饱和低收入人口的脱贫问题，返贫率控制在10%以内。（二）妇女扶贫。一是开展“关爱单亲特困母亲家庭”活动。建立了全省单亲特困母亲家庭及援助分项数据库，自2005年以来，每年采取项目化运作方式，对全省农村年人均纯收入低于国家确定的贫困标准的10333户单亲特困母亲家庭实施援助行动。在各级扶贫、民政、卫生等部门的支持下，筹集扶贫资金1000多万元，为1859户援建了安居房，帮助近3万单亲特困母亲的子女重返学校，培训单亲特困母亲及子女2.2万人次，帮助1.46万人实现了就业。二是实施春蕾计划。此项计划以关爱救助贫困地区失学女童为主要内容，2006年以来,先后向社会募集扶贫资金500多万元，救助对象包括一大批农村留守儿童，小学、中学女生。为近5万名农村留守儿童提供温暖帮助，帮助近8万名失学女童实现读书梦想。三是推进农村妇女转移培训工程。大力组织贫困妇女劳动力参加农业部门的“阳光工程”、科技部门的“星火工程”、扶贫部门的“雨露计划”培训，自2005年以来，全省各级妇联共培训老区贫困地

区农村妇女劳动力61万人，转移就业率达到85%以上。四是开展“公益项目入户扶贫”活动。仅2008年，省妇联争取“玫琳凯”女性创业资金100万元，资助7县（市、区）340户贫困女性创业。争取“香港回归扶贫”、全国妇女基金会“绿色洗衣项目”、“援助单亲特困母亲”等资金61万元，先后在孝感、麻城、保康、公安等老区贫困地区县市实施，带动251个妇女贫困户发展种养业和服务业。据近三年统计，全省通过项目支持，共帮助14.8万妇女脱贫。（三）教育扶贫。从2008年起，湖北农村义务教育在教科书免费的基础上，提高了中小学贫困生寄宿的生活费补助标准，即小学生每年500元，初中生每年750元。2006-2008年，全省高校共发放助学贷款10.3亿元，资助贫困大学生19.8万人次。70多所高校开展“一帮一”结对资助活动，资助贫困学生17.5万人次，资助金额3500万元。“希望工程”筹集资金4000万元，资助学生1万人次，援建希望小学37所。同时，社会各界积极参与捐资助学。广州军区机关、湖北省邮政公司各捐赠100万元，中国联通湖北分公司捐赠180万元，中国移动湖北分公司捐赠360万元，楚天都市报募捐600多万元，武汉一百分教育电子产品公司捐赠钱物960万元等，共资助家庭经济困难学生2万余人，为扶贫助学作出了积极贡献。（四）插花贫困地区扶贫。该地区主要包括：全省29个重点贫困县市之外的水库淹没区、低洼湖区、分洪行洪区、血吸虫疫区、偏远山区。2002年，省委、省政府坚持有贫必扶的原则，在插花贫困地区确定了100个省定重点贫困乡镇、1000个省定重点贫困村（简称“百乡千村”）。从2006年开始，省政府每年在“百乡”中确定100个重点贫困村，在“千村”中确定200个重点贫困村，每年安排专项扶贫资金对300个插花贫困村实施整村推进。同时，插花贫困地区市、县（区）党委政府，也不断加大了本级财政投入，组织动员党政机关、企事业单位、社会团体积极参与扶贫开发。截至2008年，共完成了900个村的整村推进扶贫开发任务，共解决了17.5万插花贫困人口的温饱和脱贫问题。

结束语 湖北扶贫开发和老区建设工作虽然取得了显著成效，但由于受经济和社会发展水平等因素的制约和影响，当前仍然面临许多新情况和新问题：贫困群众的社会分层日益复杂，特困地区、特困人群的生存、发展和权益保障需求呈现多样性；不同地区、不同阶层、不同群体发展的不平衡现象比较明显，贫富之间、地区之间、城乡之间的差距呈扩大趋势；解决温饱和脱贫的标准还不高，一遇自然灾害或市场风险容易返回到贫困状态。在湖北，全面推进扶贫开发和老区建设工作任重道远。

在全面建设小康社会的新的历史时期，中共湖北省委、省人民政府将从构建社会主义和谐社会的战略高度出发，树立以人为本的科学发展观，进一步贯彻党的十七大和十七届三中全会精神，坚持开发式扶贫方针，采取更加有效的政策和措施，全面落实湖北省“十一五”扶贫开发规划的目标任务，努力推动扶贫事业与经济社会协调发展，促进贫困群体共享经济社会发展成果。随着改革开放和现代化建设事业的发展，随着综合实力的不断增强，湖北农村扶贫开发和老区建设必将取得新的更大的成就。

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