我国公共政策实行过程中存在的问题及对策论文

中央广播电视大学

毕 业 论 文

论文题目：我国公共政策执行过程中存在的问题及对策

姓 名： 学 号： 学习中心： 临汾分校直属 专 业： 指导教师：

二〇一六年十月

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目 录

一、引言????????????????????????错误！未定义书签。

二、公共政策执行过程中出现的问题????????????错误！未定义书签。

（一）政策执行过程中下级敷衍上级…………………………… （二）机械的执行政策…………………………………………… （三）政策执行中的缺损执行…………………………………… （四）执行过程中对政策的某些部分进行替代………………… （五）公共政策的附加执行………………………………………. （六）公共政策的歪曲执行???????????????错误！未定义书签。

三、我国公共政策执行偏误的主要表现 .......................................... （一）、“你有政策，我有对策”替换性执行????????错误！未定义书签。

（二）、“断章取义，为我所用”选择性执行????????? （三）、“虎头蛇尾”敷衍性执行?????????????? （四）、“土政策”附加性执行??????????????? （五）、“阳奉阴违”象征性执行?????????????? （六）、“相互争权”矛盾性执行?????????????? （七）、“走极端”野蛮性执行??????????????错误！未定义书签。

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四、我国公共政策出现执行偏误的主要原因....................................... （一）、政策本身的原因?????????????????? （二）、政策执行主体的原因????????????????

1、政策执行主体的素质不高………………………………. 2、执行主体行为失范??????????????? 3、利益驱使???????????????????

（三）、政策执行制度的原因。相关制度的不完善,主要表现在?

1、公共政策本身缺陷。?????????????? 2、公共政策执行的权力结构不够合理???????? 3、公共政策执行的监控机制不力??????????

五、解决我国公共政策执行偏误的主要对策??????????? （一）、整合和兼顾各种利益???????????????? （二）、改善公共政策的供给质量，减少政策执行的弹性???? （三）、推动制度创新，健全政策执行机制?????????? （四）、加大政策宣传力度,完善政策传播渠道,建立政府与公众之间的互动机制。??????????????????????? （五）、全面提高政策执行者的素质????????????? 主要参考文献???????????????????????

后记

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我国公共政策执行过程中存在的问题及对策

摘要：公共政策是依据特定时期的目标，对社会公共利益选择、综合、分配和落实的过程中所制定的行为准则。对于每一个公共政策来说，执行是其运行当中最为重要的环节，公共政策的有效执行是政策目标得以实现，政策问题得以解决的重要途径。在社会飞速发展的今天，公共政策越来越发挥着举足轻重的作用。在整个公共政策的生命周期之中，政策执行是一个关键的环节，它决定了公共政策产生的直接而又实际的效果。纵观我国目前公共政策执行状况，仍存在着不同程度的问题，具体表现为政策执行偏误，即政策执行者在实施公共政策的执行过程中仍然存在“上有政策，下有对策”的不良现象，使执行效果偏离政策的最终目标并引起了经济、政治、社会生活的无序和混乱等政策失真现象。如何改善现有的缺陷，探索出解决对策并保证公共政策的有效实施，正是我们如今待解决的问题。

关键词: 公共政策，政策失真，执行偏误，政策执行

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一、引言

公共政策执行指政策执行者通过建立组织机构,运用各种政治资源,采取解释,宣传,实验,协调与控制等各种行动,将政策观念的内容转化为实际效果,从而实现既定的政策目标的活动过程，这是一种动态的过程。一个政策能否顺利执行直接影响到它既定目标的实现，甚至影响到它存在的意义，可以说执行时实现政策的唯一途径。在当前我国改革发展进入关键阶段和建设社会主义和谐社会的新形势下,研究并解决我国的公共政策执行出现偏误问题,无疑是个十分重要紧迫的重大现实问题,对于提高我国公共政策执行效率有着重要理论价值和现实意义。

二、公共政策执行过程中出现的问题

（一）政策执行过程中下级敷衍上级。由于政策的执行者经常不能够真正了解该政策的重要意义，执行过程中往往不能够在组织工作、资金、管理等方面到位，或者只做必要的宣传而不去做真正的执行工作，亦或是做工作时前紧后松，应付上级的检查。

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（二）机械的执行政策。我国基层政府在公共政策执行过程中却普遍存在机械执行的现象，具体表现在：一是无视公共政策的精神实质，不考虑客观环境条件，机械地照搬公共政策。二是无视公共管理组织与公共管理对象的具体情况和特点，机械地照搬其他地区部门或行业的公共政策。三是无视公共管理中各种新情况、新特点，机械照搬陈旧的过时的公共政策。

（三）政策执行中的缺损执行。一项政策往往是由相关的若干个小部分组合而成，一些政策执行者却往往对政策进行断章取义，对于其中对自己有利的部分就严格保证其执行，而对于其中不利于自己的部分则虚与委蛇，使政策的整体功能难以发挥，政策目标的实现也必然大打折扣。

（四）执行过程中对政策的某些部分进行替代。即公共政策在实施过程中从表面上看与原政策相一致，而事实上背离原政策精神的内容，进行偷梁换柱。公共政策执行者利用政策的某些抽象性，借口本地区或部门的特殊性做出不同的解释，从而导致公共政策执行的偏离。 （五）公共政策的附加执行。政策附加执行是指公共政策执行者根据自己的利益倾向，在原政策内容的基础上再自行增添了若干个新的内容，使政策的调控对象、范围、目标、力度超出了原来的要求，从而使原政策不能到位，导致政策扩大化，其中新的条款更有利于本部门、本行业、本地区或者少数利益集团。

（六）公共政策的歪曲执行。公共政策歪曲执行的表现为对原政策执行的走样，对某项政策的精神实质吃不透，因此把本来正确的政策理

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解歪了，执行起来也会难以达到既定的目标。 三、我国公共政策执行偏误的主要表现

在整个公共政策的生命周期之中，政策执行是一个相当关键的环节，它决定了公共政策产生的直接而又实际的效果。政策在执行过程中出现偏误,不但会直接影响政策问题的解决,导致预定政策目标落空,而且会损害政府形象,削弱政府权威和公信力。纵观我国目前公共政策执行状况，不难发现在政策执行过程中仍然存在“上有政策，下有对策”的不良现象，从而使得政策在执行中产生偏差和变形。

具体来说, 公共政策在执行中出现的偏误主要表现在以下几个方面：

（一）、“你有政策，我有对策”替换性执行。即当需要执行的政策与负责执行的机关、部门存在利益冲突时，执行机关就有可能制定与上级机关公共政策表面相一致，实际上相违背的执行措施，妨碍公共政策的全面实施。“有利的就执行，不利的就变形”，严重影响了党和国家的形象，极大损害了我国社会主义政策的权威性、严肃性以及国家和人民利益。

（二）、“断章取义，为我所用”选择性执行。一些地方政府、单位对上级政策指令或命令进行过滤，只执行符合自己利益的部分,不符合自己利益的部分就不执行。“见了黄灯赶快走，见了红灯绕道走”便是很形象的比喻。一些单位“耍小聪明”、“打小算盘”, 置国家政策原则于不顾，站在小团体利益的立场上钻政策的空子，极大程度妨碍了上级部门目标的实施。这种选择性执行使完整的政策在执

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行过程中变得残缺不全,政策的整体功能难以发挥,政策目标的实现也必然大打折扣。

（三）、“虎头蛇尾”敷衍性执行。实施政策要坚决贯彻，善始善终。但在现实中，有些部门或地区对上级政策前松后紧，敷衍塞责，消极执行，致使一些政策在执行中难以达到预期效果，有时甚至会出现负面效应，给国家和人民的利益造成重大损失。

（四）、“土政策”附加性执行。在公共政策的执行中，执行部门为了本地利益在原政策的基础上自行设置“土政策”，打着结合地方实际的旗号另搞一套谋取私利, 从而导致政策执行变形；或附加一些原目标所没有的内容，致使政策不能准确执行到位而出现政策失真。以我国的计划生育政策为例, 我国的计划生育政策本来是为了控制人口数量,提高人口素质,但在一些地方,计划生育罚款却成为乡政府财政收入的一个重要来源。有些地方竟然把生育第二胎的指标公开拍卖,偏离了计划生育政策的根本目的。

（五）、“阳奉阴违”象征性执行。有些单位在政策执行过程中，只做表面文章，没有具体措施，对国家的公共政策阳奉阴违，拒不执行或象征性的执行，直接使政策被搁置，使政策成了一纸空文。 （六）、“相互争权”矛盾性执行。在现实工作中，由于部门之间职责划分不清晰，有时有一些政策在执行过程中会因部门之间的权与利的争夺，部门间的红头文件或执行文书相互打架，政出多门，而使政策在执行过程中出现自相矛盾的现象，“婆说婆有理，公说公有理”。一项公共政策由几个部门共同执行时，有时还会出现两样结果，使政

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策对象难以适从，不知听从那一个部门的执行意见或决定。 （七）、“走极端”野蛮性执行。在当前社会主义市场经济条件下，执行公共政策应更注重法律手段、经济手段和思想教育手段的结合运用。然而我国在公共政策执行扭曲变形,演变成野蛮执行,导致与群众关系紧张,极大地影响了执行效果。更有甚者一些政策执行人员采取极端手段,背离工作程序,甚至采用违法违纪的方法执行公共政策。 四、我国公共政策出现执行偏误的主要原因

综合分析政策执行过程中存在的问题，我个人认为，其形成的原因是多方面的，既有主观原因，又有客观原因；既有外界因素，又有政策本身问题。择其要者，主要表现在如下几点：

（一）、政策本身的原因。政策本身的质量问题是影响政策执行效果的首要因素。一项政策能否得到有效的执行, 往往取决于政策本身是否科学化合理化明晰化。政策执行偏误产生的重要前提就是政策本身存在着缺陷, 有漏洞缝隙可钻。

（二）、政策执行主体的原因。任何一项政策最终都要靠执行主体来实施, 现实中政策执行偏误在很大程度上是由于政策执行主体的原因造成的。主要体现为: 1、政策执行主体的素质不高

由于历史原因, 我国公务员与发达国家公务员比较起来,素质普遍不高。从而, 文化水平低导致行政决策水平低; 职业道德差导致行政道德滑坡; 行政责任观念淡薄导致争荣誉而避责任; 理论水平低导

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致官本位思想严重。 2、执行主体行为失范

目前我国正处于新旧体制转型阶段，新体制尚在建立过程中，出现行为规范体制上的“真空”，公共政策执行机制和保障机制不健全，容易出现执行偏差、变形现象。一些政策执行部门因受传统行为规范的影响，党政合一，仍然使用计划经济时代那种政策执行方式，缺乏现代政策管理理念和方法，使得许多好政策得不到很好实施，往往出现一种政策执行行为失范的现象。如湖南嘉禾事件中其政府执行理念——谁影响嘉禾一阵子，我就影响他一辈子——就是其中典型的反映。

3、利益驱使

政策从一定意义上说是对利益进行分配和调整，或者说是对人的行为的指导和约束。政策实施的结果总要造成一些人受益以及另一些人受损。从政策执行的现实情况看，主要反映出三大利益矛盾冲突：即中央与地方利益间的矛盾，部门与部门利益间的矛盾，个人与整体利益间的矛盾。在政策执行过程中，一些单位和个人在执行政策时往往从地方利益、本部门利益、个人利益出发考虑问题；在利益的博弈中，以追求地方利益、本部门利益、个人利益更大的份额为目标，以损害国家利益、其他部门利益、集体利益为代价，变相、拒绝、消极执行政策，普遍出现“上有政策，下有对策”的现象。一些地方不惜牺牲国家利益，在政策执行过程中大搞地方保护主义，本位主义，实施土政策，实行经济利益封锁；一些部门对政策产生抵抗性反映，上

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面有漏洞，下面不补；上面有错误，下面加以扩大；上面政策对头，下面顶着不办，政策成了一纸空文。一些执行主体有时也为了个人一点私利，故意曲解政策，不积极执行政策，使政策执行变了形、走了样。如一些地方在我国构建社会主义市场经济的过程中，为了保护本地利益封锁资源和市场，不准原料外运，不准外地商品进入，到处封关设卡，争夺资源的大战此起彼伏，如出现了“羊毛大战”、“棉花大战”、“烟叶大战”等，狼烟四起。

（三）、政策执行制度的原因。相关制度的不完善,主要表现在: 1、公共政策本身缺陷。

首先是有些政策缺乏科学性，不完整，不配套。在政策制定过程中，新老政策之间，宏观和微观政策之间，政治、经济和社会各领域和各部门的政策之间，以及一个大政策和它具体实施细则之间，往往没有很好的衔接和配套，没有形成科学合理的政策体系，这一方面给政策执行带来难度，另一方面也给执行者寻找对策、钻空子造成可乘之机。其次是政出多门。我国目前机构繁多，部门林立，职责不明，多头决策，缺乏有效的沟通协调，常常是政出多门，甚至相互矛盾。面对众多甚至相互冲突矛盾的政策，政策执行者不得不采取“优先法”：顶头上司的优先，其他领导的靠后；经济监督、杠杆部门优先，其它部门乃至党政机关靠后；领导个人交办的优先，集体名义布置的靠后。这样一来，其政策执行必然大打折扣。其三是政策多变。往往是今天制定了一个政策，时隔不久，情况发生了变化，又忽忙出台一个新政策，头痛医头，脚痛医脚。政策朝令夕改，法无常规，缺乏稳定性和

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连续性，这样就无法建立政策的权威性和可信度，也很难使人遵从，因而造成“上有政策，下有对策”就不足为奇了。

2、公共政策执行的权力结构不够合理

虽然我国很早就有中央与地方之间的“放权与收权”的探索, 但迄今为止我国尚未建立一种法治化、规范化、科学化的中央与地方权力关系模式, 没有对中央与地方的权限职责进行明确的界定。

3、公共政策执行的监控机制不力

监督是管理的重要环节,也是公共政策执行的重要手段。目前我国虽然建立了比较健全的行政监察体系对国家行政管理机关及其工作人员的活动进行有效的监督,但在政策执行的过程中,依然缺乏强有力的监督机制:执行系统的监督机制因体制的依附性而难以正常运转；监督主体因其主体意识不强加上缺乏必要的法律保障致使监督职能无法完整履行；新闻媒体的舆论监督因受行政干预而无法释放能量；社会监督因诉讼不畅、缺乏保障而难以发挥作用。

五、解决我国公共政策执行偏误的主要对策

公共政策行为是国家政治的主要组成部分,公共政策执行是实现国家职能的关键环节,政策执行的成败直接关系到经济的发展、政治的稳定和社会的进步。为避免执行偏误或解决已出现的问题： （一）、整合和兼顾各种利益

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政治体系的整体性、统一性、合法性客观上要求政治体系内各层次、各要素的利益整合。实现纵向的利益整合，主要是中央与地方之间、上级与下级之间、政策制定者与执行者之间的利益整合。实现纵向利益整合关键是克服狭隘的地方主义、部门主义和极端个人主义的思想和行为。实现横向的利益整合，主要是各地方政治体系之间、各政策执行机关之间、政府与人民之间的利益整合。通过这种整合，使个人利益、局部利益、国家利益三者得到合理配置，从而避免因利益冲突而导致的公共政策执行发生问题。

（二）、改善公共政策的供给质量，减少政策执行的弹性

利益差别的客观性决定了下级执行者在政策执行的灵活性环节中具有采取使上级政策失真行为的内在冲动。政策执行弹性越大，中间环节越多，意味着不同层次政治区域利益发生冲突的概率越大；政策执行所经受的利益筛选次数越多，执行过程所积累的失真冲动能量越大，政策失真的频率和幅度也就越高。改善公共政策的供给质量，使公共政策具有合理性、明晰性、协调性、稳定性以及公平性等，从而保证公共政策的执行。

（三）、推动制度创新，健全政策执行机制

在政策执行过程中，所存在的“上有政策、下有对策”这种有法不依现象，与政策执行人员缺乏法律和政策权威意识有直接的关系。树立法律和政策的权威是整治的正确选择，为此，在政策执行领域，必须做到：第一，执行机关和人员必须在法律和政策的范围内行事；第二，政策执行者不得享有不受法律和政策调节和制约的特权，任何人

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都不能违背政策和法律的规定；第三，一切违背法律政策的行为，都是违法行为，都要承担法律的责任。

（四）、加大政策宣传力度,完善政策传播渠道,建立政府与公众之间的互动机制。

政策的传播离不开对政策信息的宣传,加大对政策的宣传力度,有利于执行人员及广大的目标群体对政策的了解。建立完整的信息传播网络,改变高度一元化的传播方式。政府的宏观政策可以通过媒体、电视、互联网等走进千家万户,提高政策的时效性；同时,减少单一传播的层级,保证信息保真度,还可以及时得到市民对政策及政府的反馈信息。例如,政府在网上给公众与政府之间搭建了一条直接沟通的渠道,公众不仅可以直接点击政府的官网,迅速、及时地获取政策信息,而且也可以通过电子邮件、电子投票、电子民意调查等形式将对政策的意见和要求反馈给政府。政府应该和公众之间建立互动机制,及时听取公众的意见和要求,对政策作出必要的修改。如建立信访制度,使由于新政策的推行而利益受损的公众有申诉与表达自己意愿和要求的制度化渠道。

（五）、全面提高政策执行者的素质

政策执行者的素质包括政治、业务、能力等方面，要把政策执行者培养造就成为模范执行政策的带头人，就要提高他们的政治素质、思想政治觉悟、政治理论水平以及分析问题、解决问题和明辨是非的能力；树立整体观念、纪律观念和法治观念；正确处理中央和地方，国家、集体、个人三者利益关系等等。政策执行者的素质普遍提高了，

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政策执行中存在的曲解政策、截留政策和上有政策下有对策的问题，就会得到切实有效的解决。

参考文献:

1. 陈庆云. 公共政策分析.北京大学出版社，2006

2. 张为波, 王莉. 试论公共政策执行的阻碍因素及对策.西南民族大学学报，2005 (3)

3. 沈晓霞, 廖锦亮. 论公共政策执行梗阻的成因与对策, 2008 (4) 4. 严荣，万懿.公共政策执行的系统分析.地方政府管理，2001 5. 陈振明. 政策科学—公告政策分析标准导论.中国人民大学出版社，2004

6. 哈罗德·拉斯韦尔，拉纳《政策科学:范围与方法的新近发展》

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后 记

本人承****老师悉心指导，并得****、****等老师大力帮助，提出许多改进

建议，终能顺利完成此文，内心十分感激。另外，****、****老师在4月8日开题报告会上也对文章的结构和思路等提出了宝贵的意见和建议，本人在此一并致谢。

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2016年 月 日

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