浅谈村民自治制度的制约因素

浅谈村民自治制度的制约因素

内容摘要：我国是人民民主专政的社会主义国家，人民是国家的主人。在我国，约有8亿的人口是农民，充分认识村民自治制度，分析找出其中存在的制约因素，这对于解决矛盾，保障人民的权益，维护社会的稳定，促进城乡经济的发展，调动农民的生产积极性都具有重要的意义。村民自治制度是建设社会主义法治社会的重要形式，是人民的选择，是历史实践的产物。本文就我国村民自治制度的内容、意义着手，浅层次的分析村民自治制度在发展过程中存在的制约因素，并有针对性的对各个制约因素提出相应的发展途径。

关键词：村民自治、制约因素、发展途径

目 录

一、绪论........................................................................................................................................... 1

（一）、村民自治制度的发展历程 ......................................................................................... 1 （二）、实行村民自治制度的意义 ......................................................................................... 1 （三）、民主选举 ..................................................................................................................... 2 （四）、民主决策 ..................................................................................................................... 3 （五）、民主管理 ..................................................................................................................... 4 （六）、民主监督 ..................................................................................................................... 4 二、我国村民自治制度发展现状 ................................................................................................... 5

（一）、取得的成就 ................................................................................................................. 5 （二）、存在的问题 ................................................................................................................. 5 三、制约因素 ................................................................................................................................... 6

（一）、经济欠发达 ................................................................................................................. 6 （二）、基层政府的干预 ......................................................................................................... 7 （三）、村民民主意识淡薄 ..................................................................................................... 8 （四）、村干部的素质不高 ..................................................................................................... 9 四、村民自治制度的发展途径 ..................................................................................................... 10

（一）、大力发展集体经济 ................................................................................................... 10 （二）、减少基层政府干预 ................................................................................................... 11 （三）、提高农民素质，增强村民的民主意识 ................................................................... 12 （四）、提高村干部的综合素质 ........................................................................................... 13 结论 ................................................................................................................................................ 14

正 文

一、绪论

（一）、村民自治制度的发展历程

村民自治制度是广大农民直接行使民主权利参与民主政治，依法办理自己的事情，实行自我管理、自我教育、自我服务的一项基本政治制度。民主选举、民主决策、民主管理、民主监督是村民自治制度的重要内容。

村民自治制度发端于20世纪80年代初，在80年代得到了迅速的发展，普遍推行于20世纪90年代。1998年，《中华人民共和国村民委员会自治法》的通过为村民自治提供了强有力的法律保障，使村民自治制度得到蓬勃发展。 （二）、实行村民自治制度的意义

村民自治制度是一项符合中国国情的基本政治制度，它是中国共产党领导亿万人民找到的一条适合中国特色社会主义的推动力。实行村民自治制度对于经济社会的发展都具有重要的意义。

村民自治制度的实行有助于解放和发展农村生产力，推动农村家庭联产承包责任制的完善和集体经济的发展，以先富带动后福，逐步缩小城乡差距、缩小贫富差距。

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村民自治制度的实行，有助于增强村民的民主意识和法治意识，最大限度地调动农民的生产积极性，激发广大农民以主人翁的姿态投身于社会主义新农村建设队伍中去。

村民自治制度是国家治理方针策略的优化选择，使国家与社会处于相对平衡状态，有效地保障了人民当家做主的地位不动摇，为广大农民提供了一个参与国家管理国家事务的机会，切身地感受民主法治的良好氛围，同时也维护了社会的稳定。 （三）、民主选举

民主选举是村民自治制度的前提和基础，也是检验村民自治能否实现的一个重要标准。民主选举，是指《村民委员会组织法》中所规定的任何组织和个人都不得指定或是委派村民委员会成员、村民委员会主任、副主任和委员，这些人员皆由全体村民直接选举产生，每届任期三年。①

选举权和被选举权是公民的最基本权利，行使这项权利是公民参与国家事务管理的基础和标志。我国宪法规定：“中华人民共和国年满18周岁的公民，不论民族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权，但是依照法律被剥夺政治权利的人除外。”

村级民主选举是现代民主的重要诉求，选举按其选举方式的不同可分为直接选举和间接选举。村级民主选举是由全体村民共同参与直

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高阳，《村民自治制度探析》，西北大学硕士学位论文，2010年6月，第11页。

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接投票选举产生村民委员会，这种选举方式集中体现了村官直选。

村级民主选举实现了人民当家作主地位的不动摇，充分体现了我国人民民主专政的社会主义本质，激发了农民参与政治生活的热情和信心。

（四）、民主决策

民主决策时村民自治制度的关键。民主决策是指按照科学的决策程序，通过民主的讨论以及可行性的研究之后，采取由决策者集体表决的方式而作出的决策方式。村级的民主决策是由全体村民共同参与村中重大事务以及村民共同关注的公共事业和公益事业的讨论并形成决议。凡事涉及全村村民利益的事，都是由村民会议按照少数服从多数的原则讨论决定。

村级民主决策的实施完善与否，直接关系到村民自治制度的进一步发展。建立健全科学合理的民主决策体制，有助于使村民能够真正地表达自己的意愿，将议事范围进一步具体化、明确化，有助于提高村民政治参与的热情，调动村民参与农村治理的积极性。

村民积极参与村级民主决策有着重大的意义。一方面，有助于决策者充分发扬民主，了解民情，反映民意，集中民智；有助于把广大村民的根本利益作为一切工作的出发点和落脚点。另一方面，有助于促进村民对决策的理解，提高村民参与政治生活的热情和信心，锻炼参与决策的能力，增强关心公共生活的政治责任感。

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（五）、民主管理

民主管理是村民自治制度的核心。所谓民主管理是指村民委员会对村内各项重要事务进行管理时按照全体村民讨论制定的自治章程和村规民约实行自我管理和自我服务。①

民主管理充分体现了“以人为本”的思想，实现了“自己的事情自己办，自己的难题自己解决”的有效途径。村民以主人翁的身份管理村务，参与村民事务的决策，广泛地调动村民的积极性，弘扬人的主体精神，发挥人的主体能力。另外，在很大程度上有利于矛盾的解决，维护社会的稳定。

民主管理作为村民自治制度的一项重要内容，村民在管理过程中应当遵循科学性原则、民主集中制原则、整体性原则、效能性原则，参与集体财务的管理、民主评议、村务公开等事务。 （六）、民主监督

民主监督是村民自治制度的有效保障。民主监督是指村民通过村务公开、民主评议、村委会定期工作对村干部离任审计等制度，监督村委会的工作情况和村干部的行为。②

村民委员会由全体村民直接选举产生，对村民负责、受村民监督。 在村民自治实践中，广大村民创造了村务公开、民主评议村干部、村委会定期报告工作等形式，保证村民能够切实监督村干部的行为和村民委员会的工作，使村民自治逐步走向制度化、规范化的道路。

①②

高阳，《村民自治制度探析》，《西北大学硕士学位论文》，2010年6月，第11页。 高阳，《村民自治制度探析》，《西北大学硕士学位论文》，2010年6月，第12页。

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村民在民主监督时，应采用合法方式，坚持实事求是的原则，对村务的相关内容进行监督，对村级事务存在的问题提出处理建议等。实行民主监督有助于克服官僚主义作风和贪污腐败之风，有助于维护国家和人民的合法权益，有助于激发广大农民的积极性，增强改进工作人员的工作。

二、我国村民自治制度发展现状

（一）、取得的成就

村民自治制度自20世纪80年代建立至今取得了一些令人瞩目的成就，这些成就令人备受鼓舞催人上进。在很大程度上大大地促进了农村经济的发展、文化生活的繁荣和民主政治的健全。

原先实行的人民公社制度，村民生产积极性低下，生产力落后，村民民主意识淡薄。村民自治制度的建设，是具有中国特色社会主义的政治制度，落实了民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，加快了我国民主政治建设的进程，维护了农村社会的稳定，推动了农村物质文明、政治文明、精神文明和生态文明的建设。在村民自治制度的发展下，极大地激发村民的生产积极性，调动了村民投身于社会现代化建设队伍中去，也大大地解放了农村的生产力。 （二）、存在的问题

虽然我国村民自治制度在发展过程中取得了一些令人骄傲的成

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就，但仍然存在着许多不容忽略的问题。这些问题直接影响着村民自治制度的发展进程。问题处理得好，有助于推动村民自治制度的前进，促进农村经济政治的发展；问题处理得不好，将阻碍村民自治制度的发展，也不利于农村经济社会的进步。

目前，我国村民自治制度存在的问题主要表现为：（1）村民民主素质不高，贿选现象严重。贿选直接使得村民自治大打折扣，其实质是权钱交易，以金钱购买权利，这种“购买权利”不仅搅乱了村民自治的正确方向，而且削弱了本已薄弱的农村集体经济。①（2）民主制度不健全，村民自治制度缺乏强有力的制度保障。宪法和《中华人民共和国村民委员会组织法》等法律从宏观的角度解释村民自治制度，具有很强的原则性，但是可操作性不强，具体制度及规范相配套缺乏。制度的设置和可操作性上显得粗略和原则化，在行为模式规范上过于空泛。（3）乡镇政府的干涉，村干部的独裁专制。一些基层政府把村民委员会作为自己的附属机构，发号施令，使得村民自治缺乏自主性，村民自治权受到严重践踏。另外有的村干部官僚主义思想腐化，大搞一言堂，不考虑村民的想法和意志。

三、制约因素

（一）、经济欠发达

物质决定政治，物质是政治体制完善发展的基础，政治是物质的

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侯锦：《我国村民自治现状研究》，《内蒙古社会科学》，2008年5月，第6页。

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集中体现。农村生产力的发展情况对村民自治制度的健全起着决定性作用。

当前，我国农村经济发展很不平衡，地区之间存在着很大的贫富差距。如“天下第一村”华西村经济发达，村民生活富裕，而中西部一些偏远的地方，人民生活水平低下，经济落后。物质水平的不富裕直接影响村民自治制度的发展和完善。村级资源匮乏，技术条件落后，民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的实施与理想中的民主有着很大的差距。

随着改革开放的深入和乡镇经济的发展，农村许多劳动力都进城务工了，剩下的便是些老者、妇女和弱者，这些人的思想觉悟不高，对于村民自治热情不高，常认为是事不关己的。另外，农村村民的农作时间长，具有一定的阶段性。在农忙期间，农民忙于耕种，无暇顾及村里的事务。 （二）、基层政府的干预

村民委员会，是由全体村民通过民主选举产生的群众性自治组织。村民委员会的主要职责是管理村务和协助完成乡镇政府所下达的政务。村务是指管理村级的公共事务和公益事业，维护村民的合法权益，依法调解民间纠纷，维护本村的社会治安等。政务是指协助完成乡镇政府所下达的政治性事务，如人口普查、征集入伍士兵、计划生育工作等、

在绝大多数情况下，乡镇政府都会把村委会作为自己的直接下属

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行政组织。对于村委会的日常工作缺少正确的指导、支持和帮助，沿用传统的领导仿佛进行指挥管理。乡镇政府的行政指挥权严重挤压了村委会的自治权，这样使得村民自治变成了一纸空文。有些地方采取委任村干部的做法破坏民主选举的程序，更有甚者乡镇政府的一些官员任意调动、罢免村委会的干部。对属于村委会自治管理范围内的生产、经营横加干涉，任意发号施令，出现了一种“村财乡管”的现象。 （三）、村民民主意识淡薄

在我国农村地区，村民的文化程度普遍较低，大多是小学初中的学历，更有甚者有些农村存在着大量的文盲。文化水平的制约直接对该地区的村民自治制度的发展进程有着深远的影响。在参加民主选举时，一些不识字的村民会选择弃选，或者找他人代选。对于其他权利例如管理权、监督权、建议权的行使，则成为了村民自治制度中的一个空白。

文化对政治生活具有一定的指导作用，良好的文化氛围有助于政治生活的有序进行，落后的文化氛围将阻碍民主政治制度的建设。我国农村在历史的长河中长期接受着传统儒家思想的洗礼，诸如“顺民”、“中庸”等思想和观念直接导致的结果是村民的小农意识，素质低下，目光短浅，民主意识缺乏，一切以自我为中心，事事只关心考虑自身的经济利益，缺乏民主知识和政治主体意识，不能正确地行使民主权利，民主经验和民主习惯欠缺。①同时村民受传统的宗法家族

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钟秋莲：《村民自治制度的制约因素和制度安排》，《安徽农业科学》，2011年8月，第89页。

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思想的渗透，在参与村民自治时大多以家族利益为重，形成若干个家族团体，扰乱了正常的政治活动。

村民即便是参与了政治生活，也都是无组织化、分散的。不受约束的个人主义倾向，使得村民他们并不能真正地行使民主权利。大多村民是“单枪匹马”地参与政治生活，进行利益诉求和表达。村民自治权的行使仍停留在历史上的个体性参与，或是通过传统意义上的家庭组织，而不是通过现代意义的法律程序。①村民无序地参与村民自治，使得个人的合法权益不能切实地得到维护，正常地政治活动无法进行，这就会出现混乱无章的局面。 （四）、村干部的素质不高

当前，我国村干部表现出老龄化现象，大多村干部的年龄在六十至七十岁之间。年龄偏大，学历偏低，思想落后保守。缺乏较强的理论素养和较高的政策水平，对政策的学习不够深透，政策的落实不够到位。在谋划本村经济发展计划时，缺乏必要的可行性和科学性，市场经济意识不强，未能充分发挥本村的地理环境优势等条件；开展工作时缺乏开拓创新精神，“上面让干什么就干什么”，“上面让怎么办就怎么办”，主观能动性、积极性、创造性不够高。

村干部和村民群众关系常初中一种不和谐的状态。由于村干部思想观念的落后陈旧，在对于村民自治而制定村规民约的执行，通常采用“土政策”。对于一些不遵守村规民约的村民，动辄就进行惩罚，

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钟秋莲：《村民自治制度的制约因素和制度安排》，《安徽农业科学》，2011年8月，第90页。

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使得村民与村干部处于紧张状态之中。一些村干部民主意识不强，对于村内重大事项的讨论，大搞一言堂。即便是经过全体村民集体讨论的事务，最终还是由村干部说了算。村干部的工作方法简单粗暴，人为地制造一些非稳定因素，常造成“官逼民反”的现象。

部分村干部只顾个人得失，不为群众谋利益，长期坐在村委会的办公室里，没有树立“从群众中来，到群众中去”的群众路线。工作缺少积极性和主动性，认为做一天和尚撞一天钟。更有甚者一些村干部大搞形式主义，弄虚作假，迎合上面领导的视察。滋生了贪污腐败、享乐主义、拜金主义等不良作风。

少数村干部缺少内部团结意识，常出现“窝里斗”现象。村委主任和村委书记之间在处理村里重大事务时，不能和气地相互交流，都是为了争当“一把手”而控制对方。“两委”在面对村民反映的事情上，相互扯皮推诿，一拖再拖。有时甚至拉帮结派，形成家族等小团体。

四、村民自治制度的发展途径

（一）、大力发展集体经济

村民自治制度与集体经济发展之间有着密切的联系，集体经济的发展为村民自治制度的完善健全提供了强有力的物质基础。同时集体经济越发达，越需要通过村民自治，扩大村民群众的政治参与，保证

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集体经济的规范运行，利益得到合理分配，为群众提供良好的社会服务。

集体经济的发展有助于解决农村的就业问题，提高村民的收入。这就会吸引农村的大部分青壮年留在家乡工作，而不选择外出打工，使得村民自治制度的发展有了广泛的群众基础，另一方面，大大激发了村民参与村民自治的热情和动力。集体经济的快速发展，经济生活的充裕，会吸引有文化高素质的年轻大学生回到家乡，为村民自治制度的发展进步建言献策，营造一种充满活力、社会和谐、政治民主的良好氛围。

大力发展集体经济，提高农村经济实力，创造村民自治强大资源优势。随着时代的发展和经济的进步，村民自治的途径变得多元化、简单化、节约化。发展集体经济，能够为村民自治提供了村民参与政治生活所需的资源和技术。例如，通过网络平台，村民参与村务管理、财务监督、民主评议、民主选举等村内各种重大事务。 （二）、减少基层政府干预

根据《村民委员会组织法》的相关规定，村民委员会具有独立的法律地位，政府部门及其他个人组织都不得干涉其正常的自治权的行使。乡镇政府应改变工作方式，精简机构，依法履行工作职责，减轻村级的财政负担，把乡镇政府所管理的许多事务都交给村委会去办理，减少干预村级事务，不随便发号施令，撤换、罢免村干部。在尊重村民委员会自治权的前提下，指导村委会独立开展工作，不应将村

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委会看做下属机构，也不指令其完成任务。对于村民自治权的正确地行使、村民有序地参与政治生活给予更多地支持和帮助，提供更多的技术服务和政治咨询。

此外，村委会要加强自身建设，积极协助乡镇政府的工作。村委会虽独立行使自治权，不受政府的干涉。但是对于乡镇政府的方针政策应及时向村民传达，如计划生育、征兵等，保障其在基层得到落实。这就要求加强村委会自身的建设，使广大村民和村干部学会如何行使民主权利，以此保证对乡镇政府的工作。 （三）、提高农民素质，增强村民的民主意识

村民是村民自治的主体，村民的民主法律等综合素质的高低直接关系着村民自治制度发展的进程快慢。首先，营造良好的农村文化氛围，让村民认识到参与村民自治的重要性，理解各项权利行使的意义。在村里的街头巷尾拉横幅，宣传村民自治的内涵和意义；在村委会的报栏等场所，张贴有序参与村民自治的漫画，增强村民参与村民自治的主人翁意识，激发村民参与村民自治的主动性。另外，可以定期地组织村民集体学习一些典型示范村村民自治取得的优秀成果。

加强农村文化建设，推进社会主义新农村的建设，提高村民的文化民主素质。加强农村的基础文化建设，例如建立村级图书馆，普及知识文化科技，为村民参与村民自治提供相互交流和相互学习的场所。同时，也在一定程度上提高了村民参与政治生活的能力。

强化提高村民的整体素质。加强村民文化素质教育，提高参政议

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政能力。通过媒介引导群众教育，积极培育村民社会主义的新型人格，不断提升村民的社会主义公民意识。在宣传国家富民兴民政策基础上，积极向村民介绍村民自治的内涵及运行程序，从而促使农村形成自治参与的良好风尚。① （四）、提高村干部的综合素质

加强对村干部的教育培训，定期地对村干部进行政治理论培训和政策方针学习，以提高村干部的综合素质，增强其组织领导能力。吸引优秀大学生回乡“做官”，增强村干部队伍的旺盛力和生命力。

加强对村干部的党的领导，提高村干部的综合能力，强化村干部为人民谋利益的大局意识。改进工作方法，提高工作效率，增强工作能力。村干部因地制宜地制定本地区的发展规划和发展目标，积极主动地实施村民自治，协助完成基层政府相关政务。转变村干部的工作方法，优化村干部的工作方式，改变简单粗暴的“土政策”，与时俱进，牢固树立为人民服务的思想，积极深入群众，了解群众所需所想，与村民群众打成一片。

村干部要搞好内部团结，具有集体主义思想，不可拉帮结派，以权谋私。村两委要明确各自的责任，切实地为村民谋利益，及时地解决村民所反映的问题。

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刘保军、王艳秋，《村民自治制度与农村政治文化互动困境及对策分析》，《山东农业大学学报》，2011年2月，第28页。

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结论

村民自治制度是我国在社会主义建设过程中结合本国国情而建立的符合广大村民利益的一项政治制度，村民自治制度的建立对我国的社会、政治、经济、文化发展产生了重大的影响。在社会领域，村民自治制度提高了农村社会的管理水平，促进了农村社会和谐，推动了社会主义新农村的建设；在政治领域，村民自治制度实行的是村民民主，保证了人民当家做主地位的不动摇；在经济领域，村民自治制度的实行解放了农村生产力，调动了村民的生产积极性；在文化领域，村民自治制度提高了村民整体文化素质，提升了村风文明程度。村民自治制度在经历了30年的发展历程，得到了不断地改革和完善。但在实践过程中仍存在着许多不可忽视的问题，如选举贿选、乡镇政府干预等等，这些所暴露出来的问题直接影响村民自治制度的发展。村民自治制度的发展受到多方面因素的制约，如农村经济欠发达、村民素质不高、村干部的官僚主义思想、乡镇政府过多的干涉，分析其中的制约因素，有针对性地提出发展途径，加强农村经济发展，提高村民民主意识和文化素质，加强村干部的培训，减少基层政府的干涉，保障村民自治制度得到科学稳健地发展。

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参考文献

1、连儒来，《当前我国村民自治制度存在的问题及对策》，《内蒙古民族大学学报》，2010年7月

2、张克瑞，《我国村民自治存在的问题及对策研究》，《商品与质量》，2011年6月

3、范华玲，《我国村民自治制度现状与完善路径探析》，《现代农业》，2012年7月

4、徐晓柏，《村民自治权行使中的问题及制约因素研究综述》，《安徽农业科技》，2011年12月，

5、黄璐，《村民自治制度的未来展望》，《河北师范大学学报》，2013年3月

6、郑庆堂，《村民自治的制约因素分析》，《中共山西省委党校学报》，2010年6月

7、韦少雄，《论村民自治与农村法治》，《北华大学学报》，2013年6月

8、李明，《关于村民自治的制约因素》，《黑龙江八一农垦大学学报》，2012年5月

9、侯锦，《我国村民自治现状研究》，《内蒙古社会科学》，2008年5月

10、杨汉国，《论我国村民自治制度的完善与发展》，《四川理工学院学报》，2006年10月

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