公共管理学--陈振明

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公共管理学原理陈振明主编第 1 章绪论：

公共管理（学）的视野

1.1 公共管理及其相关概念 1.1.1 公共管理及公共行政的概念

公共行政是指政府特别是执行机关为公众提供服务的活动。公共管理是公共组织提供公共物品和服务的活动。第一，公共管理与私人管理的使命不同。

第二，与私人管理相比，公共管理的的效率意识不强。第三，与私人管理相比，公共部门尤其是政府更强调责任。第四，公共组织尤其是政府中的人事管理系统比私人组织中的人事管理系统要复杂和严格得多。

第五，公共管理有明显的政治性或公共性。 1.1.2 公共管理与私人管理的区别 1.1.3 公共物品概念

公共物品是指具有消费的非竞争性和非排他性、自然垄断性以及收费困难等特征的物品。公共物品私人物品公共物品一般由政府或其他公共部门提供。 1.2 公共管理学范式的兴起 1.2.1 对传统公共行政学范式的批评

1.2.2公共管理范式的出现

1.2.3公共管理范式“新”在何处 1.3 什么是公共管理学

1.3.1 对作为一个学科的公共管理学的三种不同理解一是将公共管理学等同于公共行政学；

二是把公共管理学当作公共行政学的一个分支学科；

三是将公共管理学看做一种不同于传统的公共行政学和政策分析的新途径、新范式或新的学科框架。

1.3.2 公共管理学的研究对象

公共管理学是一门研究公共组织（主要是政府）如何有效地提供公共物品的学问。 1.3.3 公共管理学的学科特征

第一，公共管理学把研究对象扩大到其他政府机关（立法和司法机关）和非营利组织或第三部门甚至私人部门的公共的方面。

第二，公共管理学更具跨学科、综合性的特点。第三，公共管理学的研究焦点转变为“外部取向”，重视项目、结果与绩效的研究，使一些在传统公共行政学中没有的或不被重视的主题成为公共管理学的核心主题。第四，公共管理学涉及大量的公共行政学没有涉及的其他主题。第五，公共管理学既是实证的又是规范的。

第六，公共管理学更具现实性。

1.3.4 公共管理学的研究途径和方法 1.研究途径

不同的研究途径或方法 2.研究方法（1）系统分析（2）比较分析（3）实验分析（4）案例分析

1.4 市场经济与公共管理 1.4.1 公共管理的起源与演变

专业专职的公共管理或行政管理活动是伴随着阶级和国家的产生而出现的。国家或政府的公共管理活动的范围、内容和方式随社会经济的发展而变化。 1.4.2 市场经济国家的政府管理实践

首先，在市场经济发展的不同时期，政府干预的范围、内容、力度和方式是不同的。

其次，由于经济发展水平、政治文化和历史传统等方面的差别，各市场经济国家的政府公共管理的模式（即政府干预的模式）也是不同的。几种政府公共管理模式（1）英美的市场主导模式（2）欧洲或莱茵模式

（3）东亚的政府主导型模式

1.4.3 21世纪我国公共管理面临的挑战 1.市场经济发展对我国政府管理提出的挑战

转轨时期政府的公共管理面临着一系列严峻的挑战：首先来自建立与完善市场体制方面；

其次，政府必须进行公共管理或行政管理体制的创新，推进行政-政治体制改革；

再次，市场经济条件下政府公共管理的好坏、质量的高低，在相当程度下依赖于能否建立起一支高素质、廉洁奉公的国家公务员队伍。 2.“入世”对我国政府管理提出的挑战（1） “入世”对政府管理方式的冲击；

（2） “入世”对政府管理的法制化提出了相当高的要求；（3） “入世”对公务员的素质与能力提出了更高的要求。第 2 章公共组织理论 2.1 公共组织概述 2.1.1公共组织的定义

组织是指一定的社会环境中，人们通过相互交往而形成的具有共同心理意识，并为实现某一特定目标而按一定方式联合起来的有机整体。

公共组织就是以管理社会事务、协调社会公共利益关系为目的的组织，它即包括政府组织，也包括第三部门组织。

狭义的公共组织指的就是国家机关组织。 2.1.2 公共组织的构成要素

1.组织人员 7.权责划分 2.组织目标 8.规章制度 3.职能范围 9.团体意识 4.机构设置 10.组织设计

5.职位设置 11.支持硬件 6 .权力与职权 12.技术和信息 2.1.3 公共组织的类型 1.财务—会计标准分类 2.公共权力标准分类

3.权威与等级结构标准分类 2.2 公共组织的结构

2.2.1 管理层次和管理幅度

管理层次是指公共组织内部纵向划分的等级数。

管理幅度是指一名上级管理者或一个组织有效管理的下级人员或单位、部门的数目。管理层次与管理幅度在一定规模的组织内成反比关系。

管理层次多、管理幅度小——尖形结构管理层次少、管理幅度大——扁形结构 2.2.2 公共组织的一般结构形式

科层组织是现代组织结构的主导形式。

1.直线结构

特点：单一垂直领导，结构简单，领导隶属关系明确，每一层级的个人或组织只有一个直接领导。 2.职能结构

相关部门在水平方向依职能不同进行分工，再分别对下级部门实施领导。 3.直线—职能结构

各级部门间既有垂直领导关系又有水平领导关系。 4.矩阵结构

以完成某项工作为核心，从有关部门抽调人员组成临时机构来履行工作任务，垂直领导与水平领导是并重的。

2.2.3 我国政府组织的结构 1.纵向结构

也称层次结构，反映了行政组织内若干层次中特别是上下层次之间的领导与服从关系。宏观——中央和地方微观——行政组织内部 2.横向结构

又称分部结构，反映的是同级行政组织之间和各行政组织构成部门之间分工协作的关系。按职能划分按地区划分按服务对象划分

按行业与产品类型划分

2.2.4 行政组织体制的基本类型 1.首长制与委员制 2.层级制与职能制 3.集权制与分全制 4.完整制与分离制

2.3 公共组织的过程和行为

2.3.1 组织权力及其运作 1.权力的来源

权力是一个组织中的个人或部门影响他人以达到预期结果的能力。权力的来源可分为纵向权力来源与横向权力来源。

纵向权力体现了组织来源的特征，因而权力来源因所处职位高低而不同。高层管理者中层领导低层成员 2.权力的运行

权力可划分为自上而下的权力、自下而上的权力和横向权力。自上而下的权力运行的目的是控制下属。自下而上的权力运行的目的是控制上级。

横向权力运行的目的是控制处在左右的同级成员或部门。 3.组织授权

组织授权包括外部授权和内部授权。外部授权指组织间的授权。

内部授权指上级把权力委派给下属，让下属更加自主地完成任务。 2.3.2 组织冲突与协调 1.组织冲突

组织冲突指组织间行为的“不合辙”。

可能因组织目标、过程、顾客、领域等因素的不相适应而引发。（1）目标与顾客的冲突（2）功能与领域的冲突（3）目标间的冲突 2.组织协调（1）水平协调（2）垂直协调 3.组织合作模型

主要特征：实行小团体控制；发展具有高参与性质的组织文化；竞争以时间为基础，是效率的竞争；成立自我管理团队等。 2.3.3 个体行为与组织行为 1.X理论与Y理论

X理论——“关于指挥与控制的传统观念”

Y理论——表明个人目标可以与组织目标达成一致 2.公共行政人员行为 “成人发展模型” “文化行为模型” “政治行为模型”

3.公共选择理论与组织行为

公共选择理论假定组织中的个体是“经济人”。 “搭便车”问题

与利益是排他性的组织相比，具有相容性利益的组织更有可能实现组织集体目标。 2.4 公共组织环境 2.4.1公共组织的生态环境

2.4.2组织环境的基本构成因素

1.政治环境 2.经济环境 3.文化环境 4.技术环境

2.4.3 公共组织的变革与发展 1.公共组织生命周期（1）产生（创业）阶段（2）集体化阶段（3）规范化阶段（4）精细阶段 2.组织变革过程

环节：1.对危机的感知；

2.变革方向的确定 3.变革 4.监督调整

“政府再造论”——用企业化体制来取代官僚制 3.组织变革趋势

一是着眼于知识经济时代组织特征及内部个体作用的变化二是着眼于组织结构的变化一是着眼于组织功能的变化第 3 章政府改革与治理 3.1 治理理论 20世纪90年代以来，“治理”与“善治”概念日益成为公共管理的核心概念。

3.1.1治理理论的实践基础

3.1.2 治理理论的研究途径分析的角度分析的对象政府管理的途径公民社会的途径合作网络的途径政府部门与市场力量公民社会（第三部门）多中心的公共行动的关系与政治国家的关系体系关系的特征行为假设掌舵与划桨理性的、自利的自治与认同相互依存利他的、人道主义的具有反思理性的“复杂人” 政策方案私有化；工商业的管授权社团和公民；自建构公共服务供给理手段我管理和自我服务的合作网络分析的角度政府管理的途径公民社会的途径合作网络的途径

政策过程的特征运用市场机制执行通过公共讨论发展通过信息、资源和政府的决策自己的政策目标的互动共同规划并执行政策；共同学习成功的标准失败的原因政策目标的实现自组织的自由联合行动的实现模糊的目标；缺乏资缺乏资源；沟通的缺乏集体行动的动源；监控不力等阻塞；得不到政治机；利益、目标和上的认可策略上的冲突补救的措加强协调提高公民加强网络施和监控组织的动管理：优员能力和化公共行管理能力动者互动的环境

治理就是对合作网络的管理，又可称网络管理或网络治理，指的是为了实现与增进公共利益，政府部门和非政府部门等众多公共行动主体彼此合作，在相互依存的环境中分享公共权力，共同管理公共事务的过程。

按照网络涉及的对象和作用的范围，可分为： 1.全球治理

全球治理是对国际合作网络的管理。特点：

（1）治理的主体是世界范围的公共行动者；

（2）治理的客体是正在影响或有可能影响全人类的跨国性问题；

（3）治理的机制是一系列用以解决跨国性问题和管理全球公共事务的制度安排。 3.1.3 网络治理的实践类型 2.民族国家的治理

特指在民族国家的范围内对政府主导的公共物品供给过程的管理。

众多权威交叠共存构成了多中心的合作网络，成为西方发达国家的治理结构。合作网络的三种表现形式：（１）政府间合作网络（２）政府项目执行网络（３）公私合伙网络 3.社区治理

社区治理是对社区合作网络的管理。

社区部门在提供公共服务方面有独特的优势。

在很多情况下，社区治理是政府部门主动建构的结果。公共服务的社区化是一股世界性的潮流。

3.1.4 网络治理的多重困境 1.可治理问题 2.合法性问题 3.有效性问题 4.责任性问题

3.2 当代西方政府改革 3.2.1 当代西方政府改革的浪潮 1.西方各国政府改革的概况及特点

英国——新公共管理运动的发源地之一美国——现代管理科学的摇篮新西兰、澳大利亚欧洲大陆各国

2.西方各国政府改革的背景和原因

首先，经济和政治因素起了决定的作用；其次，经济全球化的出现是一个推动力；再次，新技术革命尤其是信息革命是催化剂；

最后，传统的官僚体制的失效和商业管理模式的示范性影响是另一个动因。 3.2.2 当代西方政府改革的主要内容及措施 1.政府职能的优化

2.公共服务的市场化、社会化 3.分权

4.引入现代化管理技术 5.人力资源管理改革 6.机构的重组

3.2.3 治理的新模式休斯哈伯德

费利耶——四种模式：效率驱动模式小型化与分权模式追求卓越模式公共服务取向模式彼得斯

3.2.4 对当代西方政府改革的评价作为传统公共行政模式的替代物，新公共管理实践模式是公共部门管理特别是政府管理中出现的一次重大突破或一次深刻变化。与旧模式相比，新公共管理模式更具现实性和生命力。

当代西方政府改革的新公共管理取向及实践模式有着其内在的缺陷或局限性。 3.3 转轨时期我国的行政体制改革 3.3.1 历次机构改革的简要回顾

从1949到2002年我国前后经历了7次较大的以机构改革为重点的行政体制改革。

第一次机构改以加强中央集权为中心革１９５２－１９５６第二次机构改中央向地方下放权力革１９５６－１９５９第三次机构改强调集中统一革１９６０－１９６５第四次机构改行政机构简化革１９８２－１９８５第五次机构改转变政府职能革１９８８第六次机构改转变政府职能，专业经济部门革１９９３的改革第七次机构改政府组织结构的优化调整，顺革１９９８

８.行政审批制度改革１９９９底启动

从中央到地方都在进行这项改革，着力减少行政审批事项，转变政府职能。 3.3.2 历次机构改革的成就、经验、教训 3.3.3 我国行政体制改革的新势 1.我国行政体制改革的基本方向 2.国务院机构改革方案

3.试点城市深化公共行政体制改革的方案第 4 章政府间关系 4.1 政府间关系研究概述 4.1.1什么是政府间关系

1.政府间关系的词源

2.国内学者对政府间关系的理解（1）政府间关系（2）府际关系

3.政府间关系的定义

政府间关系是指中央政府与各级地方政府之间纵横交错的网络关系。

它既包括纵向的中央政府与地方政府、各级地方政府之间的关系，也包括同级地方政府之间以及不存在行政隶属关系懂得非同级地方政府之间的关系。 4.1.2 国内外政府间关系研究的进展 1.国外政府间关系的研究现状

2.国内政府间关系研究的成就与不足

4.1.3 政府间关系研究的网络途径

政府间关系的研究途径主要有三种：传统的中央控制模式，地方自治模式和网络模式。这三种分析途径各自反映了不同时期政府间关系的主要特征。网络模式的特征

1.行动者的多样性与等级制色彩的弱化 2.相互依赖与分权 3.策略活动与合作

4.2 西方政府间关系的历史与现实 4.2.1 西方政府间关系的历史演进从整体上看，西方政府的中央和地方关系的历史大致经历了由集权到分权，再由分权走向集权，又由集权走向分权两个起伏的阶段。 4.2.2 西方政府间关系的若干模式

应市场经济发展 1.拉焦尔模式

拉焦尔根据分权的程度将政府间关系的类型分为：政治性分权、行政性分权、行政权转让。

2.赖特模式

分离模式、下位包含模式、相互依存模式。

3.罗斯构想

相互依存、地方单方面依存于中央、中央单方面依存于地方、相互独立。 4.松村歧夫模式

垂直式行政控制模式、相互依存模式

5.罗茨模式

官僚体制、市场方法、网络管理

4.2.3 西方政府间关系发展的新趋势：网络模式的出现 1.政府间关系等级制色彩的弱化 2.中央与地方的分权倾向

3.地方政府间的合作现象日渐普遍 4.3中国政府间关系的现状与改革

4.3.1 中国政府间关系的传统模式：等级控制模式特征：

第一，政府间的结构关系上，主要表现为层次隶属关系；第二，政府间的权力分配上，实行中央高度集权；第三，政府间的横向关系上，阻隔多而联系少。 4.3.2 中国政府间关系的新发展：网络模式的端倪 1.政府间关系等级制结构的变化（1）准层级的压缩

（2）中心城市的发展对等级制的影响 2.地方分权改革

（1）中央与地方经济关系调整中的权力下放（2）中央与地方政治关系调整中的地方扩权 3.横向联系的扩展

（1）地方政府横向联系的类型（2）地方政府横向联系的典型案例

（3）地方政府横向联系的对政府间关系的影响 4.3.3 我国政府间关系的进一步调整 1.我国政府间关系的进一步调整的必然性

（1）信息技术的发展改变了政府的生存环境；（2）政治民主化的发展也必要要求地方适度分权；

（3）市场经济发展的内在需求以及政府事务的日渐交织也推动着政府间关系做出适应性调整，推动政府间横向合作的发展。 2.我国政府间关系的进一步调整的措施

（1）简化政府间的层级结构（2）地方的合理分权（3）加强横向合作

3.走向一种网络模式的中国政府间关系

首先，政府组织结构建立在与信息社会相适应的网络组织之上；其次，政府间的关系将从单向依赖走向相互依赖；最后，地方政府间的合作关系会更加密切。第 5 章政府作用

5.1 现代市场经济中的政府角色

5.1.1 国外学者关于政府作用问题的争论

5.1.2 现代市场经济中的政府行为模式 1.公共物品的提供者 2.宏观经济的调控者 3.外在效应的消除者 4.收入及财产的再分配者 5.市场秩序的维护者 5.1.3国家神话和市场乌托邦

国家神话：片面夸大国家或政府的作用，认为政府能完全弥补市场缺陷，消除市场失灵，政府能够解决好所有的经济和社会问题，因而主张国家全面干预社会经济生活。

市场乌托邦：片面夸大市场的作用，认为市场机制本身能够解决好各种经济问题，政府的干预只能使问题恶化，因而反对国家干预，主张自由放任。 5.2 转轨时期我国政府的作用 5.2.1 “强政府”或“弱政府” 转轨时期政府的作用：

政府更多地干预社会经济生活，包括促进市场机制的形成——“强政府” 尽量减少政府的干预，让市场机制充分发挥作用——“弱政府” 5.2.2 转轨时期我国政府角色定位的前提条件价格机制的形成方面

造就市场经济的微观主体方面宏观调控的建立方面

应合理确定转轨时期政府干预的范围、内容、力度及方式，以保证市场经济的顺利发展 5.2.3 转轨时期我国政府的八大角色

1.加强市场法制建设，创立平等竞争的市场秩序与环境; 2.深化企业制度改革，造就市场经济的微观主体; 3.培育和完善各类市场，形成开放竞争的市场体系; 4.依靠宏观调控手段，保证社会经济的稳定与增长。

5.参与某些经济领域的资源分配，充当公共物品的提供者;

6.制定并实施分配与在分配政策，形成收入与财产公平分配机制; 7.扩大对外开放，加强国际经济合作;

8.转变职能和精简机构，实现政府自身的革命。 5.3 政府失败论

5.3.1 政府失败问题的提出

5.3.2政府失败问题的表现、类型与成因 1.公共政策失效

（1）社会实际并不存在作为政府公共政策追求目标的所谓公共利益。

（2）即使现实中存在着一些大家利益比较一致的情况，但现有的各种公共决策体制及方式因其各自的缺陷也难以达到最优化或理想的政策。

（3）信息的不完全、公共决策议程的偏差、投票人的近视效应、沉淀成本、先例等对合理决策的制约。

（4）政策执行上的障碍。 2.公共物品供给的低效率

（1）公物品的估价或评价上的困难。

（2）公共机构尤其是政府部门垄断了公共物品的供给，缺乏竞争机制。（3）政府机构及官员缺乏追求利润的动机。（4）监督机制的缺陷。 3.内部性与政府扩张

公共机构尤其是政府部门及其官员追求自身的组织目标或自身利益而非公共利益或社会福利，被称为内在效应或内部（在）性。

内部性可以用来解释政府扩张及低效。 4.寻租及腐败

当政府干预市场时，就会经常形成集中的经济利益和扩散的经济费用，政府干预带来了以”租金“形式出现的经济利益。在现代寻租理论中，一切利用行政权力大发横财的活动都可以称为寻租活动；租金则泛指政府干预或行政管制市场而形成的级差收入。 5.3.3 政府失败的纠正及防范 1.改革公共政策体制及政治制度 2.用市场力量改进政府效率 5.3.4 政府失败论的启示

（1）必须高度重视市场经济条件下政府干预行为的局限性及限度问题。（2）必须随市场经济发展及经济体制变革及时进行政治—行政体制改革。

（3）必须在政府机构中引入竞争机制，用市场的力量来改进政府的工作效率。（4）必须加强公共决策和政府管理的法制化建设，尽快实现依法行政、依法治国。

（5）反腐败必须釜底抽薪，从体制及制度的创新上下功夫，从根本上消除寻租及腐败滋生的土壤与条件。

第 6 章公共政策 6.1 公共政策与公共管理 6.1.1政策科学的形成

6.1.2政策科学的演变

6.1.3公共管理学视野中的政策科学

6.1.4 公共政策在公共管理中的地位和作用

1.公共政策是公共管理的起点

2.公共政策是公共管理履行各项功能的基础 3.公共政策贯穿于整个公共管理过程的始终 6.2 公共政策的内容 6.2.1公共政策的性质与功能

①政策是由政府或其他权威人士所制定的计划和规划或所采取的行动； ②政策是由一系列的活动所构成的过程；

③政策具有明确的目的、目标或方向，并以一定的价值观为基础；

④政策是对全社会的有价值之物所做的权威性分配，即涉及人们的利益关系。 1.公共政策的特征四个基本特征：特定的主体; 特定的价值取向; 是一种政治过程;

是一种行为准则或行为规范。 2.公共政策的本质及功能

（1）公共政策集中反映或体现统治阶级的意志和愿望，是执政党、国家或政府进行政治控制或阶级统治的工具或手段。

（2）公共政策作为执政党、国家或政府的公共管理手段，服务于社会经济的发展和文化的进步。

（3）公共政策作为分配或调整各种利益关系的工具或手段，是各种利益的调节器。 6.2.2公共政策的种类

1.分配性的、调节性的、自我调节性的和再分配的政策；

2.总政策、基本政策和具体政策；

3.政治的、经济的、社会的、文化的政策。 6.2.3公共政策的目标和手段

1.政策目标的价值前提 2.基本政策目标 3.公共政策的手段： (1)财政政策 (2)货币政策

(3)直接控制（管制） (4)制度变迁

6.3公共政策系统及其运行 6.3.1 公共政策系统的构成 1.信息子系统 2.咨询子系统 3.决断子系统 4.执行子系统 5.监控子系统

6.3.2 公共政策主体

1.立法机关 2.行政机关 3.政党 4.利益集团 5.思想库

6.大众传播媒介 7.公民（选民）

6.3.3 公共政策过程

1.政策过程本质上是一种政治过程 2.政策过程的诸阶段（1）政策制定（2）政策执行（3）政策评估（4）政策监控（5）政策终结 3.决策方式

民主的决策体制非民主的决策体制

我国所实行的民主集中制原则是一种公共决策体制，也是一种民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合的表决方式或决策规则

6.3.4 我国公共政策系统及其运行的优化

1.公共政策的科学化

政策科学化是指决策者及其他参与者充分利用现代科学技术知识及方法特别是公共政策的理论和方法来进行决策，并采用科学合理的决策程序。（1）建立健全公共政策系统（2）遵循科学的决策原则

（3）提高决策者和参与者的素质 2.公共政策的民主化

决策民主化是指必须保障广大人民群众和各种社会团体以及政策研究组织能够充分参与公共决策的过程，在政策中反映广大人民群众的根本利益和要求；并在决策系统及其运行中，形成民主的体制、程序及气氛。

(1)把民主机制引入决策系统，营造良好的决策氛围; (2)重视发挥参谋咨询人员在决策中的作用; (3)提高政治生活透明度。 3.公共决策的法制化

决策法制化是指通过宪法和法律来规定和约束决策主体的行为、决策体制和决策过程，特别是通过法律来保障广大人民群众参与公共决策的民主权利，并使党政机关及领导者的决策权力受到法律和人民群众的有效监督。

(1)理顺公共决策主体关系，完善决策规则; (2)决策程序法制化;

(3)充分发挥决策监控子系统的作用。民主化是现代公共决策的基础

科学化是现代公共决策的主导

法制化是现代公共决策的保证第 7 章公共部门绩效评估 7.1 公共部门绩效评估概述 7.1.1 公共部门绩效评估的兴起

绩效评估在理论和实践上的得到广泛研究与推行，与多种因素有关。（1）公共部门绩效评估的兴起与社会科学的发展紧密相关; （2）财政压力是公共部门绩效评估兴起的重要动因; （3）新的管理观念是公共部门绩效评估兴起的理论基础; （4）竞争的挑战是公共部门绩效评估兴起的主要推动力;

（5）政府政策的推动与支持也促进了公共部门绩效评估的发展。 7.1.2绩效、绩效评估与绩效管理 1.绩效

一般解释为成绩、成效，含有成绩和效益的意思。

把绩效用于对政府行为效果的衡量，反映的是政府绩效。

政府绩效是指政府在社会经济管理活动中的结果、效益、效能，是政府在行使其功能、实现其意志过程中体现出的管理能力。 2.绩效评估

从微观、中观、宏观层次上理解政府绩效评估的内涵。

3.绩效管理

7.1.3 绩效评估的类型

1.内部评估和外部评估——从评估机构的地位看；

2.个人绩效评估和组织绩效评估——从评估的对象上看；

3.管理与改进型评估、责任与控制型评估和节约开支型评估——从评估的目标看。 7.1.4 公共部门绩效评估的意义 1.绩效评估是公共管理的必要手段

2.绩效评估是提高公共部门绩效的动力机制 3.绩效评估有利于政府信誉和形象的提高 4.绩效评估是一种有效的管理工具 7.2 公共部门绩效评估的要素 7.2.1 评估的目标 1.提高组织绩效 2.明确责任制 3.增收节支

7.2.2 绩效评估的途径

实现绩效评估可以是通过自上而下或是自下而上来进行，也可以是全面推进或渐进式地推进。

自上而下的评估模式侧重于评估技术的有效性、可靠性和同质性。自下而上的评估途径更多地强调协调与合作。 7.2.3 绩效评估的制度安排

制度安排涉及评估中各部门的地位和角色的安排。在现有部门内部建立专家管理机构。

培训员工，获得员工对绩效管理和绩效评估的支持，创造以绩效为导向的文化氛围。 7.2.4 绩效评估的信息系统 1.绩效评估体系的内容

2.绩效评估信息的审核与评价制度 3.绩效评估信息的使用机制

7.3 公共部门绩效评估的程序、方法和技术 7.3.1 绩效评估的程序 1.绩效评估的整体规划‘ 2.确定有效评估的标准

3.绩效评估的评价标准和说明性指标 4.绩效指标设立中的几个问题 5.资料收集的方法

7.3.2绩效评估的模式、方法和技术模式伪评估目标假设方法采描性法得效运结方的效息技术用价值尺社会系统图像显述度是不核算示方证自明标杆比较表格显获的或不法示指数绩容置疑法的的间断时行间序列果分析面可控时有间序列信分析

模式正式评估目标假设方法采用被描述布性方目法获是得绩价效的的运行当结果量方面的有效信息。这些运行结果已经被正式宣布为计划目技术宣发展评目标图形化的价法标实验评价值澄清对价价值评论值回顾性交互影响分恰过程评析衡价折扣法回顾性结果评价标模式目标假设方法技术决策采用利益评价头脑理论描述相关力估风暴评估性方者潜计法法获在的多重辩论得绩也是效用分析效的正式分析法运行宣布德尔结果的目菲法方面标是用户的有对价调查效信值的分析息。这恰当些运衡量行结果已经被多个“利益相关者“明确评估过

7.4 公共部门绩效评估的改革和发展 7.4.1公共部门绩效评估面临的困难 1.公共部门的产出难以量化 2.公共部门目标缺乏准确性

3.公共部门绩效标准指标的难确定性 4.评估系统的不健全 5.管理者与评估者的对立

7.4.2 改进公共部门绩效评估的途径 1.引入公民参与机制 2.高层的支持和承诺

3.建立绩效信息系统，保证评估准确和有效

4.利用电子政府的新载体来改善公共部门绩效评估 7.4.3 我国公共部门绩效评估事业的发展 1.我国公共部门绩效评估的现状

（1）在绩效评估理论与方法的研究上取得一定成就; （2）在评估实践方面已取得一定经验;

（3）开展政府绩效评估的社会环境正在形成。 2.我国公共部门绩效评估存在的问题（1）公共评估项目本身存在的问题; （2）公共管理部门内部存在的问题; （3）绩效评估技术上的问题。 3.推进我国绩效评估事业的途径

（1）加强宣传，提高对绩效评估工作意义的认识; （2）加强绩效评估立法工作;

（3）建立健全合理有效的评估机制;

（4）培养评估人才以适应评估发展的需要;

（5）政府绩效评估的成功还需要建立一个完善的信息系统。第8章公共部门人力资源管理 8.1 公共部门人力资源管理的新观念

8.1.1 从传统的人事管理到当代的人力资源管理

人力资源管理来源于传统的人事管理，但又超越并取代了后者。人力资源管理与传统的人事管理的区别

（1）人力资源管理强调人事管理与组织发展战略之间的相互作用；（2）人力资源管理着眼于未来，注重人力资源的预测、规划和开发；（3）人力资源管理的范围更加广泛，管理的内容更加丰富；

（4）人力资源管理的体制及方式更加灵活，特别重视培养职业的认同感和责任感及自我管理能力。

8.1.2 公共部门人力资源管理新潮

1.传统的政府人事管理理论及模式的局限性

2.公共部门人力资源管理理论及模式的兴起 3.公共部门人力资源管理的特征

（1）在关于人的假定上，把人看作资源，是第一资源、最宝贵的资源（2）在管理原则上，以人为中心

（3）在管理方法上，实行主动开发型、有预见性的方式（4）在管理内容上，视野广阔、内容丰富

（5）在管理部门的地位上，现代人力资源管理部门成为中枢性机构，成为高层领导的核心成员之一

（6）在对国家公务员的管理上，重视现代公务员制度的建立与完善，立足于吸引优秀的人才，树立良好的政府形象和高效、精干、优化的政府工作系统 8.1.3 人力资源管理模式在我国政府人事管理中的推广与应用 1.人力资源管理模式对我国人事管理体制的影响

（1）人力资源管理的观念和模式的引入有利于我国人事管理体制的创新，推动我国传统的高度集中统一的人事管理体制向现代化的灵活高效的新体制转变。

（2）人力资源管理的观念和模式的引入可以加快我国人事管理方式的更新，尽快实现由传统单一、陈旧、落后的管理方式向现代化的科学、灵活和多样的管理方式的转变。

（3）人力资源管理的观念和模式的引入将促进我国公共部门人力资源的有效开发和利用，提高国家公务员的能力及素质，进而改善政府的工作效率。 2.我国人事制度变革的趋势

（1）人事职位体系由大一统型转变为分类型。（2）人事管理模式出单一型转变为多元型。（3）人事权力形态由集中型转变为分散型。

（4）人事管理行为由封闭型转变为开放型，由经验型、依靠政策型转变为依靠法律管理的科学型、现代化管理型。

（5）人力资源配置方式由计划型转变为市场型。（6）政府管理行为由微观型转变为宏观型。 8.2 国家公务员制度

8.2.1 西方国家公务员制度的形成与特点

西方国家公务员制度亦称文官制度，是西方各国为文官的分类、考试、录用、考核、奖惩、待遇、培训、晋升、调动、解职、退休、保障等作出系统规定的规章制度和体制。西方文官制度的特征公务员制度的法律化严格区分政务官与事务官强调政治中立

以公开、平等为原则，以考试为核心的任用制度实行功绩晋升制

严格的培训制度，强调公务员的知识化、专业化科学的管理体系

强调官纪官风和职业道德，重视公务员队伍的廉洁合理优厚的公务员福利保障制度 8.2.2 我国公务员制度的建立

我国公务员制度与西方公务员制度的区别（1）动因不同（2）基本原则不同（3）管理方式不同

（4）服务宗旨和利益关系不同

8.2.3 我国公务员制度的基本内容 1.“进口”环节 2.“管理”环节 3.“出口”环节

8.2.4 转轨时期我国公务员制度的完善 1.我国公务员制度建设取得的成就

2.我国公务员制度建设中存在的问题（1）传统的封建主义政治文化的影响（2）组织人事制度整体改革滞后（3）配套改革步伐迟缓（4）公务员制度发育不成熟

3.转轨时期完善我国公务员制度的思考

（1）营造良好的社会生态环境是完善公务员制度的前提（2）深化改革是完善公务员制度的关键（3）队伍建设是完善公务员制度的根本 8.3 公共部门人力资源的开发

8.3.1 什么是公共部门人力资源开发 1.公共部门人力资源开发的概念

公共部门人力资源开发是指为充分、科学、合理和有效地发挥公共部门人力资源，在行使国家行政权力、管理国家和社会公共事务过程中，对社会进步和经济发展的积极作用而进行的资源配置、素质提高、能力利用、开发规划及效益优先等一系列活动相结合的有机整体。 2.公共部门人力资源开发的特点（1）战略性（2）系统性

（3）社会性（4）预见性（5）动态性

8.3.2 公共部门人力资源开发的主要内容 1.预测与规划 2.教育与培训 3.选拔与使用 4.配置与管理

8.3.3 加快我国公共部门人力资源开发的步伐 1.树立公共部门人力资源开发新观念（1）确立人力资源是第一资源的观念（2）确立人力资本的观念（3）确立人才商品化的观念（4）明确人力资源开发的特殊性

2.现阶段我国公共部门人力资源开发的指导思想、目标和任务

（1）公共部门人力资源开发的指导思想（2）公共部门人力资源开发的目标和任务 3.加快我国公共部门人力资源开发的若干对策（1）提高认识，重视公共部门人力资源的开发（2）形成合力，加大公共部门人力资源开发力度（3）科学配置、合理调整公共部门人力资源结构（4）齐头并进，增强教育与培训的力度

（5）配套改革，提供公共部门人力资源开发的制度保障第 9 章公共财政管理 9.1 公共财政管理概述 9.1.1 公共财政管理的定义

公共财政，指的是仅为市场经济提供公共服务的政府分配行为。

公共财政管理是公共部门为保证公共财政职能的履行,而对财政收支所进行的决策、管理、监督等活动的总和。

9.1.2公共财政管理的总体目标和主要内容 1.公共财政管理的总体目标（1）效率目标（2）公平目标（3）稳定目标

2.公共财政管理的主要内容公共预算管理公共收入管理公共支出管理

9.1.3 公共财政管理的地位

公共财政管理在公共管理诸领域中有着极为重要的地位。 9.2 公共预算管理

9.2.1 公共预算管理的内涵

政治与行政两个层面上公共预算概念

本节倾向于分析与行政层面上定义相关的主题，即公共预算是政府依据法律对预算计划进行编制、执行和决策的管理活动。 9.2.2 公共预算管理的基本模式 1.分项排列预算模式 2.规划—计划—预算模式 3.目标管理预算模式 4.零基预算模式 5.绩效预算模式

9.2.3 公共预算的过程 1.预算编制

是对未来一段时间内对公共部门收支进行测算和计划的活动。 2.预算执行

是预算计划付诸实施的过程。 3.决算

对预算结果的总结和评价。 9.3 公共收入管理 9.3.1 税收管理

税收是国家依照法律预先规定的标准，强制、无偿地取得公共收入的一种手段。 1.税收管理的要素（1）课税对象与税率（2）税负转嫁与税收归宿（3）税收种类 2.税收管理的核心（1）公平征税（2）税收效率

3.全球性的税制改革

20世纪80年代以来，出现了一场在公共财政管理历史上空前的税制改革运动。这一时期的税制变化目的是保持税收收入不增不减或藏富于民。 9.3.2 政府收费管理

政府收费是政府提供特殊服务或规制某些经济行为而向相关主体收取的费用。政府收费主要包括使用者费和规费。

使用者费是政府对特定服务或特许权收取的价格

规费是公共部门在履行社会经济管理职能过程中，提供特别行为或服务而收取补偿费用。 9.3.3 公债管理

公债是政府凭借其信用而举借的债务。

公债是自愿购买而非强制性的，并且公债具有按期偿还和付息的特征。公债的种类公债的作用

公债管理主要包括公债设计、公债发行、公债流通与偿还等环节。 9.4 公共支出管理

9.4.1 公共支出管理的基本目标和内容公共支出管理服务于公共财政的总目标

三大职能：实现社会资源有效配置公平社会收入

稳定宏观经济运行、促进经济增长 9.4.2 购买性支出管理 1.购买性支出的范围（1）投资性支出（2）科教文卫支出

（3）行政管理支出和国防支出 2.政府采购管理

政府采购是指政府机构出于履行职责需要，以购买、租赁、委托或雇用等方式获取货物、工程或服务的活动。

政府采购的主体包括主管机关、采购机关、中介机构和供应商。政府采购主要有两种模式：分散采购和集中采购政府采购的基本方式：（1）竞争性招标采购（2）有限竞争性招标采购（3）竞争性谈判（4）询价采购（5）单一来源采购

9.4.3 转移性支出管理 1.社会保障支出管理

社会保障支出是政府向由于各种原因暂时或永久丧失劳动能力、失去工作机会或生活面临贫困的社会成员提供保障其基本生活的支出。 2.财政补贴管理

财政补贴是政府根据特定需要向企业或个人提供的无偿补助。 9.5转轨时期我国公共财政管理的完善 9.5.1 我国财政管理体制沿革

1.计划型财政管理阶段（1950-1979）

2.计划型财政管理向公共财政管理过渡阶段（1980-1998） 3.1999年以来：明确导向公共财政管理阶段（1999至今） 9.5.2 目前我国公共财政管理存在的问题

首先，公共财政管理尚未得到全社会的足够重视其次，预算管理与经济社会发展存在矛盾第三，公共收入管理不尽合理第四，公共支出管理亟须规范

第五，公共财政管理法律制度不健全 9.5.3 转轨时期我国公共财政管理的完善

第一，完善公共预算管理第二，加强公共收入管理

第三，改革现行公共支出管理制度第四，加强对公共财政管理的审计监督第五，健全公共财政管理法律制度

第六，注重信息技术在公共财政管理中运用第七，加快公共财政管理专业人才培养第10章第三部门管理

10.1 第三部门及其管理研究的兴起 10.1.1相关概念辨析

第三部门是指介于政府部门与营利性部门之间，依靠会员缴纳的会费、民间捐款或政府财政拨款等非营利性收入从事前两者无力、无法或无意作为的社会公益事业，从而实现服务社会公众、促进社会稳定与发展宗旨的社会公共部门，其组织特征是组织性、民间性、非营利性、自治性和志愿性。

10.1.2第三部门研究的兴起

1.公共管理学：为“治理”开辟新领域 2.政治学：社群主义兴起

3.社会学：从关注“公民社会”开始 4.经济学：寻找资源配置的第三种选择 5.人类学：独特的视角

10.1.3第三部门研究的主题 1.第三部门的国际比较研究 2.第三部门的管理机制研究 3.第三部门的案例研究

4.第三部门的其他主题研究

10.1.4 研究第三部门的方法 1.分类法 2.文献分析法 3.案例调研法 4.定量分析法

10.2 西方第三部门的发展及其作用 10.2.1西方第三部门的崛起

西方第三部门发展的历史可以追溯到教会的慈善传统和行业协会的兴起。第三部门的发展规模与政府对社会干预的政策选择密切相关。 10.2.2 西方第三部门崛起的原因 1.政府改革的需要

2.市场失灵和政府失灵并存赋予了第三部门新的社会价值

3.第三部门从传统的慈善、公益领域转向现代公共领域获得了更为广阔的发展空间 4.第三部门自身的不断成熟 5.信息技术的支持作用

6.学术研究对第三部门发展的推动

10.2.3 西方第三部门发展面临的问题 1.无法摆脱公共部门固有的禀性 2.缺乏独立自主性 3.不公平竞争 4.追求自身利益

5.成为利益交易的场所 6.国际活动能力有限

10.2.4 西方第三部门的作用

1.促进经济增长 2.增加就业机会

3.提供公共物品和弥补政府缺陷 4.增加资源运用的透明度和合理性 5.培养人们的互助协作精神

6.在国际事务中发挥监督、协调作用 10.3 轨迹时期我国第三部门的发展 10.3.1 我国第三部门发展的轨迹 20世纪80年代以前

改革开放为我国第三部门拓展了越来越大的发展空间 10.3.2 我国第三部门的功能

1.分担政府责任，促进社会公平和稳定

2.对社会资源进行公正、合理、高效率的配置 3.促进我国基层民主建设 4.净化社会风气

10.3.3 我国第三部门发展中存在的问题 1.缺乏独立性和自主活动能力

2.缺乏资金、人才等组织发展的基本条件 3.法律法规不健全

4.缺乏对第三部门权威、常规性的监督机制 5.公众对第三部门的认同度不高

10.3.4 推进我国第三部门发展的思考 1.政府对第三部门的重新定位 2.政府与第三部门关系明晰化

3.健全第三部门发展的相关法律法规 4.“官办”社团的改革 5.鼓励民间组织的发展

6.培养公众的志愿精神和互助品质 7.积极参与“全球结社革命” 第11章公共部门战略管理

11.1 公共部门战略管理途径的兴起 11.1.1 私营部门战略管理的演进

1.预算与财务控制系统阶段（20世纪50年代以前） 2.长期计划阶段（20世纪50年代初-60年代初） 3.战略规划阶段（20世纪60年代初-70年代） 4.战略管理阶段（20世纪70年代初至今） 11.1.2 公共部门战略管理兴起的背景 1.复杂的不确定环境的挑战

环境的特点：不确定性、相互关联性、限制性 2.政府改革的产物

3.新公共管理主义的推动

4.私人部门战略管理的示范性影响

11.1.3 公共部门战略管理的兴起历程

1.战略规划阶段（20世纪80年代初-90年代）

20世纪80年代开始，战略规划技术开始从私人部门传入公共部门。奥尔森和伊迪：“战略规划是在宪法规定的范围内，为确定政府行为性质和方向的基本决策所进行的专业性的努力。”

2.战略管理阶段（20世纪80年代后期至今）

战略管理旨在将计划功能与整体的管理工作整合在一起，它不仅包括战略计划过程，而且把战略扩大到包含战略执行和战略控制在内的更大的范围。 3.战略管理发展的新趋势

（1）将战略管理作为“重塑政府”和“转变”非营利组织的可用战略选择菜单。（2）战略规划不再专注于前瞻性计划的制定和战略构思。（3）战略规划走向分散化。

（4）战略过程得以进化，变得更灵活、更迅速和更具目标选择性。（5）战略计划开始超越传统的基本类型，融入一些新的战略特征。（6）政府与非营利组织间出现了广泛的相互依赖和合作。 11.2公共部门战略管理的流派与理论框架

1.第一阶段，理性分析阶段(20世纪60年代初-80年代中期) 在这一阶段，战略管理理论是规范性的，强调研究战略应如何形成，战略应如何明确地表述，侧重于描述理想的战略行为；

它以理性主义为特征，战略是分析，是计划的有意图的活动，战略与逻辑的、理性的计算相联系。

这一阶段主要设计学派、计划学派以及定位学派。 2.第二阶段，非理性阶段(80年代中期-90年代初)

这一阶段是非理性主义的，战略管理开始注重对战略形成过程中的因素、非理性因素、行为因素、文化因素的研究。企业家学派、认识学派、学习学派、权力学派、文化学派、环境学派等六大学派，都属于这个阶段。 3.第三阶段：整合阶段

整合阶段主要产生了一个学派，即综合学派或结构学派。

它认为，大多数的时候，组织都可以被描述成为某种稳定的结构，但这种稳定时期偶然被一些转变过程所阻隔—向另一种结构的量的飞跃；战略的关键就是维持稳定，但会周期性地认识到转变的需要；组织战略制定过程是一个典型的由一系列因素构成的集合的形成过程。 11.2.2 对十大流派的综合分析 1.环境假设 2.控制问题 3.战略家 4.战略创新 5.战略选择 6.战略思考

11.2.3 公共部门战略管理的理论框架九大原则：

1.坚持个人的认知和集体的思维相统一 2.坚持思考与行动相结合

3.坚持深思熟虑与应急的战略的统一 4.坚持理性的分析与超理性的思维的并重 5.坚持内外匹配原则 6.坚持战略与结构相统一

7.坚持稳定与创新的统一 8.权变原则

9.以人为本的原则

11.3 公共部门战略管理途径的评价与借鉴 11.3.1 公共部门战略管理途径的成就 11.3.2 对公共部门战略管理及战略规划的批评 11.3.3 公共部门战略管理途径的启示第12章公共管理伦理 12.1 公共管理伦理概述 12.1.1 伦理与公共管理伦理 1.伦理

伦理是一种特殊的社会意识形态，是依靠社会舆论、传统习俗和人们内心的信念来维系的，表现为善恶对立的心理意识、原则规范和行为活动的总和。 2.公共管理伦理

公共管理伦理或以公共管理系统或以公共管理者为主体，是针对公共管理行为和政治活动的社会化角色的伦理原则和规范。公共管理伦理与个人伦理的不同：（1）主体不同（2）影响不同

（3）约束方式、依靠力量不同（4）评价标准不同 3.公共管理伦理的构成（1）观念形态（2）实践形态（3）准则评估形态

12.1.2 公共管理伦理的思考方式和类型 1.一个思考框架

库珀将人们进行伦理思考的方式划为四个层次：（1）情感表达层次（2）道德规则层次（3）伦理分析层次（4）后伦理层次

2.公共管理伦理的类型（1）体制伦理（2）政策伦理（3）职业伦理