事业单位法人治理结构研究1

事业单位法人治理结构研究

陕西省铜川市事业单位登记管理局 贺亚民

[内容摘要]事业单位法人是我国《民法通则》确定的重要法人组织类别。建立和完善事业单位法人治理结构是建立现代事业单位法人制度的核心内容。建立事业单位法人治理结构是实现法人本质的要求，是推行依法治理的需要，是推进事业单位改革的需要。事业单位法人治理结构受政治、经济文化等多方面因素影响，是法人治理结构一般原理与事业单位特殊性的统一，既要符合关于法人治理结构的一般要求，也要符合事业单位自身发展规律的要求。由于事业单位法人制度建立起步较晚，关于事业单位法人制度方面立法体系不完善，立法内容过于简略，特别是关于法人治理结构的具体规定缺失，另外事业单位法人权力没有落实到位，事业单位法人规模偏小，内在动力不足，产权制度僵化，缺乏有效绩效考核制度，事业单位设臵和业务活动受行政区域限制。鉴于以上原因造成事业单位法人基本上没有建立真正意义上的法人治理结构，在法人治理方面存在着决策机能不健全等多方面问题，严重影响和制约了事业单位的发展，可以说目前事业单位存在的大部分问题都能在其法人治理结构

方面找到根源，科学合理的事业单位法人治理结构目标模式应充分体现法人本质要求，并反映事业单位法人特点，可按照多元投资主体和单一投资主体两类设臵。具体又可根据规模分为大中型和小型两种模式。建立事业单位法人治理结构的基本路径是，推进政事分开，落实事业单位法人自主权；放松规制，鼓励事业单位适度竞争；改革事业单位人事制度；加强事业单位法人监管。基本立法设想是，制定统一的事业单位法、中小事业单位促进法和破产法，以及具体的事业单位登记管理、产权管理等方面实施办法。 [关键词] 事业单位 法人 治理结构 1 导言

1.1 研究目的和意义

事业单位是我国特有的机构组织类别，它与国家机关、企业、社会团体等共同构成我国组织体系。据统计，目前全国共有各种事业单位120多万个，从业人员达2900多万人。 事业单位涉及了我国大部分行业和领域，在国家经济建设和社会各项事业发展中发挥着十分重要的作用。近年来，随着我国行政体制改革和经济体制改革的深化，改革事业单位的管理体制、运行机制的呼声愈来愈高，推行事业单位改革已提到重要议事日程。

《民法通则》将事业单位法人与机关、企业、社团法人一并确定为我国四大法人组织。通过建立和完善事业单位法

人制度，依靠法治力量和手段推进事业单位改革已成为基本方向和普遍共识。

法人制度包括登记制度、财产制度、责任制度、法人治理结构等多项内容。其中法人治理结构是法人制度的核心内容，构成法人制度建设的中心环节。同样事业单位法人治理结构问题也成为事业单位法人制度中最重要的问题。我国从1998年10月《事业单位登记管理暂行条例》出台之后，在全国全面推行事业单位法人登记管理制度，逐步推进事业单位法人制度的建设，当前遇到的突出问题是，事业单位法人立法规定比较简略，关于治理结构方面内容更是缺失，人们对事业单位法人治理结构的认识还很模糊，影响了事业单位法人治理结构乃至法人制度的建立。本文主要目的是理清事业单位法人治理结构的内涵、特征，提出符合我国实际情况的事业单位法人治理结构模型，试图找出建立事业单位法人治理结构的路径，提出初步立法设想，以期对我国事业单位法人制度有所启示。

本文研究的意义主要体现在以下三个方面。第一、丰富关于特殊法人的理论研究。通过研究事业单位法人治理结构问题，引起理论界对事业单位法人、社团法人等特殊法人的关注，解决深层次理论问题，完善法人理论。第二、丰富关于事业单位改革的思路。事业单位法人治理结构是事业单位法人制度的核心内容，建立和完善事业单位法人制度既是事

业单位改革的一项重要内容，也是改革的主要手段。本文从比较研究和实证研究的角度对建立事业单位法人治理结构提出一些基本设想。第三、丰富事业单位管理理论。事业单位内部管理问题长期以来未能引起人们足够重视，本文阐述了建立事业单位法人治理结构的理论基础和实践意义，有助于提高大家对事业单位内部管理的重视程度，规范事业单位管理，逐步形成符合事业单位自身规律的自我管理、自我约束、自我发展的良性机制，提高事业单位自身管理水平。 1.2 研究方法

科学的方法是科学理论研究的基本条件，本文在写作过程中，主要采用了以下几种方法。

第一、规范分析方法。运用传统法人制度的一些基本原理，借鉴吸收国内外关于公司法人、非营利机构法人的最新研究成果，对事业单位法人治理结构的内涵、特征、内容、现状进行了分析，提出了基本理论模型。

第二、比较研究方法。本文通过对公司法人、社团法人与事业单位法人的比较，以及国外非营利机构与我国事业单位的比较，分析总结出了事业单位法人治理结构的基本特征，进而对建立事业单位法人治理结构一系列主要问题提出了见解。

第三、实证分析方法。本文搜集了大量历史资料，利用事业单位法人情况的一些资料和真实数据，分析了事业单位

法人治理现状和存在问题，研究了问题存在的根源和基本对策。本文努力使理论与实践结合起来，使立法建议具有可操作性。 1.3 结构安排

本文共分为六部分。第一部分为导言。阐述了选题背景和意图，介绍了论文的基本框架。第二部分为事业单位法人治理结构的内涵。在介绍了法人治理结构一般理论的基础上，重点对事业单位法人进行了界定，对事业单位法人治理结构的定义、特征、主要内容进行了理论分析。第三部分为建立事业单位法人治理结构的法理分析。运用法学基本原理，从法人本质、事业单位法人特点、依法治理等方面论述了建立事业单位法人治理结构的法理基础和重要意义。第四部分为事业单位法人治理结构的现状。通过大量资料和数据分析，明确了我国事业单位法人治理结构方面的基本现状和存在问题，进而研究了其深层次背景和根源。第五部分为关于建立事业单位法人治理结构的目标模式、实现路径和立法设想。针对事业单位法人治理方面存在的问题，提出几种事业单位法人治理结构的理想模式，研究了实现优化治理结构的实现路径，从立法层面提出了几方面设想。第六部分为结束语。简短总结了自己基本观点。 2 事业单位法人治理结构的涵义

要研究事业单位这一特殊法人，我们先得从法人一般理

论入手，层层深入和展开。 2.1 法人和事业单位法人

法人是民法中一个非常重要概念。法人早期实践最早始于罗马法早期。罗马法早期承认各种公共团体的主体地位，到帝国时期又广泛承认私团体的主体意义。罗马法晚期甚至承认财团（一定目的捐助财产）也得有主体地位。法人概念作为专门术语最早始于德国民法，1896年《德国民法典》第一次正式使用法人这一概念，将法人与自然人并列为同等主要的民事主体。我国法律传统与大陆法系类似，无论在学理还是在立法上都继承了德国民法关于法人概念的传统。1986年《民法通则》第36条规定：“法人是具有民事权利和承担民事义务的组织”。这一定义也成为我国法人定义的通说。

法人是与自然人相对应的一个概念，是通过法律构造而形成，用来表达权利主体的资格。从一般意义上说，法人应当具有以下特征：第一、依法成立。法人设立目的和宗旨符合法律规定，设立程序符合法律规定。第二、有必要的独立财产，这是法人开展物质活动的基础，也是承担民事责任的保障。第三、有自己的名称、组织机构和场所。第四，能够独立承担民事责任。根据不同标准，法人可分为公法人和私法人，社团法人与财团法人，公益法人与营利法人，集体法人与独立法人，本国法人和外国法人。我国《民法通则》将

法人分为企业法人、机关法人、事业单位法人和社团法人。近年来，随着经济社会发展，一些新的组织类型出现，产生了一些特殊类型的法人。

考察法人发展历史，我们不难看出，传统意义上的法人正在不断变化创新，一些新的特殊法人正在应运而生，进一步丰富和发展了法人理论。法人是通过法律创设而形成的，各国根据本国国情都创设了一些新型法人。事业单位不是天生就是法人，事业单位法人是在事业单位概念基础上演化而来的，从事业单位到事业单位法人经历了漫长过程。事业单位是我国特有的提法，最早出现在50年代早期，是指活动经费由国家财政列支为事业项目开支的机关、部门，其范围比较宽泛。机关、事业单位、企业单位界限不是很清，只要活动经费列入国家财政事业项目开支的单位，均属事业单位。1963年7月《国务院关于编制管理的暂行办法（草案）》明确规定：凡是为国家创造或改善生产条件，促进社会福利，满足人民的文化、教育、卫生等需要，其经费由国家事业费开支的单位，均为事业单位。1965年国家编委《关于划分国家机关、事业、企业编制界限的意见（草案）》中具体规定“凡是直接从事工农业生产和人民文化生活等服务活动，生产的价值不能用货币表示，属于全民所有制的单位，列为国家事业编制。”进一步缩小了事业单位外延，逐步将事业单位从行政机关和企业中分离出来。1984年3月《关于国务院

各部门直属事业单位编制管理的试行办法（讨论稿）》规定“凡是为国家创造或改善生产条件，从事为国民经济、人民文化生活、增进社会福利等服务活动，不是以为国家积累资金为直接目的单位，可定为事业单位，使用事业编制”。这一时期，淡化了经费来源和性质，不再强调生产价值能用货币表现，适应了改革开放的需要 。从事业单位产生到1986年《民法通则》颁布实施之前，事业单位一直与法人概念没有直接联系，《民法通则》打破了这种局面，使事业单位与法人有机结合，创设了事业单位法人这一概念，第一次明确了事业单位法人的民事主体地位。《民法通则》第50条规定：具备法人条件的事业单位、社会团体，依法不需要办理法人登记的，从成立之日起，具有法人资格，依法需要办理法人登记的，经核准登记，取得法人资格。 根据《民法通则》精神，1998年10月国务院正式颁布《事业单位登记管理暂行条例》，在全国范围内全面启动事业单位登记管理，事业单位法人制度在我国正式实施。从事业单位到事业单位法人尽管只有两字之差，但却是一个巨大飞跃，事业单位法律地位发生了质的变化，事业单位取得了进入市场的准入证，拥有了维护自身合法权益的武器，有力推进了事业单位社会化进程，为政府转变职能奠定了基础，为社会事业发展开辟了广阔空间。

随着《事业单位登记管理暂行条例》的实施，关于事业

单位法人的定义从形式上得到统一。《暂行条例》第2条明确规定，事业单位是指为了社会公益目的，由国家机关举办或其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。同时《暂行条例》第3条规定，事业单位应当具备法人条件。从这不难推断出，事业单位法人与事业单位是同义语。笔者认为《暂行条例》对事业单位所作的定义存在着明显缺陷。第一、缩小了事业单位范围。将举办主体局限在利用国有资产举办。这样大量利用非国有资产举办的从事教育、科研、科学、文化、卫生等活动的社会服务组织被排除在事业单位之外。我国对利用非国有资产举办的此类单位称之为民办非企业单位。《民办非企业单位登记管理暂行条例》第2条规定，民办非企业单位是指企事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织。比较两个定义，我们发现二者均为非营利性，均为社会服务组织，关键区别在于举办主体和资金来源。其中“是否利用国有资产”成为最重要的标准。而且对利用国有资产并未作比例和数量的限制。从事业务性质完全相同，仅因投资渠道不同而划分为两类性质法人是明显不妥的，不利于平等保护不同所有者利益，不利于社会事业发展，而且与国际通行做法不符。第二、事业单位不能等同于事业单位法人。在现实生活中，存在着大量事业单位根本不符合法人基本条件，无法独立承

担民事责任，一时难以过渡为法人，或者永远无法成就法人条件。另外任何组织都在变化，一些事业单位法人组织合并、分立变化后，可能丧失法人条件，不再成为法人，但是其作为社会组织依然存在，一些违反规定的法人被管理机关收缴证书剥夺法人资格，但单位无法撤销。综上笔者认为，事业单位应从其性质、宗旨、范围上把握，事业单位法人与事业单位是有区别的，凡是以社会公益为目的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的服务组织均为事业单位。所谓事业单位法人是指符合法人条件经登记机关依法登记的事业单位。准确理解这一定义对构建事业单位法人治理结构有很重要意义。本文在后面还要具体论述。

2.2 法人治理结构和治理理论 2.2.1 法人治理结构一般理论

法人治理结构原指企业法人治理结构，又称公司法人治理结构，是现代社会化大生产的产物。由于人们关注的角度不同，对法人治理结构的理解也不尽相同。钱颖一教授认为：“在经济学家看来，公司治理结构，是一套制度安排，用以支配若干在企业中有重大利害关系的团体——投资者（股东和贷款人）、经理人员、职工之间的关系，并从这种联盟中实现经济利益。公司治理结构包括：如何配臵和行使控制权；如何监督和评价董事会、经理人员和职工；如何设计和实施

激励机制”。石少侠教授认为：“所谓公司的治理结构，是指适应公司的产权结构，以出资者（股东）与经营者分离、分立和整合为基础，连接并规范股东会、董事会、监事会、经理相互之间权利、利益、责任关系的制度安排”。梅慎实博士认为：“从法学角度言之，公司治理的宗旨是重构现代公众公司的权利分配与行使关系，尤其是调整关于消极股东与作为公司控制者的董事会之间的权利分配与行使关系，公司权利尤其是控制权制度安排是公司治理的核心所在，然而，公司的权力、意志和目标是通过公司机关实现的”。 比较分析上述观点，各位学者尽管对法人治理结构认识有差异，但核心问题的认识是一致的，即法人治理结构的本质在于科学分配公司各项权利，实现公司决策、执行、监督的互相分离与制衡，形成科学的决策机制和激励机制。我们研究比较企业法人与事业单位法人的特点，可以清晰地看出，企业法人与事业单位法人在组织体系方面存在许多差异，但其在法人的本质属性是一致的。笔者认为企业法人治理结构的思想原则完全适用于事业单位法人治理。在建立事业单位法人治理结构时，应坚持决策、执行、监督职能相互分离制衡，决策、执行、监督机构相对独立设臵。与此同时，充分考虑事业单位法人具体特点，突出事业单位法人治理结构自身特色。

2.2.2 治理理论

西方治理理念在19世纪60年代高等教育实践中萌芽产生。当时学校实行教授团与行政人员共同管理的二员一体结构体制。教授团负责课程设臵、课程安排，行政人员负责行政事务。凡行政工作涉及教学内容时，行政人员须向教授团协商咨询。当二者不能统一意见时，学校董事会负责裁决，这种管理模式打破了单一行政主导的体制，体现了多元民主治理的思想，有很大积极作用。 20世纪90年代，西方学者对治理思想进一步系统化，首先在政治学领域形成了治理理论，很快在经济学、管理学等多学科产生了非常大影响。治理理论创始人之一罗西瑙（J、N、rosenau）将治理定义为一系列活动领域的管理机制。它们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用，与统治不同，治理指的是一种由共同目标支持的活动。这些管理活动的主体未必是政府，也无需依靠国家强制力实现。Gerry stoker概括总结了五种关于治理的观点。其主要是：治理意味着一系列来自政府，但又不限于政府的社会公共机构和行为者；治理意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中，存在着界限和责任的模糊性；治理明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖，治理意味着参与者最终将形成一个自主的网络；治理意味着办好事情的能力不仅限于这个政府，不限于政府的发号施令或运用权威。

从上面介绍我们看出，治理理论有几个要旨：

第一、管理主体多元化。管理者不局限于政府或某个强势力量，员工、利益相关者，服务对象都可参与管理。 第二、注意通过协商等方式实现控制，以达到组织目标，而不是单纯依靠行政命令来实行统治。

第三、注重制度在组织中的功能与作用，强调激励机制、监督机制作用。

第四、注重保护各方面利益相关者利益。 第五、是一种善治。

笔者认为，治理理论可运用到事业单位法人制度建设中，用事业单位法人治理来代替传统的事业单位管理模式，构造现代事业制度。其一，治理首先源于西方非营利机构，西方非营利机构与我国事业单位由许多相似之处，基本涵盖了我国事业单位、社会团体、民办非企业单位，事业单位实行法人治理应当是可行的。其二、在治理理论影响下，西方公司、非营利组织治理取得了重大成功。我国自从确立社会主义市场经济目标之后，推行现代企业制度，全面开展公司治理，也取得了举世瞩目成就。公司与事业单位尽管组织性质不同，但是共同具有组织的许多特征，有许多非常明显的共同之处。事业单位实现治理是可行的。 其三，治理强调制度、机制的作用，这与法人的法治精神是相吻合的。其四、事业单位生产非物质产品，服务对象具有广泛性，涉及多方面利益，承担很大社会责任，治理主体宜实现多元化。

治理理论对建立事业单位法人治理结构的启示是，事业单位治理主体应从政府一元转变为包括出资人、员工、社会代表及有关利益相关者多元主体共同对事业单位运作进行控制，这种控制是建立在有效的激励机制和监管机制之上，是依靠制度来展开。要实现多方共赢。 2.3 事业单位法人治理结构

根据法人治理结构的一般理论和西方治理理论，我们认为事业单位法人应建立法人治理结构。所谓事业单位法人治理结构，是指在治理主体多元化前提下，关于事业单位法人决策权、管理执行权和监督权关系的制度安排，要求各项权利之间要有清晰的界限，决策、执行、监督相互分离，并且三者之间互相制衡形成有效的决策、激励机制。

事业单位法人治理结构受政治、经济、文化传统和事业单位自身特性等多方面因素影响，是法人治理结构一般原理与事业单位特殊性的统一，应兼顾规范性与差异性，既要符合关于法人治理结构的一般要求，也要符合事业单位自身发展规律的要求。根据法人治理结构的一般原理，充分考虑我国事业单位现实情况，笔者认为事业单位治理结构有以下几个特征：

第一、具有规范性和弹性。事业单位法人治理结构反映的是事业单位内部的行政管理关系，不同于一般非法人组织。必须受法律的调整；各类事业单位在法人治理结构方面

基本原则、基本精神应是统一规范的，并具有相对稳定性。与此同时，事业单位法人门类众多，跨度很大，其法人治理结构应适应多行业，富有弹性和预防性。

第二、具有相对独立、民主、科学决策体系。实行政事分开，理顺政事关系，将政府对事业单位的社会管理职能和履行出资人职能分开，政府不再直接管理事业单位，通过委派代表人方式实行国有资产管理和政府资源管理职能。事业单位法人应具相对独立的决策权。鉴于事业单位具有公益性，决策主体要多元化，充分反映各方面意见。要充分体现科学决策的思路，建立科学决策机制。

第三、具有专家治理特色的执行体系。明晰事业单位法人执行权范围、方式等。事业单位号称知识库、人才库、聚集了大批专业人才，事业单位业务活动具有高技术性的特征，由技术权威形成的专家团对事业单位运营有很大作用。事业单位法人的执行体系应由专家担任主角，实现专家治理，让专家干事业。

第四、具有广泛代表性的监督体系。事业单位活动领域十分广泛，事业单位法人的服务质量、服务水平直接与人民群众利益密切相关，然而事业单位没有成熟的产权交易市场，管理人才市场功能也十分微弱，依靠市场压力规范约束管理的作用十分有限，加之政府监督基本上属于事后监督，在这种背景下，必须在事业单位法人治理结构中突出监督层

的作用，强化监督功能，提高监督层在整个组织框架中的地位。应当推选具有广泛代表性的有关人物参与事业单位内部监管，使外部监督与内部监督有机结合，变事后监督为事前监督，形成有效监督机制。

第五、决策权、执行权、监督权相互分离，相互制约。正如事业单位法人治理与事业单位管理存在根本区别，事业单位法人治理结构同传统事业单位组织结构也存在明显区别。前者强调动态过程，后者强调静态；前者更加注重制度建设，后者注重组织机构实体建设；前者体现了一种原则性与灵活性的统一，后者更多的是显示了刚性与稳定性。事业单位法人治理结构与企业法人治理结构区别是明显的。前者以增加服务能力和服务水平为目的，后者以提高赢利能力和增加利润为目的；前者更加重视整个构架以执行层为中心，法定代表人一般由行政负责人担任，后者更加重视决策，整个架构以决策层为中心，法定代表人一般由董事长担任；前者重视建立激励机制，后者注重防范经营风险；前者以人力资源控制为中心，后者以财务控制为中心。事业单位法人治理结构与社团法人治理结构也是有区别的。前者实体化，后者非实体化。前者连续活动，后者非连续活动。 3 建立事业单位法人治理结构的法理分析 3.1 法人本质与事业单位法人治理结构

事业单位法人是一种特殊法人，除了具有自身的一些特

点外，它具有一切法人的共同本质。关于法人本质，目前学术界还有争论，但逐渐趋于融合和统一。在19世纪初期，康德主义在欧洲大陆影响很大，康德主张个人本位。受此影响，法学界普遍坚持个人主体论，认为只有伦理人、自由人才具有法律人格，法人是法律创造的人，是法律拟制的结果，是法律技术的产物，其所具有的人格皆由法律而来，要将自然人与法人严格区分开来，这就是著名的法人拟制说，其代表人物是著名法学家萨维尼。根据此学说的观点，法人只是观念上的存在，法人不具有意思属性。随着市民社会的发展，特别是商品经济高度发达，这种学说逐渐显示出了局限性，在这种背景下，法人实在说应运而生，他们认为，法人不是拟制的结果，是一种真实的存在。法人的实体基础是实在而有独立结构的，是适合于为权力义务主体的组织。法人与自然人在主体地位上是完全平等的。有的学者走得更远，德国学者贝色勒（Beseler）.基尔克（Cierke）提出了法人有机体说，他们认为人类社会生活中有许多结合的组织体存在，他们皆有内在的统一性，又不同于个人意思总和的团体意思，因此本质上是一种和生物人一样的有机体，是一种具有生命力的组织体，在法律上应有真实而完全的人格。法人实在说逐渐占据了主流地位，在法律生活中发挥着重要作用。 根据法人实在说，法人当然具有独立的人格。按照著名法学家江平先生的观点，“法人者，团体人格也。” 法人就是

具有独立人格之团体。它首先是一个团体，是一个人的集体，而不是一个个人，这有区别于自然人。更重要的是这种团体有独立的人格。它具有独立的民事权利能力和民事行为能力，能够独立享受民事权利并承担民事义务，这与非法人组织是有区别的。我们知道独立人格是以独立意思为动力的。独立意思包括意思自治、意思真实、意思责任等三方面内容。法人是由成员组成的，法人意思不是成员意思的简单相加和总和，但又离不开每个成员的意思，怎样使法人成员的意思上升为法人意思，需要一种程序和机制。特别在组织规模庞大、组成人员多、利益多元化情况下，这种程序和机制显得尤为重要。要通过这种程序和制约机制，使法人意思真实，并参加民事活动。我们认真对这种程序加以分析，这种程序就是一种制度安排，重点解决法人意思形成、产生、表达问题。其实法人意思就是法人的决策权，也就是说这种程序应该围绕法人的决策权而设臵。这恰恰是法人治理结构要解决的重点问题。从这个意义上说，法人治理结构就是法人意思独立的客观需要，是法人本质要求。事业单位法人作为法人的一种具体形式，建立治理结构应该是一种法人逻辑的必然。法人对治理结构要求必然性的另外一个因素是，法人要独立对内外承担责任。对内要对法定代表人及其工作人员以法人名义从事的活动后果承担责任。对外要以其全部资产独立清偿它对其它民事主体的债务。独立责任是法人独立人格

的基本支柱，是一切民事活动的最终归宿。我们判断一个组织是否为法人，往往把是否独立承担责任作为最终标准。因为要承担独立责任，法人的内部治理当然要严格规定，通过章程或法律加以规定，以利于保护当事人和利害关系人的利益。一般非法人团体为不能承担独立责任，当其它民事主体与其进行民事活动时，仅需做到一般注意义务就可以了，即将出现责任事项时，可由事业单位举办方承担即可。 3.2 依法治国与事业单位法人治理结构

邓小平同志早在1978年就指出“国家和企业、企业和企业、企业和个人的关系要用法律的形式来确定；它们之间的矛盾，也有不少要通过法律来解决。” 总结我国改革开放和现代化实践经验，党的十五大明确提出，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。九届人大二次会议通过的宪法修正案规定，“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”。依法治国的主要目标就是深入推进依法治理工作，各项社会事业纳入法治化管理。依法治国要求对各类法律主体包括社会组织依法进行规范。规范主要应当从主体、行为及法律责任等方面进行。其中关于各类法律主体的地位、权利义务和组织结构等规定是非常重要的内容，是规范主体行为和追究法律责任的基础。经过多年的发展建设，国家政治、经济、文化、社会生活纳入法治轨道，各类法律主体关系都受到法的调整。法律生活中的主体立法已成体系。

一般来讲，法律主体大致分为自然人和法人两大类。自然人不在我们讨论范围。从法人来划分，我国一般分为机关、事业、企业、社团及其它组织。从机关法人来看，国家权力机关、司法机关、行政机关及其他机关都制定了相应组织法，村民委员会、居民委员会也有组织法；从企业法人来看，立法最为完善。公司有公司法，个人独资企业有个人独资企业法，合伙企业有合伙企业法，金融企业有商业银行法等构成了一个完备体系。需要指出的是当前关于事业单位法人和社团法人的立法最为薄弱，缺乏组织治理内容系统规定。只有一些零散规定散见于各部门法中。这与事业单位在国家经济社会生活中的地位极不相适应，对事业单位法人发展是不利的。可以说依法治国要求规范以法人治理结构为核心的事业单位法人治理问题。另一方面，依法治国要求政府依法定权限、程序管理社会事业，处理政府与事业单位关系，新型的政事关系从客观上也要求事业单位建立完善法人治理结构，确立独立的法人地位。

3.3 事业单位改革与事业单位法人治理结构

法人治理结构最早在企业形成。随着现代化生产式发展，企业资产规模急剧扩张，资本运作经营愈加复杂，企业所有权与经营权逐步分离，企业经营者、所有者利益存在差异，信息不对称，为防止经营者发生道德风险，协调所有者与经营

者权利关系，法人治理结构在企业应运而生，并逐步通过立法形式进行了规范。法人治理结构这种新型制度对推进企业现代化产生了深刻影响。我国从1999年开始对国有企业进行改革，其中非常重要的内容就是推进国有企业两权分离，建立法人治理结构，打造现代企业制度，改革工作取得了实质性突破。良好的治理结构从制度上保障了企业科学决策的能力和防控风险的能力，保障了公司安全稳健的运行，维护了包括投资者在内的社会公众利益。改革开放以来我国不断探索推进事业单位改革，开展了机构改革、人事制度改革和分配制度改革，但总体上只局限在表层化，深度和广度远远不够。事业单位决策随意，制度不严，人浮于事，活力不足，效率低下，服务质量不高。这与企业改革的历程颇为相似，关键是没有触动产权制度这个根本，只有简单的下放权力，走入一收就死、一放就乱的怪圈，没有建立完善的法人治理结构，事业单位自主权无法落实，政事关系没有从根本上理顺。近年来，我国一些地区对广播电视、出版、报业等事业单位以现代化企业制度模式进行了成功改制。实践证明，事业单位改革不能只进行简单地撤并机构，消减人员，关键是要建立现代事业制度，即一种关于法人事业单位的制度，实现产权明晰、权责明确、政事分开、管理科学，健全决策、执行、监督体系，使事业单位成为自我管理、自我发展、自我约束的法人实体，其最核心的内容是建立法人治理结构。

建立法人治理结构是事业单位改革的需要。 4 事业单位治理现状

按照本文的界定，事业单位法人是广义的，包括利用非国有资产举办的民办单位。我们这里研究其现状也是从广义上着手。由于民办单位在整个体系中占比重较少，这里所谈事业单位法人治理的特点更多的是指传统意义上由国有资产举办的事业单位。事业单位法人治理结构还处在萌芽起步阶段。民办事业单位初步建立法人治理结构，大多数事业单位还没有形成有效法人治理结构。 4.1 事业单位法人治理的问题 4.1.1 决策机能缺陷

事业单位法人决策权不完整。根据现行制度，事业单位没有完全独立的决策权。从纵向来看，事业单位决策权表现出多层级，可具体划分为四个等级。一般具体事务由本单位决策，业务方面比较主要的事情由业务主管部门决策，涉及人、财、物等方面主要事项由组织、人事、财政等综合部门决策，可能涉及面上的事项则由党委或政府决策。各层级权限划分没有法律、法规或规范文件明确，全凭传统或经验确定，有时根据领导风格、特点决定，而且受各层级领导特点影响。如一些领导独断，一些领导民主，最后的平衡是各层级、各方面行政权力博弈的结果。从横向上看，决策权力被细化分割，分由各相关部门调控，好比铁路警察各管一段。

内部机构设臵权由机构编制部门掌握，事业单位单位不能随意根据自己需要设臵相关内部机构，即就是对内部机构进行归并、调整、精简也得按规定程序报批。人事权由组织、人事及主管部门行使。事业单位无权选用自己的领导，甚至中层领导的任命也得征求有关部门同意或由有关部门直接任命，一般人员按管理权限由组织人事部门负责调配。资产权管理由财政部门和主管部门掌控。根据《事业单位国有资产管理办法》规定，财政部门负责“按规定审批权限审批本级事业单位有关资产购臵、处臵和利用国有资产对外投资、出租、出借和担保等事项，组织事业单位长期闲臵、低效运转和超标准配臵资产的调剂工作，建立事业单位国有资产整合、共享、共用机制。”主管部门负责“本部门所属事业单位利用国有资产对外投资、出租、出借和担保等事项，按规定权限审核或者审批有关资产购臵、处臵事项。”“负责本部门所属事业单位长期闲臵、低效运转和超标准配臵资产的调剂工作，优化事业单位国有资产配臵，推动事业单位国有资产共享共用。”从上述规定可以看出，事业单位没有真正意义上的法人财产权。其资产所有权与使用权没有分开。政府部门推行资产共享共用，随时以各种理由可进行调剂。事业单位对资产的使用权受到很多限制，须经主管部门和财政部门审核审批。

决策中党政关系不清晰。党政二元结构现象突出。事业

单位法人中党组织与行政组织关系如何定位，各自权限怎么划分，除高校外，其他事业单位目前没有统一规定。《中国共产党章程》规定，党的基层组织发挥政治核心作用。而关于政治核心的提法比较笼统，在实践中难于把握。一些单位党政领导之间发生矛盾已成普遍现象。

决策代表性不强。从理论上讲，事业单位实行集体领导，民主决策。事业单位职工可参与事业单位重大事项决策。根据《工会法》有关规定，符合条件的事业单位均应设立基层工会组织，但大部分工会组织形同虚设，已完全行政化，不能反映职工群众的意愿，在决策中不能有效发挥作用。另外决策层缺乏服务对象与利益相关者代表，社会各方面意思表达渠道不畅。另外，决策战略性不强，只关心眼前利益和本单位利益。

决策形式不统一。关于事业单位法人决策形式，目前没有明确规定，实践中各单位情况不同，一些单位党委会决策本单位重大事项，一些单位由单位行政负责人和单位中层领导组成的行政会决定重大事项，一些单位由单位行政负责人组成的办公会决定重大事项，一些单位通过党政联席会议行使决策权。在具体运作中，有时各种决策形式交叉、竞合同时使用。如一项人事任免先经办公会议一定，然后报党委会决定。一项重大工作部署要先经办公会议议定，然后经行政会议决定。由于决策程序形式不规范，严重影响了决策效率。

4.1.2 以科层制为标志的执行体系官僚化

大多数事业单位法人决策职能不完善。而且有限的决策职能与执行职能竞合，主体一体化，带有明显的被动执行色彩。执行力不够强。执行专业化程度不高，基本上沿用行政管理的模式。事业单位正副职之间没有明确的领导与被领导关系，实行集体领导体制，共同对上级部门负责，相互之间往往相互制肘。事业单位实现严格的行政等级，我们从事业单位负责执行的机构设臵情况就可见一斑。事业单位内部机构设臵是整个政府行政机构的微缩，全息反映了行政机关的要求，与行政机关呈一一对应关系，完全受行政机关支配。一般事业单位机构设臵都是小而全，面面俱到。几乎政府机构所有部门的职能都能在事业单位找到到延伸的影子。这些机构往往与主管部门相应内设机构建立稳定业务联系，主管部门下达计划、安排工作、发号施令也常常直接与事业单位对应机构联系，这样事实上严重削弱了事业单位作为一个整体的业务执行能力。在事业单位内部机构中，机构设臵高度统一，千人一面，缺乏特色。行政支持类、后勤服务类所占比重偏大，其从业人员过多，关于战略研究的机构、业务机构得不到突出。这些机构显示了刚性机制，只能增不能减，反映迟缓、缺乏应对能力。在人事管理方面，事业单位行政负责人没有选人用人权力。没有决定人员报酬权力，形不成激励约束机制，影响执行力发挥。

下图为某市公益事业单位机构设臵图

党委书记 局 长 纪委书记 副 局 长 副 局 长 工会主席

党委办公室

行政办公室 人事劳动科 财务管理科 纪检监察室 团 委 生产技术科 物资设备科 路 政 科 测绘设计室 质 检 科

该单位为县级事业单位，共有71人，其中县级领导6人，科级领导11人，一般工作人员54人。 共有11个内设机构，其中党务、行政、后勤机构占6个，业务机构占5个，从上面统计数字可以说明，该单位领导成员多，有多头领导之嫌，官民比例失调，内设机构完全按业务性质设臵，显得有些呆板，且业务机构地位不突出。在这种体制下，工作效率可想而知。

4.1.3 监督机能不健全

事业单位法人外部监督比较宏观，且大多数属事后监督，缺乏过程监督，无法形成有效监督。内部决策层与执行层高度重合，没有分离，内部监督机制基本失灵。规模较小的事业单位没有设立监督机构。规模较大的事业单位设有党的纪检和行政监察机构，一些单位设有审计机构，由于纪检监察机构受本部门党组织领导，是领导与被领导关系，地位较低，无法履行监督职责，而且这种监督内容侧重于纪律监

督，对专业性较强的决策、财务管理、业务执行等监督，根本无能为力。

4.1.4 法定代表人制度不完善

事业单位法定代表人是法人意志之口，利益决定之手。法定代表人制度是治理结构重要内容，法人治理结构要通过法定代表人来建立和实现。目前事业单位法定代表人绝大多数仍沿用干部化管理模式，通过行政命令产生，所谓法定程序只是形式而已，这决定了法定代表人完全对任命机关负责，不能真正代表本单位行事。

4.1.5 决策、执行、监督形不成完整链条

事业单位法人治理结构不健全所导致的后果是多方面的。机制不活，管理水平低，服务能力不强；冗员太多，效率低下；资产不足，资本集中度低，实力小、规模效益差，竞争力、创新力明显不足。可以说目前事业单位存在的大部分问题都能在其法人治理结构方面找到根源。 4.2 存在问题的原因

事业单位法人治理及法人治理结构存在问题的原因是多方面的，归纳起来有以下几个特点： 4.2.1 立法滞后

事业单位法人制度建设实践时间较短，关于事业单位法人制度方面法律法规很不完善。一是体系不完善。目前除《民

法通则》进行原则性规定外，国家在文化、教育、科技、卫生等方面的行政法律法规和规章有些零散规定。国务院于1998年10月以国务院令形式颁布了《事业单位登记管理暂行条例》，第一次粗线条的对事业单位法人的设立、变更、注销、权利义务、监督检查提出明确要求。2005年4月中编办以部门规章形式颁布了《事业单位登记管理暂行条例实施细则》，就一些内容进行了细化。二是立法内容简略。一些基本内容过于粗略，甚至缺失，例如没有法人治理结构的具体规定，没有法人破产的规定，法人设立条件过于简略模糊，事业单位法人定性范围不准确等等。三是立法层次较低。关于事业单位法人制度规定大部分集中在《事业单位登记管理暂行条例》，而《暂行条例》只是行政法规，还没有一部专门的法律来规范事业单位法人制度。相比较企业法人制度而言，法律法规体系相对完善。除民法通则外，制定有《公司法》、《证券法》、《个人独资企业法》、《合伙企业法》、《商业银行法》、《票据法》等多部法律规范企业主体行为。另外还有《公司登记管理条例》等多部行政法规及部门规章分门别类的详细规定了法人登记事项。特别是关于法人治理和治理结构方面，更有一系列详尽规范。在实践中已发布实施的有，2002年1月中国证监会颁布《上市公司治理准则》，2002年6月中国人民银行颁布《股份制商业银行治理指导》、《股份制商业银行独立董事和外部监事制度指引》等，为企业法人

治理结构的发展创造了良好法制环境，促进企业法人制度化建设。从1998年《事业单位登记管理暂行条例》确立建立事业单位法人制度以来，仅有短短10年时间，相比企业法人制度差了几十年。理论研究还不深入，人们对建立事业单位法人制度的认识还不到位，没有形成良好社会氛围。 4.2.2 事业单位法人权力没有落实到位

尽管全国实行了统一的事业单位法人登记制度，但这种登记是建立在审批制度基础上的一种补充登记，只是对批准设立机关的审批事项的形式确认，无法从实质上对事业单位法人主体进行审查。事业单位在人、财、物等方面没有真正决策权，一些基本权利体外循环，没有建立法人治理结构的条件和积极性。也就是说建立法人治理结构首先要是法人，没有独立人格的法人不是真正意义上的法人，很难建立独立的法人治理结构。反过来，因为没有完善的法人治理结构，缺乏落实行使法人权力能力，不利于各项权利落实，二者互相影响，形成恶性循环。

4.2.3 事业单位法人规模偏小，内在动力不足

任何法人团体都是由人和财产组成的，这两个因素是法人的必备条件。把事业单位作为一个类来看，总体上人员膨胀，全国共有120多万个事业单位，人员规模达2900多万，我国70%以上科研人员、95%以上教师和医生都集中在政府出资举办的各类事业单位。 各类事业单位经费占政府财政支

出的30%以上。但从事业单位法人个体来看事业单位数量过多，力量分散、形式单一。一是事业单位从业人员少。二是事业单位资产规模小。一些事业单位没有独立帐户和经费来源，没有国有资产管理证、房产证，与主管部门同在一个楼办公。以某中等城市来说，全市市级共有事业单位246个。 其分布情况如下图：

人数（个） 1-5 6-10 11-20 20以上 单位（个） 91 48 47 60

资产（万元） 1-10 11-50 50-100 100以上 单位（个） 85 69 36 56

从上图可以看出10人以下的事业单位占全市市属事业单位的56.5%，资产在50万元以下的事业单位占全市市属事业单位的62.6%。在规模偏小情况下，专设专门治理机构与人员，与治理结构效益而言单位成本支出过大，维护费用太高，治理结构往往被放弃。 4.2.4 事业单位产权制度僵化

归属明晰，结构多元，流转顺畅，责任权利对称的现代产权制度是建立法人治理结构的基础。目前事业单位产权制度存在问题较多，一是投资主体单一。以某中等城市为例，市属事业单位和民办事业单位共有275个，总资产28000万，其中国家投资举办248个，占90%，民办27个，占10%。 国有资产总额25000万，占89%，其他投资3000万，占11%。

国家是事业单位主要投资主体、所有者，产权结构比较单一。 二是资产所有权与管理权界限不清。根据现行的《行政单位财务规则》和《事业单位财务规则》及最新出台的《事业单位国有资产管理办法》规定，事业单位一般为二级预算单位或基层预算单位，事业单位在资产管理方面权限很少，涉及资产的变化、流动需经主管部门、财政部门层层审批，资产所有权与管理权几乎混为一体。政府的社会事业管理职能同出资人职能未分开，同对具体事业单位的管理职能未分开。事业单位所有权与管理权混为一体，事业单位法人财产权无法落实到位，无法形成代理关系，产生不了专业执行层，也缺乏内部监督制衡的积极性，为解决所有者和管理者分歧的治理结构没有形成条件。所有权与管理权分离是社会事业分工高度细化的产物，是市场经济的基本条件，也符合现代民主管理的要求。事业单位法人无法回避这种趋势，推进所有权与管理权分离，成为必然选择。三是资产流动迟缓。事业单位法人产出不好计量，价值体系没有建立。产权很难流动，利用效率较低，形不成有效的竞争，事业单位缺乏社会外部压力，缺乏加强内部治理的积极性。 4.2.5 事业单位缺乏有效的绩效考核制度

对于企业而言，其效益的好坏可以通过利润来反映，那么作为事业单位其所从事的社会服务是非物质和无形的，很难用客观标准来衡量绩效。而就现行的事业单位绩效考核制

度来说，基本上形同虚设，只要单位存在，财政就只管拨钱，从不过问绩效如何，就导致许多事业单位缺乏进取心和创新精神，习惯于按部就班的守摊子。对于单位内部而言，沿用行政化的首长负责制，员工责任心不强，工作积极性不高。这些都不利于治理思想的萌生和发展。

4.2.6 事业单位设臵和业务活动受行政区域限制

客观上形成事业单位业务存在区域垄断，限制了事业单位跨区域发展，事业单位之间缺乏竞争，事业单位缺乏建立治理结构，提高服务能力的动力。管理和服务跟不上，降低了社会评价和影响力，反回来又影响了业务开展，形成了恶性循环。

5 事业单位法人治理结构的目标模式、实现路径和立法设想

5.1 目标模式

事业单位法人治理结构应充分体现法人的本质要求，并反映事业单位法人的特点，具体可考虑按以下框架建构。 5.1.1 多元化投资主体事业单位法人治理结构模式 A大中型事业单位法人治理结构模式

随着事业单位改革的深化，事业单位投资主体必将走向多元化，多元投资主体事业单位将占据事业单位主导地位。此类型事业单位法人治理结构可用以下图表表示： 股东会 权力机构

董事会 决策机构 行政负责人 执行机构 监督委员会 监督机构

股东会是事业单位法人的权力机构，由事业单位全体投资人组成，其主要职责是：?根据国家经济社会发展规则，制定本单位发展战略和方针。?选举和更换非由职工代表担任的董事、监事，决定有关董事、监事的报酬事项。?审议批准董事会的报告。?审议批准监督委员会的报告。?审议批准单位年度财务预算方案，决算方案。?修改单位章程。?章程规定的其他职权。

董事会是事业单位法人的决策机构，为了充分体现事业单位公益性，增强决策代表，优化董事会成员知识结构，充分发挥董事会职责，董事可由三部分组成。主体部分由股东会议选举产生。第二部分为适量职工董事，通过职工代表大会，职工大会或其他形式民主选举产生。第三部分为少量社会代表董事，主要由代表服务对象、利益相关者代表组成。可由股东会聘请。董事会主要职责是：?召集股东会会议，并向股东报告工作。?执行股东会决议。?审定本单位年度工作计划。?制订年度财务预算方案、决算方案。?决定单位内部机构设臵。?决定聘任或解聘行政负责人及其报酬事项。根据行政负责人提名，聘任或解聘行政副职。?制定单位基本管理制度。?章程规定的其他职权。

行政负责人是事业单位法定代表人，对董事会负责并报告工作。其主要职责是：?主持本单位业务工作，组织实施董事会决议。?负责落实事业单位年度业务计划。?拟定单位内部管理机构设臵，拟定单位基本管理制度。?聘任或者解聘除应由董事会决定聘任或解聘以外的负责管理人员。?提请董事会聘任或解聘单位行政副职。?提出本单位岗位设臵、薪水方案。?负责绩效考核。?负责财务管理。?董事会授予的其他职权。

监督管理委员会是事业单位监督机构。它与传统事业单位的纪检、监察、审计等内部监督机构有本质区别，其在法律地位上应与董事会、行政负责人是平等的，没有从属关系。在监督内容方面应是综合和全面的，不再局限于纪律或者财务某个单一方面。监事会由股东代表、职工代表、社会代表三部分组成，股东代表由股东会选举产生，职工代表和社会代表产生办法同职工董事及社会代表董事相同。监事会主要职责是：?对董事、行政管理人员职务行为进行监督。?检查单位财务。?提出人员罢免建议。?对董事、行政管理人员不当行为要求纠正。?提出召开临时股东会。 B小型事业单位法人治理结构模式 股东会 权力机构 执行董事 决策机构 行政负责人 执行机构

监事 监督机构 或

股东会 权力机构 执行董事 决策执行机构 行政负责人

监事 监督机构

股东人数较少或者规模较小事业单位，为节约管理成本，可不设董事会，只设一名执行董事，执行董事可兼任行政负责人，同时可以不设监事会，只设一至二名监事，履行监督职责。

5.1.2 单一投资主体事业单位法人治理结构模式 A国有独资事业单位法人治理结构模式 a大中型事业单位法人治理结构 事业单位国有资产监管机构 权力机构 董事会 决策机构 行政负责人 执行机构 监事会 监督机构

这种模式不设股东会，由专门成立的事业单位国有资产监管机构行使股东会职责，监督机构可以授权董事会行使部分职权，决策单位重大事项。非职工董事由监管机构委派，职工董事由职工代表大会选举产生。社会董事由监管机构按一定程序在服务对象、社会各界中聘用。非职工监事由监管

机构委派，职工监事由职工代表大会选举产生，社会监事由监管机构按一定程序在服务对象、社会各界中聘用。各机构职责基本与多元投资主体模式类似。 B小型事业单位法人治理结构模式 事业单位国有资产监管机构 权力机构 执行董事 决策机构 行政负责人 执行机构 监事 监督机构 或

事业单位国有资产监管 权力机构 执行董事 决策执行机构 行政负责人

监事 监督机构 B其他单一投资主体事业单位法人治理结构模式 a大中型事业单位法人治理结构模式 股东 权力机构 董事会 决策机构 行政负责人 执行机构 监事会 监督机构

非国有单一投资主体事业单位法人不设股东会，由股东行使股东会职责。其他各机构组成人员及职责与国有独资单位类似。

b小型事业单位法人治理结构模式 股东 权力机构 执行董事 决策机构 行政负责人 执行机构 监事 监督机构 或

股东 权力机构 执行董事 决策执行机构 行政负责人

监事 监督机构

需要指出的是，中国共产党是我国的执政党，在事业单位法人治理结构中，要明确体现党组织的地位和作用，凡符合条件的事业单位应按规定设臵党组织。党组织领导与董事会成员、监事会成员和行政负责人可双向进入，交叉任职，使党组织的作用与法人治理结构的功能和谐统一。工、青、妇组织应按照有关法律法规或规章设臵，并规范开展工作。 5.2 实现路径

事业单位法人治理结构是内部问题，但反映了法人与所处环境的外部关系，建立有效的法人治理结构脱离不了外部环境的优化，需要内外兼治，多管齐下。针对事业单位法人目前现状，重点要从以下几个方面入手。 5.2.1 推进政事分开，落实事业单位法人自主权

传统计划经济体制下的事业单位是政府的附属物，一切事务由政府包揽，事业单位不需要也没有可能成为独立法律主体。在社会主义市场经济条件下，政府与事业单位关系应重新定位，要承认事业单位独立的价值诉求，明确其主体地位，这是构造事业单位法人治理结构的基础。要重新定位事业单位功能，推进事业单位分类改革，将履行行政和具有生产经营性质的事业单位进行分离，规范公益性质的真正意义上的事业单位。要改革事业单位设立条件，凡符合设立事业单位法人条件的应依法予以登记，承认其事业单位法人资格。要理清事业单位法人所有权与管理权关系，明确管理权具体内容，强化事业单位章程法律效用，通过章程落实事业单位法人的法人财产权，用人自主权、分配自主权、拒绝摊派权等各项权利。

5.2.2 放松规制，鼓励事业单位法人适度竞争

鼓励民间资本、社会资本投资事业单位，实现投资主体多元化，形成法人治理结构产生的经济条件。改革事业单位财务管理制度，形成事业单位服务价格体系。打破事业单位垄断局面，准许同一区域存在多家业务相同事业单位，准许事业单位跨区域开展服务活动，使事业单位之间形成适度竞争，由社会来评价事业单位业绩，由业绩来确定事业单位命运，从单一的政府控制过渡到社会选择，实现优胜劣汰，整合资源，壮大有实力的事业单位规模。有条件的事业单位法

人可组建事业集团，在法人不变前提下，实现资源共享，推动资本扩张，优化结构布局，提高整体竞争力和效率，提高服务水平和质量。

5.2.3 改革事业单位人事制度

事业单位法人产权结构单一，相对稳定，没有企业那样有成熟的证券市场，投资者无法“用脚投票”对管理层施加压力，以约束其行为，但人力资源在事业单位中有着非常重要作用，可通过建立完善人才市场，充分发挥人才市场对经营管理者的约束功能。当前急需制定统一的事业单位法定代表人任职资格、产生程序，实行事业单位法定代表人资格准入制度，提高法定代表人素质，使法定代表人真正成法人意志之口、利益决定之手。建立事业单位职业管理人才市场，发挥市场在配臵人力资源中基础性作用，让真正的事业家去干事业，同时通过市场压力规范事业单位管理人的行为。全面推行事业单位全员聘用制，改事业单位人员身份管理为岗位管理，使事业单位人员能进能出。 5.2.4 加强事业单位法人监督

健全的监管体制和强有力的监管使事业单位更加关注和重视法人治理结构的建设，从制度上保障服务质量，防范业务风险。长期以来，事业单位业务质量缺乏统一标准，绩效评价无法有效开展，影响了国家对事业单位的监督考核。

事业单位作为一种服务组织，应该分行业建立统一的服务质量标准体系，建立服务质量认证体系，建立科学的事业单位绩效评价制度，使事业单位监管工作更加客观公正。鉴于目前事业单位监管职能比较分散，可考虑设臵专门的监管机构，统一行使普遍意义上的监管职责。与此同时，应充分发挥各行业主管部门的行业监管职责，发挥社会各界的社会监督功能。鼓励建立同业协会等中介组织，实现同行互律。倡导事业单位实行自律，形成完整的监管体系和网络。如下图所示

专门机构监管

社会监管 事业单位法人自律 行业监管 同行互律 5.3 立法设想

引进先进制度在全球化时代是不可抗拒的潮流，期待事业单位自觉引入先进的法人治理结构是比较困难的，通过法治力量来推进事业单位法人治理结构建立应该是一种明智选择。我国现行法律、法规及规章目前还没有关于事业单位法人治理结构的明确规定。鉴于法人治理结构受多方面因素制约和影响，法人治理结构能否有效发挥作用，除了治理结构本身设计是否合理，还要充分考虑外部治理环境问题。关

于事业单位法人治理结构的立法工作，应按照规范事业单位法人主体是前提，建立现代事业产权制度是基础，形成职业管理人市场和开展适度竞争是条件，加强监管是保障的思路展开。在立法形式上应体现多层次性，以法律或法规形式作一些原则规定，以规章形式进行具体规范。在立法内容方面，应明确事业单位法人治理结构本身规定，同时对事业单位法人产权制度、破产制度、监管制度等均应作明确规定，形成完整的体系。

5.3.1 制定《事业单位法》

事业单位在我国政治、经济、社会生活中占有非常重要的地位和作用，需要制定一部法律来进行统一规范。具体应包括以下几个方面内容，一是规范事业单位内涵，准确界定事业单位功能。一方面应将承担行政职能、执法职能和生产经营职能的事业单位从事业单位体系中分离，将其按行政机构或企业管理，理清事业单位与机关、企业的界限。另一方面要打破民办非企业单位与事业单位壁垒，取消民办非企业称谓，无论国办还是民办只要符合法定条件均称为事业单位，实行同等待遇，按同一政策管理。二是规范事业单位与政党、政府、企业、社团等组织的关系。重点应明确事业单位与政府的关系。政府应将管理社会事业职能与举办事业单位职能分开，实行管办分离，不再直接干预事业单位具体管理活动。政府通过出资人代表而不是政府部门行使所有者职

能。三是提出事业单位法人治理结构的原则性规定。明确事业单位法人的基本条件，将事业单位划分为法人和非法人。提出事业单位法人权力机构、决策机构、执行机构、监督机构的人员组成、职责任务、互相关系、议事规则、法律地位等方面的原则规定。四是规范事业单位权利义务。明确在税收等方面特殊政策。五是规范事业单位法律责任。

5.3.2 制定《事业单位登记管理办法》、分行业事业单位治理准则及章程范本

一是依据《事业单位法》精神，废止《民办非企业单位登记暂行条例》和《事业单位登记管理暂行条例》，以行政法规形式制定新的《事业单位登记管理法》。明确事业单位法人在从业人员、资金等方面条件，适当抬高门槛，将真正能独立承担法律责任的事业单位登记为事业单位法人，使其取得法人资格，以法人名义独立开展活动。赋予法人相应在人、财、物、机构设臵管理方面权力。对不符合法人条件登记为非法人事业单位，准许其作为团体在一定范围内开展活动，但不允许其以法人名义开展活动。明确事业单位设立、变更、注销登记的条件、程序及监督管理责任。二是以部门规章形式，分行业颁布事业单位治理准则，详细规定治理规范，指导事业单位法人建立具有行业特点的治理结构。三是以规范性文件形式，分行业制定事业单位法人章程范本。章

程是事业单位权利义务管理的基础法律文件，是从事社会活动和对外交往的基本法律依据，事业单位法人治理结构的规定主要体现在章程里。通过规范章程制定和落实章程效力，使事业单位法人治理结构落到实处。 5.3.3 制定《中小事业单位促进法》

制定事业单位分行业类别标准和符合事业单位特点的规模标准，取消事业单位行政级别，根据资产、从业人员数量、业务影响范围等指标将事业单位法人分为大、中、小三类，并采取不同政策管理。支持鼓励中小事业单位快速发展，适当进行竞争并壮大力量，整合资源，优化布局。 5.3.4 制定《事业单位产权管理办法》

确立事业单位法人财产权的法律地位。剥离各行业主管部门管理所属事业单位国有资产职责，成立专门机构负责事业单位国有资产运营监管，代表政府向事业单位派驻董事、监事代表，履行出资人职能。政府必须通过一套制度安排使所有者代表进入事业单位，通过出资人代表而不是政府部门行使所有者职能，推进事业单位投资主体多元化。建立多渠道资金筹集机制，制定事业基金管理条例。国家逐步改变对事业单位拨款方式，设立事业基金，各种所有制形式事业单位可通过竞标方式获取资助费用。鼓励社会各界对事业单位捐资。放大国有投资功能，提高国有资产的控制力、影响力和带动力。建立事业单位服务价格体系，推进事业单位社会

化进程，促进事业单位产权合理流动，实行优胜劣汰，培育实力雄厚、有示范带动作用的事业法人或法人集团，促进事业单位服务能力和水平提高。 5.3.5 制定《事业单位破产法》

破产制度与法人制度是孪生子，是一个事物的两方面，有破才有立。事业单位只有面临破产的压力，才会强化其独立责任，使法人治理结构发挥作用。应明确事业单位法人破产条件、破产程序和法律后果，使事业单位法人直接面对市场和社会的选择，提高其自我发展、自我约束的意识与能力。 结 束 语

法人治理结构是一个世界性的难题，没有统一的固定模式。建立事业单位法人治理结构是一个全新的问题，究竟事业单位应该设计怎样的法人治理结构，理论上还需深入研究。本文认为，事业单位界定应从性质、宗旨、范围上把握，而不宜从所有制形式上划分。国办、民办事业单位应统一标准，统一政策，不能一国两制，区别对待。事业单位法人治理结构应体现法人本质要求，实现决策、执行、监督相对分离，并相互制约。在建立法人结构时，应充分考虑事业单位特点，按行业、规模具体设计，以符合事业单位自身发展规律。建立事业单位法人治理结构要首先从立法上入手，明晰主体内涵，推动产权改革，壮大规模，从内外两方面为事业

法人治理结构建立创造条件。

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