国际大都市建设中的移民与移民政策以上海为例

国际大都市建设中的移民与移民政策以上海为例

国际大都建设市的中移民与移民政策以上海为例王军世周佳 懿

要：作为摘国都际和世市城界市，般一具都有巨大人口规模，几乎主要的国际且城市都是放开移的民市城，益日球化并全纳入世界城市体系过程的中，通海过国在上 际移和民国迁移内来现实人力源资集聚促进城市争竞力，海的移结民和构移政民

策有上调整待需要从，战的略度认高移民问题。识

一

、国际大都市的人(口民)移内涵国际都大市也被常以世冠界城、市球市城、全国际城市等名称。于关“国际市都”“ 或际国城市”的出提其确切定及义，前没还形成一有的观点。18致 9目年6Fi n mrd an《在e世城市界假

》说书中一，一第提次出“世界城市 Wod”C。i( rt ) l如何识y世别界城市是，世城界市研究的要重方面。如对果世界城研市究历程进回顾行与 梳理，可以发现尽管学们者对世界城的市判指定有标着同不的侧重，有一些键环节仍关途殊但同，归较为一为致评的判准标其中。弗里德 ( r曼 d a 1n 8)“界城市”成 F im n,9对世 6e的识特别质 出作了典的经纳性归说假，泛引，用乎成为关于“被广几界世城市”征理的论共识① ( )。 1特世界城市基本于位发达国，家要都主中在美集、欧国家，日、也一有些世界城市出在现经发济展水平与美欧、接近的所谓半边缘地。区()日、 2世界城市有拥以融金、服务业主的为业产集群这，

世是界城市定的特经济产体系。(业 )3世界城对市球全经文济生活化发挥要重影响力：界世城市对全市球拥场有巨大影的力。(响 )界城世市的一个重要的量衡指是标口的人多样性， 4虽未然成形固定准标，生地出外国为的人占口城人市口的百分比却能够反世界映市城的开但

放。性( 5世)界城的市征特是化生文活多元的，呈现性为官语言的多方语种化及以城权市利机对非本构土化一视文仁；同多种族社“区赛马”克生存的式；各族种居对市政民的积极与参等。() 本地6居的边民缘化。界城世市过去世代居住为于的居民此供提特权，在现及到扩外来人，本士地民在城居市英精队伍中的比重断不降下，原城来生市活的中地色彩方于淡化趋 1。年9, 59弗里德将曼界城世的市判断标准进一修步为正世界经：济融的职能；间组织与合协调基空点；球全济控制能力经；国际资积本累之地；国际与国内移民终的。点①屠启宇：谋划中国世的城界市《面：2向纪世中叶的海上发战略研展》究上三联书店海 20版年， 4 l, 0 8第 4。页

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在界世市城或全球城市的究研如 Fi m者nr d na S和e se asn等人来看，界城市后是工业时世代全球经一济化条件体下一的种殊特象现功，能是充全当球金资融本运动空的间节点 国和其际移的集民地散。作①为际国都市和世界城市，般一具都巨有人大规口模，且乎几主的要际国城都是开放的移市城市，民并借实此现对经发济的集聚展和力射力辐。不同学者对界城市人世口指标表述比较

自革改开放尤是其2纪9世 0年代 0来以，上海发生了历史性的巨变目前。上的海依正

托长三角洲，江力建努设一个充经济满活力经和济竞力争国际的都大市上。海建国际设市的城实践越来越引学起们的者关注。聚在国际都市的经焦济业、产间划、规能辐射和国竞际 空争功

等力题的同时问不少研究，已经注到意了口人素对国际因都具市有很重的影要。例响周振如华出指国，经济表际明，在育培建设与际大都市过程国中一，非个重要常的内就是容有要意识地构和建成形高级动力国劳际动模流式熟。练国的劳动际在力跨国公司办公络中网的中与集流动，对发挥际大国市的都首要功能特是先进的服别务业有着行积极的促进作用，练国际劳熟动力的人移，不仅是世界市城成形重的原因要，且而也是世城界建市构及保劳持力动市场全球化的重要素因上。海朝着建国设际金融心中、经济中心、易中心和航中运心目标的努力贸，其 要措主施就是外开放对，高国际化度程，括纳吸际国熟劳练动力移民及。在②最的有近关提包上海国际大市都的究研中，任远研究了际国都市在口人展方发面表现出的基本特点，定量析分和比较了主要际都国人市口及人与口关相指标的并讨，论了人E变动何如和全球化产生密切 l的响影研究。出提，主要国际都都是市有具大人较口总量的级城市超，也是有具当地域相空间围的都市范的圈导城主市。全化球仅不带资来和本产业的际国流，同时动来带人口的际国迁

移。际移国民是反映市城际国性

的重要指，标主要国际市都是都全人球口迁移集聚的中心③。屠宇启则在谋《划中的世国城市界面向：世纪中2的叶上发海战展略研》指出国究际都 1市中，尹继①佐世：界市与城创新城》市海社上会科学出版社院20年版， 1,《03 第2。页②周振华：2世的纪城市展发与上建海国际大设都市的模选择》式《 ( 1,界经济世政治)与0 2 4o年第 1期。1 ③远任：国际都市的人口内涵》《《,上海论坛人分口册》 20年，8页。,8第 9 0

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的指标中包涵“市遇机指”标城。城市机指遇标要主考察外籍 人士占住常人 1比重的常住 5和

人口1占城市总人口的比。常住.重占L城市1人比重口现体城市予投资者给展发的间和吸空 5引国内外人力资的能本力。外籍人士占住常人的口比重标指侧则重文于化的包性和容城市的际国认可程度。二、海上移与民移政民策的发展上海在历史上个是典的移型城市民 1。世纪期中至 2 O世纪中9,叶短一百年问，短埠开以 后的海发上展速度令人瞠，目远远超越周那些历围史久、悠不仅经和济文化称素发达中小城的市，而且很快成为中国乃至亚洲最 的大市，城展发基的本动便力是民①(移计， 1统5 其据从 28年到 1 499年海，人上 13总就由最量初的 5.人增加到 5 5万5人 )44万 4。.新中国成立后，政府开始逐渐运用户制度籍控制人口移。从迁 51改革开放到前，9年5上海主是从要支援家国建设出发，有织地组输出口人，接的移受民相当有限。相比之下 出， (迁据统计，9 9—8的1 31 429年3年间，全市累计净迁出 7 4万人 ).45远大于入迁，至上海以作移为城市民的特点和优势消失殆尽②,改革放开之后，随着中国经的市济化场改，革东的开发开放浦，上人海口流动人和迁移口

剧。上海加为作移民城“市”特的表点现越来越得显。据 2明0年海上市 150%人口样调抽查， 上海市常全人住口为1 778万，人与本第五次市口普人相查比，加了7万 1人增， 3增长83%; .5 年平增均加 2 74.人，万平均增 16长% 中；年，2 .其外来住人常为口 48人万， 23 .3占 4 6。%实际上， 2自 0纪世 0年9起代，海人的增

口长已由过去以自然 增为长转主以迁为移增长 为主，上 在移与民市城发的展历史上，上海已进入一个有具要历重意义史新的时期。 上海第一类移为民农民。工上流动海人口始于 80年，代但正大规模真长增是在邓平小南 讲方话浦东开、发上及日益海成为中国经济展发的龙头之。据后海市上计统局和公 局安的关统计有，98年上市流海动人口有 6万1,9人年迅速3长到 2增 118 0 1 95万人，79年略为少到减 19 2万人 7,00上年到 3升7人万，3年达到 490人万 0,5年底一进步增到长 51⑨人。3 2 0 20 9 82 08万 果说如， 0代之前年， 9流动口人中长期居的留是少数，得户口合法定居的人数 少更0年，代取9中期之外后流来动人口在沪滞留时趋间于显明长延，已表经出现“实移民化”向。 0年3事倾 2上0海市流的动口人 4达万9,中有 5万居3上住海达 年半上以， 9 0占上其海市住常人口数的总 1.。%业规模就已达 5 30 6 7 89.人万，占上海就业人的口3.%。其中大约有 895—010万， 0 在城人市已经拥有了定固的处住和稳定职的业，居住多年，且经已成为市城移民的一中个重要群体④。

第二类重要的移民体是群级专业技术人高员高级白、领和投资业者创这。部技分术移和民

资移民投群体引是领上未海发来的展锋先，们因他海的上展机发遇和创空业来间上到海。至 20年末，05全市已吸引 6留万人学来沪员工作，注的册留学人员科技企业达 3 002;家全市已有剑雄《, 6第 604页。葛 梦想：现实与》上远东海出社版0年2,版1雄剑《,探索与争) 97鸣 1 9第 4年。期②葛：上海还需移要民》吗《汉：龙关社会政策》注会社学科献文出版社20年版 3, 5《, 70第 1页。③卢

①④ 文 军：《从节性季动到劳动流移力民《》探，索与鸣争)1 2oo年第 1 期

。 l 0

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l万名.内境外才人获上海得市居住。证其，中O 6境7外才人0 2名万， .境8内人才 .1 3 O9万。在名得上获海市住居证的人才中，本科及以学上历占7%.,及以生上历占 8学 2。①3 3研究% .第三类海外移为民随。着全球化进程加的，速地区、跨国家的口人迁移日趋频繁

。改革跨放之后开的上海，中经国济发达最、是融人经全球化济深最，具国际化大城的市。因此，上海最

的外来口除人来自大国陆各市省自治区，祖还有超 4过0是在万上海生活的外人境士，其这中有十是来自世万界 911国个的外籍人士，家其他是港澳则台胞同，特别是有具特殊的文化资的本社会和资本的台湾人，在上海已经渐渐成形自己的居住群生活区。来和沪外人士海大多是商以务经和营济经动为主活要动因，由业企和公司遣为派主，以短期和中长期留为居主要迁类型移频并繁往地返于地两之间，为典的往型返性移和民回性巡移民。②成若干年份在沪工作、居的住澳台、境外港住常员人单位：人注:由海市上安公出入局境理局提管供。本表

①《上概览海》上海见统计网，:tw ws t— h vg 2cOst s k// 【t. .hp/ w. a s ..o/O 6h/ hr i Iv h t/s tn i v1 mi②何亚：平上跨国海迁移流与人口动研究》《《上海交，通大学报学》 o 270第年 2。

期

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度或政制策可以说是影移响民的一个心核因。上海素移的发展民是与移民策政的调分整不的开。改革开放之后 ,海严格的户籍管理度制始开松动，上人对迁口移开始取采比较活的灵

政策如 1。8年 1月布的《颁 491上海市外来住寄口管人办理》法18和 9年77颁布月《的上市海暂人住口管理规》定宽放暂了人住口在城市滞时留间限的。随着定世纪29, O 0年外来代流动人口模规达到潮高，海外来流动人口理管政的策法规 断不台出。据完不统全计，93至上 1 99, 9 8年1上海布颁的专门对流针人口的动理管策政法规就和达2 O项多。之其内容括包蓝印户口、动劳使用、力房私出租、康检查和防疫、生划育、健计收容遣送 、理服务费管的征收和使用、治安管理等个方各面①特别是 19年 9。 69上月海人民代表市大常务会委会员通过《的海上外来市动人口流理条例》标志着管动人口综流管理纳合了法入制轨道。化其中心思想是结，合行业本特点及动劳力供需状，况由市劳动会局有关同门部确定行业单和使位用地外动劳的控力制比。进例新人世之后，应社纪会经济发展的需要，年代出0台的一些流动人口管理适 9策

政如容遣送收制、度外地人员务工经的限商制政策、屋租赁治安可许政策被等废除②。对 房流人动口不再仅作为管和理控的对象制，考虑的重点转如何保向护流动人的合法口益权，政 府如何为他们在城市的生和工活作提供更好的福利服和务， 02如 0年2上海正施行外来式业人员综从合险保流动，人口的女子教育也纳被上人海市教发展总育体划规。上海流市人动口管理部的分政法策规 9( 12 0)19— 0

6①世勋桂、黄黎莲若：上海与港社会香策比较研政究华东》师大范学版出社2 0版年， 3 5。,《 03第页9 卢汉龙②:注社会关策》政社会学科文出献版 2 0社版， 3年页7。《, 0 7第1

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位资来源料：卢汉龙关：注社政策》社会科学文会献版出社02《, 0 7年版， 38。页 1第

进入 9年代O,于改革出开之放后上海快速发展需要的，海渐开逐启人流才阀动门，上出台了一系列吸高级、引专门急、需才的人策法规。1政 929年上海市，实《施作工住寄证》度制，持证的引人才可进在以上海业就。1 949年，上海市印蓝户管口理暂行定规》台，照这一 规《出按,只要定在上投资海 2 0美万或元 0万1人元币民，目竣工产投开或业营业或 2年上， 0以项或境外士购人居住面积 10平方米以上买的销住外房及些专某门材人上被单位海用聘3年上以者0,可申请蓝印户口，都符一定合件条还后可转上为海常住户。口0 200年，海上市人事会同局劳动和社保障局会出推《引人才进工证作制度。2》0 02年月4海上颁布《海市居住上》证制度，凡符条合件外来的人才过审经核到领居证之住，可后以享与上海市民同受的等待遇持证。者同上海的来偶配未和成年子女以申可领证副，享受持证与者等的同遇。申待请对为象那些在上海居住半年以上、有合法住所、稳定入收职业的、和有本科具或者以上学历人，的或具者特有殊才能的国内外才人由于这。政个策被评批为“坎门”过，0高年推出4《 20上海的居住市证暂行定规》门”坎将放“为低要在上海只有具稳工作和定定住所稳，签即半有年以劳上动聘用同或办合理工了商照，执同又在时上拥海有权产或房有签半年上以屋租赁合同的外房市来沪省人，员并强调且由来外人自员愿

申领这。样，上海将住证的适用对象从居原来的进人才引扩大到“在本市住的非居市户籍的本境内人”员在。全率先实国了现“住居证制度”的民平化。三、民移与民策政的检讨 移世界城市以至于大数城多市的发展主要是通过移民城。的真正优市势是人口的聚集所带来的想汇集思文、交融化和制度创新①从。上海移民和 民政移的策演可变以出看 2, 0自世纪9年代以来，0随着革开放改，央向中方地府放权政以，及在球全化背景，下界世城之间市争竞的加，剧上海正充在分用利央中政赋予的府策弹性和制度空政间，据根市城自的身发展和定位，来确定自己的移民战略。今如的上海在正向移民城市归回，上作海移为民市城的活力在正

①任远：国都际市的人口涵内》《《,海上论坛人口分册》 2年 0, 8页，。8第1 0

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恢和发复展。上海在，量大的青壮年移民的入，进动了就业竞争和动劳市力场的发育，解带缓了部行业的分动劳力的需矛供盾，促进上了工海业 尤其是，动力密劳集的造制业发的展， 强增

国际了都市争竞力移民的迁。人还速了加海上的资积本累，大了消扩费场市购与买力，了刺激经济需求和生 产发的展，上海市招商资引，其是推动房地业产繁荣，到的了积极作用。对尤起 移依民靠自己来的技术和资本带办兴企业公司和，成为城市产发展的业重要力量。外移另民从事带有自我雇性佣质的非正经济式，如办餐馆开杂、货、店理发店，等也直和间接接创造着地就岗位业，繁荣了上海经。济民移人涌还大大缓了解上海因持续年的低生育多所率成造的人口增负长和龄老化势趋 (根抽样据数据估，算0年上海外 5来人口 620 0岁以上人老仅占 22 .%,远于低籍户人的 1.%。口。上海低水的平养系抚是和数量大移新民的支撑不开分。 9的6) 是但另一，方面也要到：看 1上海民移构成与经济发展的匹配有待善改。目上前新海移 )(

大民是多工型移民打，其是次育教移民，型投资移以民创业及型民数量移和比偏少例，由于打型移工民和海本地居上中民就困业群体的职业能难偏力同，上数量加大庞，在一程度上定带来了移新民本地居与民业就的理处和协问题。(调 ) 2民的移社融会合值注得意随。越着越多来的外来人员上海定在居，

并成置家业，们实他际上成为已海人上重要的组部成分，或称之新上为人。但海由予是户籍份身制度制，限他们在就业工资、劳、保动障等面往往方受到歧视不和正对待，在公教、育医疗、住房、福等方面不利能上海户与人员享籍受等平遇，待从妨碍而了他们融入上的海过程。 ()正海在步逐抛弃排守外旧 3上、地方护主保等义旧念理，经全济化球从上和海发展略战层来面认识和处理移问题民，移民给以必要支的与持帮，助化户淡口并如

限界，市以民化管理方的式保外护在来沪人员合法的益权，等以便移民使优的和势潜得能到充分的发挥。不过，政府部门采的措取施、主务要应是急性，的服而且，务之间欠缺统筹和联系， 服没有一套完整的移民策政，移口人仍面对各着种各样的政策约束和制度制限。没有统一迁也机的进构管理。行这说上明移海体民和制政有策待完善(。) 作为4际移民城国的作市用还非常薄弱，市国化际度程较低仍。革改开放以来然上，海在各行、业域的国交际流、作日城 虽领合 频益繁上海人，口成构国际的程度化然很低依，其与他国际市都差之甚，至远还远低于上海

甚3年代的水平①0暴露。上海在迈向国际都市发展过出中程，口发存在很展多足和不面着临人不严少峻战挑。事实上，当今上海在移民与发展的关系问上题临面新的机遇着和挑战，特别是面l临着对

外人口来或民移需要既吸又需要纳制控矛盾的对于。府政来说，移政民策的计设取，更注重城向市利益成份构与成的合理。性人使扩张口成提高为市城竞力争的推助器，不是成为包袱和而绊脚石。应适产业结构调整和识知济经的起兴上海对，就业者知识与术技的求越来越要高在，增经强济竞力争的背景下，通海过各行政种手段对外来流人动加口以限制和引。导通过 上

户和居留政策籍对来流外动人口行适进当择选吸和，以收配上合经海及济社发展会②。由可以看此，出上海移的民政策正在发生深刻的变化，即随着上海工业由化转向后工业化海对，移上民接的纳于趋择选性竭力吸，高科收专技业材和人练熟劳力动，格严制限非熟劳动力练。但城市展发不仅要专业人需，才也需要批大技有的普能劳通者动，为对于因一个整完城市经济体的①任远：国际市都人的口内涵》《《,

上海论人坛口分册》 0年2,9, 8第 O页。 ② 0世桂勋、黄若黎莲：上海与香港社会策比较研究》华政东师大范学出社版2 0年版，4 3《, 03第1页。 1 4

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而言系，劳动和人力才场市也是一个完的整系谱，而不是要高端只要低端就可以的。不海上在制控来人外口的同，时积应极考虑适吸度收优秀外来务工人员，制度上保他们相应证的市民 从权利，保持传统业的产竞争。力四、战略角度的认上识海的移民问题从改革开放3年来， O上再海次成全球化城为市展中的发个奇一迹。海上以其蓬的发展势勃头 劲，的发展潜力， 郁的城市魅 力，越成来为全球瞩目焦的点，强浓正越源源断不地吸引大批国 内外的高素人才聚质集上海。果如说海在上开后是移民埠为这座市注城人了生生不 的息活和动力力造，就了这座市城的繁华与辉煌 ,今的上天海能实现建否设国化际代大现都市目的标，

能成否为个充一满力活和生的机国际大市，都能承否起担动区带域经济中、经国济进入世经界济系的体任重，一关个键就是看上能海否服务在国及全全化的大背球景下，重新成为座国一际性的民城移市，将大的创业量和者秀人才优好地吸引到上海，更上把海建成设人才开基地发和内国一流外人才的集高地聚1。优城化市人口结构 .

海是上领先全国十年行实“一化胎”育政策的地区 ,1起， 7从 99年生上海在全率国进先入

龄老化社。会2多年来 0,上海老年人 1迅的速长增 1老龄，化度程居已全国省市各首之。 5人 5 20全年市6 0 5岁及5上老以人年已超过 23口。万在和生总(育 40年为0 ) 0 280 8.低于更替水平率，户籍人口然自变从动919 3年起连续十几年呈现增负长的况下①,海情只有过引通进上大量壮年青民移能，缓人解口老化龄的压力， 才善改由于生率下育降口老龄化加，速，市居人本民新增劳力动不应求的紧供张关系，保持城市的可持发展续。移是民化文的体，载民迁居上海，自移然也迁把地出文带入化海。因此上，多异元人口质大量集上聚海过的程，在变改海人上口结和构劳动结力构的时同，还会改上海的社变会构结，如中阶级产民社、会形成的，公并造创的上新海文化。般说一来 民，与原住民相比容更接易

移受新思想、

新观和新念技，术更具有开拓精和神冒险识意，而形从成进、取开、放兼容、导的先移民文化，当给地社注人会新的活力，并带来创业精神。 当然，外来人口大量涌人的在给城市的发注展人活力的时同，也会剧加移民与原住民经在

利益、济文化观上的念突冲，以社及会分化甚，导致至犯罪、率失业率上的现象。如升果应的相 共服公、务公共套配施跟不上设还会，影整响城市的个持续可发展，响影全体市民生的质活。量 2增强市城新与竞创争能力 .于对然自源资乏匮，其是尤地土和非生再源资的开发几已极近限的上来海说，l世纪初 2, 海上的发展将从超型赶略战转综合向竞争力战。略人才源资开的发与利用已成经为济社和会发展战略的中一个制高点上。要海崛成起为新的国际经 、济、融金贸易中心之一 了，依靠必除

的要物资人外，还投须在产必结业构调基整上础加强，才人源资投的与资开发，加培紧养吸和

紧纳急需缺的级高才人，形成一支够适应能国际竞争的一流人才队伍。际实上，高技术民的移剧增成全球为的一个化出的突现象。个一高技人能才国际的劳动①王荣华：建和谐构展的发界城世市>上海社科学会院出版社20年版，2页7。《, 05第 1 1 5

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场市正在成开。先进家国利用各手段和种惠政策优吸引技高能和商业民移，来多越的商人越和专业员为了获人更得高的酬报和更合适发展的国到劳际市务上寻场工作找。上可海过通移民建人才立地高，为促城进新经市发展济，提供人储备和才自创新的主泉，并依源人托资力本累积逐将经步济增方式长转为人力资变依托型的本经增济长方，式实现城市快速的发展和持续展发。3提城市升国化水平际 .世界系体理认论为，场经济扩散过的程是由某国际些城性市行进控制和调协的，市国际经结构变济动的内在求要使，移进民入这些国性城际市。些这市城海与外产生基地益加强日的

系为联国人口际迁移提供了所前未的有利便。国际大市应都当为成民“之城移”随着。海上的起和快速发崛展 ,切迫需要融人世界经济和全城球网市络，国际向化是上海的必然选上海走择。国际化大城需市要国际化的才，因此人国人外的多少成为衡城量市 国际化重要量的化指标。虽然 2世纪 90 0代年以来，上海成

为中投外者的资乐土，多的国公跨司在上建海立地区众性总部，随之来而的是大批境外人士涌的入，上海住常人口中真正定居的外国人口依然 很但

少，比国际起都市外籍人大口的最低比 (关于国例大际市中都籍外人口的比例，际上国在着存 5、%、5和 2%等种四不的说同法 )差很远。此，因%8 1% 0还仅移从民际化国这一际城国市的重特要征来看，上离海国际大都还市有大很离。距据建设世界级城根的要市求上，要海抓紧引进一批建设世级城界市需的海急外人才，引上海领入国进竞际大争循环这不。对仅上本海城市的身经济、学、科文化发展的社会和进步会的产生大重的作用 且，对全国经的济社会展发而产将生极的积响影。需指出的是要，口迅速的集聚味着意城市对环境的更大压，人力因此 上，海应鉴借国际都市展发典的经型，把人验口预测和城市承力载为作战略规划的出发点。有针性对进地行人口

综调控合，努力保适持度人口规模的，促进人、口社会经、济与源资环的协调发展。另境外， 在世城市界设建认的识上，存在后发着城市同发城先在市认识度上的差深距，尤其后是发城市往 往只注意到世界城市积极意义的而尚未分充注意到世界城市造所引塑致的济、经和会空间 的极社与化隔离问题⑨学。者们的究研表明，等级的世界市城往往是贫富悬殊最大区域的，高全

球使富裕与化力集权于聚些这点节，也带了来下低层术、低收入技移的数量不民断增加同，,时业就结、构福利制体的化变，及以世城界独特的市全财富球配系统分也加剧这一问了题。应适上人海构口成和动的开放流性、国际特化征，府要力努促进个社整会人融合群成，元和多政达谐、体共生世的城市界。群

①②佟新人：口社学》会北大学出版社京2 0 ,《0年版，017 81第 5、。页5 ③屠启：谋宇划中的国世界市城向：世纪2中叶的上海发战展研究略》海上三联店书 0年版，2页5。《面 1,0 8第 2

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