民主因何而衰退：国外民主衰退成因研究的新进展

民主因何而衰退：国外民主衰退成因研究的新进展

作者介绍 倪春纳，南京大学马克思主义学院助理研究员，南京大学马克思主义学院博士后流动站研究人员。 正文近年来，“民主的衰退”成为国际政治的一个显著趋势。2016年，经济学人智库(Economist Intelligence Unit)公布的“民主指数”报告指出，全球“民主”进入了“令人焦虑的时代”。无独有偶，其他几个重要的民主评估机构也得出了相同的结论。如德国贝塔斯曼基金会发布的2016年“贝塔斯曼转型指数”(Bertelsmann Transformation Index)显示，在过去的两年间，全球国家中民主质量显著下降的比例超过了五分之一，而显著提升的国家数量则不足十分之一。①“自由之家”(Freedom House)披露的最新数据也表明，2015年，全球多达72个国家的“自由程度”在下降，而上升的国家仅有43个。更重要的是，全球“自由程度”已经连续十年处于下降之中，因此“自由之家”将过去的十年称为民主“衰退的十年”。②长期致力于民主衰退研究的斯坦福大学著名学者拉里·戴蒙德(Larry Diamond)指出，波澜壮阔的“第三波”在2006年前后进入拐点，全球民主在此之后陷入了一个漫长的停滞期。“自由民主国家”(liberal democracy)和“选举民主国家”(electoral democracy)的数量在2006年之后分别有所下降。戴蒙德指出，民主衰退还突出地表现为，近年来

民主崩溃(democratic breakdown)的速度明显加快了。自1999年巴基斯坦发生政变颠覆民主政权以来，民主崩溃的步伐开始加速。③民主崩溃的比例在21世纪最初的15年间为17.6％，而上一个15年则只有12.7％。总体来看，1974～2014年间，全球所有民主国家中有29％的国家发生了民主崩溃，在西方以外的民主国家中，民主崩溃的比例更是高达35％。在稳定的西方民主国家之外的重要国家中(人口超过8000万或者国民收入超过1300亿美元的国家)，民主不是处于停滞状态就是发生了倒退。即使那些未发生民主崩溃的新兴民主国家，目前也遭遇了各种危机和困境，如选举质量差强人意，同时还存在“非自由民主”发展不平衡的问题。④此外，包括美国在内的老牌西方国家的民主有效性和活力及对民主的自信均在衰减。如美国的政治生活正陷入空前的政治极化和政治僵局之中。美国民众对国会的认同以及对政府的信任均处于历史低谷。竞选费用前所未有的增加，黑金政治影响的飙升以及公民投票率的新低等，都是美国民主制度处于“亚健康”的明显病症。“美国如今遭受政治衰败源自法治和‘民主’无法为国家能力所平衡。”⑤ 民主衰退成因研究的学术谱系 与戴蒙德共同创建《民主杂志》的著名学者马克·普拉塔纳(Marc F.Plattner)认为，尽管全球民主国家的数量变动幅度不大，但是国际社会为何普遍认为民主处于衰退之中呢?普拉塔纳强调，应该探寻“民主衰退论”得以兴

起的真正根源。⑥早期国外学者对民主衰退的成因的探索主要可分为两条路径：一是讨论政治行为者尤其是精英在民主衰退过程中的作用；二是聚焦于经济、政治等宏观的结构性因素对民主衰退的影响。从过程视角分析民主衰退的代表性学者为胡安·林茨(Juan Linz)和阿尔弗雷德·斯泰潘(Alfred Stepan)。早在20世纪70年代末，他们对德国、西班牙和智利民主崩溃的案例研究发现，民主崩溃的主要原因在于政治主体之间的互动，其中民主国家的政治领袖、经济精英和军队等政治主体的选择，对民主政体的稳定性产生了尤为直接的影响。⑦林茨和斯泰潘认为：“主要的政治团体不寻求推翻民主政体，或者脱离国家而独立，这样，在行为层面民主就成了最佳的政体选择。达到这样一种共识之后，在民主转型过程之中新生的民选政府，其所面临的主要问题就不再是如何防止民主崩溃。即使在面临严重的政治和经济危机之时，民众中的绝大多数也都相信，任何进一步的政治调整都必须在民主的制度框架之内进行，这样，在态度层面民主就成了最佳的政体选择。当国家之中的所有行动者都习惯于这么一种事实，即政治冲突必须依据既定规则加以解决，如果违反这些规则，很可能既没有效率又代价高昂，此时在制度层面，民主就成了最佳的政体选择。”⑧斯科特·门瓦林(Scott P.Mainwaring)等学者对拉丁美洲“第三波”民主化浪潮的分析发现，主要的政治主体对民主的态度是民主制度能否存续

的决定性因素之一。⑨其他一些著名的民主理论学者，如吉列尔莫·奥唐奈(Guillermo O'Donnell)、托马斯·卡罗瑟斯(Thomas Carothers)等也秉持相近的立场。近年来异军突起的民主化“再分配主义理论”试图从财富分配的角度对民主制度如何巩固做出全新的解读。该理论认为，民主制度的建立和巩固取决于精英与大众之间的政治博弈。在收入分配相对平等的情况下，中间选民的税收偏好很少带有没收性质，精英因而不会惧怕再分配而选择接纳民主制度。反之，较高的财富不平等将导致有利于多数选民的再分配政策，从而加剧了阶级冲突和社会矛盾，最终将不利于民主制度的巩固。⑩客观地说，民主衰退的过程分析在解释单个民主崩溃案例时十分有效，但是在观察群体案例时存在解释效力不足的缺陷。詹姆斯·罗宾逊(James A.Robinson)指出，在政治学和社会学领域中，充斥着大量关于民主生成与巩固富有深刻见解的案例研究，但是这些研究对于何种条件将引导一个社会成为和维持民主制度，并没有提供多少有益的理论总结。(11)同时一些过程取向的研究所援引的案例年代较为久远，甚至是“第三波”之前的案例，在此基础上得出的结论是否具有普遍性值得商榷。如以往过程取向的研究认为，民主政体的崩溃主要是军事政变或行政政变造成的。但是自2000年以来，全球发生的25起民主崩溃案例，都不是由军事政变或行政政变引发，而主要是民主权利和民主程序的渐进衰退，

最终将民主体制推向竞争性威权导致的。(12) 民主衰退的结构性分析主要侧重于讨论结构性因素如经济变量、政治制度等对民主衰退的影响。自李普塞特提出良好的经济表现将有利于民主政体的延续之后，在很长一段时间内，国外学者普遍相信经济发展与民主制度之间存在着显著关联。(13)亚当·普泽沃斯基(Adam Przeworski)等学者发现，民主政权对经济表现十分敏感，并且经济危机时间越长，民主崩溃的概率就越高。当人均收入连续增长三年或以上时，民主崩溃的概率为1/135；而当人均收入连续两年下降时，民主崩溃的概率为1/13。普泽沃斯基总结道，多数民主“死亡”时总有经济危机相伴：39个民主“死亡”案例中，有28个在前一年或前两年内人均收入处于下降之中。(14)戴蒙德对此提出不同看法，他指出，2008年的全球经济危机引发了自大萧条以来最严重的经济衰退，但是却并没有发生大规模的民主衰退。他认为，导致这种状况的原因有三个。首先，遭受经济危机打击的重灾区，多数是富裕的工业化民主国家和欧洲新兴的市场经济国家。民主制度在这些国家中经历了数十年的成功运作之后已经得到了巩固；其次，在新兴和脆弱的民主国家中，经济危机往往造成了民选政府的倒台而非民主制度的崩溃；第三，在经济危机爆发之前，已经有民主崩溃的案例发生，同时令人意外的是，许多国家在发生民主崩溃时依然保持着稳健的经济增长。早期结构取向的民主衰退研究还

忽视了深入探究向“民主”转型的步伐放缓甚至是停滞了的原因。严格说来，民主衰退既包括民主国家所遭遇的各种困境和危机，同时也包括向“民主”转型渐趋于停滞的问题。如卡莱斯·鲍什(Carles Boix)指出，经济因素与民主之间的关联随着时间而不断削弱。从20世纪早期开始，经济现代化的各个变量，如收入水平、经济平等、城市化、教育等变量与民主之间的联系在逐渐减弱。他认为国际环境的变化可能是导致这种变化的原因之一。(15)约尔根·默勒()和斯文—埃里克·斯康宁(Svend-Erik Skaaning)两位学者也发现，自1992年起，结构性因素对民主的影响在变弱。(16) 在以往结构取向的研究中，国外学者还普遍认为，议会制还是总统制、联邦制还是单一制、两党制还是多党制等结构性差异对民主的稳定性产生了重要影响。事实上，有关政治制度对民主衰退的影响并没有达成共识。如利普哈特(Arend Lijphart)、胡安·林茨等学者主张，议会制比总统制更有利于民主的稳定。但是鲍什等学者的研究发现，总统制或议会制本身与民主政权的脆弱性之间并不存在显著关联。(17)门瓦林对31个能够长期维持民主政权的国家的分析发现，其中议会制和总统制国家的数量分别是24个和4个，他据此得出总统制不利于民主巩固的结论。但是在最近的研究中，门瓦林认为行政与立法之间的关系可能并不是影响民主制度崩溃或幸存的主要原因。他指出，当政治领导人对民主拥有强烈的价值偏爱

和避免激进的政策立场时，民主制度就有可能会幸存下来；而当区域环境有利于民主价值的传播以及国内政治环境较为温和时，民主制度就会变得更为强健。(18)近年来，有国外学者对介于“民主”和“独裁”之间的“部分民主”或“半民主”政权的持续性进行了探讨。其中，卡尔·亨利克·克鲁特森(Carl Henrik Knutsen)等学者发现，民主的程度差异而非军政府或主导政权的党派，是解释为何有的政权发生了崩溃而其他政权却能够延续下来的关键原因。(19)此外，斯蒂芬·海哥德(Stephan Haggard)和罗伯特·考夫曼(Robert R.Kaufman)也对以往单纯强调制度类型的研究提出了质疑。他们指出，对许多新兴的民主国家而言，问题并不是出在正式的体制安排上，而是这些体制安排不能对在任者或反对派形成真正的约束。也就是说，制度设计本身具有重要性，制度化水平的高低同样具有重要性。在制度化水平低的民主国家中，在任者不愿或不能向反对派做出可信的承诺，他们通过无视、改变和削弱宪法体制来追求政治目的或个人利益。这种行为预期同样适用于反对派。他们总结道，正是制度化水平低而非制度本身导致了民主制度的削弱和被推翻。(20)民主衰退成因研究的新进展 民主衰退过程取向和结构取向研究中所存在的不足已经逐渐被国外学者所察觉。在近年来的民主衰退的归因分析中，国外学者在吸取和总结既有的研究基础上，更侧重于分析民主制度的绩效而非制度结构

本身。与此同时，从民主国家外部的国际因素来思考民主衰退也是显著的特征之一。需要指出的，没有任何单一变量即可有效预测民主衰退是否会发生，民主衰退是许多变量共同作用的结果。(21)如戴蒙德发现，那些发生民主崩溃的国家具有一些相似的特征：多数是贫困的或收入中等偏下的国家；以世界银行的善治衡量标准来看，这些国家的排名都很靠后；政治不稳定和暴力水平较高，并被阶级、种族等界线深深割裂；行政权力被严重滥用。(22)斯蒂芬·海哥德和罗伯特·考夫曼也认为，贫穷、不平等、资源寻租和族群异质性都可能对民主的稳定性产生影响。在众多可能对民主衰退产生影响的因素中，以下几个原因在近年来的研究中被反复加以强调。 首先，治理困境削弱了民主制度的合法性。在许多国外学者看来，民主制度之所以具有合法性而被广泛认同，原因在于它是达致善治的必要前提。相反，治理不善无疑会影响公民对民主的满意度，同时也削弱了公民对民主的支持。(23)如戴蒙德明确指出，民主衰退最重要的原因莫过于糟糕的治理。(24)普拉塔纳认为，2008年金融危机及其发酵至今的后果，致使当前发达民主国家在经济发展和政治合法性上深陷困境。与此同时，在新兴市场国家中，那种认为西方的制度和政策不值得效仿的观点越来越有吸引力，而困扰发达民主国家的政治紊乱及其应对失灵又进一步削弱了自身的吸引力。(25)卡内基国际和平基金会的副主席、民

主援助和比较民主化研究的权威托马斯·卡罗瑟斯指出，民主的全球停滞是过去十年间国际政治发展最为显著的特征之一。“阿拉伯之春”曾被认为是新一波民主化浪潮的标志，然而最初进发的乐观希望旋即被悲观主义情绪所取代。卡瑟罗斯指出，当前美国和欧洲民主国家的“阵痛”，损害了其民主在世界各地人民心中的形象。在美国，政治极化导致的功能失调、政治中金钱作用的飙升以及不公正划分选区导致的代表性扭曲等成为美国特有的问题；在欧洲，欧元危机、极端主义政党的兴起以及对少数族群社会整合的挑战等，都对民主的兴盛产生了质疑。许多转型国家人们开始相信，自由民主制度可能并不是影响治理和保持经济活力的决定性因素。(26)福山指出，很难判断全球是否正在经历一股民主回潮，但是不难判断的是，近年来全球民主国家的表现确实难以令人满意。全球最发达和成熟的民主国家——美国和欧盟国家正在经受巨大的经济危机，并且已然陷入了增长缓慢和收入停滞的困境之中。许多新兴的民主国家，从巴西到土耳其再到印度，在诸多方面的表现也差强人意，并且爆发了层出不穷的社会抗争运动。福山认为，在过去数十年里，多数的民主倒退(democratic setbacks)都与制度化的失败有关，许多新兴民主国家和老牌民主国家的国家能力滞后于民主问责的普遍要求。未能建设成为现代的、治理良好的国家是近年来民主转型的致命缺陷。福山指出，现代自由民主制度

包括三个基本要素：“国家”“法治”和“民主问责”。“国家”在既定疆域内合法垄断强制权力的行使。国家集中和行使权力来维持和平；保卫群体防御外部敌人；执行法律和提供基本的公共物品。“法治”是一系列对公民和精英具有约束力并反映群体价值观的规章制度。“民主问责”试图确保政府为群体利益而非统治者的私利行事，它主要通过自由公正的多党选举等程序来实现，尽管“程序性问责”与“实质性问责”并不经常保持一致。福山强调，一个自由民主国家需要平衡这些制度之间的潜在冲突。国家产生和行使权力，法治和民主问责旨在约束权力和保证权力行使符合公共利益。他认为，现代国家与民主制度之间的发展失衡，导致了新兴民主国家和老牌民主国家不能满足公民对高质量公共服务的需求，这种状况进而也导致了民主制度合法性的不断丧失。(27)一些学者也秉持相同的立场。如丹·史莱特(Dan Slater)等学者对139个国家横截面的分析显示，当代的民主崩溃均可以追溯到“弱国家”的政治根源上。(28)约尔根·默勒和斯文—埃里克·斯康宁进一步指出，民主稳定性依赖于不同类型的国家能力。与威权政权完全依赖强制力量维持政权不同，“行政有效性”即执行政策的能力，对民主政权能否保持稳定最为关键。(29)其次，在国外学者看来，民主衰退的发生还应该归咎于“威权主义的复兴”。如《民主杂志》自2015年第1期聚焦“民主衰退”话题以来，已经连续五期重

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