公共危机管理理论

公共危机管理理论

随着人类的不断进步发展、对地球资源的过度开发，我们赖以生存的环境正在无声无息的发生转变，全球变暖温室效应慢慢来袭，但相对于这种较慢的变化我们还能够适应以及应付的来，我们有充分的时间去改变去找出最好的解决方法，但是面对突如其来的危机，人类在大自然前显得是那么渺小那么无助。如何在狂风暴雨、天崩地裂后站起来时我们的首要难题。纵观近几年世界各地和我国面对天灾人祸时的相关公共危机管理与处理，我们还有太多地方需要反思，还有太多地方需要讨论。

一 、“公共危机管理”理论

危机是一种紧急事件或者紧急状况的出现和爆发严重影响了社会的正常运作，对经济、政治、环境、生命等造成威胁和损害，超出了政府和社会常态的管理能力，要求政府和社会采取特殊的措施加以应对的突发事件。美国学者奥兰?杨认为，危机是由一组迅速展开的事件组成，它使破坏稳定的力量在总的系统或其中任何子系统中的影响作用大大超过正常水平，并增加在系统中爆发暴力的危险。

危机包括“天灾”和“人祸”，前者指的是自然灾害非人力所为，如：瘟疫、地震、海啸、洪水、冰雹、雷击等，这些自然灾害具有突发性、不可抗拒性。后者指由于人类社会主观因素造成灾祸。如：交通事故、政治谋杀、恐怖主义的破坏活动以及经济危机、政治危机乃至威胁到人类生存的核危机等。

危机管理理论是美国学者在上个世纪60年代提出。古巴导弹危机的爆发使美苏两国意识到两国之间爆发“核对抗”的危险，意识到核战争将威胁到整个人类社会的安全，公共危机管理理论就在这种背景下应运而生。70年代石油危机的爆发给高速增长的日本经济以沉重的打击，从而唤起了日本政界和学者们对于危机管理理论的高度重视，因此对于危机管理理论的研究便从政治领域扩展到了经济领域。2001年美国发生9?11事件，2003年中国发生SARS危机等事件之后越越让世界意识到危机管理的重要性。

二、公共危机管理的误区

目前，我国的危机管理已经取得了一系列成就，但与一些发达国家相比还存在很大差距。2003年SARS危机和今年5?12特大地震的爆发暴露了我国危机管理的体制还存在很多缺陷，因此对以往的危机管理的误区进行总结就十分必要。

误区一：“谈危机色变”

由于危机爆发的不确定性和突发性往往会带来灾难，威胁社会秩序的正常运转，影响社会目标的实现。突发事件的爆发需要政府做出即时决策，这给决策者带来极大的压力，同时也是对政府现有应对危机和执政能力的严肃考验。决策失误不仅会造成更大的损失，而且可能会引发社会的不稳定，威胁执政党的政治合法性。因此，人们往往是“谈危机色变”。

误区二：对危机抱侥幸心理

危机一般具有突发性，在危机爆发之前并无明显征兆，因此对于危机的爆发政府常常抱有侥幸心理。表现在政府部门危机意识薄弱，不能辨别潜在的危机和发现危机的最初状态。在我国特殊的国情下，下级一般会有隐藏或者瞒报不利于自身发展的负面消息，而且由于缺乏专业知识不能对危机有准确的预测而造成上级对危机态势严重程度的轻视，抱有侥幸心理。

误区三：封锁消息

在2003年的SARS危机中，我国地方政府采取了内紧外松的政策方向，加强信息的保密以期防止恐慌、控制流言和局势、维持社会稳定。这种做法在危机爆发的最初期较为有利。但是，在日益信息化的现代社会中，世界一个角落发生的事情全世界马上就可以知道，信息的传播速度已经大大提高。而政府要掩盖事情的真相就变得越来越困难。消息的封锁使专家不能全面把握事实真相，造成对灾害的预报失误，以致社会在毫无预防的情况下匆忙应对危机的爆发。造成了极大的资源损失，更引发人们对专家和政府的不信任。

误区四：为处理危机违反宪政精神

危机的爆发往往具有突发性，在危机爆发的初期，需要政府主体做出即时决策，赋予政府的行政紧急权利是很有必要的。在危机状态下为把控全局和保护公共利益有必要对公民

个人的一定基本权利做必要的限制或剥夺。但是，任何决策都须在符合宪法、宪政精神的前提条件下做出，否则将会造成更长远的危害。

误区五：处理危机只依靠自救或者完全依赖政府

在危机爆发后，政府理应作为危机管理的主体成为解决危机的主导力量。在应对政策的初始反应中应承担起责任，引导公众正确认识危机“。所谓初始反应指的是政府中枢决策系统对新认识到的危机做出的最初反应。”不可夸大危机的负面作用或者推卸责任，降低公众对政府的期望和要求，一味号召群众进行自救。当然，单纯依靠政府应对危机也具有不完整性和局限性。在应对危机的过程中，没有全体社会力量的支持，对于政府而言，危机的处理将是一个庞大的工程。

三、完善公共危机管理的路径

在当代社会发展日益全球化的背景下，危机的爆发越来越具有国际性，处理全球性危机需要国际之间的合作来共同应对。

第一 科学认识危机

危机事件的发生显然在不同程度上破坏了原有社会的正常秩序。全球化的发展加速了危机的蔓延，全球联系日益紧密造成危机发展的日益全球化。因此，在当代，危机的发生已经成为社会生活的“常态”。面对日益频发的危机成为现代社会难以逃避的难题，政府的危机管理体制也应逐步实现常态化管理。面对危机爆发造成的资源破坏和正常社会发展计划的打乱，人们的生命和财产都受到严重伤害，政府的危机管理能力也受到严肃的考验，因此人们往往会产生“谈危机色变”的最初反应。但是，危机带来灾难的同时也会带来巨大的机遇。从哲学的角度分析矛盾是事物发展的动力，危机是地理环境、社会等矛盾冲突的集中表现形式。

危机的爆发会引起人们对生态和社会问题的更加关注和深入反思：人类社会需要重新思考现行的发展模式、行为方式和生活方式以谋求人和自然的和谐发展；需要重新思考个体、群体、社会和国家之间的相互关系，以政治、经济、文化改革的方式促进人类社会自身的健康发展；需要深入思考国家的治理模式，通过体制改革优化国家治理模式，从而为生态环境、

社会等的发展带来新的契机。但同时不能美化危机，西方有些国家试图将危机看作是社会历史发展的必经阶段，甚至认为危机是一个国家走向繁荣发达的必经考验。因此，我们应科学的认识危机，既不恐惧危机也不美化危机。

第二 完善公共危机管理预警机制

公共危机预警是指的是在社会正常状态下公共危机管理者在危机潜伏阶段所进行的一切有效预防、警示工作。建立危机预警机制的目的是为了能发现潜在危机，对危机爆发的可能性和程度能有正确的识别和评估，针对不同的情况即时采取措施以规避、预防和阻止危机的爆发。史蒂文?芬克认为危机管理是“对于组织前途转折点上的危机，有计划地挪去风险与不确定性，使组织更能掌握自己前途的艺术”。3[]预警机制的建设则是完善危机管理的前提条件，是对危机进行超前性管理的系统。目前我国的危机预警预防管理突出表现在预防自然灾害和大规模疾病的预防控制两个方面，逐步建立并不断完善了我国的灾害监测预警系统，初步构成了利用电话、无线电通信、电视和基层广播网发布预警信息的网络。

虽然我国的预警机制建设已经取得一些成就，但是与发达国家相比仍有很多地方需要完善。从2003年的SARS危机和今年爆发的汶川特大地震都表明我国预警机制在很多方面还存在不足：我国政府和人民在日常工作中危机意识都较淡薄；危机管理主体缺乏专业机构和完善体系，仅仅建立了少数多发危机管理的非常设机构；缺乏专业人员和应急程序的常态化建设，造成部门间的协调不畅。因此，应针对我国预警体制目前的不足，借鉴发达国家预警机制建设的经验，完善我国的公共危机预警机制。

第三 构建公共危机管理信息沟通机制

由于危机本身的特点、政府封锁消息、危机管理机构的非常态建设等原因造成政府各部门之间以及不同组织之间信息沟通的不畅。信息的不准确性和不及时性严重影响了政府做出决策的质量，给整个社会系统都带来了很大的负面效应。建立健全危机信息沟通机制对于危机的控制有着决定性作用。

首先，建立政府公共危机管理信息公开机制。公共危机与公众的切身利益息息相关，公众对于危机具有知情权。危机信息的及时公开有利于公众了解危机爆发的状况，防止信息

的误传和有关危机谣言的传播。信息公开机制的建设将有利于广大公众理解和支持政府的危机管理决策，进而得到公众的积极配合。

其次，建立政府和社会各组织间的危机管理沟通机制。危机管理沟通机制将有利于政府通过电子网络向社会各个组织及时传达危机的发展状态以及政府危机管理最新的方针和决策，增强危机管理信息的公开化和人民对政府决策的认同感。

最后，建立政府引导媒体传播信息机制。大众传播媒介在当代已经被誉为“第四种力量”，具有信息量大、涉及面广、影响力强和传播迅速等特点。建立政府引导媒体传播机制，政府可通过大众传媒的力量引导公共舆论导向，引导媒体向社会发布全面客观的危机信息，稳定社会情绪，树立政府危机管理的良好形象。通过媒体偏于向公众发布政府的最新政策，引导大众积极配合政府共同抵抗危机。

第四 健全公共危机管理法律规制体制

公共危机状态下，政府主体往往需要有紧急处理权和较多的行政自由裁量权。但是，政府的危机管理必须有一套完善的危机管理法律规制体制对行政机关和行政人员进行必要的约束，防止违反宪政精神、滥用紧急权力、玩忽职守和行政不作为等行为的发生。

目前我国对公共危机管理已经有了相应的规范，为依法管理提供了一定的法律保障。2006年1月8日国务院正式发布的《国家突发公共事件总体应急预案》，作为全国应急预案的总纲，是指导预防和处置各类突发公共事件规范性文件，它不仅统一了突发公共事件预警的四个级别，规定了突发公共事件发生后有关政府机关的快速上报和及时准确向公众发布信息制度，而且提出了突发公共事件应急处置工作的责任追究制。但目前我国公共危机管理法律规制体制尚不健全，表现在缺乏公共危机管理基本法律的统一规范，部分领域危机管理的法规和条例不健全，公共危机管理法律的执法环境以及执法力度都需改善。健全公共危机管理法律规制体制有利于规范危机管理程序，防止行政人员以权谋私损害国家利益，防止政府决策违反宪政精神，保障危机管理中最低限度的基本人权。

第五 优化公民参与公共危机管理机制

有效的预防、准备、回应和化解危机，保障人民的生命、财产和安全，保障社会秩序的正常运转是政府的基本职能和基本政治责任。政府无疑是危机管理的主导力量，但有效的危机管理需要政府、公民社会、企业和其他各类组织之间的协作和配合。优化公民参与危机管理机制必须完善公民参与危机管理的制度化途径，以制度的形式保障公民参与的合理化和规范公民参与的形式。

“制度化是组织和程序获得价值观稳定性的一种进程。”优化公民参与危机管理机制主要包括以下三个方面： 公民参与政府危机管理的执行，以实现公民参与危机管理的合理化、合法化和法制化。充分发挥调动社会全体的智慧，实现统一管理、分工协作、利益共享，责任共担的危机管理参与机制 公民参与政府危机管理的监督，以实现公共危机管理信息的透明化。由公众按照一定程序对政府的危机管理活动加以评判和监督，有利于公共危机管理目标的实现 公民参与政府危机管理的评估，以实现政府有效的危机管理。由政府设定危机管理的可持续性的、可衡量的、能够实现的、具有相关性的和及时的绩效指标体系，然后公开危机管理执行评估标准。公民参与政府危机管理的评估将有利于危机评估信息的客观性和准确性，有利于危机管理向透明化和效能化的方向发展。一个完整的危机管理过程包括舒缓、准备、回应和恢复四个基本阶段。公共危机管理是一个系统的过程和循环，危机管理并不随着危机的平息而结束。在每一次危机爆发后，都要对现行危机管理体制进行反思和总结，完善危机管理体制，为预防和控制新的危机管理打好基础。 强大的公共危机管理机制将帮助我们有效的预防危机，化解危机，并将人身财产损失降到最低。每当我们从上次灾难中重新爬起来，除了重建家园之外最重要的是尽快的发现此次面对危机时的不足，并加以完善起来。美好的生活美好的家园需要我们一起来建筑和保护。

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