行政组织学教案

第一章： 行政组织的概述

第一节：组织与行政组织 一、组织的涵义 1.组织的内涵

（西方）组织，英文为Organization，来源于器官（Organ），器官是自成系统的具有特定功能的细胞群。后来又逐渐演变为专门指人群而言，运用于社会管理之中。

（中国）组织，在我国汉语中，组织的原始意义是编织的意思，即将丝麻织成布帛。如《辽史·食货志》说：“国人树桑麻，习组织。”

组织的现代定义：组织是为实现一致性目标,按一定原则所构建的相互协作并具有一定边界的社会群体(人群集合体)。

构成要素:两个以上的人、 目标和特定的人际关系 (2)组织的内涵

一、组织是有目标的群体；(存在的前提) 二、组织是按一定原则建立的

三、组织需要分工和协作(组织的本质是相互协作的关系) 四、每个组织都有自己的个性

2.组织的分类

(1)按性质：经济组织、政治组织、文化组织、群众组织与宗教组织； (2)按形成方式：正式组织与非正式组织.

(3)按功能：以经济为导向的组织、以政治为导向的组织、整合组织与模型维持组织（ 塔克特.帕森斯)

(4)按人员顺从度:强制型组织、功利型组织与正规组织。 ( 5)按利益受惠度:互助组织、服务组织、实惠组织与公益组织；（彼得.M.布劳） (6)按目标:互惠组织、工商组织与公共组织

（7）按照权威-服从关系分为：强制-异化型、强制-算计型、强制-道德型、补偿-异化型、补偿-算计型、补偿-道德型、规范-异化型、规范-算计型、规范-道德型（埃甾欧尼）

（8）按照组织本身具有特征分：简单结构组织、机械化组织、专业化组织、多分支组织、临时性组织（亨利.明茨伯格）

（9）按照组织公共性分：公共组织、私人组织、半官方半私人组织（海尔.G.瑞尼）

组织的特征：

——有共同的目标或利益；——两人以上的人组成；——内部进行分工协作；——有运行规则；——需要管理。

在现代社会，影响一个国家社会经济发展的组织主要是三大类：企业、政府、非营利组织。企业是经济组织，其职能是实现经济效益最大化。政府拥有的是社会管理的职能，非营利组织实施的是社会服务的职能，政府和非营利组织均称为公共组织。

（三）行政组织

行政组织(广义)是指各种为达到共同目的而负有执行性管理职能的组织系统。它既包括各类企事业单位、群众团体、政党的负有管理职能的组织系统，也包括国家立法、司法系统中负有执行性职能的各类单位和国家的整个行政机关。

行政组织（狭义）是指国家的行政机关，即根据宪法和法律组建的、体现统治阶级意志、行使行政权力、执行行政职能、推行政务、管理国家公共事务的机关体系，是国家权力的执行机关。例如，总统及其下属行政单位、议会制国家中对议会负责的内阁及其下属行政机关、社会主义国家中的中央政府及其下属机关。我们国家是国务院系统及各地方政府组织体系。

3.组织的构成要素

组织目标、机构设置、权责体系、制度规范、资金设备、技术、信息沟通、团体意识。

4、组织的功能与作用

从系统论的角度来看，任何一种社会组织大体都发挥三种功能： （1）“聚合”功能；(2)“转换”功能；(3)“释放”功能。 具体来说，组织的功能和作用主要体现在：

第一、组织能够创造一种新的合力，起着“人力放大”作用。 第二、组织能够产生一种协同效应，提高组织工作的效率。 第三、组织能够满足人们的需要。

二、行政组织 1、行政的涵义 广义的行政：是指社会组织对一定范围内的事物进行组织和管理活动。分为“公共行政”(public adminisitrationg公共部门的行政管理)和“私人行政”(private adminisitrationg 私人部门的行政管理）两者的最大差别是公共性和法治的程度。

狭义的行政是指政府行政，指政府处理国家的公共事务。

公共行政的公共性的体现：戴维.H.罗森布鲁姆《公共行政学—管理、政治和法律的途径》(1)宪政服务(2)公共利益(3)公共服务(4)主权代理

公共行政的西方传统根植于宪政主义（制宪民主）的思想方法，一方面强调对国家权力的制约（法治的价值取向），另一方面强调对公民自治的鼓励（民主的价值取向）。——尼古拉斯·亨利 《公共行政与公共事务》 “三权分立”中的行政——宪政原则下的制度安排

行政法中的行政——依法行政是行政活动获得正当性的基础

国家干预的规模和范围的不断增长，行政机关的自由裁量权不断扩大；行政法的兴起，即承认行政扩张的事实，又限制其对权利的伤害。

宪政制度的传统强调自由竞争的市场经济，市民社会相对独立于政治国家，公民拥有独立于社会与政治权威之外的个体权利。

公共行政中的行政——国家对公共事务的组织与管理

2、行政组织的内涵Administrvtive Organization 就动态而言，行政组织是为完成行政管理任务而进行的组织活动和运行过程。就静态讲，有广义与狭义之分：

广义：广义的行政组织—泛指一切具有计划、组织、指挥、协调、控制等功能的组织。

不仅包括国家的政府系统，也包括国家的立法、司法机关和政党、企事业单位以及群众团体等其他社会组织内处理行政事务的组织 狭义：狭义的行政组织—指国家的政府系统。

3、行政组织与行政机关、行政机构的关系

行政机关是指从中央到地方的各级人民政府及其他具有法人资格，能以自己的名义行使行政权并承担因此而产生的法律责任的行政单位，是一级行政组织。 行政机构是指构成国家行政机关的内部各单位，它是为行政机关行使行政权服务的，对外不能以自己的名义发布决定和命令，其行为的一切法律后果皆归属于其所属行政机关。行政机关是联结各行政机构的综合体。 行政组织泛指行政机关、行政机构和行政部门。

4、行政组织的特征：公共性、服务性、社会性、法制性、强制性等。

5、行政组织的构成要素

组织目标、机构设置、组织人员、规章制度、权责体系、财物设备、技术信息、团体意识

6、行政组织的类型

按法定管辖区域分:中央行政组织和地方行政组织 按工作权限来分:一般权限机组织和专门权限组织

按职能和作用分:决策机关、执行机关、监督机关、咨询机关和信息机关

三、非政府组织（NGO或NPO）

非政府组织,西方称‘‘第三部门”Third Sector Organization、非营利组织、公民社会、民间组织、社会中介组织、慈善机构等)。

非政府组织(Non-Governmental Organization，简称NGO)一词最早见于1945年联合国宪章。NGO进入中国是在1995年第四届世界妇女大会在北京召开，按照国际惯例需要同期同地召开国际NGO论坛.

多从事慈善、信息、社区服务、青少年和特殊人群的教育、老年人关照、学术研究、政府监督、文化发展、环境保护等工作。

NGO的定义，比较权威的是美国约翰一霍普金斯大学萨拉蒙教授提出的五特征法，即将具有以下五个特征的组织界定为NGO：1)组织性2)非政府性3)非营利性4)自治性 5)志愿性

国内学者三种有代表性的NGO的定义第一种看法是最广义的，认为几乎所有非政府、非企业的社会组织都是非政府组织。

第二种看法是最狭义的，它认为NGO是一种非营利的社会中介组织。

第三种看法则认为NGO是依法建立的、非政府的、非营利性的、自主管理的、非党派性质的、并且具有一定志愿性质的、致力于解决各种社会问题的组织。 非政府组织提供公共产品的优势

(1)竞争性(2)自愿性(3)目标导向明确(4）灵活性（5）资源来源丰富—非营利性.沟通性和低成本.

非政府组织的主要作用

(1)非政府组织能够深入民间，凝聚社会资本，构建自组织网络，提高治理绩效。

(2)非政府组织可以有效沟通政府与社会，促进政府与社会的合作，是政府与社会互动的桥梁。 (3)促进社会和谐。

(4)有利于提高国家的国际竞争力。 (5)有利于促进公民社会的发展。

NGO的局限性—在西方被称为‘‘志愿失灵”(voluntary failure)表现为: A.经费不足;B.志愿活动的狭隘性；C.志愿组织的家长作风；D.志愿组织的业余性

中国非政府组织发展面临的主要困境 第一，中国NGO过分依赖和受制于政府

第二，NGO自身定位不合理、能力不足、资金缺乏

第三，中国NGO管理的法律法规不完善，非政府组织发展的文化积淀不足 第四，NGO布局不合理、国际化程度不高

四、行政组织（政府组织）在市场 经济中的职能

1、宏观经济调控2、社会资源配置3、公共物品分配4、收入的再分配5、经济社会管制

第二节 行政组织的研究途径及意义

一、行政组织学研究途径

行政组织学是研究行政组织构成、建立、运行和发展规律的科学。

1.、政治学途径——强调渐进主义的方法论

专注于公共官僚（政府）机构的政治角色，以及行政官员与立法机构、司法机构和利益集团的相互关系；

2、经济学途径——强调绩效和市场化

专注于公共官僚机构的自利行为和预算最大化； 3、管理学途径——侧重理性主义视角

专注于公共官僚机构的组织行为——组织结构、动机与激励、沟通与领导，以及组织变革与发展。

二、为什么要学习行政组织学

1、了解和掌握行政组织管理与运行的规律 2、促进和提高行政组织的效率 3、提升政府管理能力

4、改革和完善我国的行政组织体制 5、改善政府形象和增强政府的国际竞争力

案例讨论：俄罗斯的官僚体制

讨论问题

1、俄罗斯的民主政治与官僚体制是怎样的关系？

2、为什么俄罗斯的官僚体制20年来没有变化？决定因素是文化，还是制度？ 3、基于宪政主义的视角，如何才能改善官僚体制的绩效，更好地为人民服务？

1884年经过3次改革之后，逐步形成了具有完整体系的责任内阁制。1911年和1949年的《议会法》，加强了平民院的立法权威，强化了它的权力，使得英国的议会制度更具特色。

2、美国立法制度

根据1787年《美国宪法》，美国最高立法机关是联邦国会。国会实行两院制，由参议院和众议院组成。美国宪法把立法权明确地交给国会，不再提各州的主权、独立和自由高于一切，同时规定了国会两院的组成和两院议员应当具备的资格、议院的选举，以及国会的议事程序和规则。

1913年，国会通过了第17条宪法修正案，把参议员由各州议会间接选举改为由选民直接选出，每州两人，任期两年，每年改选1/3。

美国众议员由选民直接选举产生，但长期以来一直是按各州的人口比例分配席 位，每3万人中选出1名众议员，每州至少1名众议员。1929年通过的议席分配法案，将议员人数固定为435人。众议员任期两年，届满时全部改选。美国各州的议会是州的立法机关，除内布拉斯加州实行一院制外，其他各州都实行两院制。州议会的首要职能是，依照联邦宪法和州宪法规定的权限，来制定本州的法律。

3、法国立法制度

法国的议会制度不仅建立较晚，而且也不稳定。自1789年国民议会起，至1958年《第五共和国宪法》公布止，变更达20次之多。

1875年的《第三共和国宪法》规定，法国实行共和制，国会为两院制，上议院称为“参议院”，下议院称为“众议院”，两院和总统都有提案权。 1946年颁布的《第四共和国宪法》，规定国会实行两院制，下议院称为国民议会，议员由人民不分性别直接普选产生，任期五年，任满全部改选；上议院称为共和国参议院，议员由各省及其他选举会间接选举产生，每三年改选半数；两院合称为国会，但法律议定权专属下议院，上议院只能对下议院通过的法案提出意见，供下议院参考；内阁只对下议院负责；下议院有单独否决信任案的权力。 1958年，戴高乐政府通过了《第五共和国宪法》，规定国会仍采行两院制，下议院称为“国民议会”，议员由人民直接选举产生，上议院称为“参议院”，议员由人民间接选举产生，恢复了第三共和国的两院同等立法权。

4、日本立法制度

1868年，日本爆发了明治维新运动。下层武士和中小资产阶级掀起了“自由民权”运动，成立了民选议会，争取政治权利。

1881年，在反对派的强大压力下，天皇颁布了十年内召开“民选议会”的诏书。 1890年，根据明治宪法——《大日本帝国宪法》，成立了帝国议会。 天皇独揽统治大权，由贵族院和众议院组成的帝国议会只能“协助”天皇行使立法权，国会通过的法律必须经过根据宪法成立的天皇咨询机构——枢密院的审议和天皇的批准才能生效；天皇及其政府可以不经过国会创制法律；国家预算提案权属于政府而不属于国会；内阁不对国会和国民负责，只对天皇负责；天皇有权

召集和解散国会，提出和裁定法案。

1946年宪法。在日本，国会是国家的最高权力机关和国家唯一的立法机关，实行由参议院和众议院构成的两院制，制定法律、修改宪法等国家的一切重大经济、政治和社会问题，均由国会讨论来决定。

5、中国立法制度

中国的立法机关是中国人民代表大会。

1931年，在江西瑞金召开了第一次全国苏维埃代表大会，出席大会的610名代表，经过充分讨论，通过了《中华苏维埃宪法大纲》。

1934年，全国苏维埃代表大会颁布的《中华苏维埃共和国中央苏维埃组织法》规定，全国苏维埃代表大会由各省苏维埃代表大会，中央直属市、直属县苏维埃代表大会及红军所选出的代表组成。

抗日战争时期，抗日民主政权的组织形式通常是参议会，实行“三三制原则。 1949年中国人民政治协商会议，制定了起临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》，还制定了《中国人民政治协商会议组织法》等法律，开辟了新中国立法的新纪元。

1954年召开了第一届全国人民代表大会第一次会议，通过了《中华人民共和国宪法》。该《宪法》规定，中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。

1982年《宪法》的颁布，标志着中国立法机关的建设进入了一个新的历史阶段。

二、立法机关的性质

立法机关的最明显特征是代议性，即由人民选举代表或议员，组成立法机关，以统一制定法律和监督行政。针对立法机关的代议性，存在不同的理论学说。 首先，委托说认为，立法机关的各个组成人员，分别是其选区选民的受托人，议员被选派到立法机关之后，他或她的言行应受本选区选民的支配。

其次，代表说认为，立法机关整体是全国人民的受托人，这是一种具有特殊性质的委托关系，即“代表式的委托”。 再次，国家机关说认为，选民团体与立法机关都是国家的一种机关，各有其职能，前者的职能在于选举，后者的职能在于法定范围内行使其议决的权力。

政治学意义上的立法机关的性质可以概括为以下几个特征： （1）代表民意，立法机关集体行使职权，议事由多数决定； （2）议事公开，代表民意的立法机关，其议事应尽可能地公开；

（3）言论自由，代表在立法机关开会时，必须不遭受威胁，不用顾及其言论、行为会对本身有不利的后果，才能敢讲真话，畅所欲言，自由表决；

（4）统一立法，同一政治体系内的所有法律，应由同一立法机关统一制定。

三、立法机关的体制

立法机关的体制是指立法机关的构成方式。

“院制”指：（1）国家立法机关的组成人员是分为两个以上相对独立的部分，还是作为一个没有分开的整体；（2）国家立法职权是由两个以上的立法组织行使，还是由一个立法组织行使；（3）国家立法机关是作为两个以上实体存在，还是作为单独的实体存在；（4）两个以上立法实体的法律地位是基本平等的关系，还是主从关系。

以“院制”作为判断标准，世界各国立法机关大致可分为多院制的立法机关和一院制的立法机关两类。

主张立法机关一院制的学者认为，代议制的立法机关是人民的代表机关，它的立法意见是人民的意见。人民在同一时间内，对同一问题，主流上应当只有一种意见，因此代表人民的机关只应有一个。办理国家的任何事务都应讲求效率，立法相关的事务也不例外。

两院制的立法机关既可以反映全体人民的意志，又可以代表地方社群的利益；既 可以防止立法的草率和武断，又可以防止议会的专横和腐化；既可以缓和利益的冲突，又可以平衡代表的利益。对照来讲，一院制的立法机关既简便易行，又省时省力；既可以强化立法机关的责任，又可以保障行政机关的效能；既能够集中体现民意，又能够提高立法效率。

四、对行政机关的控制 1.财政

财政权一般指议会审议和批准政府的财政预算和财政决算的权力，这也是议会的传统权力之一。表面上预算案仅规定行政部门经费的收支，但事实上它却能体现出议会的施政方针。 2.立法

行政机构通常是通过立法建立的，这些法律详细阐明了机构的基本任务和职责。具体方法之一是立法否决，另一项控制机制是日落法案。 3.监督

立法机关可以通过审查的功能行使对行政机构持续性的监督。具体来说，议会或国会的分院针对所有的政府机构都设有相对的委员会以审查其活动以及与其他层级政府间的关系。此外，每一个委员会也对特定领域和行业行使审查的责任。

第四节 司法机关 一、机构变迁

司法机关的变化在程度上和形式上表现为两种：一种是激烈的、整体的、本质性的变化，是社会变迁所导致的革命性转变；另一种是温和的、局部的、非本质的变化，是处于特定社会形态的国家着眼于变化了的客观条件而自觉做出的改革。

司法机关的演进具体表现为以下六个阶段：

（1）司法机关从立法机关、行政机关、军事机关等浑然一体的国家政治组织中

分化出来，成为具有特殊功能的独立机构；

（2）司法机关从中央到地方形成独立的多级体系；

（3）司法机关由混合开始初步分工，形成单独的审判机关与检察机关；

（4）在审判机关、检察机关分立开来的同时，其他一些司法组织形式也逐步产生和发展起来，例如调查机关、公证机关、仲裁机关等；

（5）司法机关起初主要是审理刑事案件，逐渐发展到审理民事、经济、行政、军事等案件，特别是各级各类的法院越来越多；

（6）司法机关从国内走向国际，产生了一些国际性的司法组织，并且得到迅速发展。

各国司法机关的认定标准：

一是法定标准，即国家以法定的形式规定了司法机关的范围；

二是习惯标准，即在历史发展中，一些国家机关被认为具有司法性质，发挥着司 法职能，便被习惯地认定为司法机关； 三是功能标准，即有的国家机关在法律和习惯上并未确定其司法性质，但其发挥的作用及其活动产生的效果，与司法机关相同或近似，便被认定为是司法机关。

各国司法机关都遵循一些共同的司法原则，它们包括： 公平正义 司法独立 程序公正 平等保护

公平正义作为总的司法原则，统领其他三个基本的司法原则。

二、司法体制

司法体制是指国家司法权的运行机制，是司法制度外在的具体表现和实施形式。 根据最高司法权是由一个机关、两个机关或数个机关行使，各国司法体制可以分成一元制、二元制和多元制三个类型。 司法体制的一元制，是指司法权由普通法院统一行使，最高法院行使最高司法裁判权。日本、中国、美国和英国等；

司法体制的二元制是指司法权由两个不同的法院系统分别行使，最高司法裁决权由两个不同的法院行使。法国等；

司法体制的多元制是指司法权由多种法院分别行使，最高司法裁判权由多个机关分别行使。德国等。

三、司法组织

司法组织是指司法机关的机构体系，而司法机关则是一个整体概念。其中，审判机关是主要的司法机关，是司法的中心；检察机关也是重要的司法机关，与审判机关的关系最为密切；此外，各种类型的司法行政机关也对司法权在行政组织中的实行具有广泛的影响。

根据其受案范围、管辖对象和活动性质，审判机关可分为普通法院和专门法院。

普通法院可以分为两种，一种是大陆法系的普通法院，相对于行政法院和其他专门法院而言，只受理民事、刑事案件，不受理行政案件。另一种是英美法系的普通法院，相对于其他专门法院而言，不仅受理民事、刑事案件，而且也受理行政案件。

行政法院组织是大陆法系国家特有的司法机关，典型的大陆法系国家有一个完全独立并拥有独立司法权的行政法院体系。

检察机关的性质一般可分为两大类，一类是国家公诉机关，另一类是国家的法律监督机关。

从检察机关与审判机关的相互关系来看，检察机关的设置可以分为两种方式：审检合一与审检分离。

检察可以从属于行政，也可以与行政一体，还可以与行政平行。

检察机关的职权是检察制度的基本内容和核心部分。各国检察机关的职权包括： （1）法律监督权，具体分为一般监督、侦查监督、审判监督以及部门监督； （2）侦查、起诉和出庭支持控诉权； （3）参加民事诉讼权； （4）参加行政诉讼权；

（5）其他职权，包括法律咨询权、参加行政管理权、参与立法权。

司法行政机关是从事司法行政管理的国家行政机关。

司法行政机关的主要职责是全面负责国家有关司法行政管理的工作，涉及法院和法庭的管理，法官选任的准备工作和法官及司法人员的相关培训、调动等事务，管理监狱和劳动改造所，以及指导公证机关、仲裁机关和检察机关的工作等。

在实践中，西方国家的司法行政机关一般都设在行政系统内部，联邦制国家则设有联邦和州两套司法行政机关。

四、司法审查：对行政部门的监督

法院阻止行政机构的行为主要基于两方面的原因：其一，法院有权阻止行政组织超越法律条文所确立范围之外的行为；其二，它们同样有权制止行政机构违反正当程序办事的行为。

欧内斯特·盖尔霍恩和罗纳德·M·莱文在1990年所写的《行政法与过程》中指出，司法审查的主要功能在于，要求行政机构提供能够支持决议的事实，做出合理的解释，并借此鼓励理由充分地进行决策。

司法审查的范围囊括了处理有关法律和宪法权利、法定的权限、所需程序的使用、滥用行政裁量权或者采取与法律规定不符的行动等广泛的领域。但是同时，司法审查也会受到机构能力，尤其是法院方面的诸多因素的限制。

中央，各州或各邦是联邦国的地方。

在联邦与成员单位之间分配的只不过是国家权力行使权（国家机关职权）中的最高部分。关于主权的归属，联邦国与单一国之间并没有本质上的区别，它们在民族国家形成和发展的总方向上是一致的，即都是以维护国家统一，反对分裂，有效履行政府职能，促进社会、政治、经济、文化和谐发展为其根本目标。实际上，它们之间的区别仅在于主权权力的分配方式。 二、分权制衡的联邦制

分权制衡的联邦制不仅意味着联邦与成员单位之间依宪法划分权限，而且也意味着通过权力划分后的制约与平衡，来实现立宪层面所确定的共同利益。

分权是制衡的前提和基础。

就分权的方法论而言，上述联邦制国家的宪法多半都采用了联邦列举、成员单位概括或保留的形式，如美国、瑞士、德国和墨西哥。个别也有反其道而行之的，采用联邦和成员单位双方列举的方式，如加拿大。 美国是分权制衡联邦制的最典型代表。

美国宪法列举了属于联邦的18项权力，由联邦最高法院在有关判决中确认的一些从明示权力中引申出来的默示权力，以及联邦最高法院在有关判决中宣称联邦政府拥有的某些固有权力。

各州的权力，主要是依据宪法第十条修正案确认的。该条修正案规定，本宪法未授予合众国，也未禁止各州行使的权力，保留给各州行使或保留给人民行使。 三、中央集权的联邦制

中央集权的联邦制并不是指称包含着中央集权因素的联邦制，而是指称那种在宪法上和实践上中央集权程度高于自治民主联邦制、分权制衡联邦制以及地方自治单一制。

中央集权的联邦制国家一般采用宪法附表的方式，较为详尽地划分联邦与成员单位的权限。印度、巴基斯坦和马来西亚等国的联邦制就属于这种类型。

印度宪法第七附表排出了三份极为详细的职权表。第一份附表称为联邦职权表，第二份附表称为各邦职权表，第三份附表称为联邦与各邦兼有的职权表。

巴基斯坦宪法附表，共两份：一份称为联邦法事项表，另一份称为共同立法事项表。

第四节 行政区划 一、行政区划的内涵

行政建制、行政单位、行政区域这三个术语不仅存在密切的关联性，而且也都是行政区划体制的构成单位。

行政区域是国家为推行政务而划分的有确定界线的区域。特定的国家行政机关依法在特定的区域内履行其职责，推行其政务，这一特定的区域即为行政机关管辖的区域。行政区域包含两个要素——地域和居民。

地方行政单位是由治理同一地域各地方国家机关组成的整体，即指一级地方政权，地方行政单位包含两个要素——权力和政府。

作为一种地域性政治实体，地方行政建制是国家设置的组成国家的结构单元，地方行政建制则包含上述的所有要素——地域、居民、权力以及政府。 二、地方行政建制

地方行政建制是指构成国家的地域性政治实体，也就是国家结构体系中的结构单元。

作为一个地域性政治实体，首先要有确定的地域，以及定居在这一地域的居民。其次要有治理本地域的公共权力（国家权力），这种权力可以通过本地域居民投票来授予，也可以通过代表全民的国家政府来委托。最后要有行使上述权力、承担治理本地域职责的公共机关。

地方行政建制按其设置目的与功能，可分为以下四种类型：首先是一般地域型建制，设置目的纯为进行地域治理。 其次是民族区域型建制，设置目的除一般地域治理外，主要是为推行某种民族政策，解决国家在少数民族地区治理的特殊需要，以维护政治上的统一和安定而建立的建制单位。 再次是城镇型建制，设置目的除一般地域治理外，主要是为解决城镇地区因人口密集而形成的各种社会需要，进行针对性的专门管理，以维护城镇地区的社会秩序，以及促进城镇地区的经济发展。

最后是特殊型建制，在特殊地方行政建制中，除民族区域型和城镇型建制外，历代还有许多其他种类的建制单位。

当代中国地方行政层次示意图市辖区直辖市市辖区县地级市中央省地区市辖区市辖区县级市县自治区自治州自治县自治州乡镇乡镇 三、区域一体化与区域政府合作

促成区域一体化的主要动力可以包括政治安全、经济全球化、国家间（国内）政策一体化和流域内的公共治理需要。

詹姆士·H·米特而曼在《全球化综合症》一书中对当代的“新区域主义”进行过类型学分析，并提出了“宏观区域主义、次区域主义和微观区域主义”的类型界分。

依据区域范围的大小把当代世界的区域政府间合作归结为三大类型：（1）宏观区域间政府合作，（2）次区域政府合作，（3）微观区域间政府合作。

案例讨论：从“市管县”到“省管县”

讨论问题

1.“市管县”的优势和劣势是什么？ 2.“省管县”的优势和劣势是什么？ 3.制度变迁的决定因素是什么？

第五章 行政组织结构

第一节 组织 结构概念 一、结构概念的界定

Public Organizational Sructure 结构本是生物学和建筑学的概念

定义：组织结构Organizational Sructure则是组织内部各构成要素之间的排列组合形式。

行政组织结构表现为行政组织各部分间的排列顺序、空间位置、聚集状态、联系方式以及各要素间相互关系的一种模式，起框架支撑作用。

2、组织结构的功能 整合功能 沟通功能 激励功能 效率功能

二、描述结构的关键性要素 1.复杂性 2.集权度 3.正规化

三、组织结构认识的演变

以卢瑟·古利克为代表的行政管理学派的理论家们提出应当建立高度专业分工的清晰明确的任务分配机制。

20世纪中期，组织结构的权变理论观点认为，组织的结构必须与组织所面临的各种偶然性因素相适应。

20世纪六七十年代，各种实证研究大大增加，这些研究进一步巩固并拓展了权变理论的解释范畴。

20世纪八九十年代，有关组织的著述及其管理实践更进一步远离了传统上比较官僚化和机械式的结构，转而倾向于一种更为灵活且、更具有机性的结构。

第二节 组织结构类型

一、 职能式结构（functional structure 又叫u型结构或参谋式结构 弗雷德里克·W·泰勒最早提出

在各级主管领导下，按专业分工设置若干职能部门。

优点：实行专业分工，减轻主管领导负担，有利于各级管理者发挥专业特长。 缺点：易造成多重领导或互相推诿、扯皮的现象；各级职能部门间横向联系较差；环境适应性较差。

职能式结构是公共行政组织通常采用的一种结构模式。 横向分工所形成的部门化是行政管理客观实践的要求，也是组织管理工作日益复杂化、专业化和科学化的客观需要。

内部部门分工依据 （1）按职能划分

（2）按提供的服务或产品划分 （3）按地域或区域划分 （4）按管理对象划分

（5）按管理程序或流程分工来划分

二、事业部式结构（divisional steucture M型结构） 又称产品部式结构或战略经营单位。针对单个产品、产品组合、主要工程或项目、地理分布、商务中心或利润中心来组织事业部，各事业部独立经营，独立核算。

最早是美国通用汽车的常务副总经理斯隆参考杜邦公司的经验，使得通用汽车获得极大成功，故该结构又被成为斯隆模型。 优点:提高了管理的灵活性和适应性；

有利于发挥事业部的主动性和积极性，也有利于培养领导人才； 有利于组织的专业化发展，提高管理效率。

缺点：机构重叠、管理成本增加； 各事业部容易不顾组织整体利益；

各事业部间协调困难，影响先进技术和科学管理方法的交流和共享。

三、矩阵式结构matrix structure

临时性组织结构形式.将按职能划分的部门和按项目划分的项目小组，两个系统组成一个矩阵，加强纵向控制和横向联系。 优点：有利于发挥人员的潜能和培养人才；又有利于各职能部门间的协作和专业人员取长补短；具有很强的灵活性与适应性，更利于提高组织效率。 缺点：易出现上级领导之间的矛盾或推诿，使下级无所适从；由于组织的临时性，凝聚力不强。

四、网络式结构矩阵式结构network structure 又叫N型结构。网络式的制度安排并不是通过牢固的组织权威以及法律的全力支持才组织在一起的，而是由于某些行为模式和共同的信念（即有些事应该如何去做）才结合起来的。

埃莉诺·奥斯特罗姆在《公共治理：集体行为的制度演变》一书中对人们利用网络来解决公共资源管理的问题进行了分析。网络的出现已经提供了除市场和政府之外的第三条解决公共资源管理问题的可供选择的有效途径。

定的某一特定点时，就会产生一种金登所谓的“货车通载效应”，也就是所有参与者在处理政策解决方案时会渐渐产生一种需求。通常在政治和政策趋势中，当问题解决方案互相关联而这些方案本身又不被看作过于新潮或冒进时，“货车通载效应”就很可能会发生。

当问题、政治和政策三种趋势交汇在一起时，一个公共政策便会形成。这些时机叫做“政策窗口”。

五、 混合扫描理论

阿米太·埃甾欧尼在《混合扫描：决策的第三途径》一文所发展的混合扫描模型试图通过结合理性主义模式和渐进主义模式的成分来消除二者各自的缺陷。他建议最适宜的决策包含了仓促寻找选择的办法，即所谓的“扫描”；然后通过详细的探索以便找到最有希望的方案。

混合扫描途径要求决策者将决策区分为属于长期目标的基本决策和在这些目标之下的有限决策。

混合扫描途径包含了两种主要的具体操作方式。其中一种涉及那些负责制定长期性政策、方案和环境变迁的组织。另一种则是对战略规划进行周期性的演练，其目的在于促进组织或政策本身的变革以回应环境（如人口统计和科技方面）的变化。

第四节公共预算决策

一、 公共预算的概念和原则

1、定义：公共预算是政府根据其施政方针所编制的某一年度或几个年度内政府的财务收支计划，计划经过立法机关承认，成为该财政年度内政府工作经费支配的依据。

2、传统预算原则——德国学者F.纽马克提出的 （1） 公开原则 （2） 明确原则 （3） 事前决定原则 （4） 严密原则 （5） 限定原则 （6） 单一原则

（7） 不相属原则 （8） 完全原则（总括原则）

3、现代预算新原则——美国前预算局长H.D.史密斯倡议新的预算原则，即加强行政责任和提高行政职权的预算原则。 随着环境的变化，行政权力日益扩大，传统预算原则的适用性也受到挑战和检讨。

（1） 计划原则 （2） 责任原则 （3） 根据报告原则 （4） 具备适当权力原则 （5） 多元程序原则 （6） 自由裁量原则

（7） 预算时期适应弹性原则（8） 预算机关关联原则

二、 公共预算模式

尼古拉斯·亨利在其经典著作《公共行政与公共事务》中依据美国公共预算发展的不同阶段，将公共预算按照管理方式的重点分为七种类型： 排列预算 绩效预算

规划—项目—预算 目标管理预算 零基预算

从上至下预算 结果导向预算

三、 公共理论预算过程

公共预算的过程大致可以分为编制、执行和决算三个阶段。预算编制是对未来一段时间内公共部门收支进行测算和计划的活动。从时间维度看，又可以分为年度预算编制和中长期预算编制两种类型。

预算编制过程主要包括草案编制、汇总、行政首长审批、权力机关审议通过四个环节。流程特征有两种类型：一种是自下而上，另一种是自上而下。 预算执行是预算计划付诸实施的过程。预算执行包括了收入执行、支出资金拨发和预算调整三个主要环节。

决算是对预算结果的总结和评价。决算的目的是为了集中反映预算活动的基本情况以及政府绩效，并为新的预算编制提供参考依据。

案例讨论：重大行政决策听证制度

讨论问题

1. 为什么行政决策需要公民参与？ 2. 举例说明什么是重大的行政决策？ 3. 听证制度如何更好地促进公民参与?

第七章行政组织绩效

经济、效率与效益-----绩效 西方学者认为performance) 包括：economy、（efficiency 和effectiveness)三项。

（有学者提出“公平”equity)

经济：公共组织在既定时间内，以最低的投入或成本，提供既定数量和质量的公共产品和服务。

效率：公共组织在既定时间和投入下，提供最多数量的公共产品和服务。

效益(效能)：产出之比和效果，包括经济效益和社会效益。

效果：公共组织的产品和服务实现公共管理目标的程度。包括现状的改善程度和行为的改善幅度。 绩效：

传统观点认为组织绩效包括： （1）提高生产量 （2）提供有效的服务 （3）获得最大的利润 （4）提高成员士气。

第一节行政组织绩效界定

一、 行政组织绩效的含义

定义：是指行政组织在社会经济管理活动中的结果、效益和效能，是行政组织在行使其功能、实现其意志过程中体现出的管理能力。具体而言，行政组织的绩效可以划分为以下四个方面：

（1）政治绩效。在市场经济条件下，政治绩效最经常地表现为制度安排和制度创新。

（2）经济绩效。

（3）社会绩效。社会绩效是经济发展基础上的社会全面进步，是社会的稳定与发展。

（4）文化绩效。文化绩效主要指精英文化与大众文化的互补与渗透，以及文化的整合与繁荣。

行政组织绩效评估的内涵包括了以下三个方面：

首先，在微观层面，绩效评估是对个人工作业绩和贡献的认定；

其次，在中观层面，是行政组织分支的各个部门，包括事业单位、非营利组织如何履行其被授权的职能，例如政策制定执行的效果；

最后，在宏观层面，是整个行政组织或狭义上的政府部门绩效的测评，政府为满足社会和民众的需求所履行的职能，体现为政治的民主与稳定，经济的健康、稳

定与快速发展，人们生活水平和生产质量的持续提高，社会公正与平等等方面。 成功的绩效评估不仅仅取决于评估本身，而且在很大程度上取决于与绩效评估相关联的整个绩效管理过程。

绩效管理同样是行政组织改革的重要战略。

二、 绩效导向的行政管理发展

1、克莱伦斯·里德利与赫伯特·A·西蒙1938年合著的《市政工作的测量：行政管理评估标准的调查》一书标志着对行政组织绩效评估研究的肇始。

2、1973年，美国尼克松政府首先颁布了《联邦政府生产率测定方案》，第一次系统和规范了对行政部门进行的绩效评估活动。 3、英国撒切尔政府于1979年启动了著名的“雷纳评审”，这是一项以解决问题为导向的经验式调查。

4、20世纪80年代以日落法案为代表的政府绩效管理在西方国家得到全面推广。

5、进入20世纪90年代，以绩效为导向的公共部门管理在西方各国达到全盛时期。

绩效导向的行政管理发展在理论与实践上的广泛研究和推行不是偶然的。 首先，财政方面的压力是导致行政组织推行绩效评估与管理的重要动因。

其次，激烈竞争的挑战也构成了行政组织推行绩效评估与管理方法的主要推动力。

最后，新公共管理理论也为绩效评估与管理提供了有力论证。

三、高效行政组织的一般标准

1、格尔德研究了美国十个成功的组织，其中五个是公共组织，五个是私人组织，发现这些组织有着下列共同特点：

（1）它们都强调清晰的任务和需要完成的工作，而这些任务和工作在组织上下都得以传达，并获得很好的理解。 （2）组织中的成员因组织所提供的产品或服务而把自己的组织视为特殊的组织，并以自己的组织为骄傲。

（3）管理层相当重视组织中的成员，注意公平和尊敬地对待他们，并与他们进行坦率、真诚和非正式的交流。

（4）管理人员并不认为其组织是极具创新性的，但是他们强调在管理组织成员时应当采用创新性的方法。（5）管理层强调应把责任和权威尽可能广泛而深远地下放到组织各级之中。这些组织都尽力吸纳尽可能多的人参与到决策和其他活动中来。（6）工作任务和目标都很清晰，雇员们能够获得很多反馈。良好的工作表现能够赢得承认和回报。（7）处理工作、参与和人事运作的目的在于对组织成员提出挑战，并激励他们的工作热情和个人发展。 2、波特、萨哲特和司徒帕克在1986年对比了一系列有着良好声望和已经失去声

誉的美国联邦机构，他们得出的结论认为：

只要机构能够建立一个清晰的目标，明确自身的使命，拥有一个高效的高层领导团体，鼓励富有新意的人员和富有进取精神的行为，密切贴近雇员和顾客，不断发展处在管理位置的专业和技术专家的管理能力，并能做到强调文化甚于结构，强调过程甚于结果，那么优秀的管理就能够实现。

3、黑尔在1996年一篇名为《在公共组织中取得高效》的论文中认为，在表现出色的组织之中，领导者都认为他们的主要作用在于提供有利条件，以便帮助雇员提高其劳动生产率，并帮助他们为组织的顾客服务，使顾客能够从组织中获得他们所想所需的东西。归纳起来，这些组织及其领导者一般都强调以下这些价值观： （1）学习。

（2）集中的使命。 （3）良好的群体环境。 （4）善于工作的领导。

第二节全面质量管理途径

一、 全面质量管理理论的兴起

1、定义：全面质量管理（total quality management,TQM）是指在事实和数据的基础上通过组织层面的努力而实现质量持续提升的一种管理手段。

2、戴明的质量管理理论

一般认为爱德华兹·戴明（Edwards Deming）在这一领域最早作出了奠基性的贡献。

戴明14点

组织应该不断地在其原有的质量衡量方法基础上力求进步，也应力图找到比同类组织更好的质量衡量方法。最重要的是，衡量质量的方法应以组织服务客户的喜好和观点为指南。

为了使人们始终都能够专注于质量的提高，必须使人们毫无妨碍地提出他们有关问题和改良方案的见解。

3、除了戴明以外，菲利普·克罗斯比、约瑟夫·朱朗等人也为全面质量管理思想的发展奠定了基础，他们提出了很多有关提高质量的颇具影响力的观点和方法。

4、劳伦斯·L·马丁以内容分析法对数位重要的全面质量管理学者的作品总结后，认为全面质量管理通常包括如下条件和原理，而组织则需要根据自身所处的环境对这些原理加以调整：

（1）品质：品质是组织的目标。 （2）顾客：顾客决定品质。

（3）顾客满意：顾客的满意感驱动组织的发展。 （4）变异：必须了解与减少过程中的变异。

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