中国石油形势政策

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国外石油安全战略及其启示

据1998年英国石油公司<世界能源统计》中的资料显示，1997年，中国在世界石油消费最多的10个国家中．纹次于美国和日本而位列第三。根鼍国内专家对我国石油生产和需求状况的分铲部琐舅弼2010年，我国石油需求量将达到3亿咤左右．面生产量只有近2亿吨，供需缺口将达l亿吨以上，这预示着我国石油对进口的依赖性格遗一步增强。在这种趋势下，我国经济发展必搏对罾际石油市场的变动作出更为敏感的反应：从世纪之交的国内外石油市场形势来看，国际石油市场的剧烈震荡已经对我国国民经济发展产生了明显的影响。特别是我国石油价格与国际市场初步接轨以后，国际石油市场的变动对我国的经济影响更为直接。从1999年11月到2000年8月，受国际油价大幅上涨的影响，我国已连续6次调高了国内市场的成品油价格，从而推动了企业生产和经营成本的上升，在一定程度上影响着我国经济发展的稳定性。在这种形势下，重新审视我国的石油发展战略和保证未来经济发展所需的石油供给的安全问题已现实地摆在我们面前。因此，认真地分析和研究国外一些国家的石油安全战略和政策，借鉴他们在保证石油安全供给方面的经验，对研究我国石油安全战略．制定并实麓相应的政策是十分必要的。

一、国外建立石油安全战略的背景

国外一些经济比较发达和经济增长速度较戋的罾宗来看．建立石油安全战略的原因和背量虽夺尽帽同．堡是也有很多共同的特点，主要是：

1．石油消费量的快速增长是建立石油安全战略体系的重要原因。。目前，世界石油消费最多的国家依次是：美国、日本、中国、德国、俄罗斯、韩国、意大利、法国和巴西。这些国家随着经济的发展，对石油的消费需求不断增加。这些国家石油消费占全世界石油消费量的59．7％。其中，前五个国家的消费占世界石油消费总量的46．3％。美国1997年石油消费量达8．524亿吨，占世界消费量的24．9％，近年来，由于美国经济的持续增长，石油消费量更是以平均每年1．8％的速度递增。美国的石油消费主要用于运输、工业、民用商业部门等。日本1997年石油消费量为2．664亿吨，占世界消费量的7．8％。消费油品2．26亿吨，比10年前增长了19％。20世纪90年代后日本石油消费量以年均2．3％的速度增长，石油在其一次能源消费构成中占53％。韩国在20世纪70年代后经济迅速增长，石油消费量也随之不断增加，并逐步取代煤炭成为主要能源。1997年，其消费量比10年前增长了2．6倍。这些国家的能源结构和石油消费量的大幅增加，使这些国家迫切地感到必须建立并完善本国石油安全战略体系。

2．本国石油资源的贫乏或供给不足使建立石油安全战略更为重要。在这些国家中，有些国家石油资源十分贫乏，根本谈不上自主供给。例如，日本石油资源极其贫乏，石油自给率相当低，其石油供应基本全部依赖于进口。1997年进口油2．3亿吨，比1990年增长了19％。法国、韩量等国的能源资源也很贫乏，石油基本上依靠进口。这种能源供应结构决定了这些国家必须高重梗其石油安全战略。美国、俄罗斯等国本身l是产油大国，但是其石油储量和产量有所下且伴随着石油消费量的迅速增长，石油自给不断降低，对进口的依赖度提高。例如，美国人20世纪90年代以来，石油储量下降16％，石油产量减少13％(4775万吨)。从1991年开始，美国进口石油首次超过国产石油，乏为譬量大的石油进口国。到1997年，美国吁透口石油的依稹度已从1988年的42％增加55％，另外，从石油安全和资源储备的角度考虑，美国有意识地保护和储存本国石油资源，更多地依童透口石油满足消费需求，这也是石油进口大一度增加的原因之一。对进口石油依赖的提高，决定了这些国家对建立石油安全战略更为重视。 3．国际市场的激烈动荡和价格的剧烈波动茇建立石安全战略更为必要。国外石油储备虽可遣囊舅二战时期，但是真正大规模实施是在1973～1975年两次世界石油危机之后。石油危

来的世界石油市场的剧烈震荡，以及石油价毫的升，使主要依赖石油进口的国家经济I受一一所未有的打击。石油危机严重影响了妇一直以康价石油为主要能源而迅速发展的西方工王化国家的经济。严峻的现实使这些国童蔓留识到建立石油安全战略的必要性，从膏开曩捌并着手实施石油安全战略体系。此后．由于冒琢石油输出国组织为保护自身利益所馆一种努力，包括减少石油产量和对石油进行量鼻石油价格等，加之石油主要产地的中东囊区文不断。世界石油市场的供求关系日趋曩张，为争夺石油自瑟而引发的世界政治、经济家经济和安全中的重要地位，使石油成为各国政治和外交的重要内容。几次中东战争和1991年美国对伊拉克进行的“海湾战争”也是国际上争夺石油资源和维护各自利益的具体表现。同时，为了获取自身利益，一些发达国家的石油公司利用自身的经济实力和所控制的资源在国际石油市场上大肆炒作，操纵市场，推波助澜，使世界石油价格出现大幅波动，影响了石油消费国经济的稳定。这种状况进一步导致了世界石油市场的动荡。而这种动荡则进二步强化了各国建立本国石油安全战略的决心，加强了保证石油安全的具体措施。 二、国外石油安全战略的主要措施和基本内容

从有关资料来看，国外一些发达国家和新兴．工业化国家石油安全战略的主要内容大体包括这样几个方面：通过多种渠道全力开拓国内外石油资源、建立国家战略石油储备、提高石油的利用效率、调整和改善能源供给结构、利用市场化手段规避石油价格风险等。 (一)通过多种渠道全力开拓国内外石油资源。

从美国、日本、法国等主要石油消费大国的经验来看，通过多种渠道和方式开拓国内外石油资源是石油安全战略体系中的重要内容。一方面，政府加大对本国石油勘探开发的支持力度，提高自产石油的产量，降低开采成本。如美国在国内通过调节税费，促进国内石油勘探开发，对油气勘探实行部分免税，对枯竭油田实行“折耗”优惠(给予27．5％的补助津贴)，以及减免矿区使用费等。通过政策优惠和加强管理，加快技术进步和提高劳动生产率，使美国的采油成本从1979年的每桶16美元，降到目前的4．6美元。另一方面，鼓励企业“走出去”，到海外勘探开发 油公司在海外投资都高于在国内的投资。1991年海外勘探开发投资总额为337亿美元，是其国内投资的2倍。美国大型石油跨国公司拥有的石油储量的-半以上在国外，赢利也主要来自国外。因为国外不仅石油储量多，而且勘探成本低。在油气产量和资源方面，美国大石油公司处于世界20大油气公司的显著地位：

由于日本的石油几乎全部依赖进，日本政窍更重视对海外石油资源的勘探和开发。而且．日本政府的政策目标不是单纯地进口成品油，而是努力地进口原油，掌握对原油的拥有权和支配投：嚣此，从组织上、技术上和经济上采取积极揞蠢．鼓励日本公司大力进行海外石油勘探开发：日本公司以多种方式参与国外油气合作，如以购买段份、签订产量分成协议的形式大规模参与海外石油勘探开发，执行“变他国资源为自己变更。的战略。签订各种转让协议，直接投资开发燕田等等，以拥有和掌握更多的石油资源。这些措施使日本海外份额油量不断上升，从1990年前1％，上升到1996年的16％左右。为鼓励石油公司积极主动地参与海外石油开发，日本除由国家石油公司指导和监控各石油公司的海外勘探开发外，政府还提供必要的政策支持。如对海外石油勘探项目，由国家石油公司提供股份投资和贷款，可达项目总投资的70％。若项目未勘探成功或遇到自然灾害和战争，可以减免。对海外石油开发项目，政府提供财政担保，石油公司提供债务总额的60％。此外，政府还设立了海外勘探开发储备金，石油公司海外勘探开发收入的50％作为储备金，并且免税，期限为三年。除投资和财政、税收等支持政策外，日本政府还成立了石油技术研究中心，为海外勘探开发提供技术支持。到1995年，获得日本国家技术、财政支援的日本海外石油开发企业已达117家。日本还提出明确的目标，在海外的石油勘探所获得的份额要在21世纪初达到占进口石油总量的1／3。

法国政府积极支持本国公司在海外自主的石油开发活动。近年来法国进口原油的70％以

上是法国埃尔夫和道达尔两家大公司在国外生产的原油，使这两家公司在国外的石油生产成为主要的原油进口来源。英国和挪威扩大北海石油勘探规模。韩国政府也鼓励本国公司到国外自主勘探开发石油，并为此设立了能源勘探专用基金，委托国营石油开发公司向在海外勘探石油的公司提供低息贷款，促使更多公司到国外从事石油开发活动，提高自主开发的石油比例。

(二)不断调整和改善能源结构，实现能源需求的多样化。

美国石油安全战略的重要举措之一是调整能源结构，实现能源需求的多样化，减轻石油在美国一次能源消费中的比重。1994年与1992年相比，美国石油在一次能源中的比重由44％降为39．8％，而煤炭由18．1％上升到24．3％，核电由不足O．1％上升到8．6％。但是在能源结构调整中，天然气的比重由33。3％下降到26．3％。日本从20世纪60年代就已开始重视能源需求结构的调整和改善，天然气的进口量有较大幅度的增加。 (三)高度重视并投入巨资建立石油战略储备。 ’

国外一些发达国家，特别是一些石油消费大国真正开始重视并建立比较完整的石油储备体系是在1973年第一次石油危机之后。目前。世界石油储备体系大体由三部分组成：一是政府或指定的机构掌握管理的政府战略储备二是民间储备，民间储备叉分为石油公司的库存储备和消费者拥有的库存储备。

1．政府战略储备。国外许多国家的政府储备从无到有，逐步发展到一定的规模。美国是目前世界上最大的石油储备国，其储量占经合组织国家政府战略石油储备总量的60％。其石油储备体系包括民间的商业储备和政府的战略储备两部分。战略石油储备完全由政府承担，并授权能源部具体负责。美国于第一次石油危机后的1975年，由国会授权政府开始兴建庞大的应急石油储备体系。1977年进行了第一次政府购买。1981年尽管当时油价很高，美国购进的战略石油储备仍高达每天33．6万桶。为此，美国政府到1991年已为战略石油储备拨款190亿美元，其中用于购买原油160亿美元，其余用于储备设施建设：在储备规模方面，初期战略储备目标为5亿桶．相当于90天的进口量。后将储备目标修订为7．5亿桶。1997年美国实际战略储备量为5．64亿桶，相当于67天的进口量，分为三大储备系统、六个储备基地，储备方式以地下岩洞储存为主，地上油罐储存为辅。美国的战略储备主要用于国家安全的需要。如1991年的海湾战争中．美国动用了石油战略储备，每天向市场投放112万桶原油，起到了稳定市场、平抑价格的作用。

日本的石油资源贫乏，使石油的战略储备成为日本一项基本的国策。日本的石油储备也分旁政府储备和民间储备两种。政府储备目标为9-)天的进口量。日本已建立了10个国家石油储备基地，并采取统一的管理模式，其中3个属笔下岩洞式，1个半地下式、4个地上油罐式、2个海上油库。日本用于国家储备的事业费，加上给予民间的储备补贴，合计已达2万亿日元。这笔庞大的开支被认为是必不可少的“国家安全成本”。到1997年，日本政府储备可供154天使用。加上民间储备，总量达到9722万立升。也就是说，即使石油进口中断，日本利用战略储备也可以维持半年左右的需求量。日本通产省是r油件复曲磐珈士n七h 搏珈士：半日．厶啪：苗立，上、资源能源厅——国家石油公司——核心石油公司——国家储备公司等四级管理。

德国政府的石油储备目前为17天的进口量法国政府的储备量为90天的进口量(原油占30％，汽、煤、柴油占58％，重油占12％)。

2．民间石油储备。国际上多数国家的石油储备初期都是从民间储备开始的。许多国家的石油安全战略体系中，民间石油储备是重要的组成部分。例如，日本的民间储备目标为70天进口量。到1997年为止，日本私营公司的储备和政府储备合计已达167天的进口量。对于私营公司建立的石油储备，日本政府给予较多政策支持。如储备油的购油费用由日本国家石油公司提供低息贷款油库建设费用由日本开发银行和冲绳振兴开发公库提供低息贷款石油储

备设施实行加速折旧等。德国EBV’组织的石油储备目前为80天的进口量(原油为32天)炼油厂为15天的进口量。 、

3.合理选择储备油品种和储备基地。从国外主要国家的资料来看，石油战略储备既有原油，也有成品油。但是国家投资建设的政府石油储备品种一般都是原油，主要是因为成品油在长期储存中易变质，需要定期更换。同时，原油的储备也更符合这些国家掌握原油资源的战略意图。除石油及制品外，很多国家还重视能源战略储备的多样化。如天然气储备等。 战略石油储备主要是在石油供应突然中断的情况下满足社会石油需求，因此，一些国家的储备基地一般选择建在靠近石油加工基地和消费地，而且交通便利的沿海地区，以便能迅速向炼油厂和消费地供应石油。如美国的储备基地主要分布在墨西哥湾沿岸得克萨斯州和路易斯安那州。日本储备基地在日本列岛由北向南分布和设置。德国的储备基地建在沿河和沿海地K芦目前很多国家出现了将战略储备用于商业 用途的趋势。按照一些国家的规定，石油战略储备只能在石油中断的紧急情况下动用。但是出于多种因素的考虑，美国能源部拟出租部分战略石油储备设施用于商业用途。随着世界石油供需关系的变化，其他一些国家也开始研究建立既考虑安全供给因素，又考虑最佳经济效益的石油储备规模。为此，有些国家的石油战略储备规模出现了降低的趋势。

(四)实现石油进口渠道多样化，分散石油进口的风险：

一些主要石油消费国在建立石油安全战略体系的过程中，都极为重视对进口渠道结构的调整，力求实现进口渠道的多样化，避免因渠道单一而增大进口风险。在建立石油安全战略体系之初．大多数国家的石油进口主要来自中东各国，因为这里是世界的“大油库”，已探明的可采石油储量占世界的60％，石油输出量占世界石油市场的近一半。这一地区的石油不仅产量大，而且价格低廉，发达国家曾通过大量进口中东廉价的石油支撑了本国经济的快速发展。然而，在第一、二次石油危机之后，一方面，石油输出国组织开始为保护自身的利益奋起抗争，通过限产、禁运和提价来抵制石油的不平等交易，使主要石油进口国不能再轻而易举地获取廉价石油另一方面，中东又是世界的“火药库”，政治、经济、民族、宗教等各种矛盾和斗争复杂而尖锐，政治动荡和军事冲突接连不断，严重影响了世界石油的安全供应。自20世纪50年代以来，曾爆发了几次大规模的“中东战争”，造成了先后十几次的石油供应中断事件，并引发了三次较大规模的石油危机。因此，为保护本国的经济利益，维护石油供给安全，一些西方发达国家一方面以政治和外交等多种手段竭力插手中东事务，目的是控制中东石油资源，维护本国战略利益另一方面，努力化，分散进口风险，尽量减小对中东石油的依赖防止因石油供应中断对本国的战略安全造成无害。 各国分散进口石油风险的主要做法是：

1．改善石油进口来源结构，更多地从中东艺外的地区进口石油。1996年，美国进口原油量4．656亿吨，其中13180万吨是从北美进的，12660万吨来自中南美洲，总计从美洲地厦的石油进口量占当年进口总量的55．5％。可见，美国当年大部分进口来自西半球，是美国层边较为可靠和稳定的国家和地区，从而保证了石油进口的相对稳定，减少了对中东石油进口的依赖程度，从中东进口的数量由1990年的25％獭少为1996年的17．5％。根据资料显示，目前委内瑞拉已取代沙特阿拉伯而成为美国的头号供油国，占美国进口石油市场的20％的份额。

欧盟各国在石油进口来源方面也力求多样化。1994年西欧进口石油4．73亿吨。其中，从中东进口占37．6％从前苏联地区进口占16．4％从北美进口占21％从西非进口占8．94％。20世纪90年代以后，法国增加了从北海的原油进口。1997年该地区对法国的原油供应份额从1990年的14．3％扩大到35．6％。

分散石油进口的来源也是日本石油安全战略的重要措施。1991年以后，日本实现了从二十多个国家6个地区进口石油。当年从中东进口占73％，亚太地区占22．2％，拉美地区占

3．4％，其他地区占O．4％。1996年日本的石油供应国达到30个国家。1995年后，由于中国和印尼向日本出口的石油量减少，迫使日本增加了从中东进口的份额，从而对日本的进口安全构成了威胁。为此，日本采取多种措施改变这种过度依赖中东石油的状况。并制定和逐步实施了“欧亚大陆外交”策略，力图更多地从中亚地区获得稳定的石油供给。如1995年向哈萨克斯坦提供10亿美元的投资，帮助解决石油加工和运输问题。目的是拓展石油资源。同时，日本政府还着重协助本国公司获得萨哈林，东、西西伯利亚，伏尔加一乌拉尔和提曼一伯朝拉地区油气田开发的参与权，主要目的是扩大日本在前苏联地区油气田开发的参与范围，不仅可以提高日本公司在国际石油开发中的作用，而且可以依靠这一地区的油气田扩大外部能源供应来源。

韩国在1979年以前，完全依靠从中东国家进口石油，20世纪80年代后，也力求扩大从东南亚、拉美等地区的进口份额，减少对中东石油进口的比例：目前，韩国从世界各地的17个国家进口各种油品。

2．改善进口能源结构，逐步减少对石油进口的过度依赣：

在调整进口来源和渠道的同时，很多国家还重视调整进口能源的结构，除石油外，增加其他能源的进口，特别是增加天然气等石油替代能源的进口比例。例如，日本20世纪50年代大量进口廉价石油，20世纪60年代后开始加大天然气的进口份额。到20世纪90年代日本签订的天然气合同更是逐年增加。日本是目前世界上最大的液化天然气需求国，其天然气进口一半以上来自印尼、马来西亚等国。1998年开始叭卡塔尔进口天然气。日本公司还努力通过相宜投资项目获得参与天然气开采、加工和运输杈．来加强自己在天然气供应方面的作用，甚至不惜耗资220亿美元，投资于从土库曼斯坦到日本的长达8000公里的天然气输送管道的工程，目的是为了拓展天然气的进口来源。日本还是世界最大的煤炭进口国，其需求量占世界需求总量的30％，进口来源地主要是澳大利亚、美国和加拿大等国家。

3．优化石油进口方式，减少对跨国石油公司的依赣。目前，在国际石油市场上，大型石油跨国公司的作用越来越重要，并且依靠其强有力的资本实力控制资源进而控制石油供求和价格。近年来发生的石油市场的震荡和石油价格的巨幅波动，在很大程度上是一些大的石油跨国公司在其中推波助澜。为了防止受跨国公司的操纵和对其过分依赖，一些国家注重优化石油进口方式：例如，日本一方面采取直接从产油国进口的方式，与产油国签订长期供油合同(有的长达20～25年)，落实长期稳定的石油供应另一方面，直接以参股和联合开发的方式获得更多的海外份额油，保证稳定的进口供应。通过这些方式减少来自大石油公司的控制。 在优化进口方式方面，日本还采取了“以进代出”和“以出代进”的策略。前者是指日本大力发展石化工业，进口大量原油后进行深加工。再出口大量石化产品，获得可观的增值效益后者是指日本在海外投资办厂和出口其工业品获得大量外汇，以扶持其包括石油在内的能源进口。通过多种方式实现石油安全战略。 (五)开源与节流并重，提高石油的利用率。

从各国的经验来看，石油安全战略体系中的重要一环，是开源和节流并重，在增加石油产量，扩大和稳定进口的同时，努力提高石油的使用效率，节约使用石油产品，并大力开发新的能源和其他替代性能源。如日本在能源领域中的能效和节能水平是世界最高的。日本每千美元GNP中的能耗为0．16吨油当量，是工业发达国家中最低的，比国际能源署成员国的平均指标低40％。这既与日本政府在节能和能效方面采取的政策有关，同时，也与其产业结构调整，将能耗大的产业转移到其他国家，改变能源需求结构有着密切关系。美国、法国和其他国家也在节约石油等能源方面作出了努力。

(六)利用市场化手段规避石油供应和价格风险。

国外石油安全战略中除政府实施一系列政策措施之外，更重要的是支持和鼓励大的石油公司，凭借其先进的技术、多样化的产品、雄厚的资金和高素质的管理人才，在世界市场上

通过市场化的运作来规避和防范石油风险，获取自身的利益和保证本国石油安全。石油公司市场化运作和主要做法是：

1．通过兼并、联合、收购等方式，壮大实力，推行国际化的资源战略：国际大型石油公司在世界石油工业调整过程中通过多种形式和运作模式．达到占有国际石油市场份额，提高公司效益．缳证国内石油供给的目的。还根据国际石油市场的供需状况和石油行情，采取灵活的投资策略．通过兼并、收购和转让等手段优化投资结构，注重资本投资的收益和实际的效益。如美孚公司在1998年油价偏低时，减少了上游项目的开发．当油价恢复或遇到具有吸引力的投资机会时．灵活的修改投资计划，既拥有了石油资源，又提高r投资的效益，降低了石油资源的成本。后一，面方式，已经超出了实物投资的范畴，上升为产权领域的金融化操作的资本运营。 2．利用国际石油期货市场进行石油价格的套期保值。从20世纪70年代发生石油危机以来，国际石油市场风云变幻，石油供求关系错综复杂，价格波动震荡。石油价格的波动在宏观上关系到主要石油进口国的国计民生，在微观上直接决定了炼油企业和油品使用企业的利益。这种形势迫使主要石油消费国的石油企业探索新的交易方式和定价方法。如改变传统的供需双方直接谈判事先约定固定价格的长期供货合同的傲法，转变成根据某种计价公式计算的长期石油供货合同，计价公式中的基准价格一般与远期实物交提市场(Forward Physical Delivery Con—tract)和期货市场(FutLires Exchange)的价格相联系。可以说现在石油价格的定价方法，是一种随行就市的灵活价格，石油公司在签订长期石{供货合同时，也承担着国际石油市场价格波动风险。因此，石油公司在购买实货时，一般都用远期实物交提市场和期货市场对其进行相的运作，锁定价格进行保值，以回避价格波动风险，稳定石油成本。 利用期货市场对原油和成品油进行保值作是规避价格风险的重要手段之一。国际上行做法是利用期货市场上的期货价格这一对工具。目前国际最著名的是伦敦国际石油交所(IPE)和纽约商品交易所(NYMEX)，主要：易品种是代表世界油价晴雨表的。在具体市场操作中，较为普遍的通过套期保值规避价格风险。如石油公司同油现货商签订远期石油供货合同后，根据预定润设定可接受的。目标成本价格为避免提货时油价格上涨，影响预定利润，按照目标成本价在期货市场买人与石油现货交货月份相应的货合约。如到提取现货时，石油价格上涨，期!市场的价格也会同步上涨，届时可以卖出期货一约，所得的买卖差价，可以弥补价格上涨的差韧结果是将现货石油价格锁定在目标成本价格水平，实现套期保值。 3．利用国际石油市场的各种投资工具进风险投资。由于石油期货价格和远期实物交市场的价格在石油现货价格的形成过程中所的作用，决定了原油价格的大幅波动的关键因不仅仅取决于现货市场的实际需求，而且期货场上的大量石油投机行为也对原油价格的波产生一定的影响，说明石油已不仅仅是一种商形态，而是已经纳入到世界金融体系中，石油场已经金融化。一些大的石油跨国公司认识!世界石油市场兼具商品市场和金融市场的双特征。因此这些大型公司利用雄厚的资金实和石油生产、加工能力、重要的关系网和灵通信息、训练有素的专业人才和科学合理的组织机构参与金融市场的投资，使用各种与石油有关的金融工具，在石油期货市场和远期实物交提市场投机运作，影响期货价格，在石油期货市场和现货市场获取投资利润，并有垄断和操纵石油市场和石油价格的趋势。 三、国家法律及政府政策在石油安全战略中的作用

国外建立石油安全战略体系是一个长期的过程，一般都花费了几十年的时间。在这一过程中，国家的法律法规和政府的政策起着至关重要的作用：可以说，没有相关法律的规范和约束，没有政府政策的引导和支持，国家石油安全战略无法顾利建立和有效实施。其作用主要体现在：

1．建立石油安全战略体系中坚持法律先行。为建立国家石油安全战略，国外主要的发达国家无一例外地实行法律先行的策略。制定并不断完善石油法律法规体系，利用法律对石油

资源和石油生产、消费、进口、储备等进行强有力的政府控制和管理：例如，美国制定了《能源政策与节约法>、<综合预算调节法》、《内政部和相关机构拨款法>、<清洁空气法》、《清洁水法》等日本有<基本石油法》、《石油储备法》德国有《能源安全缳法、石油储备法》等法国有《新石油法》。通过这些法律，对石油的生产、加工、储备、管理等诸方面进行了强制规范，有力地促进了石油安全战略的建立和实施。如美国从1912年到1920年，就在国会中陆续通过法律，将国内的有丰富油气储藏地区划为海军用油保护区，规定只能由海军在战时经国会批准后开采。

2．政府加强对石油生产、储备和进口的管理和控翻：主要的石油消费国都采取多种手段强亿政府对石油的管理和控制。(1)授权政府部门℃石油加强管理和控制。由政府有关行政部门负对石油的行政管理。美国是由能源部．日本是由通商产业省资源能源厅，德国是由经济部，法国是由油气管理局对石油的生产和进口进行管理和调控。这些部门再通过国家控制的石油公司进行具体的操作。例如，韩国最初的石油进口业务完全控制在与韩国政府合资的两家美国大石油公司(大韩石油公司和京仁能源公司)手中，由美方负责进口石油，韩方进行炼制。石油危机后，韩国改变了这一方式，由政府选定和控制的本国公司接管了原由美国进口石油的业务，从而控制了原油进口。(2)重视石油安全战略规划的制定和实施。美国、日本等国都高度重视石油安全战略规划的制定。韩国也在其能源部成立以后，制定了一系列原油储备计划，使政府和私营公司的储备由原来的20天的消费水平提高到100天的消费水平。(3)通过政府政策对石油的生产、储备、消费进行调控。，如日本为了国内石油消费的合理化而一直实行由政府严格控制的高油价政策。日本的石油价格是美国的4倍多，价格中所含的税收是美国税收的6倍多。对于国内资源贫乏、石油主要依靠进口的日本而言，高油价政策有效地抑制了石油消费的过快增长，促进了全社会节能和提高石油利用效率。到1995年，日本全国石油消费的绝对量仍低于1973年的水平。英国也利用高油税的政策来调节国内石油的消费。

3．政府通过优惠政策引导和支持民间企业的投资、开发和储备活动。

如前所述，各国政府通过各种政策鼓励和支持民间企业对有利于国家石油安全战略的投资、开发和储备活动。政策中主要是通过增加低息贷款、政府贴息贷款、调节税费、财政担保和补贴、建立专用基金，以及加速折旧等多种方式对企业给予必要的支持，充分体现了政府加强石油安全的政策导向。在国内和国际市场上，要靠石油企业通过市场化运作来规避石油风险，保证石油安全。靠石油公司的海外投资和参股开发，才能获得更多的海外份额油，才能保证安全的石油进口和石油供应：同时，民间储备也是战略储备的重要组成部分：政府的优惠政策在实践中确实收到了良好的效果，从而确保了这些国家石油安全战略体系的建立和实施。

4．国家通过政治、外交和军事等多种手段确保在国际上的石油利益。除了各种政策支持以外．各国政府还通过政治、外交和军事等多种手段来实现在国际市场上谋求本国利益，保持国家对国内外石油资源的有效控制。因为石油作为当今各国的重要战略物资，在一定程度上是各国经济发展的“生命线”，任何一个国家的政府都将使出浑身解数来保证其石油安全，而不会任其市场自发调节而撒手不管。世界上主要的石油消费国外交的重要内容之一是加强对石油供应国的外交。而在军事上的典型事例即是海湾战争。美国的真正目的就是确保其在中东的石油利益。目前美国在海湾地区的进口石油虽已大幅减少，但从政治和外交策略来看，并未减弱对这一地区的控制，其目的是继续控制这里的石油资源，左右世界市场的石油供求。 日本在政治和外交中，则采取与美国等国不同的态度和行动。如在中东有意识地淡化政治而突出经济，采取灵活的态度，以提供财政援助、发展经贸关系和共同开发等手段争取与中东国家发展关系。在俄罗斯和中亚的油田开发中，日本政府也积极合作，力求在美、俄、日等国的复杂关系中，实现日本对这一地区石油资源的瓜分。

可见，一个国家石油安全战略的实施，不仅要有法律和政策来保证，而且要通过政治的、外交的、军事的多种手段来实现。

四、国外石油安全战略对我国的启示

1．必须尽快着手建立我国石油安全的战略体系。随着我国经济的快速发展，对石油能源的消费量迅速增加。目前我国已成为世界第三大石油消费国。从1993年开始，我国已成为成品油的净进口国，1996年开始成为原油净进口国。到20世纪末，我国的石油净进口量占当年消费量的20％以上。根据国际能源机构的分析和研究，认为石油供应中断量达到需求量的7％就是能源安全的警戒线，超过这一界限就需要采取包括动用战略石油储备在内的一系列应急措施。然而，我国迄今为止尚未真正建立起严格意义上的战略石油储备，其他安全战略措施也未形成体系，应变能力极弱。一旦国际市场发生大的变动，将对我国经济产生严重的影响。特别是在目前我国的石油需求和石油价格都与国际市场接轨韵形势下，这一影响将更为直接。所以，我国必须立即将建立国家石油安全战略体系列入重要的议事日程，在加强战略研究的同时，着手采取必要的战略措施。

2．石油安全战略体系是一个有机联系的体，应统筹规划和安排。从国外的经验来看，国家石油安全战略是一个体系，是有机联系的整体。其中包括国家的战略储备，民间储备，对国内外石油资源的开发，对国内能源消费结构的战略调整，政府对石油资源和进口的调控管理。这些内容和手段是一个相互联系的整体，其共同作用才构成一个国家的石油安全战略的体系。我国在构建石油安全战略的过程中，必须从这些方面着手，多管齐下。当然，在具体的措施上，可以轻重缓急，有序地推进。目前我国的当务之急是尽快建立石油战略储备，而且应根据我国的生产和消费状况确定合理的储备规模和储备方式。

3．政府应在政策上引导、支持和鼓励企业实施“走出去”战略，实现进口来源多样化。江泽民同志指出：“我国石油后备资源不足与经济发展。口增长的需要不相适应，必须未雨绸缪，有备无患。从当前世界石油市场急剧变化的看，这个问题更需要引起我们的高度重视”。指出：“从战略安全考虑，要‘走出去’，采取，形式积极开发利用国外资源，实施进口多元，根据国外的经验，政府政策的主要取向之黾通过多种优惠政策，支持和鼓励企业“走出去”，到国际石油市场上进行勘探和参与开发，以积极主动的行动获得更多的国际市场的石源，保证本国石油进口的供应。我国应借鉴经验，鼓励企业积极实施“走出去”战略。在程中，由于国际石油市场的竞争日趋激烈，：需要企业有雄厚的资金实力，有较高的技术，这些单靠企业的力量有一定的困难。政府过低息贷款、财政补贴和减免税费等多种方予优惠和支持，使企业在海外石油勘探开发据主动地位。通过实施“走出去”战略，还有实现我国进口石油来源的多样化，这也是石云全战略的重要措施，避免对某一国家和地区自进口的过分依赖。 4．通过石油企业在国际市场上进行市场化运作，规避石油供求以及价格风险，保证本国的石油安全。国际经验表明，利用国际石油期货和现货市场进行规范化的市场运作，通过“高抛低吸”和套期保值来锁定成本、获取利润是各国石油企业通行的做法。国际石油市场动荡不定，价格波动给各国经济和企业利益带来巨大影响，这就要求企业必须进行市场化运作，以规避价格风险，保证经营利益。目前我国国内没有期货市场，现货市场也基本上控制在两大石油集团手中。这种相对垄断的格局不利于企业在国际市场上进行风险运作，也无动力去进行套期保值。应在国内加大改革力度，在加入WTO前，更地对国内企业开放石油市场，形成有序竞争的格局，促使企业在竞争的压力下进行市场化运作。

5．加强石油安全的立法工作，保证石油安全战略的顺利实施。国外在建立石油安全战略中，坚持法律先行，这一经验值得我们很好地借鉴。应从我国的石油生产和需求的实际现状出发，根据石油安全的要求，制定和出台相关的法律法规，以保证石油安全战略的顺利、有效实施。

２１世纪中国石油安全的战略对策

李果仁

摘要：自２０世纪９０年代中期我国由石油净出口国转为净进口国以后，石油安全就成为石油企业和政府决策部门以及学术界频繁讨论的关键问题。文章着重对中国石油需求、供给及储备状况进行了分析，对２１世纪的中国石油战略进行了思索，并提出了具体的应对策略。

关键词：中国石油安全石油储备石油立法战略对策 １中国石油供需及储备状况 １．１中国石油需求状况

２０世纪9０年代以来，中国国民经济年均增长９．７９％，原油消费年均增加５．７７％，而同期国内原油供给增长速度仅为 １．６７％。未来１５年，中国国民经济将以７％左右的速度发展，预计原油需求将以４％左右的速度增加同期国内石油产量增长速度却只有２％左右，低于石油需求增长速度，国内石油供需缺口将逐年加大。从表１中我们可以看出，２０００年预测的石油供需缺口为４０Ｍｔ，而实际却达到了将近７０Ｍｔ。中国经济对进口石油的依存度亦将从１９９９年的约３０％增至２０１０年的约４０％.近几年来，尽管中国发现了一些大型的油田，但仍不能改变石油供不应求的状况。

可见中国石油供需形势不容乐观。国际经验表明，当一国的石油进口量超过５０Ｍｔ以后，国际市场行情的变化就会影响这个国家的经济运行超过１００Ｍｔ，国家就应该有包括外交、军事、经济在内的有力措施，来保证石油安全。 １.２中国石油供给渠道及供给能力

能源安全的核心是石油安全。据估计，到２０２０年，进口石油已经成为中国石油供给的主要渠道。从中国原油进口的主要来源地构成来看，２００２年８０％以上的原油进口来自１０个国家，６０％以上的进口来自中东和非洲的５个国家。从中东和非洲两地区进口原油５０１９万ｔ，占原油进口总量（６９４１万ｔ）的７２．３％。来自中东的进口原油占进口总量的５０％，达３５００万ｔ。前三位原油进口供应国都是中东国家，其中，从沙特阿拉伯进口达１１５３．５万ｔ，从伊朗进口１０７３万ｔ，从阿曼进口８３１万ｔ，三国进口总数３０５７万ｔ，占中国全部原油进口量的４３．３％。来自非洲的原油进口占进口总量的２２．８％，其中来自苏丹和安哥拉的进口量分别是６４２万ｔ和５７０万ｔ，占进口量的１７．５％。预计未来几年，中国从中东及非洲地区进口石油的比例将继续保持较高水平。中东、非洲地区正是目前国际政治经济局势动荡的主要地区，而且进口原油大都采用海上集中运输，其重要通道马六甲海峡安全隐患非常突出，因此石油进口面临较大的运输风险。

１．３中国石油储备状况

国际能源机构提出了净进口量９０天的储备量标准，但是美国、日本和德国的石油储备分别达到了净进口量的１５８天、天和１２７天。按照在２１世１６１纪头２０年全面建设小康社会的奋斗目标，结合国民经济及国防对石油的需求和我国石油工业在国内外的发展前景，预计到２０１０年石油净进口量有可能达到１５０Ｍｔ，相应的储备石油规模应保持３７．５Ｍｔ。储备的石油品种应以原油为主，成品油为辅，原油和成品油的储备比例可以参照国际经验确定为９∶１。目前，我国石油储备体系尚未完全建立，中国石油系统内部原油的综合储备天数仅为２１．５天，中国对石油突发性供应中断和油价大幅度波动的应变能力较差。为了争取时间和发挥行业的积极性，参考国际经验，对原油的储备可以考虑把其中１／３左右分配给石油、石化、交通、民航及军工等相关行业进行建设与管理，各项资金均由国家拨付，储备的石油所有权及动用权属于国家。成品油的储备可以完全分配给相关行业，所需资金也由国家承担。如果我国能建立起拥有３７．５％的国家石油储备，再加上属于自己的在国内外拥有的石油资源，不仅可以应对突发事件和油价的起伏跌宕，对稳定市场和保

障国家经济安全也至关重要。 ２ 中国石油安全的战略对策

面对国际石油市场变化莫测的形势，目前中国的石油安全战略对策应包括以下几个方面：①建立资源节约型的经济结构，减少对石油资源的依赖，实施石油替代战略。一是积极采取技术措施节油，大力降低交通运输业用油，大幅度提高燃油效率二是加快以煤、气、电和各种可再生能源替代石油的开发进程，特别要大力开发水能、风能、太阳能以及核能，以减轻石油需求的压力三是综合运用投资、税收、价格、法律等经济和行政手段，鼓励节约用油，杜绝和防止无效、低效用油，提高石油利用效率。争取到２０２０年，单位ＧＤＰ油耗降低一半，年均节油率为３．５％～４．０％。节约和替代石油消费１．５ 亿ｔ四是要建立全国性宏观节油监控网络，以立法为基础，建立节能、环境、经济等测评指标，强制推行节油法规和制度。②争取早日加入国际能源机构（ＩＥＡ）。ＩＥＡ是一个主要由石油进口国组成的国际组织。如果成为ＩＥＡ的成员国，中国在承担相应义务的同时，可分享ＩＥＡ提供的能源信息等方面的务，降低本国石油安全的成本，并发展与其他石油进 口国的能源伙伴关系。然而，中国目前还不具备加入ＩＥＡ的条件。所以，中国应加快完善国内石油机制，使其更快更好地与国际接轨。③要加快建立石油战略储备，提高应对突发事件的能力。 立法先行是国际石油战略建设的成功经验，尽快制定出台我国的《石油法》、《石油储备法》等法律法规。通过法律法规明确中国石油储备建设的目标、管理、资金、方式等问题，使中国石油储备建设的全过程有法可依，有法可行，有法律保障。根据我国国情并借鉴国外经验，建立我国的国家石油体系必须遵照国家储备与企业储备相结合、以国家储备为主的方针，储备的最大能力为９０天的石油消费量。石油储备可实行“油库＋油田（即产品加资源）”的储备方式。石油储备须由中央政府直接掌握，储备的石油亦可在国家的调控下，按照一定比例进行商业运作。对于石油储备建设的资金来源，可实施多渠道化，即国家（中央政府与地方政府预算拨款）、社会（通过税收）、企业（自负）三方结合等筹集资金的方法。④确定我国石油进口多元化战略。中东地区一直是全球石油的最主要供应地。中国２０００年、２００１年和２００２年进口的原油中分别有５４％\\５６％和５０％来自中东地区.预计到２０１０年和２０２０年中国进口的原油中仍有４５％～５０％左右来自中东，依赖中东原油的局势不会有太大改变。在依靠中东地区原油进口的同时，要积极扩大其他可能的供应来源，应重点将俄罗斯作为重要的石油进口新增来源，使俄罗斯的石油成为与中东石油互为补充的、稳定的石油供应来源。在原油和成品油进口方面，要从安全战略的角度出发，进行认真的经济比较分析，行进口渠道多样化.还可以通过购并、参股的方式直接利用周边国家的炼油能力，分享利益，共担风险。⑤完善中国石油安全管理的组织体系。中国对石油的依赖不断增加，必须要有一个协调能源政策、主管能源的中央政府机构，建议成立一个专门的石油安全机构，专门研究国家石油安全事务，制定统一安全战略，整合国家力量参与海外竞争。⑥积极参与国际石油市场的竞争。一是要大力实施“走出去”的战略。利用世界石油资源主要有３种渠道：其一，通过石油贸易，从国外直接购买石油及石油产品，即“贸易油”其二，参与国外石油资源开发，建立海外长期的石油生产基地，稳定地获取“份额油”其三，参与国际石油期货市场的竞争，中国不仅要有实物形态的石油战略储备，还应当在国际市场上建立自己的期货储备，如参与国际期货市场投资，通过在期市的适度持仓影响市场价格，摊低成本。二是要争取国际石油定价权。中国参与国际石油市场竞争的根本意义，一方面要打破西方大国对资源控制权的垄断，另一方面要把国际市场上的价格风险尽可能多地释放在国际市场中，并能在国际市场的采购价格和采购规模上取得较大的主动权和发言权。开放石油期货市场，中国可以借此取得市场交易、交割规则的制定权，变国际价格的被动承受者为积极影响者。如果中国石油期货价格成为国际油价中心之一，成为国际油价的重要参考，中国石油的交易价格也就摆脱了国际资本的控制和操纵。⑦加快发展石化产业，有效利用石油资源。随着石

油供需缺口的加大，必须把宝贵的石油资源优先用于难以代替的油品和化工品领域，有效加工利用石油资源，调整优化产业结构，建立节油、高效、绿色清洁的现代炼油和石化产业。⑧进一步强化海军建设。目前，中国扩大国际能源市场的步伐较快，确保中国能源的海上战略通道安全，在一定程度上取决于中国海军的现代化建设，亦是中国和平崛起的题中之意。 参考文献：

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摘要:石油安全最早是一个军事概念，它的内涵和外延一直处于不断变化之中，国内外对它的界定有一定的差异。石油安全的本质是供求矛盾，合理的石油价格和稳定的石油供应是石油安全的核心问题。20世纪两次石油危机的冲击，石油对外依存度日益提高以及国际石油价格的大幅度波动，导致西方主要石油进口国纷纷实施石油安全战略。研究美日等国家石油安全战略实施的背景和措施，对于制定中国石油安全战略不无借鉴意义。 关键词:石油安全；西方国家；石油安全战略；背景；措施

能源安全问题是关系一个国家经济发展乃至国家安全的重大战略问题。当今世界，石油仍然是世界上最主要的能源，而能源安全问题又集中体现在石油安全方面。因此，人们往往将能源安全与石油安全混合使用，在大多数情况下，能源安全一般是指石油安全。探讨石油安全概念及其演变，分析西方主要石油消费国的石油安全战略，对于目前日益倚重海外石油的中国来说，是十分必要的。 一、西方国家的石油安全概念

石油安全最早是一个军事领域的概念，产生于两次世界大战之中，主要是指以石油为战争机器的燃料供应安全问题。[1](P1)但石油安全作为一个与石油危机相对应而广泛使用的概念，则是20世纪70年代世界第一次石油危机的直接产物。30多年来，石油安全概念的内涵和外延一直处于不断变化之中，不同国家以及不同的人对它的界定也不尽一致。

二战结束后，由于经济重建和西方大国工业化进程的加快，各国开始从经济领域探讨石油安全问题。现代石油工业产生于美国，而当今对石油安全问题研究积极性最高、影响力最大的也是美国。美国将石油安全界定为:以合理的价格自由地获取国外石油资源，或者说“确保石油价格合理并自由流通”。长期以来，石油安全都是美国政府发表的国家安全战略报告中的重要组成部分，它详细阐述了美国政府在全球以及中东石油问题上的立场、政策和目标。如1988年1月里根总统签署的《美国国家安全战略报告》就明确指出:“能源是我们的经济、工业和军事力量的重要基础，因而也是我们国家安全的基础??更近期的目标是:使我国不像以前那样容易受到外国切断能源供应的打击，减少这种中断——如果发生中断的话——对国内经济造成的影响。”[2](P90)报告进一步指出“在波斯湾地区，我们也要采取协调一致的做

法\??保证我们自己和我国的盟国以合理的条件获得石油。”英国的一个课题组从正反两个方面描述了“能源安全”状态:“能源安全是指这样一种情况，即消费者及其政府有理由相信在能源??

日本是一个典型的贫油国，历来把能源安全摆在国家安全的高度。日本学者冲野秀明指出:如果中东产油国停止向日本提供正常石油量的30%并持续200天，那么日本就将有300万人死亡，全国70%的财富将化为乌有! 二、中国对石油安全问题的界定

近年来，中国也有不少学者从不同角度对石油安全概念进行界定。大多数学者是从经济安全的角度探讨石油安全问题的。有的学者从反石油危机和供应安全的角度把石油安全定义为“一个国家或(地区)所能获得的石油资源持久、稳定、足量地满足国民经济可持续发展需要的状态”[5](P8)。也就是说，石油的数量、质量以及地区均衡性都会影响到一个国家(或地区)的石油安全，石油安全目标既强调一个国家(或地区)石油资源的自主程度和国际竞争力，也主张从国际市场上进口一定量优质石油以增强国家经济安全。也有学者从“经济领域内的安全范畴”考虑，把石油安全表述为资源的可控制程度:“石油安全主要是指一国拥有主权、或实际可控制、或实际可获得的石油资源，在数量上和质量上能够保证该国经济当前的需要、参与国际竞争需要和可持续发展的需要。”从这定出发，可依据考查时间的长短，将其区分油安全，指出:“所谓石油安全，对主要产油国和出口国来说，就是掌握石油勘探开发及生产经营自主权，并使石油出口价格和市场结构处于对本国生存与发展最有利的状态。对于石油进口国来说，石油安全就是能够以`适的价格，接连不断地获得国外石油资源，以满足本国经济发展和社会稳定乏而需要进口石油的国家，石油的经济和政治影响对于进口国而言更为普遍而重大，进口国的石油供应，安全问题更加令人关注和担心，因而成为石油安全中矛盾的主要方面。

以中国石油集团经济技术研究中心单卫国先生为代表的一批国内学者则从综合意义上对石油安全概念进行了描述，认为石油安全应该是“量”、“价”、“质”三位一体的整体概念。[8](P5)相对国内研究来说，他们对石油安全概念的界定比较全面、科学，并具有一定的前瞻性。

所谓石油安全的“量”，即石油供应的稳定性，指满足国家生存和发展正常需要的石油供应保障的稳定程度。关于石油进口量或对外依存度与石油安全之间的关系，目前国内流行两种主要观点。一是，当一国石油进口量达到其国内消费总量的30%时就会发生石油安全问题；二是，当一国石油进口量超过5000万吨，该国的国民经济正常运行就会受到影响，而如果进口量超过1亿吨，就要可能通过外交、经济甚至军事手段来维护石油供应的安全。必须承认，这两种观点是有一定道理的，毕竟过多地进口敏感程度极高的石油，不仅可能引起竞争者的顾虑，也会使进口国特别是资源贫乏进口大国感到一定的力和风险。但事实上，在当今全球石油供求总量大体平衡的情况下，越来越多的消费国认识到，石油进口量的多寡，其占消费总量的比重并不是主要问题，而最令人担心的是进口是否中断，以及进口代价是否能够承受。 可见，石油安全与石油供应中断的关系是直即石油价格的合理性或可承受性，涉及石油安全中的价格变化因素，主要指进口国或消费者所能够承受的在一定范围内波动的价格。此外，由于石油本身的稀缺性、分布的非均衡性以及供给的低弹性，使得其价格的变化极易受到市场以外的政治、外交甚至军事等因素较大的影响而发生波动，往往体现为石油的“政治价格”。纵观世界石油工业发展史，世界石油价格的下跌，多为石油的市场机制起了主导作用；而回顾世界石油价格变化史，不难发现，世界性的石油价格暴涨几乎都为政治因素或政治事件所引发。所以，由市场因素导致的价格波动一般可以视为正常波动，可由市场机制调节，不属于石油安全问题；对于非市场因素导致的价格暴涨或供应中断，则应该认为是异常波动，属于石油安全问题，必须采取措施确保安全。

所谓石油安全的“质”，即环境安全性，主要是指在石油的生产、运输、使用和消费等各个环节上，不应该对人类、动植物的生命和健康，以及生态环境造成损害或构成威胁。随着20世纪80年代以来世界石油消费的快速增长和由此引起的大气质量下降、全球气候变暖和其他环境问题，发达国家开始完善石油安全的内涵，并将环保的要求加入其中。[8](P6)欧美各种低硫无铅汽油标准的诞生和使用即是这一要求的反映。应该说，相当于“量”这一国家石油安全的基本目标来说，环境安全是石油安全新的理念和更高的目标，是一个“质”的概念，标志着人类已经开始以可持续发展观、科学发展观来约束自己的经济活动。综上所述，石油安全概念从产生以来，其涵义在不断变化和更新，而且不同人对它的界定往往各有侧重，有的侧重其军事意义，有的强调其经济意义，有的则从综合意义上把握。 三、西方国家实施石油安全战略的主要背景

概括地说，石油安全战略就是为维护和追求石油利益以及实现石油安全目标的总体谋划与政策措施。20世纪70年代所发生的两次石油危机，对当时的世界经济和政治造成了极其深刻的影响，特别是第一次石油危机触发了美国等西方国家严重的经济和政治危机。在危机之后不久，对石油危机梦魇挥之不去的美国，经过多次穿梭外交，组建了致力于实现西方世界能源安全的国际能源机构(IEA)。

结合1974年以来的世界石油安全形势变化，IEA成员国不断定义、发展和更新其石油应急反映措施，实施石油战略储备等安全战略，在较大程度上维护了西方国家的石油供应安全。从此以后，世界各主要国家的政府纷纷采取措施，实施了符合各自国情的石油安全战略。“由于石油的特殊的战略价值，在当代社会，一国要想获得经济发展、政治稳定、军事安全，不能没有充足、稳定、价格合理的石油供应。对于高度依赖国外石油资源的国家来说，必然别无选择地要卷入与石油有关的国际事务中去；对外依赖程度越高，对威胁的感觉就会越强烈，其对外战略中的‘油味’就会越重。”[9](P226)正因为如此，在第一次世界石油危机之后，石油安全问题成为越来越多的国家日益关注的一个全球性焦点问题，不少国家特别是西方发达国家都制定了相应的石油安全战略。西方发达国家实施石油安全战略的主要背景包括三个方面。

第一，它是两次石油危机冲击的直接产物。如前所述，1973年10月中东战争爆发后，阿拉伯国家对美国等支持以色列的西方国家实施石油禁运，导致石油供应短缺，油价从每桶3.01美元上升为5.12美元，到次年元旦每桶原油标价进一步上升到11.65美元，涨幅高达128%，[10](P187)这就是所谓的第一次石油危机。1978-1979年伊朗“伊斯兰革命”又引发了第二次石油危机。如果说第一次石油危机迫使西方国家不得不采取应急的石油安全对策，那么第二次石油危机之后，西方国家的石油安全措施就成为一种长期的战略。

第二，西方主要发达国家石油消费不断增长，石油对外依存度日益提高。节能技术的提高和新能源的开发，尽管使西方国家的石油消费在能源结构中的比重由1971年的71.7%降到1995年的57.7%，但石油的绝对消费量却有增无减，从1971年的日消费3540万桶增加到1995年的4030万桶；而且，西方许多国家的石油对外依存度还在不断攀升，其中，美国石油对外依存度已从1988年的42%上升到1995年的55%。[11](P60)由此引起的对石油安全供应的担心也是西方国家制定石油安全供应战略的重要背景之一。

第三，国际石油价格的大幅度波动。1973年以来的30多年里，石油价格经历了多次暴涨和暴跌。除了两次石油危机以外，还出现了几次价格暴涨。1990-1991年第三次石油价格暴涨，是入侵科威特的伊拉克地区霸权主义和企图独霸中东的美国世界霸权主义之间为争夺海湾石油控制权而兵戎相见的结果。2000年石油价格曾突破每桶30美元，导致了第四次石油价格暴涨。最近一次石油价格上涨从2002年8月开始，一直持续到今天，并在2004年底一度创下55美元的新高。无论对生产国还是消费国来说，价格的剧烈波动都是安全问题，对经济发展和社会稳定都形成巨大冲击，因此，必须采取相应战略加以防范。

四、美日等石油进口大国确保石油安全的主要战略措施

长期以来，美国、日本、韩国等石油进口或消费大国，都制定了周密而可行的石油安全战略，并根据国际政治经济形势和世界石油市场的变化不断加以修改和完善。美国石油安全战略的重点是保障经济发展所需的供应安全，以减少可能发生的石油供应中断或价格剧烈波动对国内经济和政治的冲击。其主要措施包括:加强与IEA的协调，维护战略石油储备；稳定国内石油生产；坚持石油进口来源多元化，减少对中东石油的依赖；加强在主要油气产地和运输线上的军事存在(如增加对中东、中亚、马六甲海峡的军事影响)，并加强对从中东到美国的太平洋、大西洋海上运输线的保护，等等。2001年5月由副总统切尼领导的美国国家能源政策发展工作组公布了《国家能源政策》报告，提出了未来美国能源发展政策。“9·11事件”之后，美国四面出击，在通过阿富汗战争和伊拉克战争对“大中东”地区进行油气地缘政治渗透的同时，加快了多元化石油战略的，寻求从中亚、非洲、拉美和俄罗斯等地进口石油。美国石油战略的调整和实施，势必对国际石油市场甚至世界经济政治格局产生重大影响。 日本作为世界上石油对外依存度最高的经济强国，在经过两次石油危机的冲击之后，逐步确立了“确保供应、稳定优先”的能源安全战略，取得了较好的效果。其基本措施有:建立官民结合的庞大的石油战略储备体系，并不断提高储备水平；调整能源消费结构，在降低石油消费比重的同时，提高天然气、水电和核能在能源消费中的地位，并不断致力于新能源的研发；采取“亲中东”的石油政策，力图与中东产油国保持长期稳定的合作关系；成立具有准政府机构性质的日本石油公团，积极推动和扶持日本石油公司进行海外石油投资与开发；实行进口来源多元化和进口油气品种多样化策略，避免进口来源过度集中和品种单一带来的风险；调整产业结构，减少高油耗产业比重，并推广节能技术，提高油气利用效率。 参考文献:

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(长江大学学报(社会科学版)，2005(4)) 中国石油安全及其保障机制初探 刘飞龙 谷树忠

摘要:石油是关系国计民生的战略性资源。在对中国的石油安全态势以及制约因素的分析基础上，建立了具有中国特色的石油保障机制:即政府宏观调控下的相对垄断竞争、适度石油储备制度、石油信息共享机制、石油贸易体制改革等。 关键词:石油资源；石油安全；交易成本；保障机制

石油资源是一种重要的战略性资源。一个国家的石油安全问题不仅关系到本国经济可持续发展以及社会的稳定，而且对世界的经济格局也会产生深远影响。自东南亚金融风暴发生以来，欧佩克各国为了增加财政收入，都提高了原油生产，但同时，欧亚各国都减少了石油需求。竞争的结果导致了目前的世界石油市场供过于求。1998年，国际原油价格跌破了每桶

10美元大关，与1986 年建立在欧佩克限产基础上的每桶18美元的国际标准油价形成了鲜明对比，石油生产国收入锐减。此种国际市场态势，对中国21世纪的石油安全既是机遇又是挑战。

1石油安全概念的界定

石油安全是相对石油危机而言的。所谓石油安全，是指一个国家(或地区)所能获取的石油资源持久、稳定、足量地满足国民经济可持续发展需要的状态。这说明:石油的数量、质量以及地区均衡性对一个国家(或地区)的石油安全都有重要的影响。石油安全目标不仅强调一个国家(或地区)石油资源的自主度和国际竞争力，同时也主张从国际市场上进口一定量的优质石油以增强国家石油安全。石油危机，是指由于石油的储采比，价格等的亟剧波动而导致国民经济福利亟剧减少，经济秩序混乱，甚至出现经济危机或经济崩溃的状态。 2中国石油安全基本态势

2、1中国已成为原油进口大国

60年代，自从大庆油田开发第一口油井以来，我国的石油供应由完全依赖国外石油市场开始转向以本国石油供应为主。此后石油生产量大幅度提高，1975年开始出口原油，最高时我国原油出口量达到每年3000×104 以上。80年代是我国经济高速增长阶段，石油需求亟剧增加。至80年代末，我国开始进口一定量的优质石油来弥补国内石油资源的不足。1996年，我国由原油净出口国变成原油净进口国，原油进口量达到2262×104t，1997年增至3547×104t。据国内石油专家预测，如果国内生产总值保持8%的年增长率，2000年原油进口量预计将达到4000×104t～5000×104t，2010年原油供需缺口将达到1×108t以上[1]。 2、2石油资源的地区接替后劲不足

我国目前已发现油田300多个，总储量950×108t，但截至1996年，实际已探明的可采资源量只有5218×108t，已累计采出石油3013×108t，尚有可采探明储量2215×108t。储采比逐年下降，仅1986年至1996年的10a间储采比由1814下降到14[2]。而且，石油资源地区分布高度集中，主要集中于东北、华北和西北地区，合计占全国总量的90%以上。经过近40a大规模开发，中国东部主力油田多数已进入高含水期，再开发成本升高，开采难度增大。而西部勘探和基础设施滞后，且地质条件复杂，开发成本高，光靠国家的财政支持难以为继。而海上石油勘探方面，尽管投入了较多的资金，也仅发现了几个中型油田，且开发条件复杂，前景不明朗。

2、3石油资源的利用效率低下，开发成本高，环境压力大

目前，我国石油资源利用的效率十分低下，不到发达国家的一半，主要工业产品的单位能耗比国际先进水平要高30%以上。石油资源的利用过程中大部分被损失和浪费了，并加剧了石油资源开发所引起的环境污染。80年代以来，随着环境保护运动的高涨，对石油产品的质量提出了更高的要求，而我国石油产品质量升级滞后，如汽油平均辛烷值为亚太地区是最低[3]，导致了我国石油产品在国际石油市场的竞争力乏力。另一方面，我国东部主力油田已处于3次采油阶段，自然递减严重，进一步开采成本将越来越高。而西部石油开发难度大。据估算，西部油田增产每吨原油的投资要比东部主产油区高1 倍，比中东高1倍多[3]。西部油田的原油生产成本将远高于国际石油市场价格。

2、4优质原油进口伙伴选择空间小，关系稳定性较差

1986年，我国主要原油进口伙伴只有5个国家。1994年，达到了21个国家，其中阿曼、印度尼西亚和也门3国原油进口量占总进口量的74%。1996年，我国原油进口伙伴也只有25个。1997年，原油进口伙伴虽增至35个，但在其中阿曼、印度尼西亚、也门、安哥拉、伊朗5国原油进口量占总进口量的73.19%，其它进口伙伴较为分散，且进口不确定性较大，原油进口时断时续，且数量波动较大，含硫量较高。优质原油进口高度集中，使我国经济容易受到国际石油市场和国际政治格局变迁影响。而且，在中东优质石油富集区(如阿联酋、科威

科、卡塔尔等)，我国长期被西方国家排斥在外；在中亚，优质石油亦相当丰富，但由于石油运输通道以及政治经济原因，我国对中亚石油市场的进入度很低。目前，从中亚原油进口非常少，1997年仅为4149×104t，仅占原油总进口量的11%左右；在拉美，由于受到美国的排斥，截至1997年，我国从这些地区进口的原油几乎为零。 3中国石油安全的制约因素

3、1从国家的长远战略利益上认识石油问题、合理安排石油开采的时间以及理性选择石油进出口贸易伙伴石油对全球政治格局，经济秩序以及军事行动都有重要影响。

海湾战争、南北斗争、世界经济波动以及全球气候变暖无不与石油息息相关。在我国，随着经济可持续发展，石油供需缺口将越来越大，2010 年，我国的石油对外依赖度将高达30%[4]，石油的可靠供应是我国国家安全的生命线。但长期以来，我国过分强调石油资源供给的自我保障以及石油出口创汇的短期效应造成了对优质石油资源的过度开采，在优质石油开采的时间安排以及地区布局上没有充分考虑到国家长远战略利益。在石油贸易伙伴的选择上，过分注重石油初级产品在世界石油市场的占有份额，但在技术含量高的石油产品出口以及优质原油进口伙伴选择上却缺乏强有力的政策支持。

3、2石油企业经营粗放，利用效率低下，产量至上思想相当普遍

长期以来，我国石油资源的开发和利用靠的是中央集中决策、计划安排和行政驱动。在中央与企业之间的制度安排中，由于中央不可能完全知道企业经营的所有细节，而对企业经营所有行为的度量是多维度的，成本很高或者根本无法全部度量，因此只能以产量或产值作为衡量企业绩效的标准。另一方面，我国的石油企业缺乏成为市场的利益主体参与竞争的能力和意识，同时也缺乏独立承担石油资源开发所带来的高风险能力。再加上外国政府对我国石油资源开发利用的高新技术封锁以及本国原有技术设备的落后以及我国众多的人口数量。这样就导致了我国石油企业的经济增长方式是非持续的粗放型发展模式。

主要表现在:①“三高”与“三低”并存，一方面是高速度、高投入、高消耗，另一方面是低质量、低产出、低效益。在石油资源开发投资上，重外延扩张，轻内涵深化；在石油资源的开发和利用上，重数量的增长速度，轻质量效益。②石油企业的组织结构臃肿，社会负担沉重，资源配置效益低下，造成了石油资源的严重浪费。③由于石油企业的资金预算和监管弱化，导致了国有石油企业在石油资源开发和利用过程中短期化现象严重，引起石油企业粗放经营。

3、3石油运输通道建设滞后，加大了我国石油安全风险

80年代以来，我国实行经济发展的倾斜投资战略，东部沿海地区经济较发达，国家对石油运输通道的投资较多，经济增长速度快，对石油资源的需求大，而西部等石油资源较丰富的地区经济落后，资金短缺，石油运输通道建设落后，石油运输的大干线少，管理水平和设备落后。这种资本与资源要素分离的格局，导致了石油远距离运输，减慢了石油资源流动速率，增加了运输成本。同时由于地区之间的政策目标不一致性，人均收入以及经济发展水平的差异，石油资源流动的不确定性增加，导致了石油资源流动过程中所产生的机会成本增加，这样就不可避免地增加了合约安排的难度。21世纪，随着我国石油开发向西部和海上转移，海洋石油产量和石油进口增加，新疆、海洋和进口石油运输通道的瓶颈作用将越来越明显，弱化了我国石油供应安全。 3、4石油资源的无序流动

石油资源作为国民经济的重要战略性资源，其生产经营基本上处于国家垄断的局面。在传统的计划经济下，石油资源的流动完全表现为一种非合约关系[5]。计划体制通过各项指令、经济政策以及行政法规控制了石油企业的整个经营运转过程。企业不是资源流动的利益主体，不承担资源流动过程中所出现的责任和风险，也不分享资源流动所带来的盈利，石油企业的盈利全部上交给国家财政，石油开发和利用所带来的风险全部由国家财政来负担，弱化了对

石油资源开发的激励和约束机制，导致了交易费用的昂贵，石油资源的过度开发。在我国向社会主义市场经济的转型期，中央为了减少由于信息的不完全性以及监督的不完全性所带来的资源配置的无效率，通过多层的科层关系对信息进行过滤，把监督、激励、控制的权力逐层次下放，这种权力的分化弱化了中央的控制权，导致了不同的权利主体之间掌握权利的差异性，形成了多元化的利益主体。这些利益主体通过石油交易来追求自己的利益，这些流动虽然是以合约形式来安排的，但合约的主体仍然受到行政主管部门和各级地方政府的交叉控制，由于行政主管部门和地方政府利益目标的不一致性，形成了资源流动合约安排的高额成本，甚至资源流动的合约安排不是为了实现资源的优化配置，而是为了完成计划者所下达的指标。而且合约选择范围有一定的限制，超过此界限就要受到完全的控制。 3、5不合理的石油价格体系

1994年以前，为了确保我国经济高速增长对外汇的需求，增强我国石油资源在国际石油市场上的价格竞争优势，政府对石油价格进行了大量的财政补贴，使原油的价格不仅低于国际市场价格，有时甚至比石油的生产成本价还要低，而石油加工产品价格又偏高。此时，原油和成品油都有计划内外两种价格，而且价格差悬殊。1994年5月，原油和成品油开始实行国家统一定价，原油价格基本上接近国际市场价格，而油品价格扭曲。1998年，我国的原油价格基本上与国际价格接轨，成品油价格参照国际价格制定。这种不合理的价格体系，造成了石油的上下游产业间利益分配的矛盾，而国家的利益转移机制还没有有效地发挥作用，这样，上游产业得不到足够的自我发展资金。目前，我国的石油开采业基本上都处于亏损状态。 4建立健全中国石油安全保障机制

4、1培育石油市场机制，加强政府宏观调控

哈耶克认为，市场机制能通过供求的相互作用，市场信息能够被浓缩为一个参数———价格，这种信息的传播是既经济又有效的，能够实现资源的最优化配置[5]。而我国是实行以公有制为主体多种经济成分并存的所有制结构，这种在石油资源开发利用上可引入市场竞争机制，通过竞争，使石油资源的租值消散最小化，各利益主体都有合理的利润成分，从而使石油资源能够得到更有效、更广泛、更合理地利用。但社会主义的石油市场定价不仅要考虑石油的供求关系，而且要将经济发展、国际政治、后备储量、石油的回止价格等众多因素考虑在内。同时，市场机制也有其消极的一面，即石油企业在开发利用石油资源的过程中会产生外部不经济性。这就根据加强政府的宏观调控，防止企业将资源利用的外部不经济性转入成本内部化，实现在石油资源利用中的公平性。一方面，政府应采取一系列的财政税收优惠政策扶持本国石油的上游产业，通过减免税收、低息贷款支持等措施鼓励国内的石油勘探业。另一方面，政府应通过综合立法等方式，设立节油和重视替代性资源使用等的激励机制，避免因石油资源的总量短缺而引起的经济恐慌。

4、2改革石油进出口贸易体制，实施全方位的石油弹性外交

我国加入世界贸易组织将是历史的必然，我国与世贸组织成员国之间的相互依赖将日益增强，届时我国的贸易活动必须遵循世贸组织的基本法律原则。调整关税政策，应适当降低石油进口关税，给地方和企业以更大的石油进口自主性和灵活性，使它们成为中央授权下的利益主体参与国际竞争。目前，我国原油进口大部分是采取交易成本较高的现货交易进行，它不仅减缓了原油交易速率，同时也增加了石油供应风险。今后，我们应拓展原油贸易方式，适当扩大长期合同和保值期货在原油贸易中的比例。另外，石油资源丰富的地区往往是世界政治势力争夺的焦点。我国应该充分发挥自己的优势拓展其石油安全空间，大力开展石油弹性外交，实施全方位的石油安全战略:①对周边及海上有冲突的地区，实行石油资源开发共享及刚柔相济的石油弹性外交，以避免我国的石油资源被蚕食。②对周边国家如中亚、俄罗斯等应采取和平共处、求同存异的外交策略，通过缔结长期的契约关系，共同开发石油资源。③在中东地区，应充分注意到西方国家与中东之间的矛盾以及中东内部各国家之间的矛盾。

采取稳定现有基础，逐步扩张的石油战略。伊朗、伊拉克等国家应作为我国今后在中东石油市场扩大石油进口的重点突破口。④对于北非，应充分利用我国在国际上的地位和经济技术优势，改变传统的资金援助方式，大力提高我国石油企业在这些国家中的市场进入度。 4、3重视石油资源的节约利用和综合利用机制建设，提高石油利用效率，减少环境污染，综合运用价格、税收以及信贷等经济杠杆引导和激励石油企业开展石油资源的节约利用和综合利用，支持和鼓励高新技术研究开发示范、推广和引进，建立合理的石油开发利用高科技创新机制，重视高科技在我国石油安全中的战略意义，提高我国石油安全度。同时，建立全面的石油资源利用效率、石油资源耗竭速度和石油资源环境质量的考核指标体系和评价系统，从各个环节上提高我国石油资源的利用效率，减少石油开发过程中所产生的环境污染。 4、4建立相对垄断竞争型的企业经营机制

在石油企业的契约网络安排中，由于存在信息的不对称、度量成本以及生产合作中不同的个人效用函数所引起的代理成本，而这些成本部分地依赖于企业的契约结构[6]。要尽可能减少这些成本以及避免企业经营者的道德风险和逆向选择，就必须加快建立现代企业制度的步伐，保持适当的市场集中度，保证石油的上下游产业都有一定的利润率，促使石油企业有一个稳定、健康的以内部积累、内涵扩张为主发展资源再生产的增长机制和长期的、稳定的、合理的企业行为约束机制，使石油产业既保持一定的规模经济又能实现有效的市场竞争，实现石油企业绩效优化，经济结构优化，增强企业抵御市场风险的能力，提高石油资源的利用效率。

4、5完善我国石油运输通道建设的投资和融资机制

石油运输通道建设是一项投资大、风险大、见效慢的事业，为了保证石油运输通道良性运转，必须完善以国家开发银行为主体的政府投资和融资体系，在投资规模和信贷规模上应重点向石油运输通道建设倾斜，国家应集中必要的财力和物力保障重点工程项目建设的完成。同时，全方位筹集资金，以缓解运输通道对我国石油安全的瓶颈作用。

充分发挥政府在石油运输通道建设中的主体作用。一方面，政府通过直接投资和对研究开发活动的支持，使重点工程项目有稳定而又可靠的资金来源。另一方面，政府通过制定各种优惠政策，鼓励民间投资建设。通过发行股票和专项债券，多渠道吸纳社会资金。规范石油运输通道建设的投资主体。实行投资主体多元化、法人化，完善投资主体之间的责任约束机制和利益激励机制，明确产权关系。积极开拓利用外资的新形式。一方面，充分利用国际融机构和外国政府的低息和无息贷款。另一方面，应积极创造各种优惠条件，在国家许可的政策范围内适量吸引外商直接投资。完善石油运输通道建设的风险补偿机制，实行石油运输通道的有偿使用制度，同时，促进石油运输通道建设项目与各相关项目的联合开发，分散石油运输通道建设的投资风险。

4、6建立有中国特色的石油储备制度

1998年下半年，我国开始实行扩大内需和投资拉动的经济发展战略，对进口优质石油的依赖将越来越大。对进口石油的依赖势必会增加石油供应中断的风险，而战略石油储备的存在一方面可以防止外国政府利用石油武器操控我国的经济安全和国家安全。另一方面，也可以减少国际石油运输大干线突然中断所带来的风险以及平抑国际石油价格波动对国内石油价格的影响。美国于1975年建立了战略石油储备体系(SPR)，成立了石油战略储备局。1977年，美国政府开始了第一次大规模的石油采购，1997 年，美国的战略石油储备达到了5164×108桶，相当于这一年美国67d的原油净进口量。日本也制定了90d的石油储备目标，西欧各国也分别通过储备立法形式确定了自己的石油储备目标和储备方式。21世纪，我国的石油价格将与国际市场接轨，石油短缺对我国经济发展的挚肘作用越来越明显。为了确保国家战略目标的实现以及防范国际竞争给我国石油市场所带来的风险，就应该从战略资源的高度来制定我国的石油储备政策，同时也应该考虑到我们是一个发展中国家，人口众多，外汇有限，不

能象西方发达国家那样大规模购进石油作为战略储备，因此，我们必须利用有限的外汇资源在适当的时期最适量地购进优质石油来确保我国的石油安全。这说明我国的石油储备规模应该是动态的，有一个渐进的过程。在石油储备融资方面应该发挥国家财政的主体作用，充分调动地方、企业等的积极性，多渠道、多层面保障我国经济安全所必须的最小石油储备量。而储备油的投放要以国家整体利益为目标，兼顾地方、企业等的局部利益。石油储备是关系到我国每一个公民的切身利益，我国应该以立法加以保证。 4、7完善石油安全的经济数字化建设机制

计算机技术、图像处理技术、大规模数据存储技术、空间对地观测技术、数字传输技术、虚拟现实技术等的出现，为石油经济的数字化提供了技术基础。石油经济信息及时、准确的获取，不仅可以避免因信息不对称而导致的在石油开发利用过程中各种寻租现象的产生，而且通过对各种信息的处理和分析，可以为石油资源合理优化配置提供正确的决策支持。随着知识经济的到来，个人、集体、国家的生产决策、投资倾向以及消费偏好越来越受到符号分析人员[7]的影响，由于符号分析人员职业的特殊性，那么如何设立一种激励和约束机制规范符号分析人员的行为、培育他们的创新积极性，更好地服务于社会利益。如果光靠政府的制度安排，由于制度短缺现象的存在，会影响符号分析人员创造性的发挥。如果光靠市场竞争，会导致他们的短期投机行为，损害公民的利益乃至国家的利益。同时，符号分析人员对经济信息的分析结果及其预测还取决于信息数据来源的及时性和准确性。而对信息数据的搜索是需要成本的，为了减少高额成本所带来的决策性风险，应根据我国的国情最大限度地实现石油信息资源的共享，走官- 产-学一体化之路，打破石油数据的国家垄断和部门垄断，建立各个层面的石油信息定期报告制度，提高全体国民的综合决策水平，增强公民抵御石油市场风险的能力。

中国石油安全的战略抉择分析 崔新健

「内容提要」石油安全对中国国民经济发展具有重大意义。实证分析显示：中国经济持续快速增长放大了石油供需矛盾，石油安全问题日益显现。比较分析表明，中国石油安全战略可归纳为“应急的石油储备”和“多元化的石油来源”两个核心，以及“提高石油企业的国际竞争力”一个关键点。政府应更加重视和支持石油企业国际竞争力的提高。 「关键词」石油安全/战略/抉择 一、石油安全及其问题的渊源

石油安全是国家经济安全体系中必不可少的重要组成部分，对一国国民经济及发展具有重大意义。所谓国家经济安全是指一国最为根本的经济利益不受伤害。国家经济安全广义上可以分为“安全领域内的经济范畴”和“经济领域内的安全范畴”，前者在于采取合理的经济手段来保障国家安全后者在于国民经济自身的安全性，其首要意义是国民经济中的重要领域自身能够在竞争中获得生存与发展能力，不会受到重大的威胁。事实上，在当今经济全球化时代，国家安全与否最终也是在经济领域等范畴内有所体现。经济领域的安全范畴强调经济发展的速度和发展的稳定性。从“经济领域内的安全范畴”考虑，石油安全主要是指一国拥有主权、或实际可控制、或实际可获得的石油资源，在数量和质量上能够保障该国经济当前的需要、参与国际竞争需要和可持续发展的需要。从经济学供求理论视角分析，石油安全的本质是供求矛盾，而这一矛盾的焦点在于均衡价格。换言之，合理的石油价格和稳定的石油供应是石油安全的核心问题。石油安全的根本内涵是在一定的价格水平范围内石油可靠的、安全的和稳定的供应以及满足需求。从国民经济可持续发展角度考虑，石油安全的判断标准主要包括国民经济的独立性、石油供应的经济性、石油供应的可持续性三个方面。

石油安全问题主要源自石油这一重要能源所具有的三个天然属性。一是高度依赖性。石油是现代工业和现代文明的物质基础，是国民经济不可或缺、无法替代的重要能源和工业原

料，国民经济对石油具有很强的依赖性。例如，两次石油危机使美国经济损失高达4万亿美元，平均每个美国国民承担大约2.5万美元的损失，当今，美国面对石油危机的冲击仍然表现得颇为脆弱，因为石油还占整个美国能源需求的37％占整个运输部门能源需求的97％。中国运输部门消费中，石油和天然气占69％。二是天然的稀缺性。石油最基本的特性是稀缺性，是一种不可再生的资源。自19世纪中期石油工业诞生以来，由于技术发展的限制，石油储量的探明量有限，人们对于石油资源耗竭的担心一直不断。经济增长和石油消耗存在一定的比例关系，伴随经济增长，世界石油的地质蕴藏总量不断减少，供需矛盾日益突出。两次石油危机从一个侧面凸现了世界石油资源的稀缺性，而这种稀缺性必将伴随强大的需求增长而愈加凸现——到2020年世界石油需求将增长60％，每年达到400亿桶。三是分布的不均衡性。石油资源分布的不均衡，导致石油供需矛盾更为尖锐。世界石油资源的分布主要集中在中东、北非、中亚、俄罗斯和北美地区，其中，中东和北非是石油储量最多的地区，占已探明储量的68％和待探明储量的30％，而这些地区大多是政治、民族和宗教矛盾错综复杂的地区。石油的这些重要属性，使石油成为保障国家经济安全和政治安全的重要战略物资。 二、中国石油安全透视

中国国民经济对于石油的依赖性在不断增加，石油在中国能源中的地位迅速提高。1978年以来，前所未有的改革开放以及持续的经济发展导致中国能源需求，特别是石油需求的快速增长。据统计（注：国家统计局编：《中国统计年鉴（2002年）》，中国统计出版社2002年版。），2000年交通运输、仓储及邮电通信业能源消费总量为9916.12万吨，其中，原油消费量和汽油消费量达到1562.81万吨，超过煤炭的消费量1139.94万吨。自1997年后，中国石油消耗占能源消耗总量的比重均超过20％，并且呈现明显的上升态势（参见图1）。一些国际机构也预测了这种变化趋势。国际能源机构预测，未来20年内，世界石油消费将以年均1.9％的速度增长，需求量将从1997年的每天7450万桶增长到2020年的每天1.15亿桶。发展中国家的石油需求将成为未来国际石油消费的主要力量，发展中国家的石油消费将从1997年占世界总量的43％增加到2020年的55％，其需求速度也将快于经合组织国家2倍。中国和印度未来的石油消费将占整个发展中国家需求增量的1/3，中国的一次石油需求年均增长率将达到4.4％。美国能源部预测，未来20年内，中国的大部分石油消费将由交通运输业的需求带动，在所增加的石油需求中，2/3的石油消费将来自交通运输业，中国交通业消耗的石油将从1999年占全国石油消费总量的1/3增加到2020年的55％（注：EAI，InternationalEnergy Outlook 2001：World Oil Market，29.）。参见图1.

图1中国石油占能源消耗总量的比重（1978～2001年）及其走势（注：国家统计局编：《中国统计年鉴》，中国统计出版社历年版。）

中国国内石油供求矛盾日渐增大且已形成定势。改革开放以来，伴随着中国经济的持续增长，国内石油消耗总量也迅速放大，而与此同时，国内石油的生产和供应增速却相对缓慢，致使国内石油供求矛盾显现。1980年以来，中国石油产量增速极其有限，1979～1985年间年均增速为3.6％1985～1990年间年均增速为2.0％1990～1995年间年均增速为1.6％1995～2000年间年均增速为1.5％。而同期石油需求却快速增长，1991～1995年间年均增长了6.9％1996～1998年间年均增长了7.2％。20世纪90年代，中国石油消费的年均增长率为7.0％而同期世界石油消费增长率只有1.5％的水平。这种供求矛盾预计将会继续扩大，到2005年前后，中国将超过日本成为仅次于美国的第二大石油消费国而21世纪前10年，中国原油产量年均增速预计只有0.5％。中国能源研究所、国际能源机构（IEA ）、美国能源部（EAI ）和欧佩克（OPEC）预测表明（注：吴磊著：《中国石油安全》，中国社会科学出版社2003年版，第121页。），到2010年和2020年中国的石油产量将会分别位于1.56～1.87亿吨和1.35～2.20亿吨区间而同时中国石油需求量将会分别达到3.35～3.68亿吨和4.30～5.50亿吨区间，供求缺口在不断扩大。

中国对外石油依赖程度不断加深。中国石油出口基本保持在2000～4000万吨的水平，但是，自1985年后石油进口逐步升高，尤其是1996年后上升幅度迅速放大（参见图2）。石油进口的快速增长是中国石油供求矛盾发展的必然结果。1993年中国成为石油净进口国，当年石油净进口872万吨，自1965年以来首次出现石油赤字。此后，石油进口稳步快速上升，进口费用逐渐增长，2000年的进口费用比1999年猛增了220％，2002年的进口量和进口额分别是8975万吨和165亿美元。进口石油约占中国石油消费总量的1/3.对外石油依赖程度是指一国或一地区进口石油需求占其石油消费总量的比重，比重越高，对外石油依赖程度就越高反之亦然。近年来，中国对外石油依赖程度快速上升且趋势明显（参见图3）。根据国际能源机构的测算（注：EAI.World Energy Outlook 2000，68.），1997年中国对外石油依赖程度为22.3％，2010年和2020年将分别增长到61％和76.9％。根据统计数字测算可以得到基本相同的结论（参见图3）。中国在未来20年内将达到1973年石油危机爆发时美国对石油的依赖程度，甚至更高。

图2中国石油进出口差额（1980～2000年）（注：国家统计局编：《中国统计年鉴》中国统计出版社历年版。）

图3中国对外石油依赖程度变化及其趋势

中国对外石油依赖路径已经形成且难以改变，中国石油安全问题日益显现。虽然中国石油的自给率都在50％以上的安全界限以内，能源供应再也不可能像过去那样完全依赖于国外而受制于人。但是，中国由一个石油净出口国变成一个石油净进口国，进口石油不断增加，巨大需求与自给不足使外部风险因素逐渐增多，中国石油安全问题也由此凸现。对外石油依赖程度是估量一国或一地区石油安全态势的重要指标。在一般情况下，对外石油依赖程度的增长意味着石油供应安全的脆弱性在增加。根据西方的石油安全理论，石油进口依赖所造成的石油安全的脆弱性评价方法分为物质方法和经济方法。其中，最重要的评价方法是石油进口依赖与石油进口脆弱性之间的关系（参见表1）。石油进口依赖的脆弱性是理解石油安全的关键因素。应用这一评价方法考察中国石油安全状况，可以得到结论，中国未来石油进口需求的不断增长，对外石油依赖程度不断加深，中国的国内石油市场与国际石油市场的联系必将日益密切，国际石油市场的变化，特别是国际油价的波动，可能会对中国石油安全产生重大，甚至是深远的影响。石油供应安全问题已经成为了可能影响到中国经济发展、人民生活和国家对外战略利益不容忽视的重要问题。 资料来源：转引自吴磊，《中国石油安全》，中国社会科学出版社2003年版，第133页。 三、中国石油安全的战略抉择

解决石油供需矛盾的方法主要有二：一是降低需求二是增加供给（见图4）。就降低需求而言，存在两种可能，一是石油需求降低将直接影响国民经济及其发展二是不影响国民经济及其发展。前者属于非石油安全状态，根本不在石油安全战略选择范畴之内后者的实现有赖于科学技术发展（包括寻找替代品与提高使用效率）和提高石油及其产品的使用效益，在科学技术没有突破性的进展出现之前，就难以在短时期内减少对石油需求的增长，解决路径亦难以顺畅。尤其是在中国经济持续高速增长、石油消费增速迅猛的情况下，奢谈降低石油需求只能是一个假想。据专家估计（注：吴磊著：《中国石油安全》，中国社会科学出版社2003年版，第125页。），2001～2010年，若中国的GDP 年均增速为7％，石油强度保持在0.7％，石油消费增速为4.9％，2010年的石油需求量将达到3.4亿吨（合650桶/日）2010～2020年间，中国的GDP 增速为5％，石油强度下降到0.6％，石油消费增速为3.0％，2020年的石油需求量将达到4.4亿吨（合850桶/日）。 图4中国石油安全战略抉择的基本思路 就增加供给来讲，也存在两种选择，一是提高国内产量（路径二）二是增加石油进口（路径三）。前者受到国内石油储量和石油企业生产能力及效率的制约后者受到世界环境和对境外

石油资源控制的影响。表面上看，前者比后者更有利于国家石油安全，但是，深入分析表明事实上并非如此。从长远角度审视，提高国内石油产量主要受制于国内石油储量，而企业生产能力与效率的影响程度相对有限。中国是世界第五大产油国，2002年年产石油1.67亿吨，目前，中国石油的采油量和可采储量是1∶12，而世界石油的采储量是1∶45，中国石油的资源储量严重不足。根据1994年中国石油地质学家第二次油气资源评价结果，中国石油资源蕴藏总量为1058亿吨。在已经探明的储量中，石油剩余可采储量为24亿吨，天然气剩余可采储量为1.1万亿立方米。然而，国际上对中国石油探明储量的估计却比中国石油地质学家的数字低得多，《世界能源统计评论》和《油气杂志》对中国石油探明储量的估计一直是240亿桶，储产比不到15年。从静态角度预测，在没有重大探明储量增加的情况下，中国目前的石油探明储量在20年内将开采耗尽。此外，中国部分石油（气）田已经进入开采的后期，含水高，开发难度越来越大，以中国最大的油田——大庆油田为例，已经开发40多年的老油田，虽然创造了连续27年原油产量稳定在5000万吨以上的辉煌记录，但是已经开始步入产量递减阶段。这一切均表明，中国缺乏石油快速和长期增产的坚实的资源基础。然而，在经济全球化和中国经济实力不断增强的大背景下，增加石油进口的可行性确实存在，石油进口是解决石油供需矛盾的一条有效路径，关键取决于对境外石油资源的控制。 比较分析表明，路径二比路径三制约瓶颈更大（参见图4），换言之，路径三对于化解石油供需矛盾的可行性更大一些，问题的关键在于石油进口对于石油安全的影响程度。石油对外依赖程度的增大无疑对石油安全是一个潜在的负面因素，但是石油对外依赖程度大并不等同于石油安全的脆弱性。事实上，中国石油安全问题的症结并非完全在于石油进口依赖程度的大小，多元化的石油来源可以有效地化解石油对外依赖程度增加所产生的潜在石油安全危机。其一，中国石油进口来源趋于集中化是中国石油安全的一大隐患。1995年以来，中国石油进口来源的集中趋势却越来越明显，来自中东的石油越来越多，由1990年占进口总量的39.4％变为2000年的53.6％。对于中东石油日益增加的依赖成为中国石油安全的重大挑战。其二，世界石油分布的不均衡决定了依赖石油进口并非只是几个国家和地区的个案。据估计，截止2000年，中东原油探明储量为6836亿桶，占全球石油探明储量的65％，天然气占35％而经济合作组织国家的原油和天然气探明储量总计只占全球的8％。其三，某些石油来源地的长期战乱增加了石油进口风险。中东石油在全球的地位不言而喻，然而中东地区的战乱增加了石油来源地的风险。例如，仅沙特阿拉伯和伊拉克的石油探明储量占世界的比重就分别达到25.5％和10.8％。石油来源地风险增大，需要石油进口来源多元化加以平衡。其四，虽然从保证国家经济的独立性来讲，应该减少对于进口石油的依赖程度。但是，通过分析表明中国尚无法摆脱对于进口石油的依赖，在此前提下，若能够确保石油进口的来源畅通同样可以解决石油安全问题。一国进口了2％或50％的石油，只是表明了依赖水平的高低，而没有表明面临油价冲击和石油供应中断时其经济脆弱性的严重程度，此时的物质依赖性对石油安全的影响应该是有限的。在石油供应中断和国际油价暴涨的情况下，相比物质依赖程度低的国家，物质依赖程度高的国家所受到的冲击和影响更严重，此时的物质依赖对石油安全才具有实际意义。其五，经济学“大数定理”阐明，需求方固然受到供给方的制约，尤其对于石油一类的稀缺资源，但是随着可选供给方数目的增加，需求方所受到的制约会越来越小，甚至双方的角色存在对换的可能。因此，通过增多石油进口来源，有可能确保合理价格范围内的石油足量供应，这才是中国石油安全战略抉择的关键所在。

石油安全战略抉择的基本分析决定了中国石油安全战略可以归纳为“应急的石油储备”和“多元化的石油来源”两个核心。石油安全从时间维度考察可分为短期安全和长期安全，两个核心正好与此相对应。如果把经受得起暂时的供应中断作为石油安全的目标的话，则建立和维持应急石油储备应该是最直接的解决方案如果石油安全的目标是要捍卫国家经济免受石油资源枯竭和油价上涨的影响，则应该在全球范围内寻求充足的供应来源，其解决之道是

使石油安全战略建立在鼓励寻求充足资源的安全有效地开发利用的基础之上。应急石油储备可以解决短期石油安全问题，平抑石油价格波动，减少石油供给突变对国民经济的冲击而多元化的石油来源则可以有效解决长期石油安全问题，保证石油供给，支持国民经济长期稳定发展。

中国石油安全战略固然应该是一个系统性、全局性的战略，包括各个领域、各个层面战略的协调配合，但是，在石油安全战略中，必须抓住关键环节或关键点，而这一关键点就是有益于各备选路径的影响变量——中国石油企业的国际竞争力。石油企业的国际竞争力反映了企业生产能力与效率，因此不仅对于提高国内石油产量至关重要，而且更加重要的是决定了其跨国投资控制境外石油资源的能力。石油企业的国际竞争力决定了中国石油产业竞争力，是中国石油企业参与国内外市场竞争的前提，是拓展石油进口来源的利器。石油企业的国际竞争力是中国石油安全战略体系的营养根系，不仅是石油安全战略这棵大树赖以生存的支撑动脉，而且还能够繁衍滋生出更多更有生命力的国家石油安全战略的繁茂枝叶。因此，中国政府必须面对这一现实，在石油安全战略制订和实施中，更加重视和支持石油企业国际竞争力的提高。为此，可以借鉴发达国家的成功经验，强化政府在其中发挥的作用，加强石油企业体制的改革与完善，在国内形成有效的石油企业竞争环境，以及对于石油企业海外投资予以强有力支持。 「参考文献」

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我国石油安全对经济安全的影响及对策初探 张新花

摘要：一个国家的经济安全涉及经济的方方面面，能源是经济安全的重要领域，而石油是能源的重中之重，目前石油对我国的经济推动起着巨大的作用，在石油短缺的今天，石油安全成为我国经济安全的重要一环。本文从石油安全与经济安全的相关性及中国石油的现状入手，阐明石油安全对我国经济发展的重要性，参照西方发达国家在石油安全方面的经验，提出我国石油安全的必要性及措施。 关键词：石油安全体系措施

一个国家的经济安全涉及经济领域的各方面，从目前国际社会普遍面临的问题来讲，石油产业安全已经开始考验世界经济的持久增长能力。我国是一个资源短缺的国家，特别是不可再生资源如石油等都严重不足。目前，我国每年生产的石油基本稳定在１．６亿吨上下，而消费需求已经超过２．９２亿吨，不足的部分完全依赖进口，长此以往，中国的石油进口依存度将大幅上升。这对石油短缺的中国来讲，无疑是雪上加霜，对中国经济的影响是非常深刻的。如何深化石油产业的体制改革，提高我国石油产业的国际竞争力，合理利用和开发石油资源，加快建立和完善我国应对石油产业安全体系，从而为保证我国经济快速、稳定和可持续发展提供稳定的石油资源，是石油产业必须面对的一个战略问题。

一、石油产业安全与经济安全石油产业安全，就是保障数量和价格上能满足经济社会持续发展需要的石油供应。石油安全可概括为两大因素：一是石油的供给安全，即量的因素，体现的是石油供需矛盾对石油产业安全带来的威胁二是石油的价格安全，即质的因素，体现的是石油市场价格机制的缺陷对石油产业安全构成的威胁。 １、石油是国民经济的支柱产业，是经济命脉。 石油一向被人们视为“工业血液”，石油产业作为主导产业，与各产业之间有很强的关联效应。以石油为燃料的运载机具占全国同类设备比例为例：铁路运输占５８．１％，航空和

远洋运输均占１００％没有油料的充分保证，这些行业将不可能有高速发展，中国经济发展也将受到重大影响。

２、经济状况与油价波动的相关性。

从世界范围来看，石油价格的波动与经济的波动有着强相关性。世界石油价格一直呈现上涨趋势，油价的上涨导致石油消费量的减少和其他替代能源使用量的增加，最终导致石油生产增长幅度的减小，从而引起经济增长速度的下滑。据有关部门测算，国际油价每桶变动１美元，我国将影响进口用汇４６亿元人民币，直接影响中国ＧＤＰ增长０．０４３个百分点。

二、中国需求石油的现状

国际能源机构（ＩＥＡ）在其《石油市场报告》中称，“目前中国已经成为世界石油需求增长的引擎，并且中国的工业和交通领域还存在巨大的增长空间”。近年来，我国石油消费逐年增长，２００４ 年石油消费量达２．９２亿吨，同比增长１５．５％，原油对外依存度已达４２．１％。与持续膨胀的石油需求相比，中国的原油自给能力几乎达到了极限。目前中国剩余可采储量为２３．８亿吨，储采比仅为１４．８，已开发油区的储采比只有１０．９。在这样的储采比配置下，中国原油稳产已处于临界状态，按目前的开采速度，中国将在１４年后出现石油枯竭的局面，油气后备资源严重不足。 中国未来１５年的经济增长将维持在７％以上，原油需求至少将以４％左右的速度增加，国内原油供需缺口逐年加大，中国原油的生命线将越来越脆弱。２００３年初中国地质科学院发表报告指出：除了煤之外，今后２０年中国实现现代化，石油、天然气资源累计需求总量至少是目前储量的２至５倍。预计到２０２０年，我国石油年消费量将达到４．５亿吨左右，届时原油高峰产量可达２亿吨左右，石油供给缺口将达到２．５亿吨左右，对外依存度将超过５５％。但是目前及未来几十年内，由于其他资源对石油的替代能力低下，以及外来石油供应中存在诸多不确定因素，对我国经济的发展将带来更大的风险。 三、国际石油市场对中国的影响

中国石油价格安全包括两个层面：首先是中国作为一个越来越重要的石油进口国，如何通过自身需求的控制参与国际石油定价。目前中国石油的进口量占世界石油供应的２％，但在影响石油定价的权重上却不到０．１％，甚至不如印尼、韩国其次是通过石油及石油产品价格的稳定，维护国内相关产业的均衡发展与整体稳定。在航空业、石化工业及汽车工业等产业中，我们已经看到由于油价的突然上涨和缺乏有效的价格避险机制，直接影响到了整个行业的安全发展，危及到了我国经济安全。在石油对外依存度日益增加的今天，中国石油产业安全的最大风险不仅仅是供给不足，还有市场化的价格风险，而且这种风险随全球化进程的加快将日益突出。

目前中国进口原油已占国内需求总量的１／３，国内原油的定价已基本与国际市场同步，国际石油价格上涨对我国国民经济总体发展是不利的。据有关历史资料统计，国际石油价格每上涨１％并持续一年，中国ＧＤＰ平均要降低０．０１个百分点。２０００年国际油价上涨６４％，中国ＧＤＰ下降了０．７个百分点，对我国国民经济造成的损失约６００亿元。 国际石油价格对中国经济有如此大的影响，其主要原因是：高油价造成了用石油生产的石化产品价格上涨，而这些石化产品不少是化工企业的原料同时，由于比价效应，石油涨价也造成了煤炭、电力等其它能源价格上涨中国作为世界制造业大国对石油和以石油为原料的产品需求强劲，进口量大，而出口的制成品多为一般的普通商品，市场竞争力小，价格难以与石油同步上涨，无法将高油价成本转移出去，只能独自承担和消化。虽然中国是世界第二大石油消费国家，但目前中国石油产品市场的发育程度不高，在国际石油市场中没有相应的发言权和定价权，只是被动地接受国际石油市场的价格。中国正处于向工业化发展的过程中，能源消耗正处于较高水平，单位ＧＤＰ的石油消耗比发达国家和部分发展中国家都要高，如

美国和中国的ＧＤＰ规模分别为８万亿和１万亿美元时，原油消耗分别是4.8亿吨和2.4亿吨。因此国际石油价格上涨对中国经济的影响程度较大。 四、发达国家在石油安全方面的经验

２０世纪９０年代以来，国际上应对短期石油危机已经有相当成熟的经验和手段，一方面主要石油消费国大都建立了国家石油战略储备，以应对短期的石油供应中断（一般在９０天左右）另一个重要的手段就是完善的石油市场体系和市场机制，现在的国际石油交易市场，可以对未来几个月甚至两年内的石油价格进行锁定，有效规避了石油供应商、采购商和交易商的价格风险。还有一个重要的手段就是运用科技创新，提高石油的使用效率，在这方面西方国家已经有突出的成绩，１９９４年经济合作与发展组织中的国家每万美元的能源消费量为２．９７吨油当量，而中国则高达１４．２９吨油当量，是世界平均水平的３倍。 １、日本的石油安全储备战略分析。

日本是世界第四大能源消费国，但却是能源生产小国，其国内能源资源极为贫乏。能源消费以石油为主，形成了“能源需求高度依赖石油，石油进口高度依赖中东”的畸形能源消费结构。

日本石油消费的数量很大，自给率很低，９９．６％靠进口，其中有７７．３％是从中东地区进口。这意味着日本经济极易受到石油价格上升和石油供应中断的冲击，特别是更易受到中东地区政治局势变化的影响。因此，日本的石油安全问题历来受到政府的高度重视。日本的石油储备除以法律形式强制执行外，更明显地表现为商业手段的促进。表现为： 第一，建立石油专门帐户。

先是为煤炭、石油和其它能源政策的实施设立了石油专门账户。政府石油储备所需的资金，主要是靠１９７８年设立的石油税筹集。１９９５年，石油税大约为２０４０日元／千升，累计征收了５２７０亿日元。其中用于石油方面的约为４９１０亿日元，分配情况是政府储备３３８０亿日元，民间储备７７亿日元，石油开发等１４５２日元。

第二，给予财政投资和贷款。为完成国家石油储备计划，日本政府还采取财政投资和贷款措施。１９９５年这些投资和贷款达到７４９０亿日元。

第三，国家财政政策支持。为维持私营石油企业的石油储备，日本政府采取了强有力的支持措施：（１）向日本石油公司（ＪＮＯＣ）提供低息贷款，以购买、储备所需的石油（２）由日本发展银行提供低息贷款，来建造、维护和修理储备设施（３）由ＪＮＯＣ对联合储备公司提供股权投资和建造储备设施所需的贷款（４）允许石油储备设施加速折旧。 ２、美国的石油安全储备战略分析。

美国既是石油资源大国，又是石油消费大国。其石油储量排名世界第十，石油产量排名第二。同时也是世界头号石油消费国和石油进口国，其石油消费量和进口量均占世界的１／４。１９９６年石油进口占消费量的比重已超过５０％。因此，美国各届政府尤其是２０世纪７０年代以后，都表现出对石油安全储备的关注，且具有政策的连续性，这些政策可归纳为以下几个方面：

第一是调整能源结构，减轻对石油的依赖。第一次石油危机后，缩小石油在美国一次能源消费中的比重，一直是各届政府的努力方向。石油消费和进口的绝对数量得到控制。１９９７年石油消费量为８．０７亿吨，低于最高消费年份１９９５年的８．６６亿吨，同期，石油进口量基本持平，都是４．３５亿吨左右。

第二是调整石油进口来源，减少从不安全地区进口。调整石油进口来源，减少从不安全地区进口。石油危机后，美国增加了从西半球的石油进口。欧佩克主要成员国所在的中东和非洲，被视为政治危险地区，美国从这两个地区的进口减少了许多，而且美国分别于１９８３、１９９１和１９９２年停止了从利比亚、伊拉克和伊朗的石油进口。２００５年里海通往地中海的石油管道开通，又为美国的石油多元化开辟了一条通道。

第三是提高能源使用效率和节能。提高能源使用效率和节能，是历届政府能源政策的重点之一。１９９０年，美国ＧＤＰ比１９７３年增加５１．５％，能源消费量仅增加９．２％，１９９５年ＧＤＰ比１９７３年增加７２．８％，能源消费量只增加１７．５％。

第四是增加国内石油战略储备和商业石油储备。１９７５年福特总统在任时，美国即开始筹建石油战略储备。布什上任后又将此目标提高到１０亿桶。１９９６年的实际储备量已达到５．９２亿桶。

第五是以价税政策引导，推动油气生产。在特定时期，实行的价格管制、暴利税、百分比折耗、滑动矿区使用费，以及税收和贷款扶持政策，有效地调节了国内油气生产和消费，配合了战略石油储备计划的实施。

３、对美日石油安全储备战略的评价。

第一，广泛使用法律和经济手段来建立战略石油储备。无论是日本这样的资源小国，还是美国这样的资源大国，都需要建立石油战略储备，这是由经济稳定和增长的需要决定的。因此，采用经济手段和法律手段促使民间和官方石油储备目标的实现是较为普遍的。

第二，石油储备和石油生产并举。被动的石油储备不能实现永久的安全，为争取主动，各国政府都大力推进本国石油公司向更广泛的地区进发，从而拥有更多的油气资源，实现长治久安。

第三，积极探索石油安全储备的商业化运营体系。美国、日本等国都由国家石油公司来经营石油储备业务（官方储备），使储运设施具有商业性运营能力。并能根据国家安全需要顺利调整石油储备规模。

第四，发展能源技术，减轻国民经济对石油的强烈依赖。如用酒精替代汽油，最终完成不可再生资源向可再生资源的转换，以及节能技术等都是国家和社会的长远发展趋势。 五、我国在石油安全方面需要采取的措施

随着我国经济全球化进程的加快，经济持续稳定地增长，势必造成我国对石油依赖程度的增加，为保障我国石油产业安全与价格安全，我们必须加快构建符合我国国情的石油安全体系。具体措施如下：

（一）减轻国民经济对石油的依赖程度

１、加快推进经济结构调整和经济增长方式转变，提高能源使用效率。

当前油价上涨对西方发达国家的影响较小，主要源于这些国家的经济结构发生了根本性变化，单位产值的能耗大大降低。而目前我国经济增长方式依然是粗放式的，高能耗的生产格局尚未改变，这样就加大了国际油价上涨带来的风险。因此，要加快调整优化经济结构，切实转变经济增长方式，发展循环经济。要通过技术创新，提升我国产业结构，增加产品的附加值，改善经济的耗能状况通过管理制度创新、生产工艺创新提高工业能源利用效率，走集约化的发展道路认识节约使用能源的重要性，提高全社会能源的利用效率。 ２、发展国内生产。

中国石油资源潜力很大，中国第二次油气资源评价的结果是，石油资源储量是１１６亿吨，随着勘探技术进步，中国的石油储量还会上升。中国油气资源探明程度较低，截至目前，陆上石油资源平均探明程度仅３８％，低于世界石油（４５．６％）的探明率，这说明中国油气资源仍大有潜力可挖。政府须加大投资力度，扩大石油勘探与开发，立足根本，保障石油供给。

３、有效开发替代能源。

在应对石油危机过程中，欧美国家成功地实施了能源多元化策略，提高了抗击石油危机的能力。目前，法国所需电力的７８％以上由核电供应，丹麦风能已占全国能源消费的２１％。这些措施有力地缓解了石油紧张的冲击。因此，我国应积极鼓励发展替代能源，采取切实措施，大力开发利用新能源，实现能源多元化，减少对石油的依赖程度，缓解国际油价对我国

经济的冲击。在制定中国石油安全战略时，要从整个能源战略出发，优化能源结构，降低能源结构中的石油比例，大力发展天然气和其他替代能源（如核能、水能等），进而降低国民经济发展对石油资源的过分依赖。我国煤炭资源的丰富程度和储采比要比石油大得多，煤炭洁净利用、煤炼油、玉米制造酒精技术等可使我国石油安全压力大为减轻。另外水力、太阳能、风能、地热利用和发电技术的日成熟、实用和商业化，也将大大减轻我国石油供给面临的压力，鉴于丰富的天然气资源，我国政府应该加快制定优惠政策和法律法规，支持天然气工业的发展，力争用１０年时间，把我国天然气消耗量在世界天然气总量中的比例由目前的３％提高到１０％，以减轻我国石油供给面临的压力。

４、加大开发海洋力度。多少年来，许多国家已从海洋中得到巨额回报，１９８５年美国的海洋产值就已达３４００亿美元，而英国通过开采北海海底石油天然气已由一个进口国一跃而为世界重要石油输出国。而我国在此方面才刚刚起步，因此如何尽快地将海洋资源优势转变为经济优势，已是摆在全国人民面前的一项十分迫切的任务。 （二）构建国际化平台，分散进口渠道，进口与投资并举

面对中国石油需求的大幅增长，为了扩大供给，中国企业除了不断在境内开采石油外，还要通过各种方式从国际市场寻找稳定的供货渠道，积极实施“走出去”战略。至今为止，我国同海外油源的合作范围已扩展到中亚俄罗斯、阿塞拜疆、东南亚印尼、缅甸、中东利比亚、伊朗、阿曼和中南美洲委内瑞拉，非洲苏丹等地。我国和国外很多合作项目都采取“份额油”的方式，即中国在当地的石油建设项目中参股或投资，每年从该项目的石油产量中分取一定的份额。这样一来，我国拿到手的是实物，石油进口量不至于受价格波动太大。因此国内普遍的看法是“走出去”买油不如“走出去”采油。

为了使我国石油企业加快“走出去”的步伐，国家应采取一系列措施。可以对企业在海外的油气投资活动予以税收优惠政策国家针对中国企业海外石油直接投资项目设立投资基金，并设置政策性保险政策进一步改变海外投资管理体制和外汇管理体制等。同时，三大石油集团在石油安全及海外投资战略中要积极配合，不断提高国际石油开发与投资参与的广度和深度，为提高我国石油产业安全发挥重要作用。 （三）加快建立我国石油储备安全体系

纵观发达国家在石油安全方面所作的努力，我们可以看出：战略石油储备是保障能源安全的重要方法。为保障我国石油产业供给安全与价格安全，我们应加快构建符合我国国情的石油产业安全体系，逐步拓宽石油安全途径。在全球经济一体化的背景下，充分利用国际国内一切积极因素，提高我国的石油“供给安全”。

按照ＩＥＡ的分类，目前世界上大致有公司储备、政府储备和中介组织储备３种储备体系，每个国家又有不同的组合。我国在起步阶段宜采取政府储备和公司储备同时并举，在资金筹措上，建立国家石油储备所需的资金主要由政府承担，建立企业储备所需资金主要由企业承担。

目前，中石油、中石化、中化集团等公司共同参加了国家石油战略储备计划。在我国石油储备基地建立之初，发挥公司优势相当重要。由于在市场经战略储备是对付石油供应短缺而设置的头道防线。同时储备可以给调整经济增长方式，特别是能源消费方式争取时间储备可以起到一种威慑作用，使人为的供应冲击减少。但其真正的作用不在于弥补损失掉的进口量，而在于节制油价的上涨。石油战略储备是一项系统工程，不可能一蹴而就，要结合我国国情，逐步建立。具体措施如下：

１、确定适当的石油储备规模。借鉴各国建立石油储备的经验，建立储备是一个由小到大、循序渐进的过程，其发展过程依每个国家的国情、制度、财力等因素而定，没有一个绝对的标准，各国储备的规模也在不断变化和调整之中。因此，我国石油储备的目标是要尽快起步，然后逐步扩大石油储备规模。根据目前我国原油进口的依赖程度，以及国家的经济能

力，石油储备宜采取阶段性的目标。

２、建立符合我国国情的石油储备模式。济条件下，储备石油会影响相关企业的效益，因此在运用法律手段明确企业义务的同时，应该给予企业一定的政策倾斜，采取适当的措施，在保证国家利益的同时，也保证企业的利益。

３、建立和完善石油统计和报告制度。在国际能源机构和欧盟的大多数成员国制定的能源安全和石油储备的法律中，大都含有对石油经营者定期报告石油生产、销售、进出口、库存统计数据的要求，通过信息的收集、分析，政府及时跟踪和监测石油供需形势、市场变化，对石油储备应保持多大规模、应急情况下的储备投放等进行决策。目前，我国的能源统计还不够完善，特别是石油统计数据还不完全，不利于提高决策的科学性和及时性。在研究建立我国国家石油储备的过程中，应建立石油信息报告制度，完善石油统计。 （四）完善我国石油市场机制

１９９８年中国对石化行业进行重组，在行业内初步形成了中石化、中石油和中海油三大国有公司竞争的局面。但由于采取划地域而治的行业重组方式，导致产业链不匹配和市场控制力区域性不均衡，实际上形成了区域性垄断的格局。国际上，石油市场的国际化进程很快，形成了全球化、整体化和竞争趋于均衡化的特征。国内市场必须纳入这个有机体，如此既可从市场竞争、供需矛盾的互融和事体平衡中得到安全保障，也可通过国内外石油公司共同参与，实现多元化的石油进口，分散进口风险。中国对石油的依赖不断增加，必须要有一个协调能源政策、主管能源的政府机构，形成一个从中央到地方统一的、以能源战略管理为核心的能源监管体系，出台一些针对能源安全的方法措施。在一个部门集中能源行业的专家和知识，将有助于制定宏观能源经济政策和加速石油安全管理问题的解决。运用外交战略保障我国石油安全考虑到未来中国经济发展与国际资源的相关性，而这种相关性又具有不同保障力度和国际军事影响力，通过行政和军事外交途径保障我国石油产业安全。总之，我国只有科学的运用经济手段、行政手段、军事和外交手段构建符合我国国情的石油产业市场体系、管理体系和风险控制体系，才能保证我国石油产业安全，保障我国经济的协调、稳定和可持续发展，维护国家经济安全。２００７年后我国将开放成品油市场的和不断变化的地缘政治特点。这就决也就是说国外成品油可长驱直入我国，面对这一形势，我国应该首先开放国内市场，通过市场化的竞争为国有石油企定了石油地缘战略在很大程度上需要依靠具有明显经济倾向的外交去贯彻。当今国际上，石油外交在国际石油角逐中业参与２００７年后的角逐打下管理基础。具有不可替代的作用，因此，中国在中政府应立即着手放松石油市场准入管制，放开石油终端销售市场。一方面，政府在放开石油价格的同时，建立起宏观调控机制，真正掌握住市场管理和调控权另一方面，打破国内石油市场的地域垄断，积极培养市场主体，从开放市场、完善和规范市场入手，制定市场规则，形成合理的、有序的竞争格局，比如将分别隶属于铁路、交通、民航、农业、林业等系统的石油专项用户的油品供应系统剥离出来，组建独立的石油销售公司，并享有石油进出口权，使之成为真正的石油市场主体。同时，鼓励民营等其它社会资金进入石油流通领域，营造健康有序的石油市场。

（五）加快油品期货市场建设中国已是世界上第二大石油消费国，但石油产品定价机制的市场化程度还不高。由于国内没有成熟的石油市场，石油产品价格由政府根据国际市场价格统一确定，这样的定价机制使我国只能被动地接受国际石油价格。２００４年，上海期货交易所的燃料油期货交易正式开张，此举有望通过期货市场特有的价格发现和套期保值功能，促进国内石油产品定价机制的市场化进程，增加我国在国际燃料油定价中的话语权，规避油价剧烈波动给国内企业带来的风险。

（六）建立和完善石油产业安全监管体系东、北非、中亚等地的外交活动需要强化，以有力的石油外交来提高获取国际油气资源的安全系数。

综上所述，我国在经济全球化进程中石油产业安全对经济安全的影响将日益加深，为确

保我国石油产业安全，我国应构建符合自己国情的石油产业安全体系。从保障供给安全方面：首先，我国要立足国内，减轻国民经济对石油的依赖，加大石油资源的勘探开发，保证我国拥有一定的石油自给能力，缓解进口石油的供给风险其次，我国要加快经济结构调整，提高能源使用效率，搞好石油资源的节约和合理利用，有效开发替代能源第三，要加大支持国内石油企业“走出去”的力度，提高我国石油企业在国外份额油的获取能力和国际竞争力。从保障价格安全方面：我们要搞好国家石油战略储备，应对突发性石油危机推进国内石油市场体制改革，促进国内石油定价的市场化进程，发展国内石油期货市场和参与国际石油期货市场交易活动，增大中国市场对国际石油价格走势的影响，有条件的企业积极参与国际石油期货交易活动，规避油价波动给国内企业带来的风险。同时，建立符合我国国情的石油产业行政监管体系，依法维护国家石油产业安全，积极开展能源外交. 论中国的石油安全问题

上海社科院《2004中国国际地位报告》课题组

摘要：目前，石油问题引起了业内各界人士的普遍关注，芙丁石油战略储备的话题沸沸扬扬。中国石油能源面临的主要问题，并小是世界石油资源的短缺或长期供应能力小足也小是由丁政治、军事冲突而对我幽日能实行的石油禁运，中幽石油能源面临的最大问题是中东地区突发事什引起的幽际油价波动，以及其他幽家问的重大冲突造成短期石油供应受沮而波及中幽。我幽的当务之急是尽快建市石油战略储备体系。应根据我幽的生产和消费状况确定合理的储备规模和储备方式。 关键词：中国 石油安全储备 1原油需求的持续膨胀

20什纪90年代以来，中国国民经济年均增长9．79％，原油消费年均增加5．77％。而同期国内原油供膨增长速度仅为1．67％。1993年中国成为石油净进Li国后，原油进晕逐年增人，由1996年的26．22 Mt增到2002年的69。41Mt．2003年中国原油净进超过91．12Mt。在10年左右的时间里，石油净进景增加了7倍，外贸依存度已经逼近30％。最迟在2005。中国的石油进规模就将突破100Mt。

国际能源机构(IEA)在其《石油市场报告》称，“日前中国已经成为世界石油需求增长的引擎，并且中国的工业和交通领域还存在巨人的增长空间”。据分析，随着中国汽车产业的高速发展，交通运输业对原油消费的需求自然也会增加。2003年前三季度，国内生产总值(GDP)增速为8．5％，而同期原油消费需求的增长率竞高达9．2％。

科技部《中国后续能源发展战略研究》对中国2010和2020年的石油需求做了预测。分别为280Mt和360Mt中国石油天然气集团公司的研究报告预测．2005、2010年、2015年和2020年国原油需求分别为270Mt、310Mt、350Mt和400Mt。

中国的石油邢帚，已由2002年的每曰495万桶，增至2003年的每日539万桶到2004年将增至每日570万桶。据总部何于巴黎的国际能源署将占近两年世界石油需求增长的1／3。这无疑要引起界石油供心格局的重人变化。 2供求矛盾日益显著 据保守的估计。在2005年、2010年和2020年，中国需要进U原油分别为100 Mt、150 Mt和200 Mt。按我国目前原油的开采速度。中国将在14年后出现石油枯竭的局面。油气后备资源严重不足。

与持续膨胀的石油需求相比，中国的原油自给能力几乎达到了极限。目前中国剩余可采储罩为2380Mt，储采比仅为14．8，已开发油区的储采比只有10，9。在这样的储采比配置下。中国原油稳产已处于临界状态，日前年产油在180Mt．到2020年至多也就能达到200Mt。 2002年全球能源统计，中国石油探明储晕居卅界第何，探明石油储晕3300Mt。占卅界2．3％。2001年中国石油生产=罩=占世界第七何。中国未来15年的经济增长将维持在7％以

上，原油需求将至少以4％左右的速度增加．但同期国内原油产难以突破，国内原油供需缺逐年加人，中国原油的生命线将越来越脆弱。一旦卅界风云突变．中国的能源安全将首当其冲地受到威胁。

由于在全球石油需求中所占的比例持续增长。中国已成为驱动全球石油需求增长的主要动力来源。中国的石油开采罩已不能满足自身的消费需求。冈此中国石油需求的波动在很人程度上将影响全球石油市场的贸易格局。对世界石油市场的稳定以及石油供给安全也将产生一定的影响。两方舆论认为，中国成为石油市场中的人买家可能会给世界石油市场的价格波动带来更人变数。

3原油进口通道单一

日前中国90％，以上进U的石油需要从海上船运。其中90％的海上船运由外轮承担。中国石油天然气股份有限公司、中国石油化工股份有限公司和中石化龙禹公司三人石油公司的油运业务，人多是从国际油轮联营体、环球航运、韩国现代等海外油轮公司租船承运。这使得中国的原油运输受制于人。一旦遇到战争、外交或是其他不可抗拒的风险，中国的石油运输安全将处于极为被动的局面。

同时，我国的能源安全还取决于原油进来源地的政治经济状况和海上通道的安全。但是这两方面的现状却让中国石油安全问题受到严重威胁。

从中国原油进的主要来源地来看，2002年80％以上进的原油来自10个国家，60％以上来自中东和非洲的5个国家。预计未来几年。中国从中东及非洲地区进石油的比例将继续保持较高水平。中东、非洲地区正是日前国际政治经济局势动荡的主要地区，局部冲突持续不断，恐怖事件频繁发生而且无论是从中东还是从非洲进原油，人都采玎海上集中运输，其重要通道马六甲海峡安全隐患非常突出，因此石油进向临较人的运输风险。 学者明确指出，“日前中国海军还不能够确保海上能源交通线的安全，过分依赖中东和非洲地区的石油和单一的海上运输路线，将使得中国石油进的脆弱性凸现”。 4原油供给受制于人

中国有超过一半进U的原油来自中东，中、旷国家拥有丰富的油气资源，而且是中国的近邻。双方在油气合作领域具有广阔的前景，但美国通过控股及参股等形式，竭力插手中国同哈萨克斯坦、土库曼斯坦的油气投资及国际合作项日，力图控制中国油气供心的中旷源头：中国原油水路进的重要通道马六甲海峡是美国控制的全球最重要的战略通道之一美国、日本和韩国通过各种手段对中俄输油管道项目施加影响，阻挠中俄能源合作顺利进行。

从日前中国同人国之间的关系来看。美、俄、日等国在能源领域已对中国构成了较人牵制，中国利用国际资源的环境并不十分理想。 5应对石油风险能力脆弱

据粗略估算，如果每桶石油的价格上升1美元，按照日前的进罩推算，中国将多支付6亿美元的外汇，而进达到150Mt时则需多支付亿美元。如果将来发生石油供心中断。中国进不到足够的石油，而国内又没台储备，那对我国的政治、经济都将产生不可估晕的影响。 据IEA预测，到2010年。中国的石油需求晕为350 Mt，而原油产最为200Mt。原油缺将达到150Mt，预计到2010年中国对进u石油的依存度将提高到40％。 据世界最人的投资银行美林公司估计，如果每桶原油平均价格达到33美元以上。除日本以外的东、地区的经济增长率可能减少0．5个百分点。由于中国是东、IF经济增长率最高的国家，显然全球石油价格上涨对中国的影响不会低于上述数字。以现在中国每天进200万桶石油计算，如果国际油价每桶上涨5美元，那么中国每天就要多支付1000万美元。 中国石油战略储备体系十分落后。向对危及原油供心的战争和其他突发事件，心对石油风险的能力很低，“买涨不买落”现象便是最直接的证明。2000年，当国际油价人幅上涨时，中国进原油70Mt，比1999年增了七成多：随后原油价格台所同落，至2001年年底国际油价

同落至每桶17美元左右，但此时中国却在释放库存乐力。减少原油进，2001年原油进比上年下降约油进又比2002年同期增长了32，随着国际原油价格迅速上涨而中国原油的进数晕同步增加的“晕价齐增”现象一次次的恶性再现。充分说明了我国现有原油进出体系的心变能力尚有待进一步提高。

日前，我国几人石油公司都在国外开发油气资源。我国在这方向的努力虽然起步很晚，但进展迅速。不过，我国直接参与开发国际油气资仍然处在起步阶段。从我国日前在国际石油市场上的实力看，还没有左右国际油价的能力，而根据我国入世贸组织的承诺，未来几年内将逐步开放国内的原油和成品油市场。冈此，必须及早谋划如何心对世界石油市场格局可能出现的新变化。当务之急，是要有一个整体性的长期战略规划，只有这样，中国解决石油问题才真正可能摆脱“瓶颈”的状态。 6合理确立我国的战略石油储备水平

IEA提出净进帚90天的储备标准，但是美国、日本和德国的石油储备分别达到了净进晕的158天、161天和127天，按照在2l卅纪头20年全面建设小康社会的奋斗日标。结合国民经济及国防对石油的需求和我国石油工业在国内外的发展前景，预计到2010年石油净进罩有可能达到15Mt，卡目心的储备石油的规模心保持37．50Mt。储备的石油品种腑以原油为主。成品油为辅，原油和成品油的储备比例可以参照国际经验确定为9：l。为了争取时间和发挥行业的秋极性，参考国际经验，对原油的储备可以考虑把其中三分之一左右分配给石油、石化、交通、民航及车工等相关行业进行建设与管理，各项资金均由国家拨付，储备的石油所台权及动权属于国家。成品油的储备可以全部分配给市甘关的行业，所需资金也由国家承担。如果我国能够建立起拥有37。50Mt的国家石油储备，再加上属于自己的在国内外拥有的石油资源，不仅可以比较好地胁对各种突发事件，而且在国际石油市场上就能有较人的同旋余地。我国已经是石油进人国良使在和平时期，每当我国在国际市场人批晕购买原油时往往会引起油价上涨，如果我们有几千万吨的原油储备在手，就可以处于比较主动的地何。 7规划建立由国家直接控制的石油储备管理体制 2003年4月我国成立了国家发改委能源局。国家能源局主要研究国内外能源开发利厂情况．提出能源发展战略和重人政策拟定能源发展规划，提出相关体制改革的建议实施对石油、天然气、煤炭、电力等能源的管理管理国家石油储备：提出能源节约和发展新能源的政策措施。目前．能源局下设综合处、石油天然气处、煤炭处、电力处和新能源处，外加一个国家发改委直属的国家石油储备办公室，具体负责国家石油储备的规划、建议、政策和管理，国家石油储备办公室已经于2003年5月正式运作，针对建立国家石油储备基地问题，我国有关部门自1996年以来已经陆续进行过现场踏勘、调研、规划等工作，奠定了较好的工作基础。据最新消息，国家石油战略储备一期工程基地最终确定，分别是岙山、镇海、黄岛、人连四个储备基地。日前专家正对四个储备基地可性报告进行评估，预计投资人民币60亿元。 日前，我国已经加入世界贸易组织，石油市场将逐步对外开放。按照我们的承诺：3年放开零售市场，5年放开批发业务。因此，我们在研究建设国家战略石油储备时，也心当研究企业储备问题，通过立法和鼓励措施积极推进企业储备。实现政府战略储备和企业储备并举的模式。

8由国家专项安排资金来源

建立石油储备所需资金分两部分：一是建设油库投资，_是储备的原油长期占厂玎人晕资金，但从国家来看这部分资金并没有被消费掉，而是与黄金、外汇等一样，是一种充实国家实力的保值储备。在资金方面，可以借鉴日本、德国等国模式．通过发行长期国债、财政拨款、建立准备金、设计新税种等方法解决，但不能向石油商和生产企业转嫁。中石油集团公司、中石化集团公司、中海油总公司三人石油企业以及中化进出公司等台石油及才目关产品进出权的公司，都可参与其中。

为筹集所需资金，可以考虑增设石油储备税。由消费者缴纳，德国在每升石油产品上抽取数额分钱税，其他石油产品也比照此标准征收。则中国征收的储备消费税每年可以有80多亿元人民币，这笔钱要坚持专款专用。建设国家石油储备基地的资金或是分配给行业承担建设石油储备任务所需的资金均统一由此项税款支付。 9确定我国石油进口多元化战略

中东地区一直是全球石油的最主要供心地。预计2020年中东石油产晕占全球的40％。中国2000年、2001年和2002年进U的原油中分别有54％，56％和50％来自中东地区。IEA预测。到2020年中东原油产晕将达到2200Mt，本地又需求约400Mt，届时将有l800Mt的原油向区外供心。预计到2010年和2020年中国进的原油中仍有45％。50％左右来自中东。依赖中东原油的局势不会有太人改变，从旷太地区获得的原油将不断减少。中国2000年、2001年和2002年从、旷太进的原油份额分别是15％、14％和17％。据IEA预测，到2020年，业太地区的原油产幂为435Mt，而消费晕为l610Mt。中国从旷太地区进的原油份额必将持续减少。预计从该地又进原油的比例将从日前的15％左右降到5％以下。保持从非洲进U原油的比例，据美国能源信息署(ElA)预测，2020年非洲原油产晕将达到575Mt，2020年非洲可供出U的原油将达475Mt。中国2000年、2001年和2002年从非洲进U原油份额分别是24％22％和23％。预计我国2020年从非洲进的原油比例为25％。俄罗斯和里海地区是未来原油进开拓的重点地区，争取在20年内从该地又进的原油比例上升到20％，25％。中、旷里海地区也是石油主要产地之一。哈萨克斯坦和阿塞拜疆两个国家，预计到2005年石油产晕可达60Mt，2015年可达150Mt，绝人部分原油将于出。我国心加紧中哈原油管线的再研究工作，争取获取哈萨克斯坦的原油。这样到2020年中国有可能从原苏联地区进u原油达50Mt。冈此．到2020年中国进u油的构成预计为：中东45％～50％，非洲25％，太5％、俄罗斯和中20％，25％。

中国完全可以利厂仃和分享全球的石油安全体系，也心参与改善和加强世界石油安全体系。我国推动的世界石油安全心以促进建立石油供需双方的双边和多边合作、长期经济利益共享为基础的石油安全机制为主同时对非洲、里海和除俄罗斯之外的中旷地区油气资源了，以充分关注，把推动与周边国家的油气合作和加强经济互补作为促进地区经济合作的重要组成部分。

未来稳定的、长期的石油供给成了影响中国未来经济、社会安定的严峻课题。基于这样的背景，中俄之间的安大线(安加尔斯克——大庆)命运显得格外地引人注日。 玑在的安人线雏形最早由俄方提出。当时俄罗斯经济形势严峻，急于打开国际能源市场。向中方提出了修建一条从两伯利亚到中国东北的输油管线的设想。1994年双方签署了备忘录。1996年该项目被纳入两国能源合作协议中，2001年9月，该管线规划人致完成。

原本有望在2003年年底动工的安人线如今曲折重重。2003年1月，俄日签署能源合作计划，日方提出修建安纳线(安加尔斯克——纳霍德卡)的建议。同年3月，俄罗斯提出折衷方案。分别建设通往中目的两条支线，但通往中方的支线优先开工。

但是，俄罗斯的原油生产并不能保障安人、安纳两条线的供给，冈此，双线方案并不能解决中日对原油的需求。2003年6月，日本表示如俄同意优先修建安纳线，日将提供75亿美元资金，协助俄开发东两伯利新油田。

2003年9月，俄罗斯自然资源部以环保评估为由介入到安人、安纳线的争论中来，据俄新社报道，俄自然资源部副部长杨科夫最近表示，该部以输油如发生泄漏事故，将危及“贝加尔湖生态”为由否决了尤科斯公司提出的“安人线”项日。如果俄罗斯政府最终只通过安纳线向东旷输出两伯利、旷原油，中国将被迫在4000km长的安纳线终点纳霍德卡接油，每桶油的运价将比最初的安人线高出一倍以上。

中国虽然具有利，俄罗斯石油资源的地缘优势，但重要的是如何将地缘优势变为政治和

经济优势。同处在东北地区的日本，在保持地区石油市场稳定方面与中国有共同利益，但在如何获取石油资源方面又存在竞争态势。

在今后十几年里，我国对石油进的来源要有明确的战略安排和及时的部署，石油进战略部署心该和我国独立自主的和平外交路线有机地联系起来。很小的税，来建立和维护战略石油储备。

经济全球化与我国石油安全战略 谢钟毓

经济全球化是当今世界发展的重大趋势之一。而经济全球化与国家石油安全密切相关。研究国家石油安全战略，不能不与经济全球化结合起来；反之，研究经济全球化，也有助于我们加深对研究制定和实施国家石油安全战略重要性、必要性和紧迫性的认识。 一、我国石油安全面临着严峻的形势

我国是目前世界上的第三大能源生产国和第二大能源消费国。自1993 年起，我国已成为石油净进口国。在未来的20 年，我国将有更大的需求依赖进口解决。而世界石油供应和价格不确定因素很多，我国石油安全面临的形势十分严峻。

我国石油供给与需求矛盾突出，对国外石油资源的依赖程度与日俱增

建国50 年来，我国石油工业取得了举世瞩目的巨大成就，为国民经济的发展做出了重大贡献。全国原油产量由建国初期的12 万吨增加到1998 年的1. 61 亿吨， 居世界第5位， 成为世界主要产油大国之一。石油与天然气在我国能源消费构成中的比例由1953 年的3. 8 %提高到1998 年的21. 9 %。我国石油工业的发展，带动和支持了相关工业的发展，目前，以石油为主要燃料和原材料的工业部门，其产值大体上占全国工业总产值的1/ 6 左右。 随着我国国民经济的快速发展，全国石油消费量迅速增长。“八五”以来年均增长4. 9 % ，而同期原油产量增长1. 7 % ，产量增长明显低于消费增长。从1993 年开始，我国已由石油净出口国变为净进口国， 预计今后20 年， 国内原油产量虽将继续呈上升趋势，但增幅有限。

随着我国对进口石油依赖程度的提高，今后国际石油市场暂时或局部供应短缺以及油价的异常波动，都会对我国石油供给和国民经济产生重大的影响和严重的冲击，其形势十分严峻。

1、未来世界石油供应格局将发生变化，围绕石油资源的竞争更趋激烈

近10年来，世界石油产量年均增长1.4%左右，1998 年原油产量为35.2亿吨；石油消费量增长1.2%左右，1998 年消费量为34亿吨，供略大于求。有关权威机构预测，今后10—15年内，世界石油产量仍将保持1.4%的增长速度。2015年左右，达到年产45亿吨的产量高峰。2015年前，世界石油供需大致保持平衡，此后供需关系趋于紧张。

世界石油资源和市场分布不均衡的矛盾有加剧的趋势。从资源分布看，中东—北非、中亚—俄罗斯和北美3个地区，剩余石油可采储量占世界的82.3%，待探明可采石油资源占世界的72%。其中，中东地区剩余石油可采储量占世界的64%，待探明可采石油资源占世界的25%。2010年以后，欧佩克在世界石油产量中所占的份额，将由目前的39%增至50%以上，世界石油供应将更加依赖中东地区。从消费情况看，当前世界石油消费近80%集中在北美、亚太和欧洲。2010年以后，世界石油消费仍将集中在这3个地区。这种资源分布与供需不平衡的格局，使石油安全问题更显突出。

3、我国石油供应中断的可能性依然存在，但国际环境有利于我参与分享世界石油资源 美国出自独霸世界的目的，为控制中东石油资源，始终保持在这一地区的军事存在。美国中亚石油政策的核心内容是，支持西方石油公司主动参与中亚地区的石油开发，力图建立不经过俄罗斯或伊朗领土，直接将该地区的石油与欧美市场联系起来的油运输通道。与此同时，日本也积极与中东和世界产油国建立相互依存关系，提出了针对中亚地区石油的欧亚大

陆外交计划。 今后15年，虽然世界石油供需基本平衡，但大的石油消费国之间、消费国与资源国之间、资源国与资源国之间的矛盾错综复杂，引发政治、军事、外交矛盾和冲突的不确定因素增加，直接对世界或区域性石油市场构成重要影响。我应对短期石油供应中断甚至发生石油危机的可能性有足够的估计，决不可掉以轻心。

我国要满足迅速增长的石油消费需要，必须立足分享国际石油资源。目前，世界石油资源的开发和生产仍处于上升阶段，总体供需形势基本平衡。我应抓住今后15 年左右的有利机遇，积极参与分享世界石油资源。

二、从维护国家经济安全的高度抓紧研究制定和实施保障我国石油安全的战略 进入21世纪，如何保障长期稳定的石油供应是我国未来经济安全必须面对的一个重大战略问题，也是关系我国国民经济持续快速健康发展的全局性问题。因此，必须以对后代高度负责的态度，从维护国家经济安全出发，站在新世纪的起点，从长计议，未雨绸缪，及早决策，争取主动。

为此，研究制定我国石油安全战略应当坚持以下原则:

——石油安全战略与国家整体能源战略相结合。根据我国资源条件和消费增长趋势，统筹考虑煤炭、石油、天然气、核能及可再生能源(如太阳能、风能、地热能、海洋能、生物质能和废弃物能等)的协调发展。

——石油安全与国民经济可持续发展相结合。石油安全是国民经济可持续发展的保证，国民经济可持续发展必然带来综合国力和国际地位的提升，又是分享世界石油资源、保证供给安全的重要基础。

——石油安全与政治、外交相结合。通过政治、外交途径，减少对抗、寻求合作，为我国石油供应安全创造有利的国际环境。同时，通过国际间的石油贸易合作，进一步提高我国在国际事务中的政治与外交地位。

——国内市场与国际市场相结合。立足国际大环境，充分利用国内国外两种资源，形成与国际市场接轨的市场供应体系。 从我国国情出发，借鉴国外的成功经验，我国石油安全战略的方针和目标应当是:深化石油工业体制改革，推进国内油气持续发展，积极利用国外资源，建立节约型消费模式，提高应对突发事件能力，以较小的经济代价确保石油长期稳定供给，保障我国国民经济持续快速健康地发展。具体政策措施建议是:

1、加强资源勘探，保证国内石油基本供给

当前，制约我国石油工业发展的瓶颈是资源接替紧张，稳产增产的难度较大。必须“正确处理对外开放同独立自主、自力更生的关系，维护国家经济安全。”应首先立足自己，优先加强国内勘探，千方百计增加石油后备储量，保持必要的石油自给率，以站稳应对国际风云变幻的脚跟，这是制定我国石油安全战略的一个基本出发点。

加强勘探，必须形成石油勘探领域的竞争机制，发挥各方面的人才、技术、资金优势，努力加大勘探力度。制定相关政策，引导企业增加勘探投入。积极支持和鼓励勘探新理论、新技术的研究与应用，尽快形成勘探技术创新体系。加快西部和海上资源的接替，力争南方海相石油勘探实现新的突破。逐步改善储采结构，为石油工业持续发展提供可靠的资源基础。 2、优化能源结构，大力发展天然气工业

天然气是优质清洁能源。开发利用天然气对改善我国能源结构，缓解石油供需压力具有重大意义。目前，天然气在世界一次能源消费结构中的比例已达到23.8%。专家预测，2010年后，天然气有可能超过煤炭、石油，成为世界主要的能源。我国天然气工业起步较晚，发展滞后，1998年产气量234亿立方米，在能源消费中的比例仅为2.1%，远远低于世界平均水平，与亚洲地区平均8.8%的水平也有很大差距。

目前，我国已经具备发展天然气工业的资源基础和市场条件。根据资源评价，我国天然气储采比61:1，可采潜力较大。

为实现我国经济、社会和环境的协调发展，必须把加快发展天然气工业提上重要议事日程，力争用两个到三个“五年计划”建成全国天然气工业体系。到2020年，将天然气在我国能源消费中的比例提高到10%左右。

发展天然气工业，应制定上中下游整体发展规划，严格按照市场经济规律，建立和完善价格、投资、税收等政策法规体系，加大天然气勘探开发力度，增加储量，提高产量。加快基础设施建设，尽快形成东西和南北基干管线以及支线管网促进中西部地区资源的开发和东部地区能源结构的优化。特别应把开发消费市场放在优先地位，加快形成以大城市为中心的区域性消费市场。同时，积极稳妥地利用国外天然气，逐步形成跨国资源供应通道，弥补国内供气不足。在加快发展天然气工业的同时，必须统筹规划，重视煤层气的开发利用，促进煤制气和煤炭洁净及煤制油技术的开发和规模化生产，尤其更应重视替代能源和可再生能源的开发利用。

3、发展国际合作，积极有效地利用国外石油资源

适应我国加入WTO的进程，必须进一步放开原油进口贸易，一方面，有效地利用国外资源满足国内需求；另一方面，通过“两个市场”的并轨，抑制国内高成本原油生产，保护国内资源。努力实现进口来源、方式、品种、渠道的多元化，分散风险。除海上通道外，应开辟和建设陆上进口通道，引进中亚、俄罗斯石油资源。重视通过政治、外交途径，改善与石油出口国，特别是中东、中亚、俄罗斯等国家的政府关系，争取签定政府间的长期、稳定的石油合作与贸易协议。 江泽民同志指出，“有计划、有步骤地‘走出去’投资办厂，与各国特别是发展中国家搞经济技术合作，这同西部大开发一样，也是关系我国发展全局和前途的重大战略之举。”因此，必须大胆地积极地“走出去”参与国外油气田的勘探开发，分享国际油气资源。目前，在这方面已有进展，如中国石油天然气集团公司除在苏丹开发油田、兴建石油管道以外，还在秘鲁投资进行原油的勘探和开采，年产量已达150万吨；与伊朗、伊拉克等国也签署了石油勘探合同等。应注意总结、积累“走出去”的经验并进一步鼓励国内有条件的石油企业主动参与国际竞争，积极与国外进行石油勘探开发合作。重点应放在中亚—俄罗斯、中东—北非等地区，形成一定规模的境外石油生产基地。

同时，应进一步加强与世界石油生产国和消费国政府、国际能源组织和跨国石油公司之间的交流与合作，建立长期、稳定的协作关系，形成利益纽带。 4、及早建立石油储备体系，提高应对突发事件能力

石油储备是稳定供求关系、平抑市场价格、应对突发事件、保障国家经济安全的有效手段。日、美等许多石油消费国在经历了石油危机的沉重打击后，经过近20年时间建立起了石油储备体系。目前，美国内不仅现有战略石油储备5.69亿桶，而且保有生产储备，在德克萨斯州就有很多口油井是停产封闭的。同时，在国外还掠夺资源，开采油田并采取了封井措施，以备急需。巴西、南非、印度等发展中国家也都建立了各自的石油储备。国内外研究机构普遍认为，未来的20年国际油价呈上涨趋势。为此，及早建立我国必要的石油储备体系，已经成为刻不容缓的战略任务。这不仅可以减少经济代价，而且有助于保持我国在国际政治、外交、经济斗争中的主动地位。 根据国际经验和我国国情，建立我国石油储备体系应实行“国家储备与企业储备相结合、以国家储备为主”的方针。国家储备由中央政府直接掌握，主要功能是防止和减少因石油供应中断、国际油价大幅度异常波动等事件造成的影响，保证石油稳定供应。

建立国家石油储备，必须坚持统一规划，合理布局，规范管理，循序渐进，充分利用现有的设施进行改、扩建。储备的石油可在国家宏观调控下，按一定比例进行商业运作，通过

低收高出，筹集运行的维护资金。起步的阶段，宜加大商业运行比例，以减轻国家负担。储备设施的建设资金，应以国家投资为主，广开融资渠道，利用政策性贷款，发行债券等多种方式予以解决。

企业储备是在与其生产规模相匹配、正常周转库存的基础上，按照法规承担社会义务和责任必须保有的储存量，主要功能是稳定油品价格，平抑市场波动。应通过制定相关法规，国家给予政策性支持，加快建立并扩大企业储备。 5、厉行节约，提高石油利用效率

我国人均石油可采资源量仅为世界平均水平的1/6，能源利用效率只有32%，低于国际先进水平约10个百分点。

应实行“开发与节约并重，把节约放在首位”的方针，把节约用油作为国家石油安全战略的重要组成部分。加快建立节约型的石油消费模式，走出一条石油消耗较低、发展速度较快的新路子。为此，一要贯彻《节约法》，综合运用投资、税收、价格等经济杠杆，鼓励节约用油，杜绝和抑制无效、低效的石油消费。二要改善产业结构和产品结构，压缩高耗油产业，淘汰高耗能设备，开发节油型产品，推广应用新工艺、新技术。三要以立法为基础，修订和健全技术标准体系，完善节能、环保等测评指标，建立全国宏观节油监控网络，定期发布监控信息，对相关的设备和产品进行定期国家抽检。同时，切实加强行政监督和相关执法队伍建设。

6、健全石油工业管理体制，培育和发展统一开放、竞争有序的市场体系 经过100多年的发展，世界主要石油生产国和消费国普遍通过运用法律手段和行政手段，健全管理主体，规范市场动作，实施宏观调控，形成了基本认同的石油管理体制，即在立法的基础上，政府制定政策、监管机构统一监管、企业商业化运行。

十几年来，我国石油工业的改革不断深化，特别是石油企业的改革取得了显著进展，但政府管理方式则相对滞后。为此，应加快建立和完善石油法规体系。对石油资源管理、勘探、开发、运输、加工、储备、流通贸易、对外合作、境外投资以及管理主体、机构设置及职能分工等方面进一步立法规范。

应借鉴国外成功经验，结合我国实际，建立石油行业监管体制。进一步分开政企职责，逐步分开政府制定政策和监督管理的职能，相对集中行业监管职能。国家综合管理部门侧重制定政策、规划，负责综合平衡。监管机构在国家政策法规的总体框架下，对油气资源、市场准入、价格调控、服务标准、信息数据以及质量、安全、环保、劳动保护等实行统一监管，进而把执法监督的职能落到实处。

进一步转变政府管理方式，提高企业竞争力。政府不再干预企业的日常经营活动，而应以法律手段和经济手段为主并辅以必要的行政手段实施宏观调控，更大限度地发挥市场配置资源的基础性作用，建立市场形成价格的机制。应加大石油企业的战略性改组力度，建立规范化的公司法人治理结构，实施大企业发展战略，大力降低成本，努力提高企业科技开发能力、国际竞争能力和抗御风险能力。

引入竞争机制，形成统一开放、有序竞争的市场环境。全面开放上游领域，鼓励国内外资本参与勘探开发；国家适度控制管道干线，实行企业专营，并向第三方开放；在原油、成品油进品专营的前提下，逐步放开油品零售；实行城镇天然气分销领域的公司化经营，将天然气配售公司和市政管理分开；取消上下游领域和南北海陆地域的限制，为我国石油企业开辟更为广阔的发展空间。 （《理论前沿》2000（13））

国家生命线：中外国家石油安全战略比较与启示 马宏

“战略”这一概念在国际政治学中的含义是“全局的、长远的计划”。

石油是保障国家经济、政治安全的重要资源，事关“全局”和“长远”，所以是一种重要的战略物资，并因此产生了专门的石油经济和石油政治研究。

随着石油供需矛盾日益突出，石油安全引起了各国的高度重视，各大石油消费国纷纷制定和实施了其国家石油安全战略。

目前西方各国石油安全战略的主要内容是：增加本国的石油生产，提高石油利用效率，全力开拓国外石油资源，建立国家战略石油储备，开展国际能源合作，并运用国家的政治、经济、外交、军事等各种手段建立和加强其石油安全保障体系，以保证本国的经济、政治安全并力图影响和控制世界局势。深入了解这些国家的石油安全战略，对于中国国家石油安全战略的研究与决策颇有启发意义。

综合美日等国国家石油安全战略的内容与实施情况，不同程度地表现出某些共同的特点，值得我们注意，并对我们结合本国情况，构建中国的石油安全战略以重要启示。 其一，高度重视战略石油储备的作用，投入巨资进行战略石油储备建设。

国外战略石油储备可以追溯到二战时期，而大规模实施建立则是第一次石油危机之后。其中最为突出的例子是美国，作为世界上的头号经济大国和军事大国，也是最大的石油消费国，美国还是现今世界上最大的石油储备国，其储备总量占经合组织国家政府战略石油储备总量的60％。美国自1975年由国会授权政府开始兴建庞大的应急石油储备体系。1977年进行了第一次政府购买。1981年，尽管当时油价很高，美国购进的战略石油储备仍高达每天33.6万桶。为此，美国政府至1991年已为战略石油储备拨款190亿美元，其中购买原油用了160亿，其余30亿用于设施建设。美国的战略石油储备总量目前已达到6亿桶。

海湾危机期间，美国的战略石油储备发挥了很大的作用。自1991年1月17日海湾战争爆发后，虽然在最初两小时国际石油价格普遍上涨，如在新奥尔良和休斯敦的现货交易中，油价由每桶32美元涨到35美元，但在这之后，油价立即全面下跌。1月18日，布伦特原油收盘价格跌到每桶18.20美元，处于1990年8月2日以来的最低水平。到海湾战争结束时，油价为每桶21美元上下，约比开战前低10美元。海湾战争之所以并未引起油价如大多数人战前所估计的那样上涨，主要原因是美国动用了战略石油储备。1月16日，美国总统布什批准从近6亿桶的战略石油储备中，每天向市场投放112万桶，若按1990年上半年每天消费1765.5万桶计算，美国已有的战略石油储备可供全国消费34天左右。所以，动用战略石油储备起到了稳定市场供应，稳定人心和平抑市场原油价格的作用。更重要的是，庞大的战略石油储备成为美国对付海湾危机、发起对伊拉克战争的强大后盾，是美国一系列国际军事、外交行动能够奏效的关键因素。1996年中，美国政府曾为平衡政府财政预算，筹集教育资金，向市场销售了164万吨的战略储备石油（主要是含硫原油）。美国政府还在其远期预算方案中，计划到2002年陆续出售价值15亿美元的战略石油储备以平衡财政收支。此举当即引起有关方面的强烈反映：美国能源部和国际能源机构的官员都明确表示了其担心，认为必须保持足够的战略石油储备，才能发挥其威慑和稳定的作用，否则，将严重影响美国和世界的石油安全。看来，战略石油储备作为对付危机、维护石油安全的一张王牌，其作用已得到美国政界认同，并被国际上的有关人士看重。

日本是世界第二大石油消费国，国内却几乎没有任何石油资源，所需石油基本上完全依赖进口。因此，日本朝野上下历来存在着“一旦石油供应断绝，日本的存亡便会受到威胁”的严重而又紧迫的危机感。进行石油的战略储备，成了日本的一项坚定不移的国策。几十年来，它孜孜不倦地、不声不响地、日积月累地埋头做着储备石油的工作。日本政府为民间各家石油公司承担的石油储备提供“利息补贴”，年金额达1000亿日元以上。据了解，日本迄今为止已经建立了10个“国家储备基地”，在日本列岛由北向南设置。有人把这些基地称为“新的人工油田”。日本进行石油国家储备所付出的事业费，加上给民间储备提供的补贴，两者合计达2万亿日元。这是一笔非常巨大的经常性支出，但被视为“安全成本”，意即国家安

全必须的，非付不可的。截至1997年2月，日本已经储备了可供使用154天的石油。以数量计算，国家储备和民间储备，总共达到9722万千升。这就是说，即使石油进口断绝，日本国内也可以维持半年左右的用量。

可以看出，由于石油与经济发展、社会安定及国家安全的密切关系，所以西方国家都把建立石油战略储备作为保障石油供应安全的首要国家战略看待。显然，这种石油储备已超出一般商业周转库存的意义。它不仅具有保障供应、减少风险、稳定价格的作用，更是着眼于石油的政治后果，力图使本国在国际政治的风云变幻和激烈斗争中站稳脚跟、取得主动，避免受制于人。

中国在1993年开始成为成品油净进口国，1996年成为原油净进口国，根据最保守的专家估计，2000年我国石油净进口量将达到4000万吨以上，占当年石油消费总量的20％以上。国际能源机构认为，石油供应中断量达到需求量的7%就是能源安全的警戒线，超过这一界限就需要采取包括动用战略石油储备在内的一系列应急措施。然而，迄今为止，我国严格意义上的国家战略石油储备却尚属空白，应变能力很弱，一旦国内外发生不测事变，将对大局产生严重影响。所以，国家有关部门应该引起对此问题的高度重视，尽快建立我国的战略石油储备。

其二，重视和增加勘探开发投入，拥有充足的石油资源储备，从根本上保障石油的安全供应。

拥有充足的石油资源储备比储存石油更安全、保险。例如在1986年，国际原油价格暴跌给西方石油消费国经济带来了巨大的利益，其石油进口费用大大减少，通胀率下降，经济增长率上升。但低油价实际上打击了西方国家的石油业，勘探投入减少。西方大石油公司1986年的石油勘探开发投资比1985年减少约30%，其中美国减少了近40%。1986年底，全世界在用钻机数目约为2200台，比1985年底的3500台下降了37%左右。美国在用钻机数量下降幅度最大，1987年降到了第二次世界大战以前的水平。随着经济增长和石油勘探投资减少，西方国家对进口石油依赖加深了，从而造成石油供应的风险程度更高。世界上目前约有1000万桶/日的剩余原油生产能力，原油的实际供给量也大大超过需求量。若简单地从数量上分析，2000年以前是不会发生原油供应危机的。但不容忽视的是，这1000万桶/日的剩余生产能力几乎全部掌握在欧佩克手中，其中70%在中东地区，而恰恰是该地区政治风险之高可谓世界之最，几次“石油危机”的发

源地都在中东地区。有鉴于此，为减少对进口石油的依赖程度，防止石油供应突然中断给国家造成危害，美国、特别是日本等国采取的一系列能源保障措施中，很重要的一条就是：增加石油投资，更多地拥有资源储量。例如，英国和挪威扩大北海石油勘探规模。美国政府为了增加石油储量也鼓励石油公司增加勘探开发投资，投资地区不是仅局限于国内，还将大量资本投向国外石油前景良好地区，如加拿大和北海地区及一些发展中国家。90年代以来美国各石油公司在海外投资都高于在国内投资，其中1991年海外勘探开发投资总额为337亿美元，是其国内投资的两倍。

日本的行动则更为积极主动。由于日本国内资源贫乏，所以其开发石油资源的力量全部集中到海外。在日本政府对本国公司到境外勘探开发石油的一系列优惠政策支持下，日本公司以多种方式参与国外油气合作，如购买股份参与开发，签订产量分成协议，签订各种转让协议，直接投资开发油田等等，以图拥有更多的油气资源，和获得更多的股份油。据统计，到1995年，获得国家的技术、财政支援在海外进行石油勘探开发的日本企业达到117家，在1994年度共获得了3879万吨的自主开发原油，即相当于日本石油进口量的14.2％。日本政府提出明确的目标，要求在海外的石油勘探所获得的股份油要在21世纪初达到进口石油总量的三分之一。日本还大肆从别国购买石油资源储量，企图从中取得一定量的产品支配权。 同样的道理，中国石油安全供应的根本保证应是立足于中国石油勘探开发力量的发展上，

鼓励中国石油企业参与国内和国际石油资源合作，寻找并拥有更多的石油资源，这样石油供应的安全才有长久的、可靠的保障。

其三，努力使石油进口的来源多样化，分散石油进口的风险。 中东地区是世界的“大油库”，已探明可采石油储量占世界的66％，其石油输出量占世界石油市场的接近一半中东又是世界的“火药库”，政治、经济、民族、宗教各种矛盾与斗争复杂而尖锐，经常发生的政治动荡和军事冲突严重影响世界石油的安全供应，自50年代以来，中东先后十几次发生了石油供应中断事件，其中三次造成了世界性的石油危机。因此，西方各国在积极插手中东事务、竭力控制中东资源的同时，无不努力寻求油气进口来源的多样化，分散进口来源，减少对中东石油的依赖，避免某一进口来源发生供应中断时或受到威胁时所带来的被动局面。

1996年，美国共进口原油4．656亿吨，其中13180万吨来自北美，l2660万吨来自中南美洲，这样从美洲地区的石油进口量占其当年进口总量的45．49％。同年从中东地区进口8170万吨，占进口总量的17．54％。从亚太地区进口1300万吨，占进口总量的2．79％。可以看出，美国大部分石油进口来自西半球，即其周边较可靠的地区和国家，与之相应的一个明显倾向，则是近年来着力减少其从中东的石油进口，减少对动荡不定的中东地区的依赖程度，从1990年的25．0%，降到1996年的17．54％。最新资料显示，委内瑞拉已取代沙特阿拉伯而成为美国的头号供油国，占据美国进口石油市场20％的份额，并宣布还要提高这一比重。 1994年西欧进口石油4．73亿吨。其中，从中东进口17384万吨，占进口油的37．6％从前苏联地区进口8020万吨，占进口的16．4％从北非进口9970万吨，占总进口的21％从西非进口4230万吨，占进口总量的8．94%。西欧天然气的消费除依靠本地区的北海与荷兰外，进口来源主要是俄罗斯和阿尔及利亚。

分散石油进口来源也是日本的基本作法。1991年，日本从27个国家进口石油，中东占其石油进口的73．9％，亚太占22．2％，拉美占3．4％，其他地区占0．4%。1995年以后至今，由于中国、印尼向日本出口石油的数量减少，致使日本从中东进口数量增至2．07亿吨，占其当年石油进口总量的78．6%，对其政治经济构成了严重威胁。对此，日本正在努力采取措施，改变这种状况。如日本力图调整能源结构，增加天然气的消费以减少石油进口量日本已制订并开始实施“欧亚大陆外交”，力图从中亚高加索地区获得稳定的能源供应。1995年4月哈萨克斯坦总统纳扎尔巴耶夫访日期间，日本就向哈提供了l0亿美元的投资，帮助哈解决石油加工和运输问题。目前，日本正积极地投入修建从土库曼斯坦经中国到日本的长达8000公里、耗资220亿美元的天然气输送管道的工程，都是为了拓展油气来源，增大油气供应的安全系数。

在我国的原油进口结构中，中东原油的比例几年来呈较快上升趋势，1996年已达到1196万吨，已占原油进口总量的52.9％，预计我国今后对中东原油的进口量将会继续增多，比例还将提高，石油供应的风险也将会进一步增大。这是一个值得引起高度重视的严峻局面。 有一种意见认为，我国进口中东石油的数量没有美国多，所占比例没有日本高，加上我国作为发展中国家财力物力有限，所以抗御石油供应风险的战略石油储备问题可以暂缓筹措，分散石油供应风险的进口石油来源多样化也属多此一举，应该哪里的石油便宜就从哪里进口。对此，我们应该考虑到，美国拥有强大的海空军力量，可以用来保护其海外石油供给途径畅通无阻，而我们没有这样的凭借日本在国际政治舞台上表现得原则性不足，灵活性有余，苦苦谋求政治、外交大国地位而不得，一个重要原因就是其石油供应线极为脆弱，经常陷入有求于人惶恐不安的境地，我们决不能等到出现这样严重局面时才重视石油安全问题。所以，我国战略石油储备的建立，和进口石油来源的充分多样化，应作为一个刻不容缓的紧迫任务，尽快予以筹划和解决。

其四，国家、政府及其相关的法律法规在石油活动中发挥重要作用。

美国、日本等西方国家都是高度市场经济化的社会，其从事石油业活动的基本上都是以获利为目的的工商企业。但是，众所周知，石油不仅是一种商品财富，更是一种重要的战略物资，具有政治特性，能够产生种种政治后果，影响整个国家的稳定与安全，所以，西方国家的政府机构及其领导人无不或直接或间接地介入石油活动，运用政治的、军事的、外交的和法律的各种手段，发挥影响，保持国家对国内外石油资源的有效控制。

“七姐妹”时代，美国的埃克森等5家石油公司的储量、产量曾占西方世界的一半以上，这与当时的美国政府的外交、军事和政治政策支持是分不开的。80年代后期，美国的石油公司又纷纷移资海外，虽说有公司自身利益的考虑，但与政府隐蔽的想法不无关系，美国政府没有明文的鼓励海外勘探政策，但是有“资源储备”的暗自打算。美国政府总是动用一切力量保护美国石油公司的海外投资，在西半球和前苏联地区的石油开发建设中，美国的住外使馆担当着鸣锣开道的角色在非洲，美国的石油公司在排挤法国的石油公司，其后台也是美国政府。

在这方面，最典型的事例当属美国投入几十万兵力、耗资几百亿美元所进行的代号“沙漠风暴”的海湾战争。美国如此兴师动众的真正目的，用邱吉尔的一句名言来描述最为确当：“没有永恒敌人，没有永恒的朋友，只有永恒的利益。”基辛格等已经卸任的资深政治家说得更是一针见血：美国在海湾的一切行动的目的只有一个：石油。白宫文件《新世纪的国家战略》认为：“美国基本能源需求40％以上依靠石油，石油需求大约一半左右依靠进口，而石油进口的大部分－－尽管其份额正在减少－－来自波斯湾地区。??我们不能忽视这样一个事实，即从长远看，绝大部分已查明的石油储量仍位于中东地区。从更长远看，随着国内资源趋于枯竭，即使采取了各种节油措施，确保获得这一关键资源对美国仍有着生死攸关的意义。”基于这样的认识，美国目前虽然已停止了从海湾地区进口石油，但丝毫没有减弱对海湾地区的控制，为的是控制这里的石油资源，左右国际石油供应，保持其世界霸权。

如果说美国的石油公司活动基本上还属于自发性的市场行为，那么日本则主要是政府的自觉行动。日本政府对海外石油勘探开发做了大量的调查，成立了国家石油公司（1978年以前是名为石油开发公团的政府机关，以后改称日本国家石油公司），并采取一系列资金、税收等方面的扶持政策，鼓励其石油企业从事海外油气资源的勘探开发，以图拥有更多的油气资源，和获得更多的股份油。

尽管日本与美国在东亚实行军事联盟，但是日本出于自身的特殊石油利益，在一些国际事务中，经常由日本政府亲自出面，采取与美国等西方国家明显不同的态度和行动。例如在中东，日本政府有意淡化政治，突出经济，采取了比较灵活的态度，和提供财经援助、发展经贸关系等一切手段，争取与包括伊拉克在内的所有富油国发展关系。在俄罗斯和中亚的油气开发上，日本政府也积极活动，力图寻求在美国、俄罗斯、中国之间复杂的利益关系平衡中，实现日本的油气目的。前述日本积极推动修建土库曼至日本的天然气长输管线项目即是一例。与之相关的，为保证国家石油安全，西方国家无一例外地都是法律先行，制定有完善的石油法律法规体系，利用法律对石油资源和石油的生产、消费、进口、储备等进行强有力的政府控制。美国有《能源政策与节约法》、《综合预算调节法》、《内政部和相关机构拨款法》、《清洁空气法》、《清洁水法》日本有《基本石油法》和《石油储备法》德国有《能源安全保障法》和《石油储备法》。

鉴于石油的安全供应事关重大，所以美国石油政策的制订非常重视国家石油供应的充足与安全，特别是军事用途的石油供应，给予极高的重视。美国从1912年到20年代中期就在国会中陆续通过法律，将国内4块可能有丰富油气储藏和3块有大量页岩矿藏的广大地区划为“海军用油保护区”，规定只许海军在战时急需时经国会批准后开采。迄今这些地区的矿藏仍在美国国家严格控制之下。

日本则为了抑制石油消费而一直实行由政府严格控制的高油价政策。日本的石油价格是

美国石油价格的4倍多，价格中所含的税收则是美国税收的6倍多。高油价有效地抑制了其石油消费的增长，在政府控制油价最为严格的1973－1986年高油价期间，日本的石油消费呈负增长，到1995年，日本全国石油消费绝对量仍低于1973年的水平。

西方国家为了保证石油安全而采取的一系列政治、外交、军事和法律措施说明，石油作为一种极为重要的战略物资，世界上任何一个国家的政府都不可能撒手不管而完全由市场进行调节。为了保障我国的石油安全，必须强化国家对石油资源的集中管理和对石油工业的宏观调控，尽快出台我国的《石油法》和《油气田保护条例》等相关法律法规。对于中国石油企业在国外开拓石油资源的活动，政府也应予以更加主动、更加有力的政治和外交支持。例如，要充分利用我国与中亚国家的友好关系和所处的地缘战略优势，推进中亚油气出口东向通道的建设，和我国企业参与中亚石油开发的项目，把中亚油气出口的趋向持久地引向我国在中东和非洲的许多产油国，中国应利用固有的政治优势，发展与这些国家的传统友谊，加强相互间的油气合作，以扩大中国石油供应的来源中国与俄罗斯之间业已建立的国家间战略协作伙伴关系，亦需更多的战略经贸合作项目予以具体化的落实，例如开发俄罗斯西伯利亚和远东地区丰富的石油天然气，并建设南下管线输送到我国境内，就将是对我国及东亚石油安全具有战略意义的重大举措，应尽快促成其实施。

西方国家制定和实施石油安全战略的情况充分说明，由于石油所具有的政治特性，事关国家发展与安全的大局，所以一个国家所需石油的安全供应，在某种意义上，是决定国家生死存亡的“生命线”。

中国自1993年开始由石油出口国变成净进口国后，进口国外石油的比重不断加大，不安全因素迅速增加，这是我国石油安全将长期面临的一个严峻问题。因此，1997年上半年，有关领导与专家研究论证了初步的“中国国家石油安全战略”方案，提供国家领导人决策参考。所提出的我国石油安全战略总的方针是：立足国内，开拓国际，抑制消费，建立储备，保持长期稳定的石油供应，保障国家政治、经济和社会的安全。 从我国的具体国情和将要面临的21世纪世界局势出发，充分考虑到我国改革开放建设社会主义和独立自主的和平外交政策的需要，并参考上述西方国家的石油安全战略内容，笔者认为，我国目前的石油安全战略，仍嫌缺乏足够的油气地缘政治观念，特别是对建立国家战略石油储备的迫切性，和加强国家对石油这一战略资源的控制与介入的必要性，重视不够。从石油安全是国家的“生命线”这一高度看去，石油行业的管理者及国家政府领导人，在进行有关石油问题的决策时，不能仅仅就石油论石油（石油技术视角），在关心经济利益得失（石油经济视角）的同时，还必须充分考虑到石油与政治间的密切关系，建立宽广而深远的石油政治视野。 （《中国软科学》1998（2）） 走出去:中国石油安全新战略 陈淮

江泽民同志在党的十五届五中全会上讲到:“我国石油后备资源不足，与经济发展和人口增长的需要不相适应，必须未雨绸缪，做到有备无患。从当前世界石油市场急剧变化的情况看，这个问题更需要引起我们的高度重视”。“从战略安全考虑，要‘走出去’，采取多种形式积极开发利用国外资源，实施进口多元化”。现在看来，从我国资源秉赋的实际状况出发，维护我国石油安全的立足点要放在“走出去”上。当前在对我国石油安全的研究中应当重点探索我国石油安全战略从消极的防御型体系向积极的主动出击型体系转变的新思路，探索走出国门和立足国外、参与多方面市场竞争、建立多角化战略同盟、规避国际市场风险以及运用多种避险手段等方面的政策与战略。

在海外资源的获取上不能服从超级大国的政治指挥棒

当前，尽管对国民经济未来中长期发展过程中的石油需求量还有不同预测，但一个可以

基本确定的共识是，我国在“十五”及此后一段时期内的新增石油需求几乎将全部依赖于进口。特别是从一个长期过程看，到2020年前后我国的石油进口量就很有可能要超过日本(日本目前的石油进口量约为2.5亿吨)而突破3亿吨，成为世界第一大油品进口国。而1999年全世界石油实际产量才只有33亿吨(含中国)。面对这样一个数量巨大的资源进口预期，仅仅从应对当前国际油价波动的角度探索石油安全的措施是远远不够的，还要及早在获取稳定的海外资源供给上采取战略性对策。其中最重要的，是要参与对海外石油富集地勘探开发权的竞争。

在过去一些年中，尽管我们已在参与海外油田勘探开发及获取“份额油”方面取得了一定的进展，但由于此前我国的石油进口仅是一种“补偿型”、“调剂型”的进口，总体上海外开发的努力仍属尝试性质。当前国际上资源富集的大油田仍主要掌握在西方的国际垄断资本手中，世界排位中前20家大型石油公司垄断了全球已探明优质石油储量的81%。今后我国的石油勘探开发要在一定程度上实施战略性外移。目前我国海外项目平均每桶原油的发现成本仅为2.41美元，平均操作成本仅为2.1美元。“与其贫中找，不如富中争”。我们要敢于、善于大规模加入到对国外油气前景非常优秀的地域的投资竞争中去。

在当前世界政治格局中，尽管和平仍是主基调，但个别大国操纵世界的企图非常明显。在事关国家经济安全的战略举措上，我们不能被动地服从大国的指挥棒，一定要有我们自己的利益取向，注重和那些石油资源富集的第三世界国家主动建立多元化的战略联盟关系。从目前看，中东地区应当是我们重点出击的地区。其中，伊拉克的石油储量据世界第二位，2000年世界格局中的一个重要动向是很多国家已经开始用各种方式打破个别大国的封锁靠拢伊拉克，其目的就是要在新一轮资源竞争中获取先机。我国的石油战略要走出去，就要选准走出去的目标；而且要赶紧走，坚定不移地走，排除阻力地走。

要加入对石油资源的竞争，需要对我国目前的海外投资战略与政策进行必要调整。尽管随着人类对自然资源认识的深化还会有新的发现，但世界上有利的资源富集地已经所剩不多，这个基本状况不会有大的改变。“走出去”不是应对短期危机的措施，而是直接关系到我国长期经济发展目标能否实现的根本性举措。要从抢占新世纪发展制高点的高度、从资源战略重大转折的意义上来认识海外石油投资的重要性。考虑到资源开发周期长、投资大的特点，规模小了不行，决策慢了也不行。建议在“十五”期间国家的战略性投资规模中对此作出专项安排。此外，由于运费及许可证、关税等方面原因，我国目前通过海外投资获取的“份额油”大部分都在国际市场上卖掉了。建议国家尽快在“份额油”进口上采取等同于国内自产油的税赋政策，以鼓励海外勘探开发。一个基本估计是，如果到2010年我国通过海外投资获取的“份额油”达到3000万吨以上，海外石油生产基地的产量占到国内供给缺口的25%-30%时，我们就能在国际油市的采购价格和采购规模上取得较大的主动权。 要重视价格安全，积极参与国际期货市场的竞争

人们已经逐步认识到，在关于国家石油安全的探索中要重视价格安全的问题。我们不仅要着眼于在实物供给上的买到足够数量的油，还要着眼于买到风险尽可能低、价格尽可能便宜的油；我们的“走出去”战略不仅要包括走到海外源勘探开发领域中去的战略，而且还应包括走到国际风险市场中去的战略。从1998年以来国际油价暴跌、暴涨的巨幅波动是并非石油供求关系变动的正常反映，而是国际石油垄断资本和国际投机资本操纵的结果，是西方大国政治层面纵容的结果。历史地看，整个20世纪中世界的不安定始终是和西方大国对包括石油在内的资源控制权的争夺密切联系在一起的。其手段，从掠夺和瓜分殖民地开始，到跨国公司垄断世界石油资源，到发动局部石油战争，到利用民族矛盾等鼓动某些政治势力颠覆石油战略要地的政府，20世纪末已发展为利用充裕的国际游资操纵国际石油市场。国际油价巨幅波动的实质是西方大国在力图利用市场化手段争夺资源控制权。这一新特点应当引起我们的高度警惕并采取切实有效的战略对策。

当前，我国已成为世界上石油需求量增长最快的国家，而且很快会成为世界上石油进口量最大的国家。作为仍处于工业化中后期的发展中国家，我们是国际油价巨幅波动的最大受害国。在过去很长时期中，我国的石油进口基本采取了对国际油价“被动接受”的方式。在国际石油期货市场上的“套期保值”以致“高抛低吸”等规避、抵御价格风险的操作只有少量尝试性参与。资料显示，由于缺乏经验和战略性筹划，在过去三年中，我国几乎总是在价格高位时在国际市场上的采购量最大，价格低位时相反。这个问题应当引起高度关注。我国在2003年时石油进口量就可能突破1亿吨，每桶采购价多花3美元，1亿吨就要多花20余亿美元(依不同油品，一吨约折合7桶左右)。现在看，单纯的“内外贸一体化”改革不能满足规避价格风险的要求；从1999年末以来依靠不断调整成品油价格，毫无屏蔽地把国际市场风险向国内的下游产业释放也不利于国民经济的稳定运行。对我国这样的需求大国来说，参与以期货市场为主的国际风险市场的竞争是维护国家利益的必然选择。

参与国际风险市场竞争需要重点考虑四个方面的政策。一是我国应当积极、主动、规模逐步扩大地进入国际石油期货市场。我们要走出总是被动防守的格局，用市场化的手段来对抗市场化的风险。建议在国家石油安全战略中将进入国际期货市场作为重要措施之一。二是在石油石化领域的国家级企业(集团)中在国际期货市场上实行战略性分工，一部分重点作套期保值，以规避价格波动风险为主；另一部分重点进行高抛低吸的投机性运作，以降低价格波动的损害为主。三是积极培育参与国际风险市场竞争的企业主体和市场人才，研究国际风险市场的运作规律，制定对国际风险市场操作的相关政策，如金融支持政策、境外证券监管政策等。四是在国内建立制度化的风险采购屏障，由用油企业按进口量的一定比例与在国际市场上从事风险采购的企业签订固定价格的长期合约，部分地销定资源成本，把一部分风险屏蔽在国民经济运行过程之外。从我国的油品价格形成机制看，到2005年左右，我国在国际期货市场上采取有“保价”措施的采购规模应当至少占到石油进口量的一半以上，才能使国民经济运行成本初步摆脱为国际油市过度频繁地“牵着鼻子走”的被动局面。

进入以期货交易为主的国际风险市场并不意味着国民经济运行风险的增大。实际上，在价格波动的特定周期内总风险是一定的。这些风险如果不能在国外释放，就要在国内国民经济运行体系中集中释放。参与国际风险市场竞争的根本意义，一是要打破西方大国对资源控制权的垄断，二是把国际市场上的价格风险尽可能多地释放在国际市场中。 要全方位地走出去，建立“石油金融”战略体系

应当强调，经济全球化下的竞争已经是实物市场与虚拟市场联动的全方位竞争。当前，不仅国际油市上的操作实际上已经变成了金融化的操作，期货交易量已经完全脱离了实物供给量与需求量，而且在其价格波动的背后，国际金融资本已经大规模参与到了实物市场中来。应对这样的竞争格局，我们也需要在“走出去”的战略中制定相应的金融对策，要把石油领域的“走出去”与金融领域的“走出去”、石油安全与金融安全联系起来考虑。

从目前看，我国的对策重点在三个方面。一是要在参与国际风险市场的操作中学会更大规模地利用国际金融资源，要特别注重培育在国际市场上具有较高信用能力的期货市场交易主体。我国的外债规模监控体系应当适应新的变化，要对战略性期货储备所需的长期融资和短期投机运作所需的短期融资制定不同政策，同时赋予参与期货市场交易的主体以较灵活的海外融资权限。二是要建立对实物储备的金融支持体系。目前我国的外汇储备已经上升到了前所未有的规模，这实际上也孕育着较大的市场风险。我们有必要采取合理对策，把单纯的货币储备及外汇储备与更灵活的石油等资源的实物储备、期货储备密切结合起来，一方面通过变换资产存在形态来提高金融资产质量和规避金融风险、汇率风险，另一方面通过国内金融支持(包括国家财政贴息等政策性金融措施)大幅度提高国内企业的实物储备能力，给在国际市场上从事风险采购与投机运作的企业以调整仓量的更大进退余地，为其留下更安全的退出通道。三是制定专门的“石油金融”货币政策，具体规定紧急情况下国家银行提供融资的

条件，为国际石油期货市场上的风险操作提供战略性的后备金融授信额度，提高操作主体遭遇恶意狙击时的持仓安全性。

调整进口结构，合理利用国际成品油和石化产品市场

我国石油需求量的快速上升是难以避免的客观趋势，但从国际市场上买到油或采到油并非是“走出去”、“多种途径”和“多元化”战略的全部内容。在未来发展过程中调整进口结构，在成品油和石化产品上更多利用国外市场，可能会在相当大程度上缓解我国石油短缺的压力，同时将有利于国家石油安全。

石油“走出去”要和下游产业的发展通盘考虑。我国的原油进口主要是用来满足成品油炼制和石化产品生产的。但是一个已经非常突出的矛盾是下游产业对不同石油制品的需求并不均衡。例如，当前在汽、煤、柴等燃料油中，我国短缺的主要是柴油，进口原油炼制后把柴油留下，还得想法把汽油出口。再如，乙烯仍是我国严重短缺的石化产品，“十五”期间我国的乙烯规模仍将是基础产业中扩张最快的。生产乙烯的最好原料是石脑油，但石脑油在石油中的含量很低。为了满足国内乙烯生产对石脑油的需求，我们目前的做法也是大量进口原油，提炼石脑油后再想法把其他油品在国内或国际市场上消化掉。这种状况极大的增加了我国在国际原油市场上的采购规模，也同时加大了我们的采购风险。实际上，利用国外资源的思路不应局限在一个环节，而且把所有加工层次都集中在国内并非最经济。从实际情况出发，在对影响石油进口规模的需求构成进行系统分析的基础上，可考虑适当降低我国成品油和石化原料产品的自给率，更多利用国外的生产能力，提高这些产品在国际市场的采购水平，把“走出去”战略延伸到更多环节，这可能会在很大程度上降低我国石油进口规模，同时也可有效地改善我国在国际原油市场上的谈判地位。

当然，强调“走出去”战略并不意味着可以忽略国内的内部性对策。建立国家石油战略储备、加大油气勘探力度、调整能源战略、注重煤炭净化使用技术的开发、采取更有效的节能政策等仍需加紧进行。

（中国经济导报/2001年/06月/12日/第C02版） 1

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