本科毕业论文-—住宅房地产项目代建模式研究

摘 要

房地产代建模式是一种创新开发模式，分为商业代建和政府代建两类。其中商业代建存在与发展的基础在于合作双方对开发理念认知的一致性、代建方人才培养与输出的效率和质量以及委托方土地与资金的保障力度。商业代建的风险主要在于委托方干预风险、政府干预风险以及履约风险。代建合作双方应发掘代建模式的优势，规避风险，以优化房地产市场的资源配置，促进市场健康有序发展。

代建制是一种先进的基础设施项目管理模式,但也存在不少风险;本文主要阐述了作为代建制的理论渊源和实践基础的工程项目管理理论与模式，介绍代建制在中国实践中的三种模式，分析三种模式的优缺点，介绍了项目代建制风险管理流程及阶段,接着对代建制项目风险主体进行分析,最后阐述了常见的风险防范策略。探讨代建制模式下的监管体系代建制，并给出代建制模式下的工程应用实例；然后从经济学视角分析代建制模式的经济特征，从法学视角分析代建制模式中主体间的法律关系，从而澄清经济学与法学视角下代建制模式中各参与方间关系的不同提法及涵义，最后介绍代建制在住宅房地产工程项目中的应用情况。基于对代建制基本概念还没有统一的认识，更缺乏对代建制进行的系统研究与分析，本文的研究旨在对代建制在中国的实践作一全面的总结，并对其进行了系统的理论分析。

关键词：房地产 项目 代建模式

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第一章 绪论 ..................................................................................................................... 1 1.1代建制的时代背景分析 ............................................................................................. 1 1.2研究目的与方法 ........................................................................................................ 3 第二章 理论综述 ............................................................................................................. 5 2.1房地产代建模式的定义及分类 .................................................................................. 5 2.2代建制的形成过程 .................................................................................................... 6 2.3代建制在中国实践中的三种模式 .............................................................................. 7 2.3.1上海模式............................................................................................................. 8 2.3.2深圳模式............................................................................................................. 9 2.3.3厦门模式............................................................................................................ 11 2.4代建模式的发展基础 .............................................................................................. 13 2.4.1合作双方对开发理念认知的一致性 .................................................................. 13 2.4.2人才培养与输出的效率和质量 ......................................................................... 13 2.4.2土地与资金的保障力度 .................................................................................... 14 第三章 代建制模式的现状分析 ..................................................................................... 15 3.1代建制模式下的监管体系 ....................................................................................... 15 3.1.1政府投资项目资金监管约束机制 ...................................................................... 15 3.1.2公共工程融资代建制 ........................................................................................ 17 3.1代建制模式的现状 .................................................................................................. 22 第四章 房地产代建制中存在的问题分析 ........................................................................ 24 4.1代建制在房地产开发项目运行中体现出来的优势与弊病 ....................................... 24 4.1.1优势 .................................................................................................................. 24 4.1.2 弊病 ................................................................................................................. 24 4.2房地产代建制中存在的问题 ................................................................................... 26 4.3制约代建制企业发展的若干问题 ............................................................................ 27 4.3.1风险转移问题 ................................................................................................... 27 4.3.2代建制度与现有的建设工程管理制度交迭 ....................................................... 28 4.3.3代建制度带来项目组织实施工作困难 .............................................................. 28 4.3.4现行体制阻碍代建制企业的发展 ...................................................................... 28 4.3.4从业人员素质有待提高我同目前的代建制行业 ................................................ 29 第五章 代建制模式发展过程存在问题的解决方案 ....................................................... 30 5.1加强宣传教育，走出代建制误区 ............................................................................ 30 5.2制定扶持制度有效培育和发展代建主体 ................................................................. 30

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5.3完善法制建设创造“代建制”良好制度环境 .......................................................... 31 5.4引入现代企业制度和加强从业人员素质培养，增强代建企业核心竞争力 ............. 31 5.5建立招标竞争机制加强对代建主体有效监督 .......................................................... 32 第六章 结论 .................................................................................................................... 33 致 谢 .............................................................................................................................. 34 参考文献 .......................................................................................................................... 35

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第一章 绪论

1.1代建制的时代背景分析

国务院于2004年7月16日颁布的《国务院关于投资体制改革的决定》（国发[2004]20号）就明确指出：“加强政府投资项目管理，改进建设实施方式”，“对非经营性政府投资项目加快推行‘代建制’，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位” [1]。国务院为什么要推行代建制呢？

首先，我们分析政府投资项目的现行管理模式存在的主要问题： 一、投资“三超”

政府投资项目实行“财政投资，政府管理”的单一模式，即投资、建设、管理、使用四位一体。相互之间无利益制约、不透明，项目建设管理中存在薄弱环节，普遍存在“超规模、超标准、超概算”的“三超”现象。

二、工期拖延

项目管理组织的人员临时组成班子，对项目缺乏整体和综合管理。使得投资失控、工期拖延、质量不保等现象屡有发生。由于利益关系的不明确，甚至出现“钓鱼工程”。

三、项目管理知识没有积累

项目管理组织机构是临时的。通常采取行政部门组建基建指挥部的方式来组织建设，“项目开了搭班子，工程完了散摊子”、“只有一次教训，没有二次经验”。

其次，代建制模式有助于解决以下问题：

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有大的建设项目都是如此，而且业主对建设过程管理的好与差，在较大程度上决定着建筑产品的好与差。多年来在计划经济体制下形成的基建管理模式不利于加强业主对建设过程的管理和管理水平的提高。过去建设投资都是政府投的，有了投资意向(确定建设项目)投资部门便在本单位成本系统内抽专人组成基建班子(基建指挥部、管委会、办公室等)，对项目建设的全过程进行管理。这样做不可避免地导致两个问题出现：一是单位或系统并非专业搞建设的人员，即使班子中有专业人员，专业门类也不可能配套；二是项目建设完工后人员解散，直到有下一个项目再组建项目班子，有些前次参加的人员本次不一定抽到，新的项目班子又得重新摸索经验，这样就使项目管理总是在低水平上重复。在社会主义市场经济迅速发展的今天，这种管理模式显然是不能适应经济发展需要的。关于工程项目管理企业目前工程项目管理企业的资质条件虽然尚未具体明确(在制定中)，但从管理办法的这个定位，特别是全过程的管理服务活动这一规定中，可以看出它应该是具有高素质、专业化管理能力和具有监督和服务功能的企业。

2.3代建制在中国实践中的三种模式

据了解，近年以来，全国各地像上海、重庆、成都、深圳、北京、广州、贵州、苏州和厦门等地方均已开始了“代建制”的试点。笔者通过对各地试点情况和实践经验的比较分析，认为主要可以归纳为上海模式、厦门模式和深圳模式三种。从目前各地的实践经验来看，上海模式和厦门模式是比较成功的。深圳模式虽然也取得了可喜的成绩，但在推行过程中遇到了一定的阻力和困难，不是很成功。原因在于工务局统管了所有的代建项目，权力过分集中，形成了一定程度的垄断，严重挫伤了使用单位的积极性，甚至出现了政府投资项目年度计划不能完成的现象。深圳模式属于一种“交钥匙”总承包形式，不通过招投标，统一由工务局代建，实质上

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是既没有被代理单位，又没有代建单位。上海模式和厦门是值得借鉴和推广的“代建制”模式。

2.3.1上海模式

上海模式主要由政府主管部门、业主（投资方）、代建单位、设计和施工承建商四个方面组成，政府、投资公司、代建单位的权责一致，均在界定的职责范围内，根据国家建设法规、条例和基本建设程序行使权力，履行职责。由新成立的行政主管部门上海市市政工程管理局来推行“代建制”试点，并依法成立具有独立法人地位的项目法人作为投资者（业主），通过市场逐步培育工程管理公司作为代建单位。上海市政府主要借助工程管理公司完成政府投资工程的管理，并赋予投资公司较大的责任，确立投资公司作为政府业主代表的投资主体地位，主要对项目投资与还贷、设施经营进行全过程管理。投资公司直接委托工程管理公司对政府投资工程进行专业化管理。工程管理公司根据政府或经政府授权的投资公司的委托，组织开展项目的可行性研究、初步设计、项目管理、工程监理等工作。改革期间，上海市建设交通系统重点做了以下三方面的工作：

（一）调整政府有关投资管理职能。将一批政府局包括水务局、市政局、绿化局、环卫局的有关投资职能移交给政府性投资公司。政府有关职能局专注于行政监管。

（二）完善政府性投资公司职能。包括在项目储备、前期准备、项目投融资、项目投资控制、项目还贷等。

（三）培育工程代建市场。一方面是规定符合特定条件的项目必须实行代建制，从而产生市场需求。另一方面是通过改制，试点成立一批代建制公司，从而构造合格的能满足需求的代建服务提供者，进而形成市场，通过竞争机制来提高工程建设服务的专业化水平。北京市的代建制改革基本上也可以归入这一模式。这一模式的本意是要同时解决专业化和委托问

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题两个难题。因而，改革的范围广，不仅包括工程建设组织实施方式的改革，还包括了政府工程投资领域的改革。将两个问题的改革结合在一起考虑。既有其积极的一面，即有利于政府投资工程问题的综合解决；也带来了一定的消极影响，即往往由于前一问题改革的界定不清晰，而导致后一问题的改革时各方职能的界定不清，从而引发有关各方在代建制改革过程中面临的诸多困境和争议。

2.3.2深圳模式

深圳经济特区成立至今，己对政府投资工程的管理方式尝试过多种模式的改革，如20 世纪80 年代先后成立的基础工作组、建筑工务局及20 世纪90 年代成立的城市建设开发处、城市建设投资发展公司，都试图对政府投资工程实行高度集中管理，但每次不管如何调整，其职责始终以负责市政工程建设为主，其它政府投资工程项目的建设基本上还是由政府各职能部门自行负责。

2001 年，深圳市机构编制委员会根据机构改革方案下发深编2001163 号文件，决定成立深圳市建筑工务局。2002 年4 月中旬，建筑工务局开始组建，为深圳市建设局直属的副局级事业单位。建筑工务局代表市政府行使业主职能和项目管理职能，负责除规划、国土、交通、水务、公安、教育五个系统外的政府投资项目的组织协调和监督管理工作。

深圳此次主要借鉴香港等地的做法设立工务局，作为负责政府投资工程和其他重要公共工程建设管理的专门机构，总体思路是按“相对集中，区别对待”的原则，取消政府投资工程“一次性业主”的建设管理模式。这样有利于发挥工务局的人才、专业及经验优势，解决政府投资工程分散管理的弊端，提高工程项目管理水平，全面做好质量、投资和工期三大控制，保证政府投资工程效益。深圳市工务局承建的政府投资工程一律实行“交钥匙工程”，由政府财政拨款；工务局负责组织协调、监督管理和建

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设管理任务，对工程前期工作、设计委托、施工及监理单位的确定、工程竣工验收等进行全方位、全过程负责，并接受建设行政主管部门的监督：使用单位负责提出项目功能设计要求，并派人参与项目的设计审定和工程竣工验收。在工程实施阶段，通过公开招标选择社会监理、咨询、担保等中介组织，加强对政府投资工程建设的管理，保证建设工程质量，严格控制建设投资和施工工期。

深圳市工务局的具体职责包括：① 参与编制市政府投资市政基础设施工程项目的中长期建设规划和年度计划；② 参与或主持市政府投资建设工程项目的前期工作：③ 根据市计划部门下达的政府投资工程项目计划，组织施工图设计与审查，编制项目预算，并分别报有关部门审批；④ 负责项目的施工报建、招标投标、委托监理、签订合同、质监登记、安监登记等施工准备工作；⑤ 负责项目施工全过程的协调和监督；⑥ 负责编制项目的结算、竣工决算并送审，组织有关单位进行工程竣工验收，并办理产权登记和资产移交手续。

值得注意的是：在一长串的具体职责中，工务局没有为项目筹集资金、拨付资金和还贷资金的职责。这就说明，在政府投资工程改革的总体思路方面，深圳市政府是将政府投资职能的改革与政府投资工程实施方式的改革分开来考虑，对新设立的工务局，其职能界定仅限于负责工程建设的组织实施。在具体操作上，也是“相对集中，区别对待”的原则：对于常年有政府投资项目建设任务，且有相应建设管理能力或有特殊要求的专业部门，如规划、国土、交通、水务、公安、教育等部门的政府投资项目可暂由其继续组织实施，其余政府投资的市政工程、“一次性业主”的房屋建筑工程、公益性工程可全部纳入工务局集中统一实施，取消政府投资项目“一次性业主”的建设实施管理模式。

珠海市政府成立政府投资建设工程管理中心（事业编制）的做法基本上也可归入这一模式，他们的做法也充分借鉴了香港特区政府工务局的经

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验。深圳模式解决的主要是委托的难题，即将对政府投资工程的监督由分散的监督变为集中的监督，从而提高监督的效率，减少因委托而引起的问题。同时，由于工务局是一个专门机构，该模式部分解决了专业化问题，但不是通过市场化的方式。因其改革范围界定比较窄，没有涉及复杂的投融资改革领域，加之辅助有以下三方面的条件，因而仅就减轻委托风险而言取得了比较显著的效果。良好的法律法规环境，深圳市2000 年3 月3 日通过了《 深圳市政府投资项目管理条例》 。相互牵制的外部监督制度，项目招标受建设行政主管部门和纪检监察部门监督，现场签证和变更受审计部门监督，工程款支付受财政局监督。有效的内部监督制约机制，各处室分工，独特的项目组织模式，执行与决策分离等等。

2.3.3厦门模式

从1993 年开始，厦门市在深化工程建设管理体制改革的过程中，针对市级财政性投融资社会事业建设项目管理中“建设、监管、使用”多位一体的弊端，以及由此导致的工程项目难以依法建设、工程建设管理水平低下和贪污腐败等问题，通过采用招标或直接委托等方式，将一些基础设施和社会公益性的政府投资项目委托给一些有实力的专业公司，由这些公司代替业主对项目实施建设，并在改革中不断对这种方法加以完善，逐步发展成为了现在的工程项目代建制度。厦门市建委在2001 年7 月下发了《 厦门市重点工程建设项目代建管理暂行办法》 ，规定“市重点工程建设项目代建是指财政投融资的我市重点工程项目通过委托方式，将建设单位的项目法人责任事项交由熟悉建设程序和建设规定、具有较强经济和技术力量且符合资格条件的企业或机构进行项目的管理工作。”由此确定了代建制度的定义以及代建制度的适用范围，也就是说，从2001 年7 月开始，厦门市在重点工程建设项目上全面实施项目代建制。同时在该《暂行办法》 中还规定了代建单位的资质管理、代建单位招投标和代建的管理

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