户籍制度改革可行性报告

关于推行全域利州城乡统一户籍

实现居民自由迁徙的户籍管理制度改革的

可行性报告

形成报告时间：2013年10月 前言：

2007年，广元被确定为全省统筹城乡综合配套改革的三个试点市之一，利州区作为广元的“核心区”，发挥着全市统筹城乡发展的先头部队和突击队作用。在2011年12月区第七次党代会上，区委进一步明确了“两大目标”（基本建成广元经济文化生态强市核心区，基本实现全面小康），2012年8月，在区委七届五次全委会上，提出了利州区统筹城乡“两个率先”（率先基本实现城乡一体化，率先基本全面小康）、“三个集中”（要素向产业集中，产业向园区集中，人口向城镇集中）和全域规划基础上“四大统筹”（统筹基础设施建设，统筹产业发展，统筹公共服务，统筹社会管理）的发展思路，统筹城乡发展暨综合配套改革工作一直走在全市前列。

改革开放以来，国家出台了一系列户籍制度改革政策措施，在解决农业转移人口及其他常住人口落户城镇方面取得了一定成效。但是，许多长期在城镇稳定就业的农业转移人口及其他常住人口还没有落户，许多农业转移人口还未能在教育、就业、医

— 1 —

疗、养老、住房保障等方面享受城镇居民的基本公共服务，这些都对户籍制度形成了问题倒逼、提出了改革要求。党的十八大和十八届三中全会对加快推进户籍制度改革作出了部署，指明了方向，明确了路径。利州区对户籍制度改革高度重视，经赵文峤书记亲自批示，2013年9月，利州区统筹委牵头成立了课题组对利州区城乡一体化户籍制度改革开展专题调研，课题研究主要采用了问卷调查法、访谈法、文献研究法、个案研究法开展课题研究，通过对成都、重庆等户改区经验进行学习，通过对现有户籍附着的各项权益进行拉网式摸底调查，通过与公安、民政、人社、国土、建设、教育、农业、交通、水利、扶贫移民等部门多次座谈交流、召开专题会议研究后，形成此报告。

一、提出的背景

户籍制度，也就是户口制度，是随着国家的产生而形成的一种社会制度，是指通过各级权力机构对其所辖范围内的户口进行调查、登记、申报，并按一定的原则进行立户、分类、划等和编制。中华人民共和国户籍制度是中华人民共和国对其公民实施的以户为单位的户籍人口管理政策。户籍表明了自然人在本地生活的合法性。长期以来，中华人民共和国人口管理方针的制定与实施均建基于此项制度。

我们现行的户籍制度是50年代在国家工业化进程曲折发展的情况下逐步建立和形成的，主要由三部分组成：一是户口登记制度。规定城镇和农村人口实行常住、暂住、出生、死亡、迁入、

— 2 —

迁出、变更七项内容的户口登记制度。二是户口迁移制度。我国户口登记制度实行在常住地登记户口原则，公民常住地发生变化后，应将户口迁移到现住地，即进行户口迁移。三是居民身份证制度。为16周岁以上公民颁发身份证，16周岁以下的公民可自愿申领身份证。

我们现行户籍制度的功能特点主要表现为：（一）它是根据中国工业化赶超战略的需要而建立起来的行政体制，是计划经济体制在社会生活领域的一个核心制度，起着让农村支撑城市、农业为工业化提供积累的功能；（二）它的建立深刻地反映了工业化进程受制于城乡二元结构的深层次矛盾，是在短缺经济情况下的制度安排。它在户籍人口管理职能上附加了许多利益分配的功能，其结果是又固化和加重了城乡二元社会结构；（三）它用行政手段把全体公民划分为城市人和农村人两个不平等的群体，城镇居民享有福利待遇和劳动就业机会，而农民则被束缚在土地上，形成了两种不同的身份等级制度。中国城市化与工业化过程被人为割离，城市功能萎缩，不断向农村、向土地转移人口压力。

现行的户籍制度虽然在历史上曾支持了中国工业化的最初起步，但付出的社会成本极大，既显失公平，也损失了效益。它虽然抑制了城市的人口膨胀，同时也窒息了社会发展的活力，使人口流动长期处于停滞状态，违背了现代化发展的一般规律和社会主义的平等原则；它虽然使我们这个“一穷二白”、人口众多的小农经济国家，通过重工业优先的发展战略，短期推动了国家工

— 3 —

业化的这个特殊历史进程，但同时也迟滞了城市化的进程，使城市功能全面萎缩，并在一定时期内形成了精神层面的“户籍崇拜”心理，乃至造成人口素质劣化，农业劳动率低下，农村人口贫困化，城乡差别拉大等一系列社会问题。

改革开放以来，社会经济的发展要求对现行户籍制度产生了强烈的冲击，农村大量剩余劳动力转移问题浮出水面，国家相应地在政策层面上对户籍制度进行了一些局部性改革。随着短缺经济的结束和社会主义市场经济体制的逐步建立，现行户籍制度已经不能适应中国社会全面发展的需要，其弊端愈发明显地表现出来，成为严重影响中国现代化发展的一个制度性障碍。新世纪伊始，面对加入TWO 的国际竞争的挑战、农村经济发展连年徘徊、内需不足等问题压力，全国上下已经形成了户籍制度势在必行的共识，成为社会各界关注的热点问题。当前的户籍改革，从小城镇的全面放开，形成了小、中、大城市的联动，是改革开放以来一次动作最大最全面的户籍改革。当前的问题已不是改不改的问题，而是改什么，怎么改，改了以后又如何的问题。

1997年，公安部提请国务院批转《小城镇户籍管理制度改革试点方案》和《关于完善农村户籍管理制度的意见》，明确提出从农村到小城镇务工或者兴办第二、三产业的人员，小城镇的机关、团体、企业和事业单位聘用的管理人员、专业技术人员，在小城镇购买商品房或者有合法自建房的居民，以及与其共同居住的直系亲属，可以办理城镇常住户口。1998年8月，针对部分

— 4 —

群众呼声最为强烈的问题，国务院批转公安部《关于当前户籍管理中几个突出问题的意见》，主要规定：实行新生婴儿落户随父随母自愿，放宽解决夫妻分居问题、父母投靠子女的户口迁移限制等。2001 年，公安部提请国务院批转《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，提出对办理小城镇常住户口的人员，不再实行计划指标管理，传统的户籍管理制度逐步松动。2006年，国务院出台了《关于解决农民工问题的若干意见》，根据该《意见》的要求，公安机关推出了户口管理的便民措施，放宽了农民工入城落户以及其他人员户口迁移的条件。2008年，中共十七届三中全会通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》。文件中提出，统筹城乡社会管理，推进户籍制度改革，放宽中小城市落户条件，使在城镇稳定就业和居住的农民有序转变为城镇居民，推动流动人口服务和管理体制创新。

2009年12月5日至7日召开的2009年中央经济工作会议在部署2010年经济工作的主要任务时明确提出：要把解决符合条件的农业转移人口逐步在城镇就业和落户作为推进城镇化的重要任务，放宽中小城市和城镇户籍限制。

2010年5月31日，中国政府网全文公布了《国务院批转发展改革委关于2010年深化经济体制改革重点工作意见的通知》，全年经济体制改革的重点共11个领域。通知提出，“深化户籍制度改革，加快落实放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户条件的政策。进一步完善暂住人口登记制度，逐步在全

— 5 —

国范围内实行居住证制度。”

2010年6月6日,新华社播发经党中央、国务院批准的《国家中长期人才发展规划纲要(2010-2020年)》。该规划提出“逐步建立城乡统一的户口登记制度”。

2011年2月19日，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席胡锦涛在在中央党校举行的省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上发表讲话强调,要扎扎实实提高社会管理科学化水平，建设中国特色社会主义社会管理体系。提出要进一步加强和完善流动人口和特殊人群管理和服务，建立覆盖全国人口的国家人口基础信息库，建立健全实有人口动态管理机制，完善特殊人群管理和服务政策。

2011年2月27日，中共中央政治局常委、国务院总理温家宝接受中国政府网和新华网联合专访，同海内外网友进行在线交流时指出，“要积极稳妥地推进户籍制度改革”，“要让老百姓活得更有尊严”，“要给人的自由和全面发展创造有利的条件”。

2011年4月26日，中共中央政治局就世界人口发展和全面做好新形势下我国人口工作进行第二十八次集体学习。胡锦涛在主持学习时发表讲话，要求“积极稳妥推进城镇化”、“把流动人口管理和服务纳入流入地经济社会发展总体规划之中，为人口流动迁移创造良好政策和制度环境”、“完善社会保障和养老服务体系”、“加大对孤儿监护人家庭、老年人家庭、残疾人家庭、留守人口家庭、流动人口家庭、受灾家庭以及其他特殊困难家庭的扶

— 6 —

助力度”。

2011年6月8日,中国政府网全文刊载我国首个全国性国土空间开发规划《全国主体功能区规划》。规定“优化开发和重点开发区域要实施积极的人口迁入政策，加强人口集聚和吸纳能力建设，放宽户口迁移限制，鼓励外来人口迁入和定居，将在城市有稳定职业和住所的流动人口逐步实现本地化。”；“改革户籍管理制度，逐步统一城乡户口登记管理制度。加快推进基本公共服务均等化，逐步将公共服务领域各项法律法规和政策与现行户口性质相剥离。按照'属地化管理、市民化服务'的原则，鼓励城市化地区将流动人口纳入居住地教育、就业、医疗、社会保障、住房保障等体系，切实保障流动人口与本地人口享有均等的基本公共服务和同等的权益。”《规划》推进实现主体功能区主要目标的时间是2020年。

2012年2月23日，《国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》（国办发〔2011〕9号）发布。《通知》要求各地区、各有关部门认真贯彻国家有关推进城镇化和户籍管理制度改革的决策部署，积极稳妥推进户籍管理制度改革。《通知》提出要分类明确户口迁移政策；放开地级市户籍，清理造成暂住人口学习、工作、生活不便的有关政策措施；今后出台有关就业、义务教育、技能培训等政策措施，不要与户口性质挂钩。继续探索建立城乡统一的户口登记制度。逐步实行暂住人口居住证制度。

— 7 —

2012年９月１日起，公安部决定在北京、天津、上海、重庆、广州、深圳等６个流动人口较多的城市推行非本市户籍就业人员和在读大学生办理出入境证件的便民措施。

2012年12月召开的中央经济工作会议提出2013年经济工作的主要任务之一是“积极稳妥推进城镇化，着力提高城镇化质量”。2013年1月７日召开的全国政法工作会议明确提出，2013年将推进户籍制度改革等四项重点工作，全力建设“平安中国”“法治中国”。

2013年２月，国务院批转了发展改革委、财政部、人力资源社会保障部制定的《关于深化收入分配制度改革的若干意见》。《意见》指出“实行全国统一的社会保障卡制度”、“全国统一的纳税人识别号制度”、“全民医保体系”、“农业转移人口市民化机制”、“全国统一的居住证制度”，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖。

2013年５月６日，国务院常务会议提出“围绕提高城镇化质量、推进人的城镇化，研究新型城镇化中长期发展规划。出台居住证管理办法，分类推进户籍制度改革，完善相关公共服务及社会保障制度。保护农民合法权益。”

2013年６月２６日，在第十二届全国人大常委会第三次会议上，国家发改委主任徐绍史作了《国务院关于城镇化建设工作情况的报告》。报告中称，我国将全面放开小城镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，逐步放宽大城市落户条件，

— 8 —

合理设定特大城市落户条件，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。

近几年来，一些地方政府根据本地发展的需要，采取多种措施对户籍管理制度进行了程度不同的改革。但是，就全国而言，以“农业户口”和“非农业户口”二元户籍体制、不同地区之间有限制的户籍迁移为核心内容的户籍管理制度仍然没有发生根本性的变化。

成都市于2003年取消了入户指标限制，以条件准入制代替“入城指标”；2004年打破沿袭50年的二元户籍登记制度，取消“农业户口”和“非农业户口”性质划分，统一登记为“居民户口”；2006年率先实现本市农民租住统一规划修建的房屋可入户；2008年实现本市农民租住私人住房可入户，彻底打破由货币筑起的阻碍农民向城镇转移的壁垒；2010年11月9日，成都市颁布了《关于全域成都城乡统一户籍，实现居民自由迁徙的意见》，开展了户籍制度改革的探索，并提出到2012年实现全域成都城乡统一户籍的改革目标。同时四川省委、省政府抓住国家批准成都成都设立统筹城乡发展改革试验区的重大机遇，决定在全省开展多类型、多层面的统筹城乡综合配套改革梯级试点。分别在经济发展较好、中等和较差的平原、丘陵、山区选择了德阳、自贡、广元三市开展省级试点。

2008年8月，四川省人民政府正式批准了《广元市统筹城乡综合配套改革试点总体方案》，标志着广元市统筹城乡发展试

— 9 —

点工作全面展开。其中对户籍改革提出明确要求：降低门槛，推行以居住地为主的户籍登记制度，积极推动农民进城镇就业落户、创业落户、置业落户，逐步向城乡一体的户籍制度过渡，促进农民向市民的转变。推动现行的户籍管理向口籍管理转变，在全市范围内实行自由迁移，逐步消除附加于户口的各种权益差异，进城镇落户农民在就业、子女入学、医疗、养老、低保等方面享有与城镇居民同等待遇。

开展统筹城乡综合配套改革试点以来，市委市政府把利州区规划为全市统筹城乡发展的“一核”，要求“发挥全市统筹城乡发展的先头部队和突击队作用”。利州区作为广元市经济文化生态核心区，提出了“两个率先”（率先基本实现城乡一体化、率先基本全面小康）的统筹城乡发展目标，统筹城乡发展综合配套改革工作一直领跑全市，户籍制度改革作为统筹城乡发展综合配套五项改革之首位，利州区必须要突破现行二元户籍管理制度的壁垒，加快户籍管理制度改革已经迫在眉睫。

二、现行二元户籍管理制度的特征

（一）将居民人口划分为农业户口与非农业户口两大类； （二）对人口在不同地区之间的迁移实行较严格的行政控制； （三）将户籍制度与一系列社会经济、福利制度挂钩。 三、现行二元户籍管理制度的弊端

1．不利于现代国家公民权利的实现。居民迁徙自由是现代国家公民权利的一项重要内容。作为落实《世界人权宣言》的两

— 10 —

个具有法律约束力的国际公约之一，《公民权利和政治权利公约》的第12条第1款明确规定，“合法处在一国领土内的每一个人在该领土内有权享受迁徙自由和选择住所的自由。”我国已是该公约的签署国，我国宪法也有保障公民迁徙自由的条款。但现行户籍管理制度对居民户口在不同地区的迁移实行较严格的行政控制，不利于公民自由迁徙和选择住所权利的实现，有悖于宪法精神。

2．造成了国民在事实上的不平等，不利于和谐社会的构建。我国宪法第三十三条规定，“凡具有中华人民共和国国籍的人都是中华人民共和国公民。中华人民共和国公民在法律面前一律平等。”赋予所有国民同等的地位和权利。但是，现行户籍管理制度将人口划分为“农业户口”和“非农业户口”，并赋予不同户口人员不平等的权利和社会福利，造成同为我国公民在经济、社会乃至政治地位上的不平等。这种依“农业户口”还是“非农业户口”、哪个地区的户口而区别对待，且户口迁移受到严格控制，使得“户口”不仅成为一种身份的体现，而且成为对资源享有权的一种确认。现行户籍管理制度造成的不平等表现在教育、就业、社会保障、计划生育等多个方面。这也是当前户口管理所受非议最多的方面。

3．削弱了经济要素的自由流动，阻碍了经济的可持续发展。生产要素按照市场规律自由流动是市场经济良性运行的重要特征，是实现资源优化配置、经济高效发展的必要条件。我国在计

— 11 —

划经济条件下形成的户籍管理制度，户口迁移政策统得过死，控制过严，由国家统一分配户口迁移计划指标的做法，难以适应不同地区、不同产业经济发展的需要，不符合社会主义市场经济体制的要求，限制了劳动力这一重要生产要素的合理流动，对国民经济发展的制约愈来愈明显。

4．阻碍了城市化进程和城市发展。根据城市化发展的国际经验和一般规律，一个国家的城市化水平总是伴随着经济的发展而提高。改革开放以来，随着经济近30年的快速增长，我国城市化水平有了较大幅度的提高，但是，由于户籍管理制度对人口迁移特别是“农转非”的严格控制，使得大量本应城市化的人口仍然被阻挡在城市的门槛之外。据第六次人口普查结果：大陆31个省、自治区、直辖市的人口中，居住地与户口登记地所在的乡镇街道不一致且离开户口登记地半年以上的人口为261386075人，其中市辖区内人户分离的人口为39959423人，不包括市辖区内人户分离的人口为221426652人。这些人口却被冠以“农民工”这样一个看似自相矛盾的称谓而未纳入城市人口的统计范围，导致我国城市化水平滞后于经济发展水平。在许多城市政府看来，这种对户口的人为控制限制了城市规模的扩大，也给城市管理带来了难题，如季节性的“民工”短缺、增加了维护社会治安和计划生育管理工作难度等。

5．遏制了消费市场的进一步发展。目前有数千万农村人口在城市打工，处于流动状态。然而，由于他们不具备城市永久居

— 12 —

民身份，工作预期不稳定，其消费行为并没有城市化。

6．加剧了城乡割裂，阻碍了城乡统筹，加剧了社会分化。与住房、消费（如购车）、教育、社会保障等利益直接挂钩，不同的户籍有不同待遇，不仅人为地把本应平等的身份划分为三六九等，而且加大了贫富差距。

7．不能对中国的人口流动进行有效的管理。中西部地区农村相当一部分人有籍无户，农村“空壳”现象较为突出。很多住在城市郊区或者“城中村”的居民，完全不从事农业，却仍然是农业户口；同时也有很多来自农村的居民在城市工作，人户分离现象非常突出。

四、我国现阶段户籍改革的成功经验

鉴于现行户籍管理制度与社会主义市场经济体制的要求不相适应，也与我国社会发展的目标不相符，专家学者和人民群众要求或建议改革户籍管理制度的呼声越来越高。实际上，在上世纪九十年代，我国就提出了取消农业、非农业的二元户口性质，统一城乡户口登记制度，实行居住地户口登记制度的改革目标。尽管中央政府尚未出台全国统一的改革措施，但近年来，不少地方特别是一些城市开始了改革户籍管理制度的尝试，采取了力度不同的改革措施。

早在1984年，作为我国改革开放前沿阵地的广东省就开始了户籍管理制度改革，允许在集镇务工、经商、办服务业的农民，自理口粮到集镇落户。1992年11月，广东首次将农村人口向小

— 13 —

城镇迁移的调控权下放给县(市)政府。1998年2月，又进一步放开入户条件，准许子女可以随父或随母入户，并逐步放宽解决夫妻分居、父母投靠子女和在城市投资、兴办实业等人员的户口政策。2001年12月初，广东省决定按照实际居住地登记户口的原则，实行城乡户口登记管理一体化。

全国其他一些省市也根据本地情况，相继启动了户籍管理制度改革。在当年被誉为户籍改革第一口吃螃蟹的浙江省宁波市奉化市(县级市) 自2000年年底开始进行了多年户籍改革, 持续到现在一直进展平稳且受益颇多。截至2013年6月，我国已有河北、辽宁、江苏、浙江、山东、河南、四川、广西、上海、重庆等14个省(区、市)探索建立了城乡统一的户口登记制度，取消了农业户口和非农业户口的二元户口性质划分，统一了城乡户口登记制度，统称为居民户口。18个省(区、市)根据《国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》出台了具体实施意见，初步为农业人口落户城镇开辟了通道。还有很多副省级、地级市进行了力度更大的改革尝试。

五、我国户籍改革的发展方向、改革目标、改革内容 （一）改革方向：城乡户籍制度改革旨在通过剥离附着在户籍上不平等的公民权利和社会福利差异，还原户籍制度的人口登记、信息记录等基本功能，逐步建立城乡市民自由迁徙、依法自主选择居住地、平等享受基本公共服务和基本权利的户籍管理制度。

（二）改革目标

— 14 —

1．实现城乡一体的户籍登记管理。对城乡居民统一进行户口登记，实现统一的公民信息管理。

2．保障居民平等享受基本公共服务和权利。消除制度障碍，确保城乡居民在户籍地平等享受教育、医疗、卫生等基本公共服务。

（三）改革内容

1．消除二元户籍制度造成的城乡居民权利差异。分析和梳理各项与户籍制度挂钩的居民权利与杜会福利差异，确保城乡居民平等享受各项基本权益。

2．切实放宽进城落户条件。清理和废除限制农民进城落户的不合理规定，根据地区经济发展和公共服务水平的实际情况，因地制宜、降低门槛，建立制度化、常态化的落户制度。

3．有效保护农民财产权利。建立长效体制机制，保护进城农民的各项农村产权权益以及在集体经济组织中的权益，确保农民的各项财产权利不因居住地的迁徙、职业的改变而受到侵害，农民可以带着产权进城，也可依法自愿有偿流转。积极推进集体经济资产经营管理职能与村民自治职能分离，积极引导原村组集体经济组织在明晰产权的基础上，自愿改制成为市场主体，保障其依法独立自主开展经营管理。引导农民充分利用土地流转收益和集体经济组织中的权益，创造长期收益。

4．逐步建立城乡居民自由迁徙的户籍登记管理制度。取消农业户口与非农业户口的性质划分，推动建立户口在居住地登记、随居民流动自由迁徙的一元化户籍管理制度，还原户籍制度

— 15 —

的人口信息登记功能，探索或建立以现代信息技术为支撑的公民信息管理系统。推行居住证制度，切实保障暂不具备进城落户条件的农村转移人口的合法权益。

六、利州区粘附在“农业户口”与“非农业户口”二元户籍体制上的不平等的公民权利和社会福利差异

（一）就业援助体系。（2013年11月26日，四川省人社厅公布我省进一步做好农民工失业保险的新政，从2014年1月1日起，用人单位招用的农民工统一按照城镇职工的缴费比例缴纳失业保险费。农民工失业后享受与城镇职工一样的失业保险待遇，该政策5年内有效。也就意味着已经全面实现城乡统筹。）

（二）住房保障体系。进城务工人员已出台相应政策。 （三）社会保障体系。 城镇居民 农村居民 以家庭为单位，人年收入不足1860元最低生活保障 均不足320元/月，补的，补到1860元。 到320元/月； 1.参加新农保。 1.城镇居民养老保险。 2.进城务工人员可养老保险 2.城镇职工基本养老参加城镇职工养老保险。 保险。 参加新农合，现阶段1.城镇职工医疗保险。 医疗保险 不能参加城镇居民2.城镇居民医疗保险。 医疗保险。 城镇企事业单位职工、国家机关事业编制失业保险 无法参加。 人员、劳动合同制工人可参加。 企业、事业单位、无法参保（进城务工工伤保险 社会团体、民办非企业人员可按城镇职工生育保险 单位等组织和有雇工参保） 的个体工商户。 — 16 —

类别 备注 待遇差别明显，农村居民是城镇居民的45%。 待遇差别不大 有一定差别 差别较大 差别较大 （四）社会救助。

1．农村五保人员供养金（分散供养260元/月，集中供养390元/月）；非农“三无”人员600元/月，同时每年还发放一次性生活补贴。

2．医疗救助资金。城镇为180元/人。 （五）计划生育政策。

1．农村部分地区可以生二胎；城镇居民只能生一胎。 2．超生后社会抚养费标准不一致。 3．计划生育家庭奖励扶助金标准不一致。

（六）教育资源配置。（执行按户籍就近入学原则，农民工子女由于受户籍限制，还不能真正实现教育公平）

（七）中职学生资助政策。（已经基本实现城乡统筹） （八）退役士兵安置补偿和义务兵家庭优待政策。（2012年已经落实城乡一体化新政策）

（九）优抚安置待遇。

1．残疾军人、参战涉核人员抚恤标准已经实现城乡统一。 2．现阶段退伍安置新老政策交替，城乡退伍兵安置实行二元化。 3．重点优抚对象城乡差别较大。 类别 城镇 农村 烈属 12050 6930 因公牺牲军人遗属 10340 6620 病故军人遗属 9730 6340 （十）政治权利和民主管理权利。由于“人户分离”现象严重，

— 17 —

农民工并未能享有其长期生活、居住地公民同等的政治权利和民主管理权利。

七、利州区户籍管理现状分析

利州区户籍人口包括经济开发区分局和宝珠寺分局人口，利州区分局现有户籍常住人口177049户，440903人，其中城镇居民268566人，农村居民172337人，暂住人口45882人；经济开发区有户籍人口21535户，35441人，城镇居民9585人，农村居民25856人；宝珠寺分局有户籍人口3727户，城镇居民8623人。共有户籍派出所20个，目前还是二元化户籍管理模式，执行的户籍政策是公安部、省公安厅、市公安局相关的政策规定，早在10年前广元市就放宽了城镇户口的迁入，较早出台规定：城镇租房可办理迁户。严格控制农村户口迁入，除婚迁外，未办理因其他理由农业人口的迁入，从去年开始取消城镇户口转为农业人口的办理。

八、利州区推行全域利州城乡统一户籍实现居民自由迁徙的户籍管理制度改革的益处

1．有利于公民政治权利与民主管理权力的实现。现在，由于人户分离现象严重，许多农民工在其常住的城市工作地却不能实现与当地居民同等的政治权利（没有选举权与被选举权）和同等的社会福利以及同质的公共服务，也无法参与民主管理，户籍改革后，这一壁垒将逐步消除。

2．有利于和谐社会的构建。实行户籍制度改革是中国经济

— 18 —

和社会发展的大势所趋，民心所归。党中央提出的构建社会主义和谐社会, 就是为解决与就业、教育、医疗、住房、福利、社会保障密切相关的二元户籍制造成的农民问题、失业问题、社会保障问题、贫富差距问题等作出的决定,以减缓两极分化的趋势，户籍差异影响了社会公平。推进户籍制度改革，赋予农民工同等居民身份，有利于实现同工同权，使城乡居民享受到同等的公共服务待遇。在道义和理念的层面上，是对人的基本权利——居住和迁徙自由、择业自由的重新肯定，予以法律的保障。

3．有利于利州区在全市率先基本实现城乡一体化、率先基本实现全面小康。城乡一体化是我国现代化和城市化发展的一个新阶段，城乡一体化就是要把工业与农业、城市与乡村、城镇居民与农村居民作为一个整体，统筹谋划、综合研究，通过体制改革和政策调整，促进城乡在规划建设、产业发展、市场信息、政策措施、生态环境保护、社会事业发展的一体化，改变长期形成的城乡二元经济结构，实现城乡在政策上的平等、产业发展上的互补、国民待遇上的一致，让农民享受到与城镇居民同样的文明和实惠，使整个城乡经济社会全面、协调、可持续发展。利州区通过积极推行户籍制度改革，为实现城乡一体化形成有力的制度保障。

4．有利于推进城市化进程和城市发展。我区城镇户籍人口比重较低，推进户籍制度改革，有利于集聚城市人口，形成城乡一体的经济社会发展格局，随着户籍改革的深入，农民可以带着

— 19 —

产权进城，相关福利与权益只会进一步增加，而不会减少，农民进城的积极性会更高，可以避免季节性流动，更加有利于城市的稳定和发展。

5．有利于激活农村产业要素的活力，盘活城乡资源。推进户籍制度改革，打破城乡交流障碍，有利于加快农村承包地、宅基地和林地等资源流动，提升城乡资源要素价值。农村人多地少，生产方式粗放，资源利用效率低，制约了农村经济的发展。推进户籍制度改革，引导有条件的农村居民进城定居，有利于扩大农村人均耕地面积，提高农业生产集约化水平，推动农业产业化，促进农民收入增长。

6．有利于扩大内需，转变经济增长方式。推进户籍制度改革，使农村居民进城后真正成为城市居民，有利于拉动消费（如住房消费等），扩大内需，促进经济增长方式转变。

7．有利于人力资源的相对稳定和合理流动。进一步放宽落户限制，其意义不仅在于促进就业，拆除限制自由流动的藩篱，打破人才招聘使用上的条块分割，更深层次的意义还在于，会推动市场经济条件下劳动力资源的优化配置，有利于“人尽其才”用人机制的确立和高素质人才的脱颖而出。

8．有利于对人口流动的有效管理。户籍改革后，可以减少人户分离的现象，同时对季节性农村居民进城务工的人员，可以采取居住证制度，便于进行管理。

— 20 —

九、利州区推行全域利州城乡统一户籍实现居民自由迁徙的户籍管理制度改革的主要障碍与对策

障碍1：如何统一就业失业登记？

对策：一是加大财力投入；二是可以参照成都《关于全域成都城乡统一户籍实现居民自由迁徙的意见》中设置的“在农村没有土地承包经营权和林权（含两权流转），处于无业状态的本市居民，均可进行失业登记。”前置条件，对公共财力投入进行有效控制。

障碍2：如何突破城乡分割的医疗保险制度？

对策：医疗保险城乡一体化发展是大势所趋，但一体化是一个渐进的过程，统筹不等于统一，应构建“三项基本制度+大病统筹+医疗救助”的制度模式，探索将三项制度逐步整合为统一的基本医疗保险制度。一是畅通制度流动通道，打破医保关系转换瓶颈。按照三项基本保险制度“可选择、可转移、可衔接”的要求，建议设立三项医疗保障制度的通道，对新农合、城镇居民医疗保险的连续缴费年限，在补足与城镇职工医疗保险的差额部分后，视同为城镇职工医疗保险的缴费年限，使医疗保险关系相互转换。已参加职工医疗保险的对象原则上不能转移参加城镇居民医疗保险。二是科学设计保障模式，合理确定医疗待遇水平。推行大病医疗统筹。面向城乡各类人群，推行大病医疗统筹政策，对各项基本医疗保险制度待遇享受的封项线以上部分进行补助。调整大病统筹缴费标准，合理确定支付下限和上限，实施统一的大

— 21 —

病医药费用补助办法，实行统一管理和统一结付，大幅提高医疗保障水平。建立医疗救助体系。要研究建立面向城乡各类人群的参保救助制度和大病救助制度，结合地方实际合理确定困难群体认定标准，提高救助补偿标准。调整医疗待遇水平。职工医疗保险要根据基金结余情况，适度扩大支付项目、提高报销比例、提升封顶线、促进统筹基金合理使用。居民医疗保险，要根据筹资情况和权利义务对等的原则调整待遇水平。新型农村合作医疗要充分借鉴职工医疗保险的管理经验，准确测算补偿待遇，结合基金结余情况，建立二次补助机制，切实减轻参保人员的经济负担。三是整合医疗保险制度，分步实施统一经办管理。整合医疗保险制度。将城镇职工基本医疗保险实施办法、新型农村合作医疗管理办法、城镇居民基本医疗保险实施办法、社会医疗救助实施办法，整合形成统一的城乡居民医疗保险实施办法，使责任更明确，降低经办成本，提高管理效率。整合经办机构。按照“归口管理、资源共享、一卡结算”的要求，尽快整合现行城乡医疗保险管理部门，建立从上到下统一的医疗保险经办机构，明确医疗保险管理部门性质和专业人员配备标准，实现规范化管理。整合网络资源。实现“三合一”医疗保险系统并网运行资源共享，完善指标运行分析体系，及时监控医疗服务行为，建立覆盖医疗保险网络系统。

障碍3：城乡养老保险制度，其它社会保险能否整合？ 对策：现行城镇居民和农村居民均有两种制度可选择参加。

— 22 —

一是城镇职工基本养老保险（含进城务工人员）。二是城镇居民养老保险或新农保，虽然称呼不一样，但个人缴费标准和待遇领取条件和标准一致。均可进行整合，而且有利于机构精简，提高效率。

其它社会保险主要包括失业保险、工伤保险、生育保险。进城务工人员已经可按城镇职工参保，不存在任何障碍。

障碍4：农村居民能否纳入住房保障体系。

对策：一是利州区住建局正在研究出台《广元市利州区进城务工农村劳动者住房实物配租办法》。二是可以逐步建立农村宅基地退出补偿机制；三是可以设置“在农村没有宅基地或住房的利州区居民统一纳入住房保障体系”的前置条件，控制财力当期投入总成本，逐渐实现全面统一。

障碍5：如何建立城乡统一的计划生育政策？

对策：建立独生子女父母奖励政策及免费技术服务城乡全覆盖；对计划生育家庭奖励扶助政策、生育政策以及社会抚养费征收标准实行过渡期政策，逐步实现城乡统一。对农村居民迁入城镇仍居住在原居住地的５年内继续执行原居住地计划生育政策；农村居民迁入城镇且在迁入地居住的执行迁入地计划生育政策。对农村居民迁入城镇居住，5年内继续执行原居住地社会抚养费征收标准，5年后执行现居住地社会抚养费征收标准。已享受农村计划生育家庭奖励扶助农村居民户口迁入城镇继续享受计划生育家庭奖励扶助政策，所需资金在区人口计生奖励专项经费中

— 23 —

列支。取得《独生子女父母光荣证》 的单位职工退休后和其他参加城镇职工基本养老保险的居民自养老金领取之日起按照《四川省人口与划生育条例》的相关规定享受奖励和优待。实现独生子女父母奖励政策城乡全覆盖。

尚不能突破的一是如果实现生育政策和社会抚养费征收标准实行5年过渡期政策。就与《四川省人口和计划生育条例》相抵触。按照《四川省人口和计划生育条例》规定：户口转为城镇居民的生育政策和社会抚养费征收标准均应按照城镇居民的生育政策和社会抚养费征收标准执行。二是按照规定必须是有立法权的市级人民政府才能对生育政策和社会抚养费征收标准进行调整。目前，广元市人民政府尚无立法权。三是目前全区享受计划生育家庭奖励扶助的共1742人，国家标准是每人960元∕年，全区一年所需资金1672320元。按照国家奖扶政策，农村居民户口迁入城镇后就不能再享受，国家也不在匹配相应资金，那么统一城乡户籍后，农村居民户口迁入城镇这部分人享受的奖扶资金，就可能由区政府承担（农村居民中符合计生政策的应继续执行奖扶政策，身份虽然实现一元化户籍管理，但生育政策应与居住地匹配）。

障碍6：保障农村居民的土地权益问题？

对策：农民可以保留承包土地的权益，带土进城，享有城镇居民的同等待遇。利州区目前正在全面推进农村“七权”确权颁证以及综合配套改革工作，现已初步建立了农村土地流转服务平

— 24 —

台，农村产权交易中心正在积极筹措建设。

障碍7：教育资源配置问题？

对策：农村学校“两免一补”政策、中职学生资助政策主要与学校代码和涉农专业挂钩，没有政策障碍。关于担心农村学生涌入城市学校造成教育资源闲置，城市学校资源紧缺的问题，现仍旧执行按户籍地就近入学原则，近几年，对进城务工子女已经进行了全面入学安置。同时，教育局采取了教育集团办学模式努力促进教育均衡发展，同时开展“生本教育”研究全面提升教育质量。

障碍8：优抚与退役士兵安置补偿和城乡义务兵家庭优待政策。

对策：由于涉及人员有限，新增财政投入总量不多，完全可以实行城乡统筹，标准统一。

综上所述，利州区推行全域利州城乡统一户籍实现居民自由迁徙的户籍制度改革还需要以下单位制定和出台相应的配套政策。

区人力资源和社会保障局、区民政局、区农业局、区教育局、区国土资源分局、区城乡规划建设和住房保障局、区卫生局、区人口和计划生育局以及相关的职能部门。

十、消除附着在二元户籍体制上的不平等的公民权利和社会福利差异财政支出成本分析

（一）就业援助经费增加。从2014年1月1日起，用人单

— 25 —

位招用的农民工统一按照城镇职工的缴费比例缴纳失业保险费。农民工失业后享受与城镇职工一样的失业保险待遇，该政策5年内有效。也就意味着已经全面实现城乡统筹。利州区现阶段两权都没有的农村适龄劳动人口约11000人（不含盘龙镇），按现在城市4%的失业率测算，约增加财政投入749元×12个月×440人=395万元（约）。

（二）住房保障体系：可以尝试建立宅基地有偿退出机制，同时合理运用土地增减挂钩政策，可以获得更多建设用地指标，政府不但不会新增财政投入，还可通过建设用地拍卖获取更多的城市建设资金。

（三）社会保障体系。

1．城市低保资金。目前全区19万农村人口，在推进城镇化建设中如果全部转为非农业人口，按照9.5%城市低保比例需新增城市低保对象18100人。我区农村低保标准为1860元/年，城市低保标准为320元/月。按照2013年城市低保人均补助水平不低于173元计算，以及一次性生活补贴，年需保障资金4480万元，扣除2012年我区实际支出农村低保资金1100万元外，每年需新增城市低保资金3480万元。

2．五保供养资金。目前我区实有农村五保对象580人，每人每月享受五保供养金（分散供养标准260元，集中供养标准390元），年需资金220万元；如全部转为非农业人口成为城市三无对象，每人每月享受供养金600元，加上一次性生活补贴

— 26 —

等年需资金440万元，新增财政投入资金220万元（此部分按要求由地方财政解决）。

3．城市医疗救助资金。按照人均医疗救助水平不低于180元计算，年需增加城市医疗救助资金330万元。

4．养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险不会新增财政负担。

（四）计划生育家庭奖励扶助金。目前全区享受计划生育家庭奖励扶助的 共1742人，国家标准是每人960元∕年，全区一年所需资金167.232万元。按照国家奖扶政策，农村居民户口迁入城镇后就不能再享受（如国家奖扶政策未能与居住地匹配），国家也不在匹配相应资金，那么统一城乡户籍后，农村居民户口迁入城镇这部分人享受的奖扶资金，就需由区政府承担。

（五）教育投入。在不改变农村学校、城市学校代码的情况下，中央、省教育财政转移支付（两免一补）和项目设置不会受到影响。在实行户籍自由迁徙制度后，可能对现有的教育资源产生影响。

（六）中职学生资助政策已经基本实现城乡统筹；退役士兵安置补偿和义务兵家庭优待政策2012年已经落实城乡一体化新政策不会新增财政投入。

（七）优抚安置待遇。残疾军人、参战涉核人员抚恤标准已经实现城乡统一。现阶段退伍安置新老政策交替，城乡退伍兵安置可实行一元化安置。

— 27 —

（八）重点优抚对象中“三属”城乡差别较大，但总人数不多，最大投入不会超过100万元，完全可以实现城乡统筹，不会形成过大的财政投入压力。

（九）外部迁入等不可预知性投入：约 500万元/年（依赖于户口迁移制度的实施情况）

新增财政投入总计：（一）+（二）+……（十）=5192万元

十一、利州区推行全域利州统一户籍实现居民自由迁徙户籍制度改革的必要性与可行性

利州区统筹委按照区委区府安排，从10月10日至10月25日，分别与人社局、民政局、公安分局、住建局、农业局等多个部门一起调研座谈研讨“推进全域利州城乡统一户籍实现居民自由迁徙的户籍制度改革的可行性”，同时还通过电话会议，书面调研等形式与卫生局、计生局、国土资源局、教育局等部门进行了深层次的沟通。相关部门对“推进全域利州城乡统一户籍实现居民自由迁徙的户籍制度改革”方向给予了肯定和积极的评价，同时也提出了许多中肯的意见和建议：

1．实行户籍制度改革是中国经济和社会发展的大势所趋，民心所归，实行这一变革有着多重价值取向，是一个由短期目标和长期目标交错构成的渐进的改革过程。在道义和理念的层面上，是对人的基本权利——居住和迁徙自由、择业自由的重新肯定，予以法律的保障；在国家发展战略上，要为推进城镇化发展

— 28 —

战略提供制度保证，让人们的迁徙、移居自由取决于更市场化的城市管理制度；在人口管理的技术层面上，是要废除已滞后于社会发展的二元管理结构，建立科学化、高效率、城乡一体的户籍登记、迁徙、管理体系；在市场经济发展层面上，要有利于促进人口的合理流动，建立全区城乡统一的劳动力市场。在社会发展层面上，要为建立全面的社会保障系统和个人信用系统提供一个基本的制度模板。

2．市场经济的运行机制已经开始对包括人力资本在内的生产要素的配置过程产生作用，人才市场、劳动力市场的不断完善与发育，就业信息网络的不断拓展都为人口的自由择业和劳动力的流动提供了可能。再加上流动人口的增长高峰已经过去，不会出现农村人口过度流入产生的问题。改革开放后中国流动人口的大量增加是长期以来城市化滞后工业化的结果。而经过几十年流动人口在规模上的积累，城市化滞后工业化所积累的“势能”已经转化为“动能”释放出来，流动人口的增长速度已经放慢。同时城市就业难度的增加，导致城市吸引力减小。潜在迁移人口在居住地的选择上更加理智。

3．城镇居民权益不会减少，农村居民则更多的是赋权增利，人们对改革的承受能力的增强也为户籍管理制度的改革提供了现实的可能。改革已经渗透到社会生活的方方面面，人们对社会生活的变化已经习以为常，新政策的出台下可能再引起大的社会震荡。尽管户籍管理制度的改革涉及众多的社会因素，但不至于

— 29 —

影响人们正常的生活。

4．改革开放以来，国家和有关部门对相关政策的不断调整为现行户籍管理制度的全面改革奠定了基础。居民身份证使用和查验制度的建立，户政管理的基层网络不断健全，人口管理的手段不断提高，以及有关的政策和法规的建立与完善，为现行户籍管理制度的深入改革提供了可能。

5. 利州地处广元首位，常住人口占全市五分之一以上，经济总量占全市三分之一以上，全区除金洞、白朝和龙潭的部分区域外，其余乡镇（街道）全部纳入了市中心城区规划，城市区域占广元城市规划区的80%以上，为实现城乡统一户籍奠定了较好的改革基础。利州区承担着争当全市城乡统筹发展排头兵、领头羊的光荣使命，作为省级统筹城乡发展试点市“一核”，率先进行改革义不容辞，有必要先行先试，积极探索统筹城乡发展路径，让改革成果早日惠及农村，为盆周山区改革试点形成值得借鉴的改革经验。

6. 利州区改革的重要瓶颈已经突破，经济发展趋势向好，改革条件比较成熟。2012年，利州区工业化率达49.5%，城镇化率达76.1%，高于全国和全省平均水平。农村人口比重较小，全面小康实现程度达到84.6%，三次产业结构比调整为5.4：56.3：38.3，工业化进程与城镇化进程发展协调，城乡居民收入比为2.6，符合《全面建设小康社会统计监测指标体系》中城乡居民收入比小于或等于2.8的标准，实现一元化户籍管理后每年新增财政投入约5000万元，并可以通过门槛机制、市场机制、

— 30 —

本文来源：https://www.bwwdw.com/article/hgwp.html