暂住证居住证在我国户籍管理中发挥的作用

暂住证居住证在我国户籍管理中发挥的作用

一、 暂住证的历史背景与弊端 （一）、历史背景

流动人口暂住管理制度主要包括暂住(户口)登记制度和暂住证颁发制度。近年来,由于暂住管理制度及与之相关的社会弊端以及国家法治环境的变化,使这一制度面临着制度变革的巨大压力。暂住管理制度作为户籍(登记)制度的一部分,其核心暂住户口登记制度是对公民离开户籍地后经常居住地的行政确认,因而不能取消,也难以被身份管理制度所取代;暂住证制度作为暂住户口登记制度的补充和延伸,其存在并非必然。当前暂住管理制度的改革应在保留和完善暂住(居住)登记的基础上,结合户籍及其相关社会经济制度的改革,将暂住证的功能从管理证转变为服务证和权利保障证,有助于提高暂住管理的行政效率;从长远看,随着人口管理和社会管理信息化的发展,暂住证颁发制度必将退出历史舞台。

2015年2月15日，国家《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》，通过中央审议，将扎实推进户籍制度改革，取消暂住证制度，全面实施居住证制度，建立健全与居民年限等条件性挂钩的基本公共服务提供机制。 （二）弊端

1、暂住证制度为劳动力的自由流动认为设置门槛

2、在加强治安管理的问题上，暂住证制度并不比等级备案更有效。 二、《居住证暂行条例》出台背景 居住证暂行条例2014年7月，《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》发布，提出“全面实施居住证制度”的目标。2014年12月，国务院法制办公室就《居住证管理办法(征求意见稿)》向社会公开征求意见。

2015年10月21日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，通过《居住证暂行条例（草案）》，以法治助推新型城镇化。。

《居住证暂行条例(草案)》规定在全国建立居住证制度，推进城镇基本公共服务和便利向常住人口全覆盖，要求各地积极创造条件，逐步提高居住证持有人享有的公共服务水平。草案还明确了居住证持有人通过积分等方式落户的通道。包括北京、上海、广州、深圳在内的多个地区已经开始实行居住证制度。广东为居住证持证人列出了15条待遇，持有居住证的境内人员在符合资格条件的情况下还可以报名参加广东省内公开选拔领导干部。《上海市居住证积分管理办法》则规定，符合一定条件的创业人才和创新创业中介服务人才将可以获得120分的加分，这意味着这类人才将可以享受包括子女教育在内的多项公共服务待遇。 三、《居住证暂行条例》重要方面

国务院总理李克强签署第663号国务院令，公布《居住证暂行条例》（以下简称《条例》），《条例》将于2016年1月1日起施行。 上述基本公共服务和便利主要有：一是义务教育、基本公共就业服务等九项基本公共服务和办理出入境证件、机动车登记等七项便利；二是通过梯度赋权机制要求各地积极创造条件，逐步扩大向居住证持有人提供公共服务和便利的范围、提高服务标准，并定期向社会公布；三是明确持证人申请登记居住地常住户口的衔接通道及各类城市确定落户条件的标准。 居住证有两个重要方面，一是申领的条件，二是申领后享受的权利。

《条例》第九条 申领居住证，应当向居住地公安派出所或者受公安机关委托的社区服务机构提交本人居民身份证、本人相片以及居住地住址、就业、就读等证明材料。居住地住址证明包括房屋租赁合同、房屋产权证明文件、购房合同或者房屋出租人、用人单位、就读学校出具的住宿证明等；就业证明包括工商营业执照、劳动合同、

用人单位出具的劳动关系证明或者其他能够证明有合法稳定就业的材料等；就读证明包括学

生证、就读学校出具的其他能够证明连续就读的材料等。

未满16周岁的未成年人和行动不便的老年人、残疾人等，可以由其监护人、近亲属代为申领居住证。监护人、近亲属代为办理的，应当提供委托人、代办人的合法有效身份证件。 《条例》第十二条居住证持有人在居住地依法享受劳动就业，参加社会保险，缴存、提取和使用住房公积金的权利。县级以上人民政府及其有关部门应当为居住证持有人提供下列基本公共服务：

（一）义务教育；

（二）基本公共就业服务；

（三）基本公共卫生服务和计划生育服务； （四）公共文化体育服务；

（五）法律援助和其他法律服务； （六）国家规定的其他基本公共服务。

第十三条 居住证持有人在居住地享受下列便利： （一）按照国家有关规定办理出入境证件；

（二）按照国家有关规定换领、补领居民身份证： （三）机动车登记；

（四）申领机动车驾驶证；

（五）报名参加职业资格考试、申请授予职业资格； （六）办理生育服务登记和其他计划生育证明材料； （七）国家规定的其他便利。 （一）、积分落户

在备受关注的积分落户方面，此次《居住证暂行条例》得以明确，在此次的征求意见稿中，持证后落户仍有限制按城市大小分为四等，针对不同的城市镇、城市，居住证持有人的落户条件也不同：城区人口500万以上的特大城市和超大城市——已具有合法稳定就业和合法稳定住所、参加城镇社会保险年限为主要目标，建立完善积分落户制度。 以北京为例

北京积分落户征求意见稿发布

北京市2016年8月11日正式发布《北京市实施〈居住证暂行条例〉办法》，在北京居住6个月以上且符合在京有合法稳定就业、合法稳定住所、连续就读条件之一的外地户籍来京人员，可以申领居住证。该办法将于2016年10月1日正式实施，这意味着“暂住证”将被“居住证”所取代。 《实施办法》对居住证申领条件进行了细化：“稳定就业”是指未来可能在北京市就业6个月以上；“稳定住所”是指拥有未来可以在北京市居住6个月以上的住所；连续就读，是指在北京市中、小学取得学籍的就读以及在本市中等职业学校、普通高等学校和具有研究生培养资格的科研机构取得学籍并接受全日制学历教育的就读。 北京市2016年8月11日发布《北京市积分落户管理办法（试行）》，符合持有北京市居住证、在法定退休年龄以下、在京连续缴纳社会保险满7年、无刑事犯罪记录条件的人员，可以申请参加积分。该办法将于2017年1月1日正式实施。

根据管理办法，北京市积分落户政策整体框架可以概括为“4＋2＋7”，即明确了申请人参加积分的4个资格条件：符合持有北京市居住证、在法定退休年龄以下、在京连续缴纳社会保险满7年、无刑事犯罪记录条件的人员，可以申请参加积分；2项基础指标：在京稳定就业和居住情况；7项导向指标：包括教育背景、职住区域、创新创业、纳税、年龄、荣誉表彰、守法记录等方面。

对于公众关注的积分落户分值问题，北京市的一位负责人表示，北京市积分落户政策实行“总量控制＋自愿申请”，因此将根据每年实际申请人员规模情况，结合年度人口调控目标要求，

通过综合测算统筹研究确定落户分值，并向社会公布。

北京积分落户政策征求意见发布：申请人需持北京居住证、不满45岁、在京连续缴纳社保7年以上、符合计生政策、无犯罪记录。

第四条申请人参加积分落户应同时符合下列条件： （一）持有北京市居住证； （二）年龄不超过45周岁；

（三）在京连续缴纳社会保险7年及以上； （四）符合本市计划生育政策； （五）无违法犯罪记录。 以山西省太原市为例

2016年8月1日，太原市出台了《太原市人民政府关于深化户籍制度改革的实施意见》 放宽户口迁移政策，太原全面放开清徐县、阳曲县、娄烦县、古交市三县一市落户限制。在城六区合法稳定就业并有合法稳定住所、参加社保满三年，可申请登记常住户口。

此次改革，太原市全面放开“三县一市”落户限制。在清徐县、阳曲县、娄烦县、古交市政府驻地镇和其他建制镇有合法稳定住所的人员，本人及共同居住生活的配偶、未婚子女，可以在当地申请登记常住户口。 与此同时，有序放开城六区落户条件。在迎泽区、小店区、杏花岭区、万柏林区、尖草坪区、晋源区合法稳定就业并有合法稳定住所，按照国家规定在太原市参加城镇社会保险满三年的人员，本人及共同居住生活的配偶、未婚子女，可以在当地申请登记常住户口。

意见明确，年度获得市级以上劳动模范、先进工作者称号及有突出贡献的优秀农民工，具备合法稳定就业条件并按照国家规定在太原市参加城镇社会保险满三年的人员，本人及共同居住生活的配偶、未婚子女，也可在单位所在地派出所申请办理落户。 具有大专以上学历、中级以上专业技术职称，具备合法稳定就业条件并按照国家规定在太原市参加城镇社会保险满三年的人员，可在单位所在地派出所申请办理落户。 本年度纳税达到1万元以上的投资经商人员，在太原市参加城镇社会保险满三年，法定代表人本人及共同居住生活的配偶、未婚子女，可在单位所在地派出所申请办理落户。 外地公民在省城辖区内具有合法稳定住所、取得《中华人民共和国房屋所有权证》并实际居住的，本人及共同居住生活的配偶、未婚子女，可以在当地申请登记常住户口。 在太原市有常住户口并有居住条件的居民，与其共同生活属外地户口的配偶、未婚（或离异、丧偶）子女，可以在当地申请登记常住户口。 通过户籍制度改革，太原旨在建立以经常居住地登记户口为基本形式、城乡统一的新型户籍管理制度，全面实施居住证制度。 （二）淡化户籍

居住证制度在全国推进后，将有望代替原先的户籍制度。户籍未必在各地会消失，但是会淡化。而居住证能否推行，核心是由其带来的住房、教育、医疗等相关公共均等服务能否到位。对于京沪而言，其公共服务水平相对较高，目前对外来人口限制比较大，但是对于人口不多的城市，如果能够提供较高水平的公共服务，则有利于这些地方聚集人口。 四、社会意义

国务院常务会议认为，落实户籍制度改革，用法治方式完善居住证管理，保障持证人合法权益，是推进以人为核心的新型城镇化、推动农业现代化、促进社会公平正义的重要举措，也有利于扩大内需。

户籍制度改革的关键是户籍内含各种权利和福利制度的综合配套改革，户籍制度改革只是“标”，而对其内含各种权利和福利制度的改革才是“本”。户籍制度改革必须标本兼治，其目标不是消除户籍制度，而是剥离户籍内含的各种权利和福利，取消城乡居民的身份差别，

建立城乡统一的户籍登记管理制度，实现公民身份和权利的平等。

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