美国的土地开发权转让制度及成效借鉴

土地拍卖制度

美国的土地开发权转让制度及成效借鉴

胡静 (四川大学经济学院 四川 成都)

=摘要> 本文全面系统地介绍美国土地开发权转让制度,指出它在协调我国经济发展与耕地、环境以及古迹保护等等方面的借鉴意义。

=关键词> 美国 土地开发权转让制度 借鉴

在我国,尽管我国土地法律制度中并未明确设立土地发展权,但是大部分学者承认土地发展权的客观存在,特别是近几年来,我国学术界越来越重视对土地发展权及其相关方面的研究,越来越多学者呼吁应该引进西方发达国家创设土地发展权方面的经验,对美国实行的土地"开发权转移制"尤为重视。因为长期以来我国学术界一直存在"涨价归公"论与"涨价归私"论的争议,美国土地开发权转移制度的成功实践为这方面的纷争带来了新的理论要

素,它实质上蕴含着一种介乎两者之间的崭新理论素材,开创了土地开发权制度创新的先河。本文全面系统地介绍了美国土地开发权转让制度,指出它在我国经济发展与耕地、环境以及古迹保护等等方面的借鉴意义。

2 美国的土地开发权转让制度

在美国历史上,土地既是资源又是日用品,为了解决土地既是资源又是日用品的矛盾,土地发展权转让制度于上世纪60年代末运应而生[1]。当时美国东部一些州在土地分区管制基础上创造性地设计了在区域内不同所有人之间转移开发权的方法,后来扩展到20个州,并在一些地方受到法律规范。

2.1 前提条件

美国土地开发转让制度具有两个最重要的前提条件:一是土地私有制;二是土地开发权是从属于所有权并可与之分离而独立支配的财产权。只有这样农地所有者才拥有包括土地开发权在内的权利束,才可以将土地开发权分离出来转让与他人。对于需要保护耕地的土地,州政府向农地所有者购得农地开发权,农地所有者出售土地开发权后可以继续耕种该土地,但不得改变农业用途。若城市规划决定改变这块地的用途,则有两种处理方案:农地所有者从州政府手中购回土地开发权自己开发建设,或将农地所有权出售给开发商;州政府向农地所有者征得这块地的所有权,由政府对其进行处置

[2]

其要点是:在同一个区域内,按照规划及分区管制的不同,土地的用途及利用强度也有所不同,从而造成土地价值的巨大差异。按规划进行开发的土地所有者,必须从按照规划加以保护的土地所有者手中购买足够份额的土地开发权指标,才能达到利益均衡。这意味着,每一块土地都平等地拥有等量的土地开发权指标;如果因规划而限制了一些土地的开发,便应当由获得实际开发权的土地所有者给予补偿。

具体包括以下几个方面内容:¹首先要明确正当的公益目的,如开辟空地、保护农用地与历史古迹等等;º确定开发权转让区域与受让区域,保持开发权转让区域与受让区域位置与地方综合规划政策的一致性;»开发权的统一标准是可计量的[4];¼土地开发权转让要有一定的规模限制。一般开发权受让区在开发权转让区的旁边,必须具有两倍的可开发潜在能力,才能防止开发权受让区域接收过多发展权,以致受让区公共设施负担过重;½转让区只能卖出该区域内的土地开发权,而不能买进,通过这样达到土地保护的目的;而受让区只能买进而不能卖出土地开发权,因为开发区是政策引导的未来城市发展方向。

2.3 作用

美国的土地开发权转让制度对生态环境保护、适度土地开发、土地用途管理以及土地资源配置有着重要的指导作用。

2.3.1 有利于较好地协调了经济发展与环境保护的矛盾土地开发权转让是一种基于市场机制的土地政策,政府除了进行土地利用规划并对于开发权转移予以规范和协助之外,不需要进行任何行政性干预,可以解决由于经济的快速发展带来的环境与农地的保护问题。从资源配置的角度来说,通过开发权转让交易来有效地促进土地开发规划的实施,把开发权转让价格作为土地资源优化配置的一种手段,促进土地资源优化配置,实现土地资源的合理配置以及生态环境效益的最大化。

2.3.2 实现政府和土地开发部门的双赢

对政府而言,只要政府不给已经买走土地开发权的地块发放城市建筑许可就基本上可以零成本地保护了土地或耕地。剩下的就是监控城市违规建设,而监控城市违规建设在有没有土地开发权转让政策下都是要实施的,故土地开发权转让并没有为城市土

。

2.2 基本内容

土地开发权转让是指土地所有者或使用者将土地开发权转移给他人或转移至其他土地的行为,它是一种自愿的、基于市场机制的土地利用管理机制,通过将土地开发权引向更适合土地发展的地区来保护农用地、环境敏感区和保护战略地位的开放空间[3]。

土地拍卖制度

地发展监控增加额外的负担和成本。而对土地开发部门来说,尽管他们的土地开发成本会增加(土地开发权转让价格),但是可以通过提高土地开发密度和强度实现住房建设的经济规模效益,从而可以获得更高的土地开发利润。因而政府部门与土地开发部门都会积极地推动土地开发权转让制度,达到两部门的"双赢"局面。

2.3.3 提高土地利用的效益的同时,有效地保证了环境控制目标的实现,而且节省了环境治理费用。

在开发权转让过程中,转让者从其利益出发自主决定出售或者自己先储备后卖出转让权,只要资源未达到最优配置和生态环境效果未达到最佳状态,交易仍将进行,直至所有的机会都得到充分利用,开发权转让区的权利全部让渡出去,结果是社会以最低成本实现了资源的高效率配置和环境控制目标,同时也实现了土地利用的多样性及效用最大化[5]。

3 成效借鉴

美国土地开发权转让制度主要用于保护历史古迹、开辟或保留开放空间、保存城市环境敏感地带等等,在协调我国经济发展与耕地、环境以及古迹保护等等方面具有以下借鉴意义:

3.1 耕地保护

为了保护基本农田,美国州政府通过向农民购买农地开发权,有效地阻止农用地的开发转用,同时农民也因为农地开发权的转让得到等量的涨价利益。目前至少有5个州采用立法形式允许土地开发权转让,其中最有成效的南新泽西州,它的具体做法是将需要保护的地块确定为开发权转让区,同时分配可转让的开发信用。根据保护区的重要性、稀缺度和难易度不同,保护区每个单位的开发信用所包含的面积不同,越是控制难度小的地区,每个开发信用单位所包含的面积就越多。初期的分配标准非常重要,一般由多方人员组成一个委员会,在科学评估基础上,确定开发信用价格。

这一点对中国的基本农田保护政策有很大的现实意义。根据我国基本农田保护政策,基本农田是受到强制性保护的,这样就存在基本农田上的农民与非基本农田上的农民在开发权实现上的机会不均等的问题,基本农田上的农民被间接地剥夺了城市化和工业化带来的好处,这可能产生非常严重的社会不公平问题。土地开发权转让制度提供了一种工具来补偿根据政策和法规不能发展的土地所有者的权益,这样就使得耕地保护区内的农民同样享受到城市化和工业化带来的经济好处,缓解土地法规带来的社会公平问题。

3.2 古迹保护

美国纽约市于1968年修改土地分区管制法规,开始推行古迹建筑物的容积移转,旨在保存转让区,并提升受让区的发展品质,其具体做法是业主在对其地块上标志性建筑进行保护及维修的前提下,不仅可以将未能充分利用的空间容积率转移到其持有的邻近地块上,甚至可将这些开发权转让给其他持有邻近地块的业主。这一措施在业主商业利益得到照顾的同时,标志性建筑也被完好

保存,市财政方面亦不用为此增加支出[6]。

对于有丰富历史文化底蕴的我国来说,这点尤为重要。目前我国有一百多座历史文化名城,许多历史街区都位于市中心,在土地开发价值与历史文化价值同等重要的今天,就出现了这样一个问题:政府如何采用经济手段和市场机制来协调好经济发展与古迹保护的关系。在北京历史文化保护区的保护当中,我们强调以政府为主导,鼓励开发商积极参与历史文化保护区的保护,给在历史文化保护区保护工作中提供了某些公共利益的开发商补偿一些额外的建筑容积率[7]。但这一补偿应该在不违反城市总体规划的前提下,将这种权利转移到整个市域范围内的另一个地区。

3.3 保护生态敏感地带

美国的土地开发权转让制度的作用之一就是保护生态敏感地带不被开发建设吞食。部分州政府通过设置土地开发权转让区与受让区,借助于政府部门、中介机构或发展权银行,允许转让区内土地所有者将其拥有的规定限度内的土地开发权转让至受让区,从而保存了生态敏感地带,补偿了因土地使用管制造成的被保护区土地所有者权益的损失,也增加了被保护区保护性投资的资金来源。

在北京市的第二道绿化隔离区的建设中,存在着绿色空间与建设用地的相冲突的现象,为了该建设的顺利进行,我们借鉴了美国的做法,引入了土地开发权的制度安排。在绿化隔离区建立土地开发权制度,包括基本开发权与超限额开发权、虚拟开发权与实体开发权,其核心是在绿色隔离区配置虚拟开发权,在保存绿色隔离区的同时,有效地避免了区内各土地所有者与使用者主体的权利与利益因规划产生的不公平局面。

参考文献

[1] 秦明周,RichardH.Jachson.美国的土地利用与管制[M].北京:科学

出版社,2004

[2] 李世平.土地发展权浅说[J].国土资源管理,2002(2)

[3] 丁成日.美国的土地开发权转让制度及其对中国耕地保护的启示

[J].2007-03

[4] 李晓妹,袭燕燕.美国的土地发展权[J].国土资源,2003(24)[5] 刘新平,韩桐魁:农地土地开发权转让制度创新[J].中国人口资源环

境,2004(1)

[6] 运迎霞,吴静雯:容积率奖励及开发权转让的国际比较[J]天津大学

学报(社科版),2007(3)

[7] 郝留亮.北京旧城及历史文化保护区保护问题研究课题o实行容积率

权转移制度[J].2006-09.

本文来源：https://www.bwwdw.com/article/hbb1.html