业务流程管理在政务信息系统中的实施流程研究(2)

业务流程管理在政务信息系统中的实施流程研究 ——北京市科委绩效管理信息系统的案例研究

摘要：业务流程管理是政府实施绩效管理的现实基础，业务流程在政府信息系统中的实施流程和具体步骤是一个值得研究的主题。本文在分析政府流程管理研究现状的基础上，建立了政务信息系统中业务流程管理的实施模型，基于北京市科委绩效管理信息系统的实际案例，完善了政务信息系统业务流程管理的实施过程模型，明确了政务信息系统业务流程管理实施模型中五个环节的具体实施步骤。

关键词：政务信息系统；业务流程管理；绩效管理 1. 引言

提高政府绩效、提升行政执行力，作为一种世界性的追求，已成为全球政府应对治理危机、财政困难和公众满意度下降的重要手段和新型管理模式。20世纪90年代以来，为了应对各级地方政府中存在的不同程度的效率低下、权责不清、机构重叠等问题，中国许多政府部门开始学习和借鉴西方发达国家在新公共管理方面的经验，尝试进行政府绩效评估改革。

目前，政务信息系统正在成为政府绩效管理的新载体，政府绩效管理需要的信息量大，涉及的部门多，有效的政务信息系统建设可以加强政府绩效管理的能力。而业务流程管理是信息系统建设的重要基础，流程是任何组织和任何项目运作的基础，所有的业务都需要流程来驱动。要对政府的活动进行有效的绩效评价与管理，就必须建立科学合理的政府绩效管理流程，并在此基础上“E化”流程，建立政务信息系统。因此，在政府绩效管理信息系统实施中引入流程管理至关重要。

2. 文献综述

由于流程再造内在具有的根本性和彻底性的变革性质，而使得在实际应用中特别是政府的应用中存在一定的难度，于是国外的学者在业务流程再造的基础上提出了业务流程管理（Business Process Management，简称BPM）的概念。Harrington（1998）认为，流程管理过程可分为五个主要阶段：理解流程、梳理流程、执行流程、测量与控制和持续改进流程

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。IBM（2001）认为，业务流程管理是理解、系统化、自动化以及改进公司业务运作方式

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的一门艺术，它可以被看作是文件工作流程和企业应用集成的紧密结合。

在国内，学者也对流程管理做了一定的探索。黄艾舟和梅绍祖（2002）认为，流程管理

是一种以规范化的构造端到端的卓越业务流程为中心，以持续的提高组织业务绩效为目的的系统化方法。王玉荣（2004）认为，流程管理就是这样的一种管理体系，从流程的层面切入，关注流程是否增值，形成的是一套“认识流程、建立流程、优化流程、E化流程、运作流程”的体系，并在此基础上，开始一个“再认识流程”的新的循环。

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业务流程管理（BPM）和其他很多企业管理理论一样，最初主要用于改善企业的管理过程，后来才被引入到政府管理中。流程管理虽然在政府机构和企业存在一些区别，但它的目的都是在于提高组织运转的效率。对于政府绩效管理，运用业务流程管理理论，建立持续改进的流程体系以及有力支撑流程运作的管理配套体系，能够显著地提高政府绩效水平。流程管理是解决信息技术条件下政府绩效管理问题的一个重要途径。

纵观国内外对业务流程管理的研究，这些研究都是针对企业管理的，专门针对政府管理的研究较少。业务流程管理在政务信息系统中的实施模型的特点，以及政务信息系统流程管理实施模型每个环节的具体操作步骤的研究还很不够。因此，开展政务信息系统下流程管理方面的研究具有一定的理论和现实意义。

3. 理论模型

本文采用国内对流程管理最具有代表性的定义，即王玉荣对流程管理的描述。她提出的“流程管理5步闭环”如图1所示。

认识流程建立流程运作流程优化流程E化流程 图1 流程管理实施模型

（1）认识流程

结合组织的战略目标，对其流程管理现状进行初步诊断，理清主流程图，并在主流程基

础上梳理出具体的子流程。流程梳理的结果是一份流程清单。 （2）建立流程

根据整理好的流程清单，建立流程图。首先绘制组织的主流程图，明确主要工作单元之间的相互作用关系，以便对整个流程有一个全局的把握。主流程图绘制完之后，再详细绘制各个子流程。 （3）优化流程

在流程优化过程中，通过添加、删减、合并、重排、简化等方法，对现有工作流程、操作规程以及实施方法等进行优化。如果现有流程非常好，只需要对流程进行规范，使其与软件更好的结合；如果现有流程有缺陷，则需要对流程进行改进；如果现有流程有重大问题，则要重组流程。 （4）E化流程

流程管理不应只是画流程图。为了借助信息技术的手段保证流程的高效、规范实施，还需要E化流程。并通过与现有IT系统之间的数据接口，实现整合，保证不同系统间的数据互联互通。 （5）运作流程

流程的梳理、建立以及上线实施，是一项非常复杂的系统工程，许多流程的变动会引发相关的问题。因此，还需要开展与流程相关的管理配套改革，如根据流程调整组织结构、岗位职责及其运行机制等。

本文以该模型为理论基础，对北京市科委绩效管理信息系统实施过程中业务流程管理的实践进行分析，以期对该模型在政府信息系统中的应用进行检验和改进。

4. 研究方法

Case study research is appropriate in situations where the research question involves a ‘how,’ ‘why,’ or exploratory ‘what’ question, the investigator has no control over actual behavioral events, and the focus is on contemporary phenomenon (Yin, 1989). The research presented in this paper fits all of these three criteria.

本文所研究的政府绩效管理信息系统中业务流程管理实施流程这一问题所关注的是政府组织中实施信息系统的具体状态，这是切实发生的事实，研究者作为旁观者，对这些问题没有控制能力，与此同时，通过研究想要解决的正是“怎样”去描述并提升政府组织的绩效管理信息化水平，这也是为什么选择案例分析方法的原因。

Data collection took place during the summer of 2011. Prior to visiting the sites, an interview guide was prepared. For qualitative research, some (Eisenhardt, 1989; Yin, 1989) recommend predetermined research questions, themes, and data collection plans. Following these recommendations, the relevant literature in the area of business management and performance management were reviewed and the interview guide developed. The interview was scheduled in a top-down sequence, firstly we had interviews with senior management, then middle-level and lower-level personnel. The duration of site visits was one or two working days. Each interview lasted from 1 to 2 hours. All interviews were tape-recorded and transcribed. All the three researchers participated in the interviews, two researcher assistant also participated in the interview to help transcribe the interviews. The three researchers then compared their notes, check the records and combined a consolidated version. Other relevant information were all collected and used such as sites, news releases, and reports.

5. 北京市科委绩效管理案例研究 5.1 背景

北京市科委作为北京市政府管理全市科技工作的综合部门，依据国家的政策方针、北京市政府的要求，肩负着对下属各处室和中心的科技项目管理、重大活动管理、日常工作管理以及绩效管理等工作。北京市科委在政府绩效管理工作中，取得了初步成绩，但也存在着一些问题。其中，职责不清、沟通不畅是科委内部各处室面临的最大问题。随着问题的不断加深，科委领导逐步意识到流程管理的重要性，因此在绩效管理中引进了流程管理方法。根据北京市“三效一创”绩效考评要求，2010年北京市科委通过创新绩效管理工作，建立了一套适合于自身行政管理特点的绩效管理模式，并创建了“北京市科委绩效管理信息系统”。该系统为科委的绩效管理提供了巨大的便利。

5.2 分析

下面以“流程管理5步闭环”为理论基础，分析业务流程管理在北京市科委绩效信息系统建设中的具体应用。 （1）认识流程

领导的支持和参与是业务流程管理成功的重要保障。因此，实施流程管理前，要对科委领导培训流程管理的概念，就流程管理的实施要达成一个共识。并通过刊物或会议的形式在

科委内部宣传流程管理是什么（what）、为什么（how），使得科委全部人员对流程管理都有所了解。

认识流程的具体步骤：

? 确定部门负责人。科委下属的各个业务处室分别选出一个流程管理负责人。 ? 根据科委日常绩效管理工作情况，科委领导和部门负责人通过面对面的形式，讨论并确定流程管理的范畴。

? 流程梳理。理清科委绩效管理共有多少个流程、多少类流程，以及各流程之间的关系。

? 将所有工作流程归并整合，并制定流程清单。 （2）建立流程

建立流程时，要充分结合绩效信息系统设计的思想，使得流程中的大量表格能够实现一次性和自动化填写，并尽可能将信息系统应用到绩效管理的各个环节。

建立流程的具体步骤：

? 流程界定。讨论并确定流程清单上每个流程所涉及的部门、岗位、职责、活动步骤等要素。

? 选定一套流程描述符号，借助VISIO工具，建立可视化业务流程。 ? 当流程图表达不清楚或不完整时，需用文字补充说明。

建立流程图的一个好处是直观，能有效解决科委各处室沟通不畅、职责不清等问题。 （3）优化流程

优化流程也需要结合绩效信息系统，卓越的业务流程才能使信息系统发挥它的功能。业务流程优化力求打破组织边界，消除多层次的纵向传递模式中存在的“信息壁垒”。

优化流程的具体步骤：

? 分析现有流程，找出需要改进的流程。

? 不断使用ESIA（清除、简化、整合、自动化）原则去检查待改进流程中的每个步骤和活动，以便设计出来的流程更简洁、高效，在信息系统中容易实现。

（4）E化流程

建立和优化流程后，是E化流程。流程的E化实现，要求将流程管理与绩效管理信息系统建设结合起来。根据流程运作的要求，将各岗位角色的操作内容和权限等在系统上进行固化，使之成为基于流程的工作任务传递和信息共享的平台。

E化流程的具体步骤：

? 开发团队根据优化后的流程，建立信息系统逻辑模型。 ? 根据逻辑模型，开发科委绩效管理信息系统。

? 为了方便绩效信息系统与其他信息系统对接，需要设计相应的接口。

绩效管理系统使得科委绩效管理工作简单化、规范化、流程化，提高了领导和各级工作人员的工作效率。另外，通过信息平台能对管理过程进行有效监测与控制、实时改进和调整，确保科委战略目标顺利实现。 （5）运作流程

绩效管理信息系统开发完成后，接着进行试点实施。为保证流程的高效运作、系统的顺利实施，北京市科委在组织层面还采取了一些行之有效的方法。

? 建立高效运转的绩效管理工作机制。科委成立了绩效管理工作小组。工作小组由市科委办公室牵头，负责绩效管理的组织工作。绩效管理工作小组定期召开小组会议，及时发现管理过程中的问题。

? 建立畅通的沟通渠道。科委建立了“两纵一横”的内部工作方式。“两纵”是指“办公室—绩效工作小组”、“业务处室—主管领导”两条纵向审核机制；“一横”是指“办公室—业务处室”的横向沟通机制。通过“两纵一横”的沟通机制，避免了反复审批，缩短了沟通时间。

（6）流程的再优化

政府业务流程管理不是一次性工作，而是循环性的工作。建立了具体可操作的流程并非一劳永逸，流程在运作中还可能出现各种问题。因此，流程必须随着内部组织和外部环境的变化而不断优化。北京市科委绩效管理的工作流程在运作的过程中也在不断调整优化。但是政府的工作相对比较稳定，对公众和企业的服务必须保证连续性和稳定性，北京市科委绩效管理中的流程管理在运作流程之后，形成的闭环不是重新回到认识流程，而是直接回到优化流程环节。通过“优化流程→E化流程→运作流程→优化流程”的不断循环，促进北京市科委绩效管理信息系统应用效果的提升。优化流程与E化流程之间是相辅相成的，它们之间相互制约又相互提高，如果没有流程优化，E化水平就不会高；反之E化程度高，又能促进流程的优化，提升流程运行效率。运作流程是检验流程优劣的最后阶段，在运作流程中发现问题后，对流程进行改进，从而回到优化流程的环节。北京市科委业务流程管理是小闭环，而不是前文理论模型中的大闭环。 6. 结论

通过对北京市科委绩效管理信息系统实施中业务流程管理的研究，本文得出如下结论： 1. 在绩效管理实践中发现，流程管理的实施过程是一个在认识流程、建立流程之后，从优化流程开始形成一个“优化流程→E化流程→运作流程→优化流程”的小闭环的过程。如图2所示。

认识流程建立流程优化流程运作流程E化流程

图2 实践中的流程管理实施模型

2. 业务流程管理实施模型中每一个环节的具体操作是：

认识流程：流程管理知识培训、流程管理负责人及流程管理范畴确定、流程梳理、流程清单拟定

建立流程：流程要素确定、流程图描绘、补充说明 优化流程：问题分析，流程改进

E化流程：逻辑模型建立、信息系统开发、接口设计 运作流程：系统试点实施、管理配套措施建立

本研究的主要贡献在于两点，一是完善了流程管理的实施过程模型，明确了“优化流程→E化流程→运作流程→优化流程”的小闭环过程；二是明确了流程管理实施模型中五个环节的具体实施步骤。本文的不足之处在于只选择了一个典型案例进行研究，研究结论具有一定的局限性。后续研究将采用多案例研究来弥补单案例研究的不足。

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