关于风景名胜区管理体制的思考 - 何明讲解

2014年1月下半月刊旅游管理研究 一、风景名胜区的性质和特点

要研究风景名胜区的体制,首先就要对风景名胜区的性质和特点有个准确的认识。这是做好风景名胜区资源保护和科学利用的思想基础。

(一对风景名胜区的性质要有一个准确的定位。关于风景名胜区的性质,从国务院颁布的《风景名胜区管理暂行条例》(以下简称《条例》中可以概括为:风景名胜区是经政府审定命名的地域综合体;风景名胜区对生态和生物多样性有着特殊的要求;风景名胜区本身具有多种价值和功能,需要达到生态效益、社会效益和经济效益三者的高度统一,特别是以下两点应该引起我们高度重视:

一是风景名胜资源不同于一般的资源,风景名胜资源是经过长期自然积淀和人类智慧创造形成的遗产,它蕴含着丰富的自然和人文信息,与其它类型资源的共同点是国家所有和全民所有,不同点是风景名胜资源具有原真性、珍稀性、脆弱性和不可再生性。首先,风景名胜资源具有存在价值、当代经济价值和潜在经济价值,在这三重价值中,存在价值是风景名胜资源区别于其它资源的独特价值,风景名胜资源存在的年代越久其价值越高,而风景名胜资源的使用价值在可持续利用的前提下,也随着时间的推移得到增值;一般资源只能在使用的消耗中逐渐贬值。风景名胜资源蕴含的价值难以用经济学的方法进行量化评估。因此,风景名胜资源是遗产而不是一般意义上的资产,任何一点随意性和盲目性的开发利用都会造成无法挽回的损失。其次,风景名胜资源具有珍稀性,又十分脆弱,一旦破坏,无法再生。第三,风景名胜资源不管是风景名胜资源所在地还是其他地区,不管是过去、现在还是将来,任何一个国民都有享受的权利,也都有保护的义务,带有明显的公共物品性质。所以,风景名胜资源的管理应该是政府实施的集中统一式行政管理,而不能交给以追求利润最大化的企业实施管理。

二是风景名胜区不是一般的管理区域,是风景名胜资源的汇集地,是国家为保护珍稀资源、遗产和优良环境所确定的特殊区域。无论从国际上对国家公园的定性看,还是从我国对风景名胜区的功能定位上看,它都是一项国家实施管理的公益性事

业。而这项公益性事业的社会属性主要体现在两个方面,一方面具有经济性,主要是科学利用风景名胜区内的遗产、资源,为社会提供科研、游览、观赏等服务;另一方面具有持续性,风景名胜区内遗产、资源又要求其不仅仅是为当代人服务,还要达到子孙后代共享的永续利用的目的。

为此在风景名胜区内修建少量的为游人服务的公共设施是必要的,合理适当的开发利用也是无可厚非的。但作为风景资源汇集的公共事业,首先考虑的应该是保护好珍稀资源,使其社会公益性得到充分发挥,而不是急攻近利地掠夺式开发。这是保持风景名胜区的原真性和完整性的根本基础。

总之,风景名胜资源是珍稀的遗产,风景名胜区事业是一项国家社会公益性事业。

(二对风景名胜区的特点要有一个准确的认识。风景名胜区的特点是建立在风景名胜资源特点和风景名胜区性质基础之上的,至少有以下三个显著特点:

1.风景名胜区具有综合性。风景名胜区是以具有美感的自然景观为基础,渗透着人文景观美,环境优良的地域综合体,又是集自然、社会、经济为一体的复合体。在这一区域内,风景名胜资源是综合的,它由多种资源(遗产优化组合而成,体现了资源相互间的不可分割性;景区的功能是综合的,只有在生态、社会、经济功能有机地结合在一起时,才能使景区事业健康顺利发展;景区管理内容也是综合的,它的管理不但涉及林业、文物、园林,而且涉及规划、土地、环保、经营、卫生、宗教、旅游等几十个行业,景区事务用单一的行业管理难以覆盖。如果分属不同行业管理极易造成各自为政,唯有在统一意志下的区域综合管理,才能保证管理目标、任务的实现。

2.风景名胜区具有特殊性。主要体现在四个方面:第一是风景名胜资源的特殊性,具有原真性、珍稀性、脆弱性和不可逆性。第二是环境的特殊性。一方面指风景名胜区的自然环境质量标准远远高于城乡的标准;另一方面指景区内所有建筑的特色必须与景区的大环境保持和谐统一,不能破坏环境和谐与景观效果。两者的统一,才能构筑起景区的环境质量,这无疑是一个很高的标准。第三是行业管理的特殊性。同样一个行业,在风景名胜区的管理标准高于在城乡的管理标准。如果用城乡

管理的一般原则对景区实施管理,就会产生诸多问题。近年来出现的“三乱”问题,虽有众多原因,但忽视风景名胜区管理的特殊性,实施不符合景区要求的行业管理标准也是一个重要原因。第四是区域管理的特殊性。风景名胜区是国家因特殊需要设定的特殊区域,它与一般的行政区域不同,与自然保护区、森林公园、开发区和旅游度假区等也有着明显的区别。所以,风景名胜区管理套用一般区域的管理,或把风景名胜区

关于风景名胜区管理体制的思考 何 明

中国的风景名胜区事业已经走过了30多年的历程,勿庸讳言,在这段历程中,经验与教训并存,特别是市场经济的冲击和旅游业的快速发展,风景名胜区有限资源与无限需求的矛盾,以及由此引发的保护管理与开发建设的矛盾,日显突出。如何解决这两对矛盾,风景名胜区的管理体制是一个值得认真思考的问题。就这一问题,本文拟从三个方面作初步探讨。

2014年1月下半月刊 旅游管理研究

混同于自然保护区、森林公园、开发区、旅游区的做法,都极易造成管理上的偏差,会使风景名胜区的事业陷入无序状态。

3.风景名胜区具有外部性。这里说的外部性是指风景名胜区的管理机构除了对隶属关系的组织和工作人员实施管理外,还要对景区内没有隶属关系的其他组织和个人进行管理,前者即通常所说的行政关系中的内部行政行为,而后者指外部行政行为。计划经济时期景区管理主要是通过内部行政行为,既靠上下级之间的服从和被服从的关系来实现的。但是随着近年来旅游业的快速发展,经济利益的驱动使风景名胜区的管理越来越困难,特别是外部行政行为显得乏力。因此,风景名胜区的管理及需理顺行政关系,明确外部行政行为的政策管制体系,近一步强化政府对风景名胜区的集中统一管理。

风景名胜区的性质和特点决定了它与其它区域和行业的明显区别,要有效地管理好风景名胜区,再用老一套的内部行政行为模式进行管理,极易造成管理上的行政越位或行政缺位,从而导致政府“管制失灵”,但是,把资源管理直接交给市场,纯粹用市场机制配置资源,又必然会产生资源的流失和破坏。因此,在风景名胜区管理上亟需理顺行政管理体制,在国家(政府的强力管理下,并在某些行业适当引入市场机制,这才是风景名胜区管理的方向。

二、风景名胜区管理体制的现状

自1982年以来,国务院已经分4批审定公布了151家国家重点名胜风景区,构筑起了“以国家重点风景名胜区为骨干,国家级、省、市(县级风景名胜区想结合”的风景名胜区管理体系,覆盖了除台湾、港澳地区以外的各个省、市、自治区,将我国主要的珍贵的风景名胜资源纳入了国家的统一管理体系。这一体系,即与国际上国家公园相对应,又有着自己鲜明的特点。风景名胜区建立以来,各地按照国务院《条例》的原则规定和风景名胜区实际管理的需要,对风景名胜区管理体制进行了积极的探索,形成了各式各样的管理体制,综合起来大致可以分为四种类型:

1.政府直接管理型。这类体制主要体现的是《条例》的有关规定和属地管理的原则,将风景名胜区范围内的各类事务和居民纳入统一管理,风景名胜区管理机构不仅拥有一级政府所需的各种职能部门,而且拥有依法管理所需的执法和司法部门,同时设立人大、政协、纪委等机构。如衡山、武陵源和青城山等风景名胜区属于这种类型。

2.政府职能部门型。风景名胜区管理机构是作为当地人民政府的一个职能部门,风景名胜区所在地政府赋予管理机构相应的管理职权,管理机构代表政府主持风景名胜区的工作。另外,与政府职能部门相类似的还有各地设置的管理处,有的具有部分政府职能,有的是纯事业单位。如普陀山、白云山、华山、恒山、中山陵等风景名胜区都属于这种类型,此种类型在全国风景名胜区内占有较大的比重。

3.政府派出机构型。这类机构出现的比较晚,是在总结政府型管理机构和职能部门型管理机构的经验教训后,设立的介于两者之间的一种管理体制。根据景区统一

管理的要求和各地的实际,设置精干、高效的管理机构,以地方法规授权或政府授权的形式赋予管理机构相应的行政管理职能,代表所在地政府主持风景名胜区的全面工作。这种体制还有两种类型,一类是授权比较彻底的,如千山、武夷山、峨眉山、黄山、九华山等;另一类是部分授权的,如泰山、崂山及新疆天池等。

4.企业管理型。这类体制是政企合一的体制,风景名胜区管理机构既有管理职能又有经济职能,但在具体的管理形式上,是以企业的名义出现,政企不分,垄断经营。一般来说,政府行政管制权少于企业经济管制权。

另外,除了上述四种主要类型外,还有协调议事类的机构、管理所(站、设在部门内的办公室等类型。

从风景名胜区管理体制的现状看,仍处在多元探讨之中。我们发现,这些探索在逐渐向两个方向发展,一是集中统一管理的趋势,一是政企合一的趋势。前者注重保护管理,后者倾向发展经济。

三、风景名胜区管理体制的分析与思考

从风景名胜区管理体制的现状不难看出,由于受风景名胜区保护管理与开发建设矛盾的影响,向我们提出了建立一个什么样的风景名胜区管理体制的问题。为了更好地解答这个问题,首先需要对现有体制进行一番分析比较,以便在分析比较之中寻找出风景名胜区最佳的管理体制。

一是政府性管理体制的分析。其特点是风景名胜区管理机构可以按照属地管理的原则对风景名胜区这一法定区域实施综合管理。尤其是随着法制建设的深入,作为国家法定的行政主体,不仅管理机构拥有执法主体,而且相关部门也是独立的执法主体。既能够适用国家对风景名胜区相关的法律法规,又能够适用国家其他行业的法律法规。能将行政管理权和行政执法权充分展现,自如地运用于景区的综合管理,将风景名胜区的保护管理纳入了统一的依法管理之中。简单地说,可以归纳为政令畅通,责任明确,手段健全,目标一致。不足之处,需要一个健全的行政机关,不仅要管理景区内的事务,而且要管理社会事务和经济事务。当政府工作重点放在景区管理

上的时候,能够形成齐抓共管的局面,当工作重心发生转移的时候,景区管理就容易受到冷落。

二是职能部门型管理体制的分析。其特点是,机构精干,职能单一,有利于管理机构集中精力管理景区,作为贯彻风景名胜区相关法律法规的主体,可以执行风景区行业的相关法律法规。不足之处,作为政府的一个职能部门,去管理风景名胜区这个综合区域,显得势单力薄,一方面,它对当地人民政府有很大的依赖性,许多矛盾主要依靠政府的权威去解决,去协调;另一方面,这种体制体现的是行业管理特点,只能依照风景名胜区行业法律法规管理,而综合管理中急需的其它职能如规划、建设、环保、资源、土地、卫生、宗教、经营等方面的法律法规,因管理机构不是执法主体却不能执行。这在目前风景名胜区法律法规还不尽完善的情况下,依法管理很难实施。如果所在地政府下决心理顺景区的管理体制,赋予管理机构尽可能完善的管理职能,并给予管理机构居民管辖权和必要的执法手段,这种体制还是能发挥一定作用的,尤其是在具有封闭

2014年1月下半月刊旅游管理研究

管理优势的景区,景区管理机构的作用比较大,管理起来还比较得心应手;如果景区管理机构既不管居民,又缺乏相应管理、执法职能,只能在与属地管理、行政管理的扯皮中无所作为,这一点在开放式景区内表现尤为突出。由于属地管理、行政管理等深层次的问题没有得到解决,作为政府职能部门的风景名胜区管理机构,面临多头管理、职能交叉等问题,仍然处于“想管管不了,不管又不行”的尴尬局面。

三是政府派出机构型管理体制的分析。其特点是,避免了政府管理体制的庞大机构和繁重事务。此类体制的不足是,在风景名胜区设派出机构以及在开发区设派出机构,在我国的法律规定中还没有明确的界定,因而不管派出机构是否具有政府职能,管理机构都显得底气不足,尤其是部分授权的派出机构,由于还缺乏必要的景区综合行政管理权和执法权,在管理中仍然遇到属地管理和行业管理带来的诸多问题,风景名胜区虽然也有地方法规和政府授予的职权,但是既不管居民,执法单位分属不同部门,管委会的行政处室又没有执法主体资格,景区需用的行业法律法规不能适用,而

目前景区的法律法规既不健全又太原则,可操作性差,在具体的管理中,很大程度上依赖于当地政府的行政推动,例如泰山风景名胜区2002年进行的综合整治,在清理违章建筑、整顿经营秩序、制止侵害风景名胜资源等工作中,现有体制的优势发挥不出来,泰安市委、市政府强力推动,但因分区管理造成的不同步。制止“三乱”的综合治理虽已进行了半年多,也取得了一定的成效,但不能解决全部问题。

四是企业型管理体制的分析。其特点是,运用市场经济的手段调整景区内的各种关系。不足之处是,景区内的经营是垄断性经营,无法建立公平竞争的机制。企业最终追求的是经济效益最大化,而这些企业往往又承担着较多数额的承包费用,失去行政监督条件下的经营行为总有千方百计地通过创收获得最大利益,把主要精力放到了风景名胜区资源的开发和企业的创收上。

由此可见,尽管风景名胜区已经走过了30多年的历程,但在管理体制的构建上,仍处在理论与实践的探索之中和借鉴吸收的“扬弃”阶段,现阶段还没有一个科学完整的管理体制。由于体制没完全理顺,导致风景名胜区开发与保护的基本矛盾越来越突出,“三乱”等现象屡禁不止,“城市化、市场化、人工化”倾向仍十分严重,严重影响了风景名胜区事业的可持续发展,应引起我们高度重视。景区是国家为保护遗产、资源,优化环境设定的特殊区域,风景名胜区担负着保护资源、优化环境、持续发展的神圣使命,尤其是在当前面临转轨期间的制度不完善、行为不规范和生态危机加重以及经济一体化大环境的压力,风景名胜区更需要站在可持续发展的高度,在充分考虑风景名胜区性质、特点的基础上,结合现有的管理体制,着眼于风景名胜区事业的可持续发展,以科学求实的态度,变革求新的勇气,尽快构建起符合风景名胜区实际、适应发展大环境需要的管理体系。

我认为,要解决现有体制问题,既要对管理体制的历史沿革进行科学的总结,又要对现实面临的大环境有个充分的认识。国家在现有行政区域中划出风景名胜区这一法定特殊区域,就是因为这一区域有着区别于其他区域的特殊性。所以,对风景名胜区的管理思路应该明显区别于其他行政管理,针对风景名胜区的综合性、特殊性和外部性的特点,应该借用“特区”的经验,对风景名胜区这一特殊区域实行特殊管理,赋予风景名胜区实施综合管理所必需的行政、执法、司法职权,给予风景名胜区特殊

的政策支持。总的框架是“一统一、三强化”,即:风景名胜区实施区域性集中统一管理;强化其政府行政管理职能,强化行政执法地位,强化社会监督作用。在统一框架下,构建起风景名胜区的管理体系。

为此,我建议,鉴于风景名胜区的特殊性,国家应该进一步强化风景名胜区的管理,将风景名胜区纳入严格的政府管理,自上而下建立起风景名胜区的管理体系。一是建立国家风景名胜区管理委员会,增挂世界遗产管理办公室牌子,负责风景名胜区政策的研究和对风景名胜区的宏观管理与监督;二是进一步充实完善省级管理力量,在省设立管理风景名胜区的专门机构,由专人负责;三是对风景名胜区管理体制实施重点改革。这种改革首先要防止风景名胜区管理体制上的市场化倾向,强化风景名胜区的国家干预,在政策上、组织上向区域性集中统一管理发展。这一体制下的管理机构至少要体现五项职能:一是按照国务院批准的总体规划确定的范围实施区域内的集中统一管理,像黄山、武夷山一样实现“进了山门(景区一家管”;二是要具有县级以上人民政府的主要行政管理职能,行使景区管理所需要的综合行政管理和综合执法的职能,在这方面,要借鉴千山、普陀山和九华山的经验;三是将管理所需要的执法部门,如公安、工商、卫生等纳入景区管理机构的统一管理,在这方面,峨眉山给我们做了很好的榜样,峨眉山的“责、权、利相统一,人、才、物相匹配,规划建设相衔接”和其现有的综合执法体系有着现实的借鉴意义;四是设立相应的司法、检察办事机构,像武夷山和普陀山一样设立景区法庭和景区检察机构,健全执法队伍;五是将风景名胜区作为一个独立的特殊的行政区域对待,使这一区域的管理不受属地管理和行政区划的限制,将区域内的居民和所有经营单位纳入统一管理,像黄山、九华山、峨眉山等大多数景区一样,使景区的集中统一管理落到实处。

综上所述,风景名胜区管理体制的理顺、创新应以“精减、高效、统一”为原则,管得住、管的好和可持续发展为目的。基于这一思考,我们赞成综合政府型和政府派出机构两种类型的优势,弥补两种体制中存在的不足,建立其类似于“特区”的,享有县级以上政府行政管理和行政执法职能的,具有防范资源流失机制的鱼与熊掌兼得的高度统一的景区管理体制。只有这样的体制,才能在解决风景名胜保护管理和开

发建设这一基本矛盾的基础上,更加适应加入WTO后经济一体化的发展趋势,才能有效地担当起风景名胜区保护、管理、规划、建设和合理利用的职责。

(作者单位:泰山门票管理处

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