分段执行中的权利制衡与程序效率的提高

分段执行中的权力制衡与程序效率的提高

内容提要：分段执行实是对执行权的分置，所谓分段，就是打破一人包案到底的传统模式，将执行程序分为若干阶段，每个阶段由不同的执行组或执行法官负责；所谓集约，就是对收结案、财产查控、处置等各项执行工作实行专业化分工。分段与集约相辅相成，各有侧重，却又有机融合。该模式旨在实现权力之间的相互制衡，从而提高执行的效率，真正破解“执行难”问题。无论是从以法制权的角度抑或以权制权的角度来看，我国目前的分段执行尚存在不尽如人意之处，敝如说，在以法制权上，多元化与缺位的并存；在以权制权上，权力分解存在的僵局。权力制衡与程序效率存在辨证统一的关系，分权的合理可以促进程序效率的提高，因此，要提高执行的程序效率，破解“执行难”问题，关键还是在于权力制衡的优化，而优化之策，一在法律法规的完善，一在科学的权力配置。 关键词：分段执行 权力制衡 程序效率

一、分段执行中权力制衡现状之考察

分段执行为“分段集约执行”的简称，由最高人民法院在2010年的第十一届全国人大常委会第十四次会议上提出，该措施旨在改变以往执行人员“一人包案到底”的传统执行模式，加强对执行权的监督制约。分段执行的理论基础是对执行权的分立，其分立包含两个相衔接的部分，一是根据一定标准把执行权划分为不同部分，二是把不同的执行权配置给不同的执行部门或人员行使。分段执行的初衷在于制约和监督执行权，实现不同部分执行权之间的相互制衡，从而提高执行程序的效率。通说认为，公共权力的制衡路径设计应当根据公共权力掌控者的层级差异从纵向和横向两个层面进行相机组合选择，因此公共权力的制衡通常通过依法制权、以权制权及以德制权等路径实现，分段执行实质是对执行权的分置，因此，对分段执行的权力制衡亦可通过法、权、德三个方面考察，但是虑及我国各级法院在法官及法院干警的思想道德教育是充实且相对完善的，以下仅从法及权两个方面入手。从司法实践来看，由于经验及理论的相对缺乏，分段执行的权力制衡尚未真正实现“帕累托最优”，存在种种不足。 （一）以法制权的缺失——多元化与缺位并存 1、缺乏统一标准，各级法院分段执行形式多元化

分段执行的实施依据是最高人民法院在第十一届全国人大常委会第十四次会议上提出的改进工作措施及后续文件，目前尚未形成全国统一的法律标准，从而导致各级法院分段执行形式的多元化，主要表现在分段的随意性和与之相关的部门设置的随意性。敝如说，长沙市岳麓区人民法院在推进“分段集约执行”机制改革中，将案件执行划分为财产调查、强制执行、结案监督等若干阶段，并成立3个专业执行组；合肥市庐阳区人民法院则将案件执行划分为财产调查、强制执行和执行裁决等若干阶段，并在执行局内设综合管理组、财产查控组、财产处置组、执行裁决组；北京市高级人民法院则对其下属各级人民法院进行了初步规范，即将执行程序分为财产调查、财产控制、财产变现三个阶段，每个阶段由不

同的执行组或执行法官负责。从上例可以看出，法院对执行阶段的划分标准不尽一致，其侧重点也就存在差异，如长沙市岳麓区人民法院实是对监督权的强调，合肥市庐阳区人民法院则强调了执行权的司法属性，而北京市各级法院的划分标准是以财产的变动为核心，强调了执行权的行政属性。执行分段的随意性直接导致了部门配置的随意性，从而出现了分段执行机构或部门设置的差异，通常法院都设置三个执行组，但也有部分法院则设置了四个或以上执行组，还有部分基层法院直接设立裁决科、执行实施科等科室，这些科室设于执行局内部，但位阶又与执行局相同，即被视为法院的单个法庭。 2、缺乏法律监督，分段执行部门法律责任的缺位

法治社会的内在要求是限制公权力行使的随意性和人格化，因此，法律的制约不仅应体现在对权力分配的限制上，还应体现在法律对权力行使的监督上，即设置与权力相对应的责任体系，通过法律责任规范权力的行使。从目前情况看，法律监督缺位主要表现在两个方面，一方面强制执行尚未有专门的执行法或执行法官法，从而导致执行相关法律法规的全面以及与其他法律法规衔接不紧密，相应地分段执行也面临法律法规的不健全和不完善这样的难题，另一个方面是强制执行缺乏完整的执行监督程序，最高院《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》中规定的执行监督是“级别监督”，即执行监督仅定位在上级法院监督下级法院的执行上，“下级服从上级”是行政监督中的一般监督原则，具有行政特性，违背了执行监督的司法特性，相应地分段执行的执行监督也呈现出行政特性，而缺乏司法特性，执行部门或科室的严重违法行为未设定相对应的法律责任的直接导致了“执行难”的部分乱象。

（二）以权制权的困囿——权力分解的僵局

以权制权的核心在于权力分解，即基于某种标准分割某项权力，形成相互制衡的权力体系。以权制权的目的并非消极地限制权力，而是在保证权力运行畅通、协调、有序、高效的前提下，对权力进行合理的配置，将权力运行的各个环节进行细化分解，增加监控程序，让分解后的权力相互监督、相互制约、防止人为造成权力过度集中，使单个部门或个人不能对某种权力形成垄权力1。分段执行旨在通过对执行权的分割限制权力行使的随意化和人格化，实质是将执行权划分为执行裁判权、执行实施权及执行命令权等若干项权力，形成相互制衡的权力体系。

实践中，各级法院通常采用三权分立，一般为执行裁判权、执行实施权及执行命令权，执行裁判权的具体权力包括实施调查和听证审查，对中止、终结、不予执行和变更、追加义务主体的审查和裁决，对罚款、拘留复议案件的审查和裁决；执行实施权的具体权力包括决定、实施强制执行措施，调动、管理执行员和书记员，审批相关的法律文书；执行命令权的具体权力包括决定案件执行程序的

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同亮、恩婵著《规范权力运行 强化权力制衡》，载《中国监察》，2004年第18期，第51页

启动，发布重大事项的命令，制作并签发强制执行的裁定，确定执行期限的中断等。2

三权的划分标准并非执行权的权力属性，而是依据具体的执行措施，似会导致以下问题：一是执行裁判权及执行命令权之间可能存在交叉或灰色地带，从权力的具体内容来看，执行裁判权可以完全涵盖执行命令权，两者之间的界限并不明显，如按三权分立模式可能导致部门的职责职能不分，从而带来部门之间“踢皮球”、“几不管”等现象；二是可能导致执行裁判权权能的弱化，民事执行行为包括单纯的执行行为和执行救济行为，而单纯执行为是执行救济行为的具体实现方法，相应地，执行实施权和执行裁判权的关系同样如，执行裁判权对执行实施权有着指示和引导的作用，在执行权当中应当处于核心地位，三权分立的目的在于是上述三种权力地位平等，从而导致执行裁判权权能的弱化。同时，我们应该看到基层法院的执行案件较多而人员相对有限，若部门划分过细，可能导致机构臃肿，执行权的效率反而可能下降。

二、分段执行中权力制衡与程序效率的互动之分析 （一）分段执行中权力制衡与程序效率的辩证关系

一方面分段执行中的权力制衡与程序效率在一定程度上是存在冲突的。权力制衡发端于法国著名启蒙思想家孟德斯鸠的分权理论，他认为，历史证明从古至今所有集中的垄断权力都会被滥用，为了防止这一现象，就必须要用权力来制衡权力。社会发展到今天， “分权”原则正成为各种制度设计时必然要遵循的基本原则，即通过“权力来制约权力”，达到预防滥用权力的目的，但要实现权力制衡，必然会增加管理的环节和流程，因而，必然会在一定程度影响管理和执行的效率。此外，权力分配的不合理可能导致程序效率的下降，能由两个或三个权力支点若被人为划分为四个或以上支点，会带来无谓的浪费，实是降低了程序的效率。分段执行的情况与此相同，执行权的不合理划分会导致机构臃肿、人浮于事等问题，从而使执行权的高效无法实现。

另一方面分段执行中的权力制衡与程序效率在一定程度上是同一的。权力制衡与效率在本质上又是辩证统一的。分权原则本质上是保证效率的条件，效率是制衡的目的。如前所述，权力制衡是监督权力行使的方式，其首要目的是要防止滥用权力，最终目的是为了防止权力人格化或随意化带来的巨大损失，从这一点看，权力制衡的目的显然带有保障效率的因素，是一个制度设计能够健康平稳发展的必要条件。反之，实现制度设计的健康发展，避免滥用权力引致的灾难性事件，是制衡的目的所在，也就是说保障制度设计的发展效率是制衡制度设计的根本目的。分段执行旨在解决“执行难”问题，规范执行权的行使，尽可能避免出现不受约束的权力的现象，又要充分重视提高执行效率，其最终目标在于实现执

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秦秀敏著《民事执行权的性质及权能初探》，来源自中国法院网，2004年7月23日发布

行的高效，可见，分段执行中的权力制衡与程序具有统一性。 （二）分段执行中权力制衡对程序效率的消极影响 目前，由于权力制衡尚存在种种不足，执行中的程序效率受到一定程度影响，实践中，权力制衡不佳对程序效率的消极影响主要表现在以下两个方面：

一是分段执行部门之间甚至部门内部人员之间的相互推诿现象屡见不鲜。由于执行权划分上的不合理或者权力分配比较粗糙，某些人民法院的分段执行部门之间的权责不明，从而导致执行案件进入执行流程后，某些部门通常只完成属于本部门的主要事务，对界限不明的事务则抱着“能不做就不做”的态度，部门之间的相互推诿现象由此产生。此外，在分段执行部门内部也可能出现相互推诿现象，通常分段执行部门由两到三个人组成，若职责未落实到人，则可能出现“累的累死，闲的闲死”现象。

二是案件在分段执行部门之间流转上的不畅通可能影响执行效率。从目前的情况来看，案件进入执行流程之后，先后要流经至少三个以上的分段执行部门，其后果可能是：每个部门在接收同一个案件后都得熟悉案件，换言之，一个案件可能要经过至少三次以上的熟悉过程，而且，由于专业知识、理论水平等因素的限制，各个部门对案件的掌握程度也存在差异，从而可能导致执行效果上的偏差。 三、分段执行程序效率再提高的关键——权力制衡优化之探讨

前已述及，程序效率与权力制衡之间具有辩证统一的关系，分权的合理与否直接关涉程序效率的高低。毋庸置疑，分段执行实施至今对执行程序效率的提高起到了积极的作用，但是，权力制衡不佳也在一定程度上影响着程序效率，因此，当务之急在于如何通过优化执行权的权力制衡再次提高程序效率。表面上看，执行权兼具司法权及行政权两种属性，但似更倚重司法权，此外，执行权分权的目的是为了破解“执行难”，实现权力制衡的同时提高执行效率，因此，笔者认为，无论依照执行权的权力属性抑或执行权分权目的来看，两权说更为合理，即将执行权划分为执行裁判权及执行实施权。从实践来看，在两权基础上配置相应的工作部门，一方面可以通过减少部门加速执行案件的流转速度，弱化部门掌握案件上的差异，另一方面在厘清部门权责基础上的合理分权也可防止部门之间相互推诿现象的发生。有鉴于此，以下对分段执行权力制衡优化的探讨亦建立在两权说的基础上。

（一）以法制权的实现——两个完善

初步完善的实现即出台相对统一的分段执行标准。笔者认为，在《强制执行法》尚未出台之前，有必要规范分段执行的形式及内容，因此，最高人民法院似应考虑就分段执行的分权形式、部门配置等出台临时性的标准，减少各级法院之间分段执行实施的差异，保证分段执行在各级法院的初步实现。

最终完善的实现即出台统一的强制执行法。 前已述及，分段执行的法律监督缺位表现在立法和程序监督两方面，因此，要实现对分段执行的以法制权需要

以系统、完整、操作性强的强制执行法为依托。当前，我国在立法上将执行作为诉讼程序的一部分，将“执行程序”以一编的篇幅，全篇包括一般规定、执行的申请和移送、执行措施、执行中止和终结4章268条，涵盖了执行的全部内容。这样的篇幅对于繁杂的民事执行来说，只能是“粗线条”的原则性规范而已。现行近

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二十年“执行难”的执行工作实际，显现了执行立法上的诸多缺陷。可喜的是，《强

制执行法》建议稿的第五稿已完成。笔者认为，《强制执行法》不仅应对执行机构设置、执行方式和机制、在执行队伍管理等作出明确规定，还应对执行中止、终结等涉及申请执行人重大利益和裁判文书实体效力等事项设定相应的限制条件，更应建立对执行程序全程的监管体系，只有这样的法律才能真正实现对权力的制衡。

（二）走出以权制权的困囿——科学分权与联动机制的综合运用 1、破解僵局路径之一——科学分权实现程序运行高效化

前已述及，将执行权分解为执行裁判权和执行实施权不仅符合执行程序的要求，也符合执行权权力属性，因此是较为合理的分权形式。依据两权说，执行裁判权应当包括审查权、执行异议裁决权、参与分配裁决权、复议决定权及其他重大事项裁决权等，而执行实施权应当包括调查权、搜查权、实施强制措施权、执行财产处分权及其他执行行为实施权。在厘清权力分配的基础上，执行局可内设三个组，即执行裁决组、综合事务组及执行实施组，同时为防止机构的臃肿，上述三个组不应为新设法庭，而应为执行局的工作组，由执行局统一管理。

执行裁决组主要行使裁判权，及时作出决议，其审查的范围包括审查收案、审查裁定案件的中止执行和终结执行、审查确认当事人之间的和解协议、审查案外人对执行标的的权力归属提出的异议、审查裁判第三人对执行到期债权的异议、审查决定当事人就罚款、拘留提起的复议申请等。执行实施组专司执行实施权，接收执行裁决组的案件后，以申请执行人提供的财产线索，查证被执行人的财产状况；根据金钱、动产、不动产和财产权利等不同的执行对象，分别采取查封、扣押、冻结、划拨、提取收入等强制执行措施；对已经采取强制执行措施的财产，根据具体情况在依法委托评估后决定采取强制拍卖、变卖或强制管理等。综合事务组的职能则相对较弱，作为辅助型工作组，其主要提供内勤服务如装订案卷、归档等。

执行裁决组及执行实施组应根据工作量的大小配置人员，在某些基层法院，由于案件数量较多，可考虑在组内再划分工作小组，如执行实施组可将组员分为3~5个工作小组，每个工作小组由两个或三个工作人员组成，并依据执行案件的内容确定工作小组的具体事务，如道路交通事故类工作小组、劳动仲裁类工作小

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许绍林 陈建珍著《单独制定强制执行法的必要性与可行性研究》，来源自中国法院网，2011年3月14日

发布

组、民间借贷类工作小组等。此种组织形式既有利于界定工作组之间的权责，又有利于人力资源的高效利用。

2、破解僵局路径之二——联动机制实现程序运行透明化

在分权的基础上，为防止出现部门之间踢之间“踢皮球”、“几不管”等现象，应调动社会资源和力量，进一步完善执行联动机制，提高执行行为的透明程度，在规范权力行使的同时提高执行效率。执行联动机制是指国家立法和司法机关通过加大执行力度、增加被执行人责任、提高被执行人强制执行成本等途径，增强对尚未进入强制执行程序的债务人的威慑力，促使其自动履行债务，使绝大多数生效裁判通过债务人主动履行而不是强制执行实现，以提高生效裁判履行率，节省司法资源，维护司法权威和社会稳定。4执行联动机制不但要动员全社会力量对执行难问题进行全方位、多层面的综合治理，实现法院执行力量与其他多种执行协作资源的全面互动，而且要在法院内部，要形成立案、审判、司法警察等部门大力支持执行工作的局面。执行联动机制往往使执行案件在进入执行程序之前就曝光在众多参与人或协助人目光之下，进入执行程序后，该案件的执行过程也相对透明，有利于推动案件的处理，因此，执行联动机制的完善不仅有利于形成执行合力，也有利于实现执行程序的透明化，减少执行部门之间的扯皮及推诿现象。

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李明亮著《人民法院执行联动机制构建初探》，载中国法院网，2007年 7月3日发布

组、民间借贷类工作小组等。此种组织形式既有利于界定工作组之间的权责，又有利于人力资源的高效利用。

2、破解僵局路径之二——联动机制实现程序运行透明化

在分权的基础上，为防止出现部门之间踢之间“踢皮球”、“几不管”等现象，应调动社会资源和力量，进一步完善执行联动机制，提高执行行为的透明程度，在规范权力行使的同时提高执行效率。执行联动机制是指国家立法和司法机关通过加大执行力度、增加被执行人责任、提高被执行人强制执行成本等途径，增强对尚未进入强制执行程序的债务人的威慑力，促使其自动履行债务，使绝大多数生效裁判通过债务人主动履行而不是强制执行实现，以提高生效裁判履行率，节省司法资源，维护司法权威和社会稳定。4执行联动机制不但要动员全社会力量对执行难问题进行全方位、多层面的综合治理，实现法院执行力量与其他多种执行协作资源的全面互动，而且要在法院内部，要形成立案、审判、司法警察等部门大力支持执行工作的局面。执行联动机制往往使执行案件在进入执行程序之前就曝光在众多参与人或协助人目光之下，进入执行程序后，该案件的执行过程也相对透明，有利于推动案件的处理，因此，执行联动机制的完善不仅有利于形成执行合力，也有利于实现执行程序的透明化，减少执行部门之间的扯皮及推诿现象。

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李明亮著《人民法院执行联动机制构建初探》，载中国法院网，2007年 7月3日发布

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