我国财政转移支付制度的问题及对策

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内容摘要 关键词

一、我国转移支付制度现状 (一)转移支付制度的产生和分类。 (二)我国财政转移支付的规模与结构。 (三)中央和地方财政收支关系现状。 二、我国现行财政转移支付制度存在的问题 (一)我国政府财权、事权划分不合理。 (二)我国财政转移支付体系不够健全。 (三)我国财政转移支付结构不合理。

(四)我国财政转移支付资金安排监督管理不严。 (五)我国财政转移支付标准规范程度不够。 (六)我国财政转移支付立法不完善。 三、国际经验借鉴 (一)美国财政补贴制度。 (二)德国横向转移支付制度。

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四、完善我国财政转移支付制度相关对策

(一)适时调整中央政府和地方政府收入划分范围和比例。 (二)增加地方税收返还比例。 (三)规范地方财政支出。

(四)一般性转移支付与专项转移支付并重，扩大财政转移支付规模。(五)建立完善统一规范的转移支付制度框架。

(六)建立以转移支付为主的主体功能区财税体制及政策体系。 (七)改进转移支付分配方法和资金管理，提高转移支付科学性、规范性和透明度。

(八)加强财政立法力度。

(九)进一步完善我国的分税制财政体制，明确划分中央政府和地方政府之间的事权、财权的范围。 (十)不断优化财政转移支付结构。 (十一)完善省以下财政转移支付制度。

(十二)集中财力，加大对贫困地区的转移支付力度。 (十三)建立纵横交错的财政转移支付形式。 参考文献

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我国财政转移支付制度中的若干问题及对策

内容提要：我国现行转移支付制度是自分税制改革以来，伴随一系列财政税收领域改革的实施逐步形成的。由于没有明确的目标模式，为保持既得利益格局、弥补政策增支减收推出的配套转移支付项目多，“打补丁”式的形成过程使得转移支付制度带有明显的过渡特征。转移支付制度目标不清晰，结构不合理，发挥财力均等化功能的一般性转移支付占比小，加剧地区间财力不平衡的税收返还等比重则仍然很大，纵向和横向财政失衡问题难以有效解决。转移支付功能不健全，包括解决辖区间外溢效应、中央委托地方事务等在内的应给予地方财政补偿的转移支付缺失或数额不足。省以下转移支付制度不统一，省级保本级财力的倾向使县乡财政困难问题得不到有效解决。转移支付体系还不能适应主体功能区要求，难以对主体功能区形成推进作用。转移支付的分配方法、计算公式、资金管理、透明度方面存在不科学、不规范的问题，影响资金的使用效率和效益。改革完善转移支付制度，对于推进公共服务均等化、主体功能区形成具有重要意义。 关 键 词：财政转移支付制度；问题；对策

财政转移支付制度的建立是保证政府职能正常运作的需要,也是实现地区间财政能力均等化的需要?目前我国财政转移支付制度存在着一系列问题,需要进行改革和完善?

一、我国转移支付制度现状

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㈠转移支付制度的产生和分类

财政转移支付制度是我国财政体制的重要组成部分。1994年的分税制改革后,为了解决政府间的财权事权划分问题以及平衡地方政府间财力失衡状况而建立的。一般来说,中央对地方的财政转移支付主要包括一般性转移支付、专项转移支付和税收返还。一般性转移支付的作用是缩小地区发展差异,促进地区间公共服务均等化的实现;专项转移支付则主要是用于公共基础设施建设、补偿灾害损失等特定项目;税收返还主要包括增值税和消费税返还、所得税基数返还、成品油价格和税费改革税收返还以及其他税收返还。 ㈡转移支付的规模与结构

1994年分税制财税体制改革以来,伴随我国经济的快速发展,中央财政收入高速增长,中央对地方财政转移支付的规模也快速扩张。中央大约每年将本级财政收入的60%-80%转移支付给地方。近年来中央对地方转移支付的结构变化为:税收返还占比一直较小,且比重连续下降,由2007年的23%下降到2011年的14%;一般转移支付比重逐渐上升,由2007年的39%上升到2011年的46%;专项转移支付占比相对稳定,占据转移支付总量的40%左右。 ㈢中央和地方财政收支关系现状

2010年,我国财政收支总体上基本相抵,但是如果把中央收支和地方收支分开来看,地方本级财政收入40,610亿元,仅占全国财政收入的48.9%,而地方本级财政支出73,602亿元,占全国财政支出的82.2%,地方收支严重失衡。如果把地方本级财政收入加上从中央获取

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的税收返还5,000亿元和转移支付收入27,349亿元,地方本级财政收入达到72,959亿元,占到全国财政收入的87.8%,地方财政收支基本相抵。由此可以看出,转移支付制度在我国财政体制中发挥着核心作用,直接影响到国家宏观政策的执行和地方经济的发展。

二、我国现行财政转移支付制度存在的问题

㈠我国政府财权、事权划分不合理

中央和地方实行“分灶吃饭”的分税制财政体制以来，对财权的划分还比较明确，而对事权的划分界定不清晰。财权与事权的不对称直接导致了各级政府之间对事权和财权支出范围的随意和盲目划分，拨付出去的财政转移支付资金的运用随意性很大，产生上下级政府对同一项公共服务重复提供或对某些地区急需的公共服务因上下级政府推诿责任而无人提供的现象，而且事权划分的模糊和财政支出范围划分的混乱导致许多政府机关人浮于事，也很难对其进行绩效审计和考核，很难快速和明确地界定当事人之间的责任分配，由此导致财政支出整体效益的低下。

1、分税制体制安排中，中央与地方收入划分不尽合理，地方税体系不完善

一是税收权限过于集中，地方政府缺乏税收立法权。我国中央税、共享税以及地方税的立法权都集中在中央。地方没有履行事权所必需的税权，影响了地方因地制宜采取税收政策，积极组织收入，发展地方经济的积极性。 二是地方政府缺乏主体税种。中央政府将数额较

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大、较稳定的税种划归本级或共享税；而留给地方的税种小而杂、税源分散、收入零星，导致地方缺乏足够而稳定的税收来源。理论上和各国实践中一般作为中央税的增值税、企业所得税在我国划为中央与地方共享税，既不利于中央宏观调控，也不利于生产要素在全国统一市场的自由流动和区域均衡发展。而应该属于地方税的营业税、城市维护建设税带有共享税性质，导致地方财政缺乏独立的主体税种，不利于地方财政收入稳定增长。三是税收分享比例“一刀切”，强化了地区间的收入差距。中央与地方共享税采取收入分享制，这一方式尽管比较简单易行，但存在税收分享比例“一刀切”的缺陷，不能调节各地财力状况，不利于达到缩小地区财力差别、实现资金再分配、促进全社会整体发展的目的。

2、中央政府与地方政府间事权与财权不相匹配

一是中央和地方间事权和支出责任缺乏清晰界定。1994年分税制改革后，各级政府事权的划分过于简单，事权交叉重叠，支出责任重点不明确，缺乏规范性，中央与地方政府之间职能错位。对于只有中央政府才具有的事权（如国防、外交），或只有地方政府才具有的事权（如对本地区提供公共产品）尚可以在各级政府间清晰区分；而对于中央和地方各级政府都具有的事权或者互相交叉的事权，则难以准确判断事权归属。 二是中央政府与地方政府间收支不对称。一是基本公共服务事权重心设置偏低，事权下移，导致地方政府事权过重。事权划分呈“金字塔”形，而财权划分呈倒“金字塔”形，地方政府承担过多的事权。二是中央政府和地方政府共同承担的支出责任较

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多，而且支出项目中中央与地方的出资比例确定的随意性很大。

3、转移支付制度不完善

转移支付制度不完善导致地方政府财权事权不匹配,间接促使地方政府为提高地方财政收入而推动房地产市场的畸形发展分税制改革后,中央政府收入大幅度增长,尽管地方政府的收入份额大大降低,但其支出任务并未随收入比例的变化而发生改变,公共支出主要仍由地方政府负担。换言之,地方存在着较大的财政缺口,转移支付制度在解决该问题上发挥着重要作用,但是由于制度的不尽完善,地方政府收支不匹配现象依然比较普遍。近年来伴随房价暴涨,国有土地出让收入也随之爆发性增长,占据地方财政收入的比重越来越大,在部分经济相对发达城市,该项收入占到财政收入合计数的50%左右。不但造成了社会资源过渡集中在房地产行业,挤压其他行业的发展,使经济畸形发展且无持续性,同时造成了严重的社会问题,也严重影响了国家宏观调控的效果。所以如何改革财政收入分配体制,完善转移支付制度,成为亟须解决的重要问题。我国地区间经济发展水平差异显著，需要中央政府通过转移支付对经济发展进行有力的调控。因此，转移支付的目标应该主要是弥补地方财政经常性收支缺口；缓解横向非均衡，实现中央政府的财政再分配功能；体现国家政策导向，实现经济稳定、协调发展。但是，我国的转移支付制度很不完善，主要存在以下问题：一是专项拨款的比重偏高。专项拨款已由中央明确了用途，对地方而言不能形成可自主支配的财力，有的专项拨款还要求地方予以配套，不仅没有带来财力的增加，反而加剧了地方财力困难。

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二是基于以保存既得利益为目标的税收返还所占比重过大。目前，中央对地方的税收返还占中央补助地方支出的比例过高，大大降低了转移支付的均等化功能，使地区间财力差异进一步拉大。三是省以下转移支付制度建设滞后，省以下纵向财政失衡比较突出，且转移支付资金分配和管理不规范，政策不透明，随意性大，调节功能不强。

㈡我国财政转移支付体系不够健全

转移支付的模式主要有三种,一是自上而下的纵向转移,二是横向转移,三是纵向与横向转移的混合。但就我国目前的情况来看,主要是纵向转移支付,地方间的横向转移支付较少。汶川地震后,国务院制定实施了《汶川地震灾后恢复重建对口支援方案》,要求中东部19个省份对口支援四川,进行有计划、有组织的援助工作。但是,对于一个地域广阔、经济发展极不平衡的大国而言,除了自然灾害后的临时性横向转移支付方案外,建立一种长效的横向转移支付制度,对平衡地区财政收入差异和实现经济平衡发展有重要的意义。省及省以下转移支付制度是我国转移支付制度体系的重要组成部分，在平衡各省内地区间经济发展水平及财力方面发挥着重要作用。但长期以内，我们只重视中央对地方的财政转移支付，忽略了省及省以下财政转移支出。作为平衡财力差距的省对地市的转移支付没能发挥应有的作用。目前，虽然有些省市已经认识到了这一问题，但由于缺乏总体规划，政策措施的效果并不理想。因此，转移支付体系特别是地方均等化转移支付体系亟待健全。

㈢我国财政转移支付结构不合理

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主要表现在专项转移支付比重偏高，财力性转移支付规模不大。均等化功能主要通过财力性转移支付来体现，现行财力性转移支付中，除一般性转移支付、民族地区转移支付和年终结算财力补助（2005年占财力性补助的40%）外，调整工资转移支付、农村税费改革转移支付等项目大多服务于特定政策目标，具有专门用途，并不能增加地方财政的可支配财力。为配合积极财政政策的实施，中央增发国债规模迅速扩大，专项转移支付增长较快。中央专款要求地方配套，是贯彻中央政策意图，引导地方政府资金投向，增强地方政府责任的一项重要政策。多年来，专项配套政策对于增强宏观控制、稳定粮食生产供应、推动扶贫事业方面发挥了积极作用。但是，由于专款配套政策缺乏规范的设计程序和统一政策，一些部门自行出台配套要求，在很大程度上加重了地方负担。专项拨款分配过程不够透明，助长了“跑部钱进”、讨价还价等不良风气，很容易产生权力“寻租”现象。很多专款明确需要地方提供配套资金，这就使财政困难地区很难争取到专项拨款，背离了均等化目标。专项资金规模偏大，不利于地方政府统筹安排转移支付资金，中央政府没有建立起与转移支付制度相适应的监督制约机制和项目考核指标，资金挪用现象时有发生，专项转移支付的政策目标难以达到。另外，转移支付种类过于庞杂，管理比较困难，转移支付资金的规模效益不能得到充分发挥。在我国的财政转移支付构成中，用于税收返还及补助的数额偏大，而用于缩小地区差距的数额又偏小。如2003年中央财政总支出预算为15138亿元，中央本级支出7201亿元，对地方税收返还和补助支出7937亿元。其中，

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税收返还3404亿元，体制性补助326亿元，对地方的其他财政转移支付4207亿元。税收返还占中央对地方全部财政转移支付的43%.而税收返还是以保证地方既得利益为依据的，实际上是对收入能力强的地区倾斜，与公共服务均等化的目标毫无联系，致使西部许多地区由于财政均等能力不足长期无法实现财政平衡。税收返还延续和固化了原有的不合理的利益分配格局，逐步拉大了地区差距。财政补助由于缺乏科学依据，透明度不高，随意性很大，常常出现上下级政府讨价还价的问题，明显有失公平。专项拨款也由于缺乏完善的法律依据和有效监督，运作不规范，经常成为地方政府平衡地方财政的工具。

㈣我国财政转移支付资金安排监督管理不严

转移资金的使用缺乏有效的监督机制,难以保证资金的合理利用有效的监督管理机制是转移支付资金拨付后的后续问题,但是我国现行的政府间转移支付无论是一般性转移支付还是专项转移支付,都存在着缺乏有效的约束和监督机制的问题。转移支付资金一旦到了地方政府的手中,地方政府资金的分配和使用是否符合中央政府的政策意向就难以得到确切保证,截留和挪用现象也比较严重。造成这种局面的主要原因是我国的政府间转移支付在资金的使用方面还没有建立起一套行之有效的监督、审计系统,没有建立一套足以监督和约束地方政府行为的机制和效益考核指标。长期以来人们对财政部门只管拨款。不问资金使用方向的现象已是见怪不怪了。我国较大比例的财政转移支付资金在拨付到各部门之后就进入失控状态。目前屡有项目重复设置、多头审批、利用职权对本系统资金安排予以“照顾”的案例。

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这些违规做法使财政资金难以统筹安排、合理配置，甚至还滋长了政府中狭隘小团体主义和地方保护主义的毒瘤，严重违背了财政转移支付资金拨付的目标和降低了资源配置的效率。

㈤我国财政转移支付标准规范程度不够

在我国现行的财政转移支付的法律形式中，并没有建立一套科学而完善的计算公式和测算方法，资金的分配缺乏科学的依据。目前，仍然坚持“存量不动。增量调节”的原则，并在此基础上采取“基数法”计算财政转移支付的资金数额。另外还有一些财政转移支付资金干脆就根据拨付者的主观判断，而不是根据一套规范的计算程序和公式来分配，这样势必造成财政转移支付的盲目性和随意性，使财政转移支付演变为中央与地方之间的博弈行为，影响公正性，降低了转移支付的效率。这样的财政转移支付标准不仅不能适当的解决我国严重的地区间财政收入上的差异，而且加剧了这些地区间的公共服务水平上的差异。省级政府以下的财权划分制度不规范,特别是县级及以下政府财权事权匹配不合理现行分税制财政体制中中央与省一级财政关系上相对规范,而省级以下各级财政之间的转移支付随意性比较大。现实中,省级以下财政体制的确定主要采取了“模仿”中央与省一级财政关系的基本做法,将主要收入来源的税收集中在较高级别的地方政府,然后再统一调配,加上调配机制不尽完善,经过层层转移拨付,到县级及以下政府财政收入明显不足,难以适应经济发展需要。当前乡镇及农村基础设施严重落后,与财政分配体制不尽合理有很大关系。

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㈥我国财政转移支付立法不完善

财政转移支付立法工作滞后,缺乏法律基础支撑目前,世界上许多国家普遍以法律形式甚至通过宪法对有关政府间转移支付事宜做出明确规定,使其具有高度的权威性和可操作性。自1994年以来,我国的财政转移支付制度已经有将近20年的历程,但相关的法律却只有《中华人民共和国预算法》,也只是对转移支付的一些原则性问题作了规定,已经远远不适应当前经济社会发展需要和公共财政管理需要。作为财政法的重要组成部分,转移支付法的缺乏导致财政转移支付制度难以透明化,使得财政转移支付制度的运作效果大打折扣。我国财政转移支付制度缺乏法律的支撑和保障，法律约束和监督机制不健全，主要表现在如下四方面：一是相关的法律法规体系的建设滞后，我国现行的政府间财政转移支付制度依据的主要是政府规章，还没有专门的或者相关的规定财政转移支付的法律。缺乏法律权威性和统一性，客观上降低了财政转移支付制度决策和运作的民主性和规范性。二是没有专门机构对财政转移支付进行统一安排和管理，使来自于不同口径不同名目的财政转移支付之间目标不统一，标准不合理，政策功能相互冲突，政策目标实现难以保证。三是财政转移支付的决定与支付缺乏明确的程序规范。使支付对象、资金数额、支付时间、支付方式等方面都带有随意性和人为因素，四是对财政转移支付违规违法行为责任的认定和处罚缺少全面、明确的规定，很多违法行为都以“内部处理”了事，造成了一些单位和个人对财政转移支付的有关规定视而不见。影响了财政转移支付制度的权威性。另外，审计部门对我国

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财政转移支付资金的使用也监督不够。

三、财政转移支付制度的国际经验借鉴

㈠美国财政补贴制度。

美国的财政转移支付主要是专项转移支付,也称联邦补助资金,因为美国的首要财政目标不是区域发展失衡,而是其特有的贫困率和失业率问题,解决这些问题专项转移支付更为有效,专项拨款主要用于教育、卫生和社会保障等基础建设领域。据美国国会预算办公室统计,目前联邦政府对州和地方政府的补助种类约400个,可以分为以下三类:一是分类补助,其特点是强制性、有指定用途,州或地方政府必须按照联邦政府规定的标准、用途安排使用。主要是用于给个人的医药补助、食品补助等。实际上,这类补助资金只是通过州或地方政府的手再转移到居民个人手中。二是总额补助,由州或地方政府在联邦政府指定的用途内安排使用,如交通补助、净化水补助等。在使用这类补助资金时,州或地方政府有一定的灵活性。三是收入分享,联邦政府在一些地区的资产、土地的收益,特许经营权收益等按一定比例留给当地政府,用于指定的用途。收入分享在联邦补助中所占比例很小。接受补助要受到审计监督。联邦政府管理与预算办公室(OMB)为联邦补助项目提供审计标准,并由独立审计人员(政府审计人员或有资格的注册会计师)对接受补助单位进行审计。 ㈡德国横向转移支付制度。

德国的主要做法是用《基本法》规定政府间的财权事权划分,关

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系公共利益的事务由联邦政府负责,其他事务则由地方政府负责,然后通过《联邦与州间财政平衡法》和《税收分配法令》具体规定财政转移支付的操作细则,其财政转移支付制度实施的监管机构是政府间委员会。德国转移支付制度包括纵向均衡和横向均衡两个方面,但主要是横向转移支付,并颇具特色。德国横向转移支付资金主要来自两个部分:一是增值税由州分享份额的1/4(增值税各州分享部分的3/4按每个州人口数量直接分配给各州);二是财政较富裕的州按计算结果直接划拨的资金。州际财政均衡具体分配包括三个环节:第一个环节是计算各州的财政收入能力指数和财政平衡指数。其公式分别为:财政收入能力指数=该州政府税收总额+该州所属各地方政府税收总额×50%财政平衡指数=全国各州人均税收额×该州加权人口数州下属的地方政府税收总额只按50%计入州的财政收入能力指数,是因为这种平衡是州政府之间的,而各州还要对所属地方政府进行财政平衡。人口权数按人口规模和密度依正相关关系确定,即人口越多、密度越大,则该州人口加权值越大。第二个环节是把财政收入能力指数(代表财力供给)与财政平衡指数(代表财力需求)相比较,分档确定接受平衡基金的州及应得数额、自求平衡的州和付出平衡基金的州及支付数额。具体情况是:财政收入能力指数相当于财政平衡指数的比例在92%以下的州,可从平衡基金中得到补助,以达到92%的水平;财政收入能力指数相当于财政平衡指数的比例在92%-100%之间的州,可从平衡基金中得到其不足100%部分的37.5%;财政收入能力指数相当于财政平衡指数的比例在100%-102%之间的州,财政上自求平衡;财政收

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入能力指数相当于财政平衡指数的比例在102%-110%之间的州,要从其超过102%的部分中拿出70%的财力转移支付给财政困难的州;财政收入能力指数相当于财政平衡指数的比例在110%以上的州,则要将其收入超过110%的部分全部用于转移支付。第三个环节是在年度执行中,联邦和应付出平衡基金的州按上述计算结果在每季度末按进度向应接受转移支付的财政困难州划拨平衡基金,年终汇总清算。年末,联邦与各州计算确定下一年度州际间财政平衡数额。

四、完善我国财政转移支付制度相关对策

㈠适时调整中央政府和地方政府收入划分范围和比例

非税收入的划分税收收入是财政收入的主要组成部分,因此收入划分主要是分税问题。但在社会主义市场经济条件下,大量国有经济、国有资源、国有土地存在的现实中,财政收入的划分范围超越了分税的范围。财权的划分除了分税之外,还涉及分利、分租、分费等一系列问题,特别是在国有土地出让收入已经占据地方财政收入非常大比例的情况下,继续让国有土地出让收入等非税收入专款专用,仅用于相对发达城市的建设支出,造成这些城市基础设施重复建设,而不发达地区公共基础设施严重落后,显然不符合目前国情。转移支付制度的一个重要目标就是平衡地方政府收入差距,但是目前的情况是非税收入在相对比较发达的地区占据着地方财政收入非常大的比例,适时调整非税收入的划分,对实现中央财政政策目标、扩大转移支付力度以及实现房地产调控目标都有非常重要的意义,这也与分税改革的初

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衷相适应。

㈡增加地方税收返还比例

探索建立适合中国国情的横向转移支付模式从我国目前的经济发展状况来看,在税收收入的划分方面,应把效率原则放在首位。税收返还尊重既得利益的做法虽然延缓了公共服务水平均等化目标实现的时间,但它对于整体公共服务水平的提高大有益处,特别是税收返还对发达地区有着积极的激励作用,有利于提高地方经济发展的积极性,并促使地方政府加强对税收的征管。另一方面,虽然中央政府分成比例降低,但会因为总量的增加而使财政实力也得到增强。也就是说,虽然表面上均等化目标未能迅速实现,差距甚至还有所拉大,但这种做法总比低水平的均等化要强,而且可以通过横向转移支付模式实现均等发展。由于各种原因,我国不同地区间经济发展程度存在较大差异,不仅存在于省级政府间,同一个省内不同地市、不同县区之间经济发展程度也都不一样,所以建立横向转移支付制度,不但进行财力的援助,也进行技术的传导和资源的整合利用,对实现地区间经济均衡发展、实现共同富裕是有重要意义。2010年,广东省政府印发了《关于建立推进基本公共服务均等化横向财政转移支付机制的指导意见》,明确提出在继续加大省对市县纵向财政转移支付力度的同时,逐步建立区域间横向财政转移支付制度,强化发达地区先富帮后富的社会责任,按照点对点对口帮扶支持的方式,帮助欠发达地区提高基本公共服务水平,逐步缩小区域间基本公共服务差距,我们应用此种做法并借鉴德国横向转移支付制度,推广到全国加以运用,实现全域共同富

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裕。

㈢规范地方财政支出

发挥人民银行国库监督制衡作用对地方转移支付量化管理的前提是地方财政支出的规范化、合理化,而目前我国地方财政较多的支出项目存在着较大的随意性,年底突击花钱现象屡禁不止,在扩张财政政策实施的阶段财政支出更是缺乏严格的管理,对货币政策的实施效果也造成很大冲击。改革的方向应该是充分利用人民银行国库支付系统,全面实现国库单一账户,逐步取消财政专户,实现款项直达入户,并严格执行财政预算,实现财政支出的公开化、透明化。

㈣一般性转移支付与专项转移支付并重，扩大财政转移支付规模 从我国现阶段实际需要出发，建议以一般性转移支付与专项转移支付并重的模式作为转移支付改革体系的目标模式。原因在于，一方面，较为严重的地区间横向财政失衡需要大幅度提高一般性转移支付来弥补；另一方面，中央委托地方事务需要专项转移支付切实保障经费补偿，辖区间外溢效应需要增加相应专项转移支付予以矫正，公共服务水平特别是贫困地区的公共服务水平亟待提高，现阶段仍需专项转移支付投入以加快公共服务建设。为此，要整合简化转移支付类型和项目，加快收缩税收返还规模，提高一般性转移支付比重到50%左右，将目前财力性转移支付包含的具有专项性质的转移支付项目，涉及的部分因素纳入一般性转移支付的计算公式，继而根据功能划入或归并入各类专项转移支付。最终形成一般性转移支付与专项转移支付大体相当、功能明确、互不交叉的转移支付框架。 在以功能划分的

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转移支付类型中，补偿中央委托地方事务的转移支付是必须优先满足的，在事权明确划分的情况下，中央政府有责任承担委托地方事务相对应的支出，而不能把支出责任转嫁给地方政府。其次应满足的是弥补财政失衡的一般性转移支付和矫正辖区间外溢效应的转移支付，这两项转移支付对区域间协调发展具有重要意义。实现中央政策目标的转移支付优先级低于其他几项，应视中央可用资金规模合理调整。

㈤建立完善统一规范的转移支付制度框架

一是规定转移支付的特定来源，提高一般性转移支付比重。2006年，我国中央对地方转移支付总额已达到1.35万亿元，但结构不合理，税收返还占比仍接近28.9%，专项转移支付和财力性转移支付中专项性质的转移支付合计占比近59.8%，发挥均等化功能的一般性转移支付仅占11.3%。一般性转移支付比重小，税收返还产生加剧横向财政失衡的效果，总地来看转移支付的均等化能力薄弱。针对这一问题，应借鉴澳大利亚的商品与服务税(GST)、日本的地方交付税等国际上较为成功的经验，赋予转移支付稳定的资金来源。可考虑将增值税收入全部作为转移支付资金来源，并从其中划出一定比例作为一般性转移支付，用于弥补财政失衡的缺口，保障最低标准的公共服务均等化。尽快研究确定适应我国国情的公共服务均等化原则，细化全国范围的公共服务最低标准，以此为基础测算一般性转移支付需要量，结合税收现状和发展趋势确定比例。二是整合专项转移支付，引入整块拨款的专项转移支付形式。近年来我国专项转移支付虽然规模增长迅速，但项目设置过多，导致了资金使用的分散化，资金多头管理，

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存在交叉重复的情况，影响了资金政策作用的有效发挥。应清理现有专项转移支付项目，对情况已经发生变化、不能发挥预期政策作用的项目予以取消；对重复交叉的项目进行整合，适当借鉴美国整块转移支付(即虽然在使用上有一定限制，但规定的使用范围较宽，在规定范围内，地方政府可以自主安排支出的具体项目和数额。)的经验，对亟待完善、属于中央委托地方事务或中央政策应大力支持，同时涉及多种支出类型的公共服务(既有基建支出，又有运转支出等需求)，如公共卫生服务，引入整块拨款的专项转移支付形式，由指定具体支出项目的专项转移支付转为指定支出方向、具体分配和管理的权利由地方政府自主掌握的整块转移支付，这样的安排更适应不同地区的实际需求。三是建立专门用于矫正辖区间外溢效应、中央委托地方事务具有补偿性质的专项转移支付，完善专项转移支付体系。在专项转移支付项目设计上，应坚持以实现中央政策意图、矫正辖区间外溢效应、补偿中央委托地方事务的主要功能为导向，尽可能做到不缺位、不越位；以中长期及年度发展规划为引导，使专项转移支付服务于中长期规划目标，避免因缺少长期考虑出现“打补丁”式的支出需求，过多占用可用的转移支付资源，降低资金的总体效益。矫正辖区间外溢效应和补偿中央委托地方事务的支出是转移支付的基本功能，应设立专项转移支付并使之长期化、制度化。应设立用于矫正辖区间外溢效应的专项转移支付项目，结合主体功能区规划，整合现有生态环境治理保护领域具有补偿性质的转移支付，以限制开发区和禁止开发区为突破口，探索矫正辖区间外溢效应转移支付的计算方法和公式，尽快试

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行并逐步推开；研究制定生态环境领域以外其他公共服务的辖区间外溢效应补偿机制，逐步完善外溢效应补偿制度，实行对提供外溢性公共服务或承担公共服务负外溢性的地方政府的有效补偿，矫正外溢效应对地方政府公共支出投向的扭曲作用。

㈥建立以转移支付为主的主体功能区财税体制及政策体系 一是推进形成主体功能区的财税体制框架。推进形成主体功能区的财政体制改革与具体政策设计要以各类主体功能区的功能定位和发展要求为出发点。对于优化和重点开发区这类以开发为主的主体功能区，要实行促进自主创新、优化调整经济结构、促进经济增长、转变增长方式、实现又好又快的可持续发展的引导性、鼓励性财政税收体制与政策。具体政策手段主要是税收领域的调整，包括增值税转型，针对自主创新、高技术产业化的税收优惠政策，生态环境税等。对于限制和禁止开发区这类以保护为主的主体功能区，要实行突出支持生态环境建设，实现生态环境可持续发展，保障基本公共服务均等化的财政税收体制与政策。转移支付是推进形成限制和禁止开发区的主要财税手段，包括完善对限制和禁止开发区的两级两类转移支付体系，加大一般性转移支付，加强生态环境治理、外溢效应补偿专项转移支付等。二是完善对限制和禁止开发区的两级两类转移支付体系。中央和省市区两级转移支付体系。根据“十一五”规划要求和主体功能区规划的设想，主体功能区划分分国家和省两个级次，对限制和禁止开发区的转移支付制度应该是中央和省市区两级转移支付体系，中央财政负有对国家级限制和禁止开发区提供主要转移支付的责任，省市区

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标，充分运用税收、公债、支出、财政投资、补贴和预算等各种财政政策工具，并与国家实施宏观调控的另一大经济政策即货币政策进行相互配合和协调，政策该松则松，该紧则紧，该采用中性政策就采用中性政策，做到短期调控政策与长期制度变革相衔接，努力维持社会总供给和总需求的平衡，促进经济结构的优化，促进经济的稳定增长。现阶段，要继续实施积极财政政策，并将着力点从刺激消费转移到调整和优化供给结构、实现产业升级、发展高新技术产业和科教方面来；正确把握国债资金投向，加强国债资金管理，提高国债资金使用效益；根据国家产业政策，及时调整财税扶持方向，大力支持国有企业深化改革和企业技术进步，对高新技术产业实行税收减免、再投资退税、提高研发费用扣除比例、允许加速折旧等特殊政策，努力促进科学技术转化为生产力，鼓励社会进行创新，提高我国的科技竞争力，增强经济发展后劲；研究制定新的财税政策和措施，努力促进非公有制经济和第三产业的发展，降低税率，涵养税源，进一步落实好调整收入分配政策，拉动社会需求有效增长；充分发挥财政资金的导向作用，积极引导信贷资金和社会资金的投向规模，促进民间投资及时跟进；调整和完善现行的出口税收政策，完善增值税出口退税政策，实行全额退税，进一步考虑扩大出口退税范围，鼓励、支持和推动外向型经济发展，建立和完善反倾销税、反贴补税制度，维护我国经济安全，保护国内产业的发展。四是按照公共财政的要求，调整和优化支出结构。公共财政理论重点对财政支出的范围作出了回答，即财政支出应当限于公共产品的支出，对于私人品行业除自然垄断性政府可以出资

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建设外，政府均不宜在竞争性产业进行投资，今后财政支出安排要进一步突出公共财政职能，缩小和控制财政支出的范围，逐步解决财政职能“缺位”“越位”问题，最终彻底从竞争性领域中退出，把财政资金集中转向政权建设、科学基础研究、基础设施建设、保护生态环境、提高社会福利、增强落后地区“造血”功能等经济发展和效率提高所必需的外部环境建设等非竞争性的项目，集中财力解决改革、发展、稳定中的主要问题，使财政支出与政府的职能范围和市场经济发展相适应，提高政府保障各项经济工作目标和社会事业发展目标得以实现的支付能力。同时，调整公共支出中各项支出的比重，精简行政机构，严格控制财政供养人口的过快增长，大力压缩行政经费支出，继续加大对科教文化事业的投入力度，大力促进社会主义精神文明建设。加强对公共支出的监督管理，建立财政支出的绩效考评机制，改革公共支出方式，完善支出分析方法，加强对影响支出水平较强的因素如产出水平、服务环境、人口变化、公共部门投入产出的价格等分析，可以将私人经济的市场效率准则运用到公共产品的最佳供应分析上，切实提高支出效益。五是完善转移支付制度，加大转移支付力度。只有实行规范化的转移支付制度，才能加大对老、少、边、穷地区的财政支援，逐步缩小地区差距，推进各地区协调发展，最终实现全面小康。首先，要合理确定转移支付规模。在当前情况下，要适当扩大转移支付规模，加大转移支付力度，提高转移支付补助额占中央财政收入比重，增加对贫困地区转移支付的总量和比重，同时也要防止回到统收统支的老路，影响各地的自主性和积极性。其次，适当调整转

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移支付结构，弱化税收返还，扩大专项补助，保证地方政府提供最低公共服务水平的需要，并要把用“基数法”确定的税收返还逐步过渡到用“因素法”计算的转移支付，逐步减少富裕地区税收返还增量，增加贫困地区税收返还增量。其三，改进转移支付办法，严格核定各地区标准化收入和标准化支出，逐步实现各地区公共服务水平的均等化，避免出现新的利益分配的扭曲。其四，转移支付模式实行以纵向转移支付为主，并用横向转移支付的混合模式，通过横向转移支付来充分利用富裕地区可转移财源，改变地区间既得利益格局，弥补单一纵向转移支付的不足。其五，大力推进省以下财政转移支付制度的建设，还没有建立省以下规范化的财政转移支付制度地区要抓紧建立制度并抓好落实，逐步减少非规范化的财政转移支付资金规模，统一纳入规范化的财政转移支付。六是深化税制改革，完善税制体系。要加快改革和完善流转税制度，将生产型增值税改为消费型增值税，以适应我国比较优势产业的转变，提高资金密集型企业的竞争优势，进一步鼓励投资和促进高新技术产业的发展；调整消费税征收范围，将高尔夫球具、游艇、高级皮毛、高档轿车等高档消费品纳入征收范围，停止对非日常生活用品如酒精、汽车轮胎和普通消费品征收消费税；扩大营业税征收范围，将修理修配行业改征营业税，确保营业税作为地方税主体税种的地位，同时加强对娱乐性消费行为的调节力度。进一步改革和完善所得税制度，按照公平税负、平等竞争的原则统一内外资企业所得税，扩大税基，调低税率，严格减免，把税收优惠统一到产业导向型上来；修订个人所得税法，实行分类与综合相结合的个

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人所得税制，提高起征点和费用扣除标准，调整税率和级距，提高高收入者的适用税率，加大对个人收入分配的调节力度，在“扩大中等收入者比例”上多做文章。加强地方税体系建设，统一合并内外资地方税制，使内外资企业适用相同的车船使用税、房产税、城市维护建设税、土地使用税等；完善财产税制，提高财产税在地方税体系中的地位，使财产税成为市县财政的重要收入来源；适时开征遗产税和环境保护税，增强税收调节功能，促进环境污染治理，刺激技术革新，筹措环保资金，增加环保投入；进一步扩大资源课税的范围，加大对资源课税的力度，促进资源的合理利用，防止税源的过度开采和浪费。

㈩不断优化财政转移支付结构

世界各国的政府间转移支付，大都采取复合型，即多种转移支付手法综合地运用。一般说来，这些形式大致可分为一般性转移支付、专项转移支付和分类转移支付三类。一般性转移支付是不附带使用条件或无指定用途的转移支付，其目标是重点解决各级政府之间财政收入能力与支出责任的不对称问题，使接受转移支付的地区能有足够的财力履行政府的基本职能，提供与其他地区大致相等的公共服务。专项转移支付大多带有定向支援、定向加强和委托办理的性质和特点。分类转移支付，一般只是指定转移资金的大的使用方向，而不规定具体的使用项目，接受此种转移支付的政府拥有一定的决策权。在选择新的转移支付形式时，上述三种当然都应加以考虑。但就我国近中期的实际情况看，当转移支付的模式确定后，似应建立一种以一般性转移支付为重点，以专项转移支付相配合，以特殊性转移支付作补充的

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复合型形态为宜。财政转移支付理论认为，财政转移支付的存在有着多种目标。财政转移支付目标不同，所要选择的转移支付类型也是不同的。由于资源的稀缺性，转移支付的目标经常是相互竞争的，一个目标的实现可能影响到另一个目标的实现。基于转移支付目标的多样性和相互之间可能存在的矛盾，对于中央政府来讲，应当将转移支付目标的先后次序、轻重缓急和相应的转移支付种类恰当的结合在一起，以既有利于目标的实现，又能尽量避免目标之间的相互冲突。一个好的、相互协调的转移支付应当是对于这些矛盾的协调，它既有利于中央政府的政策目标的实现，又避免对地方政府的优先性的干扰。从我国来说，我国财政转移支付结构的最大约束条件是财政收入的过度分权以及由此导致的中央政府的财政收入不足。如果在现有财政收入分权状况下，在没有改变中央与地方财政收入格局的情况下，就盲目地说中国财政转移支付的结构应当以无条件补助为主，无异于是削弱中央政府的控制能力，这既不利于中央政府职能的履行，也不利于国家优先目标的实现。因此，中国现阶段以专项补助为主、无条件补助为辅的财政转移支付结构是合理的。中国财政转移支付的改革方向不在于结构本身，而在于财政转移支付的支出方向，中国财政转移支付的改革应当承担起调整和优化财政支出结构的重任。从优化财政支出结构看，财政应当增加教育、医疗和社会保障的支出。从这些财政支出的事权归属来看，社会保障具有收入再分配的功能，属于中央政府的事权范围，卫生医疗和教育属于有益公共品，其中卫生医疗条件与个人的身体素质息息相关,也影响到个人的收入,教育支出尤其是

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