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NGO在公共危机治理中的“可为”与“难为”

作者：陈戈

来源：《海峡科学》2012年第05期

[摘要] 当前，我国进入社会转型期，各类公共危机事件频发，直接影响到社会的稳定和经济发展。在公共治理视野下，政府不再是管理社会事务的唯一中心，非政府组织（NGO）以其自身独特的优势，发挥出政府和市场无可替代的作用。但在公共危机治理中，NGO还存在着许多“难为”之处，显得力不从心。该文通过对NGO参与公共危机治理的“难为”因素分析，探寻NGO有效参与公共危机治理的途径。 [关键词] NGO 公共危机治理 可行性

关于非政府组织（NGO）的定义，不同学者有不同的说法，较为流行的是美国约翰—霍普金斯大学著名教授莱斯特?萨拉蒙提出的所谓五特征法，即将具有以下特征的组织界定为非政府组织：组织性、非政府性、非营利性、自治性、志愿性[1]。另外，在学界有许多与非政府组织含义相近的称谓，例如，第三部门、非营利组织、志愿者组织、慈善组织、免税组织等，由于它们从事的活动一般都具有公益性，所以在大多数情况下，人们认为这些称谓的内涵是一致的。目前，我国政府与NGO的合作类型主要有三种：政府支持NGO运作；政府委托NGO经营；以及政府购买与NGO生产。其中，第一种方式是目前我国政府与NGO进行合作的主要方式[2]。

公共危机是指其出现和爆发严重影响社会的正常运作，对生命、财产、环境等造成的威胁和损害超出政府的常态管理能力，要求政府和社会采取非常措施进行管理应对的一种紧急事件或紧急状态[3]。

在公共危机治理中，政府作为国家行政机关，出于其结构、权力局限，参与公共危机管理成本高昂，其触角难以全面触及社会底层，当危机发生时，仅靠政府力量难以全面有效地管理危机。而NGO作为公民社会的重要组成部分，具有贴近民众、公正公平、专业性、灵活性强等优势，在公共危机治理中发挥着不可或缺的作用。有效防范和化解公共危机，需要政府与NGO共同冶理，进而实现以人为本和可持续发展的目标。 1 NGO参与公共危机治理的可行性分析 1.1 缓解公共危机的理想第三方

在公共危机中，政府作为危机制造者或承受者，其形象和合法性遭受质疑或损害，政府作为危机事件中的负面主体，本身即处于受质疑或谴责的位置，单靠自身力量不足以化解危机。另外，公共危机是在社会系统中爆发的，涉及来自社会公民个体以及不同团体或组织的多元利益，因此，与其他组织保持互动与合作关系是政府处理危机的必然选择。最后，在现代社会利

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益需求多元化的背景下，必须承认政府对于部分公共事务存在“不可治理性”、“政府失灵”的情况是有可能发生的[4]。而NGO作为公民社会组织，独立于政府之外，比较容易获得民众的信任，在公共危机发生时，可以反映公众在紧急状态下的利益诉求，防止次生、衍生灾害的发生，是缓解公共危机的理想第三方。 1.2 有利于提供专业性的服务

政府部门作为公共管理者，不一定具备解决危机的所有专业技术，会导致一些重大事件处理不当,使政府处于更加不利的地位。而由众多专家组成的专业NGO，往往能够提供更精准的服务，更迅速有效地提供解决危机的方法，弥补政府在处理危机中的不足。 1.3 有利于调节市场和政府供给的不足

由于公共物品的非排他性和不可分割性，造成“搭便车”现象的存在，使公共物品无法通过市场机制来提供，从而产生市场失灵的现象。市场的失灵说明了政府干预的必要性。而政府提供公共物品时往往只能满足大多数人的选择偏好，有特殊需求的公众无法满足，从而导致了政府失灵。而NGO专业性、个性化差异服务，能弥补政府供给折中化的缺陷，有效的调配了市场和政府失灵带来的供给不足。 1.4 有利于社会动员和整合

在公共危机发生时，资源的调配和调动是极为重要的。NGO长期深入民间，有较好的群众基础，在民间资源的争取上比政府更有优势。在公共危机中，NGO在从下而上的社会动员、媒体造势等方面有独特的优势，而这些正好是政府部门触角伸不到或者不方便参与的领域，政府可以依靠NGO来获取这些资源，缓解危机。如在汶川地震中，很多NGO联合组成5?12的民间救助服务中心，这个机构可以分享信息，让各组织了解灾情和彼此救助的情况，避免大量的资源浪费。 1.5 有利于遏制政府腐败

NGO作为公民个人权利的集合体，是自治型的组织，具有监督政府行为的责任，当政府行为与公民利益相悖时，NGO具有对政府进行抗议和批评的权力。这也是NGO在公共危机中发挥作用的基点。

2 NGO参与公共危机治理的“难为”因素分析 2.1 难以真正独立于政府

根据国家民政部的有关资料，截至2008年底，全国共有社会组织41.4万个，其中社会团体23万个，民办非企业单位18.2万个，基金会1597个。来自中国民政部门的数据有其可靠性，但是实际上存在的中国NGO的数量要超过这个数字，因为这里的“社会组织”只能反映“那

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