关于农民公寓项目建设问题的探讨与研究

关于农民公寓项目建设问题的探讨与研究

报告参考标的：龙叫五龙区块农民公寓、龙叫一期农民公寓

农民公寓建设是农村经济社会发展到一定阶段的产物。慈溪农村经济发达，现代化水平较高，农民收入近五年连续实现两位数增长，2008年，慈溪市农民人均纯收入达到12263元，城市化水平达到61.5%，随着农村工业化步伐的加快，慈溪农村劳动力就业结构早已实现了以农业为主向非农为主的历史性转变，从而全面进入了城乡经济社会一体化发展的新时期，这些都使农民公寓建设具备了较强的现实性和必然性，因此，五龙村适时的提出了开发建设“农民公寓”项目，是大势所趋。

龙叫五龙区块农民公寓项目所需建设资金4063万元，其资金全部由五龙村经经济济合作社自筹。项目符合国家对该类项目建设的相关规定。建设规模和方案立足实际情况，遵循设计规范，并具有前瞻性；项目选址兼顾多方利益，用地规模适中符合要求；投资规模适度。项目属于基础设施项目，经前期精心勘察和设计，实行工程代建和项目招标，严把房屋质量安全，以达到预定的建设要求。目前，该工程已经完成前期准备，步入施工阶段。总体来讲，农民公寓的开发建设是顺应形势，是社会可持续发展的必然产物，其顺利的开展推广，顺应了时代的发展的需要，但该项目还处于摸索阶段，在错综复杂的经济发展过程中，有相当多的经验与问题值得我们共同探讨。 一、农民公寓开发建设的必然性

1、农民公寓的开发建设有利于优化镇村布局结构

目前，慈溪镇村数量偏多、规模偏小，农村布局松、散、乱的形态，直接影响到城乡经济、社会、空间和生态布局结构的优化，影响到农村经济社会的整体发展水平。因此迫切需要推动农村布局从分散走向集中，加大农民公寓建设力度，以大建制镇推动新市镇整合，以大行政村推动新型农村社区建设，促进镇村布局体系规模调大、结构调优。

慈溪农村人多地少，土地资源容量有限，人均耕地按户籍计算仅为0.6亩，农民居住分散，直接导致土地利用率和产出率较低，农村经济发展面临很大的瓶颈制约。因此迫切需要按照科学发展观的要求，扎实推进新农村建设规划基础工作，从而实现农地集中、居住集聚、用地集约、效益集显。这既是破解发展难题、保障发展需求，实现土地资源集约高效利用的有效手段，也是加快城乡一体化建设，推进农业规模化、农民市民化、农村现代化的现实需要。

2、农民公寓的开发建设有利于改善农民生活条件

长期以来，农民分散居住，影响了农村道路、水利、电力、环境等基础设施建设，以及农村文化、教育、卫生、体育等社会事业建设，这是造成城乡分治和行政区划分割的现实制约因素。因此，推进农民公寓建设，有利于在更大范围内合理配臵经济社会资源，促进城市基础设施向农村延伸、城市公共服务设施向农村覆盖、城市现代文明向农村辐射，能够从根本上改善农村环境面貌，推进城乡公共服务均等化，让越来越多的农民共享改革发展的成果，提升农民幸福指数。

可见，当社会经济、农村产业发展到一定程度，农民公寓建设就成为一种势不可挡的潮流，成为推动农村持续发展、推进城乡一体化进程的必然趋势。反过来，因势利导地推进农民公寓建设，又能够有力地促进产业结构调整优化、资源要素合理配臵、农民生活质量提升和农村生态环境改善，从而保障农村的持续长久发展。从这种意义上来说，农民公寓建设可谓是新农村建设的龙头工程，是推动农村城市化、城乡一体化的一项重大战略选择。

3、农民公寓的开发建设有利于节约土地资源、集约使用土地，提高土地利用效率

目前我国工业化、城市化进程加快。工业化生产方式的基本特征就是标准化和规模化，以尽可能低的成本制造出尽可能多的产品。而降低成本的最简单方式就是各种生产要素的高度集中，包括劳动力、资本、土地的集中。而在工业化、城市化过程中，土地资源作为一种宝贵的资源显得越来越稀缺。所谓“寸土寸金”就是发达地区土地宝贵的现实描述。为保住18亿亩耕地红线，我国政府提出在实行最严格土地管理制度的同时，节约、集约利用土地是今后土地利用的根本方针。潜力在城市，节地潜力在农村”。当初农民公寓建设之所以能够推开，一个重要原因就是发达地区由于土地紧张而形成的一种务实之举。事实上，适度、合理推行农民公寓建设能够节约大量的土地，提高土地的利用价值。农民公寓建设后臵换出来的土地及空闲地集中用于工业用地、城市建设和发展生态农业，在一定程度上提高了土地的利用价值。随着一批项目的实施，集中居住既为失地农民创造了大

量的就业和创业机会，也为壮大地方财力，保障农民利益提供了雄厚的经济基础。

二、农民公寓项目开发建设过程中的经验与存在的问题 1、工程质量的监督与执行

农民公寓做为一项惠民的实事工程，如何保证工程质量是整个项目的重中之重，为此上述项目实行了四级管理制度，一由镇、村两级班子为主体，成立农民公寓项目监督小组，二由村级经济合作社推选社员监督代表，三是经公开招投标引入监理公司，四是聘请专业人员作为甲方代表，全程监督。在实际操作过程中，监理公司监督施工单位项目执行情况，甲方施工代表监督监理公司，社员监督小组监督甲方施工员是否在项目施工过程中滥用职权，而项目监督小组进行总体协调，上述成员大致每周召开一次例会，总结本时间段工程中存在的问题，并布局下阶段工作。这样四位一体，垂直式的监督，有效防范重大工程贪污腐败行为。

2、项目的融资

农民公寓项目建设首当其冲的问题即是融资，作为一个实事工程，因其工程量大，时间跨度长，所需资金也较大，慈溪虽然民营经济发达，但集体企业改制后，村集体经济收入有限，不可能独立承担4000多万元的项目款，因此农民公寓建设项目的首要症结是融资问题，在项目初期，村班子综合开会研讨，认为可以走两条路：一是进行社会融资，二是进行银行贷款融资。前者融资成本低，后者简便，无不必要的麻烦。最后定调走银行贷款融资，主要考虑到银行融资简

便，结合后来慈溪市政府出台了《关于加强农民公寓项目建设融资补助政策》，融资成本的80%由政策买单，因此选择了银行融资。虽然社会融资不需要融资成本，但其劣处是登记者众多，如一旦以“保证金”形式开展融资，必然为将来的房屋分配带来相当大的纠纷，甚至于在施工过程中造成阻碍，如前年本镇施公山村在实施农民公寓项目过程中，实行了向本村村民收取所谓的“定金”，有部分村民就认为我既然出钱了，则就有权干涉施工，经常未经许可擅自进入场地干涉施工，既产生了安全隐患，又影响工程进度，打乱了原有的施工计划，为施工方和建设方造成了不必要的麻烦。

但是去年以来，由于通货膨胀的关系，国家实行了紧缩性的财政政策，多次使用货币政策，如提高银行存款准备金率、加息等货币政策，并加强了政策融资平台的监管，农民公寓项目属于半政府融资性质，致使向银行融资这一门槛不仅提高了很多，而且原本定的项目融资额也打了折扣。

虽然项目如期开工建设，村经济合作社利用本村的财务节余支付了第一笔工程款500余万元，但随着项目的推进，如若融资问题得不到彻底的解决，将为整个工程的进度埋下了一颗“定时炸弹”。

3、房屋分配制度

如果工程顺利完工交付，则摆在项目协调小组面前是一个“如何分配”的问题，农民公寓建设项目是近几年慈溪兴起来的新兴事务，如何在分配问题上做到“公开”、“公平”、“公正”，确实没有多少可以借鉴学习的地方，以该项目为例，总建设面积24901平方米，总户

数为165户，而截止八月底预约登记的村民数为321户，大致为2：1的供给需求比，如何协调分配，这不是某位领导拍拍脑袋就可以决定的事情，如何兼顾多方利益，将这一涉及民生的实事工程真正落实到实处，避免因分配问题而造成群体性事件，这是定调项目成功与否的必然保障，因此形成一套切实可行的分配操作方案是必不可少的。

具体操作我认为需综合多方经验，借鉴市经济适用房、保障房分配方法，结合本村的特色，制定切实可行的分配制度。

4、产权界定不明晰

目前本市的农民公寓项目土地权属分为两类，一类是集体土地，第二类是国有行政划拨土地。以前者土地性质建造的农民公寓，造成房屋无产权证，为今后的房屋转让带来相当大的纠纷，也堵塞了某些住房困难户解决买房资金的路径。第二类虽然是行政划拨土地，解决了前者集体土地的若干问题，但在项目申报时，市发改局规定，农民公寓项目必须由镇政府出面，因此，制作土地证时，登记名称为镇人民政府，这样操作可能初衷是为避免村集体权力太大，滋生腐败问题，但现实操作过程中，致使土地权属问题，而使得不能使用土地证进行抵押向银行进行融资（人民政府因属于政府融资平台，从而不能利用土地证向银行进行融资），原本村集体可抵押物就不多（因抵押品必须拥有产权，而大部分村集体资产较多，但国有产权的资产不多），如此又影响村集体的融资。

上述仅为本人对农民公寓开发项目调研后的一点浅见，数据不尽详实，望见谅！

数为165户，而截止八月底预约登记的村民数为321户，大致为2：1的供给需求比，如何协调分配，这不是某位领导拍拍脑袋就可以决定的事情，如何兼顾多方利益，将这一涉及民生的实事工程真正落实到实处，避免因分配问题而造成群体性事件，这是定调项目成功与否的必然保障，因此形成一套切实可行的分配操作方案是必不可少的。

具体操作我认为需综合多方经验，借鉴市经济适用房、保障房分配方法，结合本村的特色，制定切实可行的分配制度。

4、产权界定不明晰

目前本市的农民公寓项目土地权属分为两类，一类是集体土地，第二类是国有行政划拨土地。以前者土地性质建造的农民公寓，造成房屋无产权证，为今后的房屋转让带来相当大的纠纷，也堵塞了某些住房困难户解决买房资金的路径。第二类虽然是行政划拨土地，解决了前者集体土地的若干问题，但在项目申报时，市发改局规定，农民公寓项目必须由镇政府出面，因此，制作土地证时，登记名称为镇人民政府，这样操作可能初衷是为避免村集体权力太大，滋生腐败问题，但现实操作过程中，致使土地权属问题，而使得不能使用土地证进行抵押向银行进行融资（人民政府因属于政府融资平台，从而不能利用土地证向银行进行融资），原本村集体可抵押物就不多（因抵押品必须拥有产权，而大部分村集体资产较多，但国有产权的资产不多），如此又影响村集体的融资。

上述仅为本人对农民公寓开发项目调研后的一点浅见，数据不尽详实，望见谅！

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