城市公交优先与经济扶持政策研究

北方交通大学

硕士学位论文

城市公交优先与经济扶持政策研究

姓名：李振华

申请学位级别：硕士

专业：产业经济

指导教师：欧国立

19990101

北方交通大学硕士学位论文Ｙ．３１３５２《

摘要

本文是北京市公共交通研究所的课题《公共交通扶持政策

与法规研究》的一个子课题．主要研究公共交通优先和如何从

经济角度扶持公共交通，具体说来包括以下内容：

第一章：公共交通优先

’ｆ本章系统论述了为什么要实行公共交通优先，公共交通优

先的基本内容及内涵，国外实行公交优先的状况以及我国未来

如何实行公交优先的战略设想．以期将国内外喊了许多年的

“公交优先”口号落实到实处．ｊ

第二章：公交优先的经济扶持政策

、，，本章针对我国公交优先的实施状况，提出了在经济政策方

面应从投资、票价与补贴、经营政策三方面对公共交通进行扶

持，是承上启下的一章．丁

第三章：投资政策研究

’、√本章主要完成两个方面的问题：一是通过多元线性回归模

型来定量确定城市公共交通的投资发展规模，二是探讨公共交

通各种投资资金的来源及其结构问题．ｙ。

第四章：票价与补贴政策研究

＼ｆ本章系统分析了影响公共交通票价成本变动的各种因

素，通过引入一系列指标，区分开了政策性亏损与经营性亏

损；并研究政府对公共交通运营政策性亏损的承担中，票价调

整与财政补贴应占的比例，确定合理的票价水平和补贴方式，

建立有效的票价调整机制．ｒ

第五章：经营政策研究

本章详细研究了我国实行市场经济以来出现的城市公共

交通企业的经营模式，分析了现在占主导地位的“输血型”经

营模式存在的问题，提出了公交企业如何通过营造良好的政策

环境，树立正确的公交经营思想，建立合理的公交经营机制，

来培育自身的造血机能．

关键字：公共交通优先、投资、彳Ｆ贴＼票价、经营机制

：ｌ匕方交通大学硕士学位论文

ＡＢＳＴＲＡＣＴ

Ｔｈｅｔｈｅｓｉｓｉｓａｐａｒｔｏｆ（（ＰｕｂｌｉｃＴｒａｎｓｐｏｒｔＳｕｐｐｏｒｔＰｏｌｉｃｙＡｎｄＳｔａｔｕｔｅＲｅｓｅａｒｃｈ））ｕｎｄｅｒｔａｋｅｎｂｙＢｅｉｊｉｎｇＰｕｂｌｉｃＴｒａｎｓｐｏｒｔＲｅｓｅａｒｃｈＩｎｓｔｉｔｕｔｅ．Ｉｎｔｈｅｔｈｅｓｉｓ，ｗｅｍａｉｎｌｙｓｔｕｄｙｐｕｂｌｉｃｔｒａｎｓｐｏｒｔｐｒｉｖｉｌｅｇｅａｎｄｈｏｗｔｏｓｕｐｐｏｒｔｐｕｂｌｉｃ

ｔｒａｎｓｐｏｒｔｆｒｏｍｔｈｅｅｃｏｎｏｍｉｃａｌｐｅｒｓｐｅｃｔｉｖｅ，ｉｔｄｅｔａｉｌｅｄｌｙｉｎｃｌｕｄｅ：

Ｃｈａｐｔｅｒ１Ｐｕｂｌｉｃｔｒａｎｓｐｏｒｔｐｒｉｖｉｌｅｇｅ

Ｈｅｒｅｔｈｅｆｏｌｌｏｗｉｎｇｑｕｅｓｔｉｏｎｓａｒｅｄｉｓｃｕｓｓｅｄ：ｗｈｙｗｅｍｕｓｔｃａｒｒｙｏｕｔｐｕｂｌｉｃｔｒａｎｓｐｏｒｔｐｒｉｖｉｌｅｇｅ，ｔｈｅｐｏｌｉｃｙｃｏｎｔｅｎｔａｎｄｃｏｎｎｏｔａｔｉｏｎ，ｔｈｅｓｔａｔｕｓｑｕｏｏｆｐｕｂｌｉｃｔｒａｎｓｐｏｒｔｐｒｉｖｉｌｅｇｅａｂｒｏａｄ，ｈｏｗｔｏｃａｎｔｏｕｔｐｕｂｌｉｃｔｒａｎｓｐｏｒｔｐｒｉｖｉｌｅｇｅｉｎｏｕｒｃｏｕｎｔｒｙｉｎｔｈｅｆｕｔｕｒｅＳＯｔｈａｔｗｅｃａｎｍａｋｅＰｕｂｌｉｃＴｒａｎｓｐｏｒｔＰｒｉｖｉｌｅｇｅｉｎｔｏｒｅａｌｉｔｙ．

Ｃｈａｐｔｅｒ２Ｅｃｏｎｏｍｉｃｓｕｐｐｏｒｔｐｏｌｉｃｙｔｏｐｕｂｌｉｃｔｒａｎｓｐｏｒｔ

ｐｒｉｖｉｌｅｇｅ

Ｗｅｐｕｔｆｏｒｗａｒｄｔｈｅｖｉｅｗｔｈａｔｗｅｓｈｏｕｌｄｓｕｐｐｏｒｔｐｕｂｌｉｃ

ｔｒａｎｓｐｏｒｔｆｒｏｍｔｈｅａｓｐｅｃｔｓｏｆｉｎｖｅｓｔｍｅｎｔ，ｃａｒｆａｒｅ，ｓｕｂｓｉｄｙａｎｄｍａｎａｇｅｍｅｎｔｍｅｃｈａｎｉｓｍ．Ｉｔ’Ｓａｃｏｎｎｅｃｔｉｎｇｌｉｎｋｂｅｔｗｅｅｎｔｈｅｐｒｅｃｅｄｉｎｇａｎｄｔｈｅｆｏｌｌｏｗｉｎｇｃｈａｐｔｅｒ．

Ｃｈａｐｔｅｒ３Ｉｎｖｅｓｔｍｅｎｔｐｏｌｉｃｙｒｅｓｅａｒｃｈ

Ｗｅｍａｉｎｌｙｄｉｓｃｕｓｓｔｗｏｐｒｏｂｌｅｍｓ：ｔｈｅｏｎｅｉｓｈｏｗｔｏｑｕａｎｔｉｔａｔｉｖｅｌｙｄｅｔｅｒｍｉｎｅｐｕｂｌｉｃｔｒａｎｓｐｏｒｔｉｎｖｅｓｔｍｅｎｔｓｃａｌｅｂｙｔｈｅｍｏｄｅｌｏｆｍｕｌｔｉ—ｒｏｕｎｄｌｉｎｅａｒｉｔｙｒｅｇｒｅｓｓｉｏｎ，ｔｈｅｏｔｈｅｒｉｓａｂｏｕｔｓｏｕｒｃｅａｎｄｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎｏｆｖａｒｉｏｕｓｐｕｂｌｉｃｔｒａｎｓｐｏｒｔｉｎｖｅｓｔｃａｐｉｔａｌ．

Ｃｈａｐｔｅｒ４Ｃａｒｆａｒｅａｎｄｓｕｂｓｉｄｙｐｏｌｉｃｙｒｅｓｅａｒｃｈ

Ｗｅｓｙｓｔｅｍａｔｉｃａｌｌｙｄｉｓｃｕｓｓｖａｒｉｏｕｓｆａｃｔｏｒｓｗｈｉｃｈｃａｕｓｅｔｈｅ

ａｌｔｅｒｎａｔｉｏｎｏｆｐｕｂｌｉｃｔｒａｎｓｐｏｒｔｏｐｅｒａｔｅｃｏｓｔ．Ｗｅｓｏｌｖｅｔｈｅ

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ｐｒｏｂｌｅｍｏｆｄｉｓｔｉｎｇｕｉｓｈｉｎｇｔｈｅｐｏｌｉｃｙｄｅｆｉｃｉｔｆｒｏｍｔｈｅｍａｎａｇｅｍｅｎｔｄｅｆｉｃｉｔｂｙｉｎｔｒｏｄｕｃｉｎｇａｓｅｒｉｅｓｏｆｉｎｄｅｘｅｓ．Ａｌｓｏｗｅｓｔｕｄｙｔｈｅｒａｔｉｏｏｆｔｈｅｒｅａｄｊｕｓｔｃａｒｆａｒｅａｎｄｔｈｅｆｉｎａｎｃｉａｌｓｕｂｓｉｄｙｉｎｔｈｅｐｕｂｌｉｃｔｒａｎｓｐｏｒｔｄｅｆｉｃｉｔ．Ｆｉｎａｌｌｙｗｅｄｉｓｃｕｓｓｈｏｗｔｏｆｉｘｔｈｅｒａｔｉｏｎａｌｃａｒｆａｒｅａｎｄｅｓｔａｂｌｉｓｈｅｆｎｃｉｅｎｔｃａｒｆａｒｅｒｅａｄｊｕｓｔｍｅｃｈａｎｉｓｍ．

Ｃｈａｐｔｅｒ５Ｍａｎａｇｅｍｅｎｔｐｏｌｉｃｙｒｅｓｅａｒｃｈ

Ｗｅｄｅｔａｉｌｅｄｌｙｄｉｓｃｕｓｓｔｈｅｍａｎａｇｅｍｅｎｔｍｏｄｅｌｓｎｏｗｅｘｉｓｔｉｎｇｉｎｐｕｂｌｉｃｔｒａｎｓｐｏｒｔｆｉｅｌｄｓ．Ｗｅａｌｓｏｓｔｕｄｙｔｈｅｄｅｆｅｃｔｏｆ‘‘ＢｌｏｏｄＴｒａｎｓｆｕｓｉｏｎＴｙｐｅ”ｍａｎａｇｅｍｅｎｔｍｏｄｅｌａｎｄｂｒｉｎｇｏｕｔｔｈｅｆｏｌｌｏｗｉｎｇａｄｖｉｓｅｓ：ｉｎｍａｒｋｅｔｅｃｏｎｏｍｉｃｓｃｏｎｄｉｔｉｏｎｓ．ｈｏｗｔｏｆｏｓｔｅｒｐｒｏｄｕｃｉｎｇｂｌｏｏｄｆｕｎｃｔｉｏｎｏｆｉｔｓｅｌｆ，ｈｏｗｔｏｄｅｖｅｌｏｐｃｏｒｒｅｃｔｍａｎａｇｅｍｅｎｔｉｄｅｏｌｏｇｙ，ｈｏｗｔｏｅｓｔａｂｌｉｓｈｔｈｅｒａｔｉｏｎａｌｍａｎａｇｅｍｅｎｔｍｅｃｈａｎｉｓｍｏｆｐｕｂｌｉｃｔｒａｎｓｐｏｒｔｔｈｒｏｕｇｈｓｅｔｔｉｎｇｕｐａｇｏｏｄｐｏｌｉｃｙｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔ．

Ｋｅｙｗｏｒｄｓ：ｐｕｂｌｉｃｔｒａｎｓｐｏｒｔｐｒｉｖｉｌｅｇｅ，ｉｎｖｅｓｔｍｅｎｔ，ｓｕｂｓｉｄｙｃａｒｆａｒｅ，ｍａｎａｇｅｍｅｎｔｍｅｃｈａｎｉｓｍ．

２

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刖吾

党的卜四大确定了我国社会经济发展与建设的战略目标，并指出实现这个战略目标的关键是要实现两个根本性转变：经济体制要从传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制转变，经济增长方式要从粗放型向集约型转变．在新的历史日＿ｊ期，如何制定城市公共交通政策，是摆在我们面前的重大课题．城市公共交通是…个特殊的产业，它既要接受政府的指导，实现社会效益目标，又要受市场的制约，实现经济效益目标．政府如何进行日标综合并做出政策选择．对于城市公共交通的发展，乃至整个城市社会经济的发展至关重要．因此做好城市公共交通政策研究意义重大．

八十年代以来，城市道路交通量增长迅速，尽管城市道路也以前所未有的速度建设，但仍不能满足道路交通需求，城市道路交通拥堵日趋严重．有关资料显示，进些年来城市道路年增长率达３．４％，但交通量以１５％左右的速度增长，不少城市车辆行使速度普遍下降，一般城市干道上机动车的运行速度只有１５．２０公里／小时，大城市中心区的车速已下降至ｌＯ．１５公里／小时．

根据我国国情，受资金和时间的制约，短期内通过大量修建道路以满足交通需求是不现实的．从长远看，由于城市可用于修建道路的用地是有限的，因此可满足的道路交通需求也是有限的．根据推算，即便将城市用于修建道路的用地全部修建成道路，也只能满足部分居民的采用小汽车出行的交通需求．近远期问题都归结到道路资源的匮乏，由此决定了提高道路交通效率，用有限的道路面积承担尽可能多的人和物的位移是解决城市交通问题的必由之路．

公共交通是运量大、集约化经营的交通模式（劳动生产率、资源利用率），完全可以承担因社会经济发展而产生的出行需求，而且仝社会都可用．与个体交通相比，公共交通是对道路资源高效利用的交通方式．公共电汽车乘客人均占用道路面积约为小汽车的１／１０，自行车的１／６．目前的交通量结构中，个体交通所占比例过大，而且还有进一步扩大的趋势，降低了道路资源的利用率．因此，大力发展公共

，Ｉｔ方交通大学硕士学位论文

交通，适度抑制个体交通，改善交通结构，实现道路资源的优化配置，是改变目前道路交通供求紧张状况，缓解城市道路拥堵的最佳途径，同时也是适应城市土地资源匮乏这一基本特征的，考虑长远的交通战略．此外，环境恶化和资源缺乏问题是关系到城市能否持续发展的两个重要问题，公共交通比小汽车交通污染小，能耗低（占大气污染的比重等）．因此．发展公共交通也是城市社会可持续发展拢略的选择．

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第一章公共交通优先

１．１为什么要公共交通优先

城市作为一?个地区乃至国家的政治、经济、文化中心，具有人口密集、活动频繁、设施集中、用地紧张等特点，反映在交通上就表现为人多地少、车多路少、“求”大于“供”的基本矛盾．公共交通优先就是为解决这～矛盾丽提出的，它作为一剃１公共政策选择有着广泛的历史背景和社会需要，可以从以下方面加以分析。

１．１．１大城市的交通问题

在当今世界，城市交通问题是一个普遍性的问题，主要表现形式是交通拥挤、事故多发、环境污染、资源消耗等。发展中国家的交通问题比起发达国家要严重的多，而发展中国家大城市的交通问题尤为严重。

造成城市交通问题的原因是多方面的，发展中国家大城市交通问题产生的主要原因可以从如下几个方面加以分析：

（１）经济的迅猛发展和人口的急剧增加产生了大量的交通需求．世界银行选择了第三世界的代表性城市如吉隆坡、圣保罗、孟买和曼谷进行调研，发现这些城市对交通需求的增加大致上是与人ｒ］增长成正比例的。经济发展和人口增长使城市范围不断扩大，例如，巴西的圣保罗在１９３０年是～个仅有人口１００万、面积１５０平方公里的城市，但到１９６２年，其人口已达４００万，是１９３０年的４涪，面积也相应扩大到了７５０平方公里，是３０年前的５倍。城市规模的不断扩大和城市布局的扩散，造成出行距离增加，使得出行对机动化的依赖程度加大，并因此造成了机动车辆数量的迅速增加。例如，印度尼西亚１９７０年每１０００人仅拥有３辆机动车，而到１９８１年己增加到９辆，突尼斯则由２０辆增加至４０辆，巴西从３７辆增至８３辆，南朝鲜从３．５辆增至１４辆，而这些增加的机动车大都集中在城市中。

（２）城市交通基础设施严重不足。截ＪＬ：Ｎ／ｋ．十年代末，发展中国家只有１８个城市使用地铁，包括新加坡和香港。而且，在地铁发展初

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期，通常情况下城市仅有一条或两条线路。据统计１９８１年前后，在加尔各答、汉城、墨西哥城、布达佩斯儿个发展中因家，城市的地铁长度仅为１６，４公里、２＇Ｉ．８公里、７８３公里和２６．４公罩，而在东京、伦敦、巴黎、纽约这些发达围家的城市，地铁长度分别为１８６．７公里、３８７．９公里、２９３５公罩和４１７．５公垦。在一些发展中国家，城市道路相当匾乏，例如在中国城市，人构道路面积仅有５２平方米。而在纽约、伦敦、巴黎、东京人均道路而积分别为２４，５、１６．６、２５．０和１３．８平方米。

（３）交通管理薄弱。交通管理薄弱主要表现为交通崎控设备陈旧、交通秩序混乱、交通法规欠缺及其执行不严等等。在发展中国家发生机动车辆的过快增长，很大程度上是因为缺乏对这类交通需求的应有的控制。例如香港，从１９７６年到１９８１年，私人汽车数最以每年１３％的比率增长，使车辆密度达到每公里２８０辆。又如吉隆坡，从１９６０年到１９７０年，使用私人车辆的人数从７０１０８人增加到１４２５４８人，每公里干线上的私人车辆从３２８辆增加至５９４辆。交通负担明显加重，交通混乱现象随之增加。但在这两个城市加强了综合管理后，交通状况有了巨大的改善。此外，交通管理的另一个问题，是道路利用效率低。这与发展公共交通不力有着密切的关系。

１．１．２公共交通优先的历史必然性

在世界范围内，发展中国家大城市的迅速兴起是本世纪六十年代以来的一种突出现象，其表现为城市人口、规模的急剧膨胀和社会经济的快速发展。据统计，１９６５１９７０年发达国家城市人口的年均增长率为１．７８％，不发达国家则为３．６％，】９８５１９９０年发达国家为１，００％，不发达国家则为３．７９％。但是，与发达国家相比，发展中国家大城市化经济基础却落后得多。按国民经济生产总增长率排列，１９８５～１９９２年泰国、中国、印度尼西亚分别排列在世界的前三位，分别８．３％、６％和４．７％，而同期美国、德国、法国的增长率仪为１．１％、２．２％和２．２％。但是按人均国民经济生产总值排列，美国、德国和法国则分别在世界的第２、３、４位，分别为２３１２０美元、２３０３０美元和２２３００美元，泰国、中国、印度尼西亚人均国民经济生产总值只有１８４０美元、６７０美元和３８０美元。这至少从一个角度证明，虽然发展中国家经济发展速度很快，但由于起点低，国家仍然比较贫穷．

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与此相比，尽管第三世界国家的城市汽车拥有量比发达国家要低得多，但其交通堵塞的情况却不比发达国家好，甚至此后者更糟。这其中的一个重要原因是因为第三世界国家的道路和交通设施普遍不足。丽要使道路和交通设施得到较大的改善是需要投入巨额的资金的。这对于财力有限的发展中国家来说无疑是一个巨大的负担。事实是，在发展中国家，政府每年用在交通和运营方面的投资已经占地方公共财政支出的１５％～２５％，即使如此，仍然不能满足实际需要。此外，发展中围家完善交通设施，还有一个时间上的问题。发达国家的大城市化进程大体卜是渐进式的，这就使其城市的结构和功能可以逐步适应经济和社会发展的需要。例如发达国家的地铁已有１００多年的历史，法国巴黎第一条地铁线路于１９００年建成，在一战爆发前夕，巴黎己修建了ＩＯ条地铁线路，总长度为９ｌ公里。在城市布局方面，以前西方国家城市人门及就业密集，在空问上互相混杂，通过郊区化过程演变成目前的城市布局形态。这个过程的主要特点表现为城市地域窄问的扩大及人口与就业密度的下降。从以上分析中们可以得出一个结论，即发展中国家要在短期内通过大幅度提高道路和交通设施的水甲或者改善城市的布局是困难的。

在发达国家的大城市，人们更注重的是交通的舒适性、可靠性和交通对城市生态环境的影响等关系交通质量的问题。而在发展中国家，交通问题主要是需求与供给的严重失调的问题。因此，人们更关心交通的供给问题．但在一定的发展阶段上，受资金、土地、时删等资源的制约，交通设施的发展客观上难以跟上交通需求的急剧增长。这使得发展中国家必须把“经济”和“有效”作为选择交通发展模式的首要标准，而不是把“舒适”和“方便”作为选择交通发展模式的首要标准。这就注定了要突出和强调公共交通在经济性和有效性方面具有的明显优势，实行公共交通优先。公共交通优先在诸如新加坡和香港等一些国家、地区已经被证明是一种成功的政策选择。

１．２公共交通优先的基本内容及内涵

关于公共交通优先，目前国内外尚无在理论上较为系统的论述，

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但在大量交通方面的著作和研究巾又常常涉及公共交通优先的基本观点和方法及其实践。本文对这些观点和方法进行粗略的整理，蛆期别发展中困家大城市实行公共交通优先的必然性作出迸一步的说明。

１２．１公共交通和公共交通优先

１、城市交通系统。城市交通系统按服务特性可划分为公共交通和个体交通两大类。按业务性质可划分为客运交通和货运交通两大类。按服务特性和业务性质可交叉划分为公共客运交通、个体客运交通、公共货运交通和个体货运交通。本文主要讨论城市客运交通问题，因为城市交通问题主要是客运交通问题。为方便起见，本文巾把公共客运交通和个体客运交通简称为公共交通和个体交通。

城市交通系统是由轨道交通、常规地面交通和个体交通三个部分组成，其中前两种为公共交通。轨道交通是指地铁和城市轻轨系统；常规地丽交通主要是指包括公共电汽车、小公批汽车、出租汽车等在内的各种交通载体：个体交通包括步行交通、自行车交通、摩托车交通、小客车交通等。公共交通与个体交通有着各自的特性，公共交通（公共电汽车）运量火、集约化经营、节省道路空间、污染小等是其优点，运行不灵活、不能直达出行目的地是其主要缺点。个体交通的优点是运行灵活、可直达目的地、速度快、舒适和隐私性好，缺点是道路利用率低、能耗高、污染大。

２、公共交通优先的内涵与外延。公共交通优先是许多国家采取的一项城市公共政策，但确切的定义却不多见。根据国外一些城市实施公共交通优先的内容，结合我国的具体情况，可以这样理解公共交通优先：公共交通优先是指政府部门在综合交通政策上确立公共交通优先发展的地位：在规划建设上确立公共交通优先安排的顺序；在资金投入、财政税收上确立对公共交通的倾斜做法：在道路通行权上确立公共交通的优先权利。

有关公共交通优先的外延，较为全面的表述是：广义的，凡是有利于公共交通优先发展的政策和措施，如财政、税收等的产业倾斜政策，公交场站等优先用地规划，公交企业职工的优惠待遇等等，可称为广义的公共交通优先。而仅在交通丁程范围内，采用适当晌交通管理和道路工程等措施，优先公共电汽车在道路上的通行，即是狭义的

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公共交通优先。这个表述给出了如下的界定：

（１）公共交通优先的对象是大容量公共交通，即“公共电汽车”交通及轨道交通。在后面的论述中，如无特别说明将沿用这一概念．（２）公共交通优先的方法是“有利于公共交通优先发展的政策和措施”．

（３）公共交通优先内容涉及经济政策、城市规划、道路使用等方面．

在发达国家，由于在经济、规划等方面对公共交通的扶持政策，通常是通过立法的形式加以确立与实施。所以，在发达国家一般的交通文献中，关于公共交通优先，大多是指公共交通在道路上的优先通行，即所谓狭义的公共交通优先。

１．２．２改革城市交通中的不公平状况

城市交通是与城市社会的各阶层、团体和每个人的切身利益密切相关的一个城市基本问题。所以，公共交通问题是～个典型的公共政策问题。制定城市交通政策的过程实际上是进行城市交通政策分析和选择的过程，是政策决定、政策执行和政策修－Ｅ的过程。政策的作用是巨大的，政策对城市交通发展的影响是深刻的，政府交通政策的价值取向和具体法规制定将直接影响到城市交通事业的发展。

在本世纪六十年代，西方国家由于大力推行发展小汽车的政策，与此同时却对道路的载荷能力、交通管制的有效程序等缺乏准确的估计，因而引发了交通拥挤、环境污染等严重的交通问题和生态问题。我国长期实行的自行车政策亦直接对我国城市交通事业的发展形成了影响。建设部在《城市公共交通国家技术政策实施评估报告》中指出：“过去的十年（１９８５～１９９５），我国许多城市的自行车数量大幅增艮，造成这一结果的直接原因有国家不合理的经济补贴，低税收及疏于管理的税收制度，这已经给城市道路交通带来了巨大压力”。

由于资金、时间、科学认识水平、公民普遍素质等因素的制约，城市道路、交通设施、总体管理水平尚不能适应由城市社会经济高速发展所引发的交通需求量的急剧增长，我们在制定交通政策时绝不可忽视这样一个基本事实。城市交通政簸如同其它公共政策一样，其实质是全社会利益的集中反映。在现实社会中，由于利益的多元化属性，

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矛盾及冲突是不可避免的。这就要求政策在确定社会价值比的基础上进行利雒综合，刚使不能符合所有人的利益要求，也要符合社会的总体利益．在公共交通与个体交通的比较中，公共交通特别是公共电汽车由于对道路资源的高效利用，对解决因城市道路资源有限而产生的交通问题，有着不可替代的作用。囡此，公共交通优先符合城市社会的总体利益。公共交通优先作为一利一公共政策选择，其主要目的之一是要改变城市交通现状中不公平现象，这些现象表现为：

（１）、公共交通承担了城市绝大部分的客运量，而占用的道路资源却很少（剥‘机动方式而言）。在亚洲城市里，６４％多的城市旅行是乘公共交通工具。在北京市，公共电汽车交通运量占机动车容运量的７０％以上，而占用的道路资源不足２Ｑ％。

（２）、个体交通因对道路利用效率低和运行混乱应对道路交通环境恶化承担ｊ三要责任，但这种交通环境恶化的后果对公共交通的影响却远比个体交通严重。这是因为公共交通车辆进出站时要受到交通流的影响，而个体交通则没有这方面的问题。有关的研究指出，在交通拥挤时，每个出行者特别是小汽车使用者给其他出行者所带来的出行费用与时间延误远远高于给其本人造成的损失。

（３）、城市交通立体化的主要收益者是小汽车，公共交通很少从交通立体化中获益，相反一些城市在实施交通立体化时，出于对公共交通考虑不周，造成了公共交通的换乘不便和绕行。

（４）、公共交通因运行质量下降而蒙受了经济损失，而这方面的损失往往被忽视。交通阻塞影响公交车辆运营，影响车辆在…天内能够行驶的公里数并使燃料的消耗大量增加及加速车辆磨损。由于交通阻塞，需要更多的车辆和雇佣更多的工作人员来运送相同数量的乘客，这就造成了公共交通企业运营成本的大幅度增加，亦造成了更多的环境污染。

（５）、公共交通在客运市场的竞争中处境不利。一种产品是甭能够赢得市场，价廉只是一个方面，更重要的是产品的质量，对于客运交通也是如此。在许多国家公共交通作为公益事业，实行的是低于运营成本的票价。但政府给公共交通的补贴不能满足其扩大再生产的需要，甚至维持简单再生产都困难。这使得公共交通的服务质量只能维

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持在较低的水平，因此，其吸引力也难以提高。相比之下，一些国家的政府在允许私人经营｝ｆ｛租车和小公共汽车时，在票价和经营方式上给哥了宽松的政策。凼为没有支付真实成本（如道路资源的使用费用、交通管理发生的费用、环境污染的治理费用等），虽然票价低但仍有客观的利润，这使得私人交通经营者有条件提高客运服务质量以争取出行者，并以晟小的代价快速赚同利润。而公共交通则因收入减少，经营上处境更为艰难。

公共政策是政府按照既定Ｆｆ标，以其公共权威的地位，向社会进行公共利益的分配，社会公平因此成为了其中一个基本的问题．我们认为，衡量公平与否的社会标准，首先要看其是否与社会总体利益相一致。不难理解，城市交通问题中涉及到的利益群体，诸如公共交通乘客、小汽车出行者、自行车出行者、小汽车制造商等等，它们的利益显丽易见地存在着矛盾。政府决策部门不能在各利益群体问摇摆不定，而应当从社会的总体利益出发既看到利益矛盾的一面，也看到利益统一的一面。这统一的一面就是，如果城市交通状况继续恶化，各种交通方式出行者都将遭受损失，如果小汽莩的行驶速度还不及马车，恐怕人们购买小汽车的欲望也会下降，这也是小汽车制造商不愿看到的。因此，改善交通状况是各利益群体的共同要求。但是，为改善交通状况而采取的政策，并不意味着各种利益群体都可从中获得同样的实惠，有些还要牺牲一些既得利益。然而，从更高的层次看，交通的改善，促进了社会经济的发展，最终对每个利益群体都是有利的。

１．２．３公共交通优先的经济合理性

政府在制定政策时，除了要考虑“公平”外，还要考虑“效率”，尤其是在社会主义市场经济的环境下，忽略了效率的公平，难免重蹈“平均主义”的复辙。公共交通优先不仅仅具有社会公平的意义，同时在经济上也具有明显合理性。表现在以下几个方面：

Ａ：公共交通占用道路资源、消耗能源少，这本身就体现了公共交通的经济性。实行公共交通优先起到了优化资源配置的作用；

Ｂ：公共交通是大规模、集约化经营的交通方式，其规模效应是其他交通方式无法比拟的。以北京市为例，在劳动生产率方面，公共

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审。汽车职工平均每人年完成客运量为５５８００人次，是出租车的７．４倍，私人小汽车更无法与之相比．

Ｃ：公共交通运营成本低。有关研究表明，如果将土地费用计算在内＋完成同样的客运量，自行车的运营成本是公共交通的４倍多。考虑到小汽车交通占用的土地资源高于自行车和公共交通，其运营成本会更高。也就是晓，公共交通的建设与使用所需的费用要比私人方式低得多。公共交通是将社会分散资金集中利用的一种低投入高产出的交通方式。实行公共交通优先起到了对资金的优化利用。

１．３国外公共交通优先的实施情况

从国外一些城市公共交通优先的政策实践来看，其政策内容可以归结为以下三方面：

１．３１对公共交通经营的扶持

国际公共交通联合会，曾经对前苏联、美国、英国、德围、厂｜本、澳大利亚、加拿大和月麦等２４个国家的７９个城市公共交通企业进行了调查，其中有７６个公共交通企业得到了政府不同渠道、不同方式、不同程度的补助。占被调查企！叱总数的９６．２％。可见，大部分围家政府对城市公共交通企业都实行了优惠扶持的经营补贴政策，并且补贴占运营总费用的比例呈增长趋势。例如１９７０年至１９８２年间，美国由１５％上州到６３％，西德由２３％上升到３８％，瑞典由２１％上升到６０％，英国由８％上升到３２％。补贴最显著的效果是：可使票价保持低水平，并能提高客运服务质量和服务水平，同时还可吸引更多层次的居民乘坐公共交通车辆。

１．３．２优先公共交通车辆通行

国外在优先公共交通通行上采取的主要措施有：开辟公共交通专用车道、采用公共交通优先信号控制系统、在制定交通法规中考虑公共交通优先、限制小汽车在城区的使用等。

开辟公共交通专用车道，为公共交通提供了更多的道路空间。公共交通专用道是指只允许公共交通车辆行驶的道路。由于公共交通专

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用车道不允许其他车辆行驶，基本消除了非公共交通车辆对公共交通车辆行驶的干扰，从而改善了公共交通车辆的运行环境。如巴黎在公交客流鼍和道路负荷量大的路段上，为地面常规交通运行设覆了４８５条公共汽车专用道。总长度为１８５．６３的公里，平均运营时速比非专用道提高了４５％，而公共交通客运量增加了３０％．又如，日本的名古屋市ｍ东大居住区向西１０．４公里长的干道上设置了早晚高峰期（早７～９点，跷５～７点，公共汽车专用道。存这段于道土公共汽车运行对列由过去的５０～６０分钟缩短为３２分钟，其客运量增加了１５％．采用公共交通优先信号系统，使公共交通车辆优先于其他车辆通过路口，减少公共交通车辆在路【＿］的延误时间．具体有三种方法：一是根据公共交通车流调整绿信比和信号餍期；二是采用公共交通感应信号控制来调整绿信比和信号周期；三是公共交通专用信号，遇到公共交通车辆即改变交通信号和灯色。在Ｆｌ本东京市，没有公共交通优先信号系统的交叉路口，优先通行道有９４．３公里，其运行速度Ｉ＿｝｛以前的１２２ｋｍ／ｈ提高到Ｉ３ｋｍ／ｈ，停车次数减少１０％：再如巴黎采取公共交通路口信号优先放行后，使进入市中心区的公共交通车辆车速提高了２４％，运行时间减少了２６％，最大延迟时间下降了３０％．制定交通法规时应考虑避免造成公共交通的不便，并明确规定其他车辆避让公共交通车辆。如德国等国家在城区禁ｌ｝＝社会车辆转弯的路口，公共汽车均可以转弯。很多国家（法国、英国等）在交通法规中明确规定社会机动车必须为进出站的公共汽车让路，否则按违章处理。

限制小汽车在城区的使用，可谓是对优先公共交通通行最有力的措施。在英国的伦敦、法国的巴黎等大城市都在发展“驻车换乘”交通方式，即在各大型交通枢纽和车站，在设计规划时，就在其近处安排修建小汽车停车场。小汽车使用者只凭公交胃票就可以免费存车，以鼓励小汽车乘客换乘公交车辆。

１．３．３公共交通立法

通过立法保护公共交通的各项权利是发达国家普遍的做法。如美国于１９６４年颁布《城市公共交通法》、法国的《城市交通法》、西德

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的《改善地区交通现状的财政资助法》都具体规定了公共交通发展投资的来源和比例关系。美国的《公共交通法》规定，公共交通建设的主要资金由联邦政府投资７５％，地方政府投资２５％；对公其交通运营亏损，立法上规定联郯政府和地方政府各补贴５０％．法国的《城市交通法》规定，城市公共交通的基本建设资金由中央政府投资４０％～５０％，其余由地方政府或有关部门投资；对公共交通运营亏损，规定中央政府补贴７５％，地方政府补贴２５％．上述这些国家政府投资公共交通的资金主要来源于征收燃料税。

公共交通立法规范ｒ政府、公共交通经营者和公共交通使用者的相关行为，避免了主观随意性和不确定性。因此，完善公共交通法规有利于公共交通的健康发展，在这方面，发达国家的经验值得借鉴．

１、４我国实行公交优先的基本设想

几十年来，我国大城市的交通问题始终困扰着城市政府及其城市规划部门、交通管理和交通经营部门以及城市居民．如何解决城市交通问题既是城市政府也是广大市民关注的问题．随着城市现代化的进展，这一问题的紧迫性、严重性同益突出．下面我们以北京市为例，从我国的总体发展水平和北京市的实际情况出发．来说明实行公共交通优先是解决城市交通问题的出路．

１．４．１公共交通优先的必要?性和紧迫性

Ｉ、随着我国市场经济体制的不断深化，国家经济势力的不断增长，城市公共交通逐渐成为制约经济发展的“瓶颈”，实行公交优先是解决这种“瓶颈”状况最快速有效的方法．这是因为我国的城＿市交通基础设施建设面ＩＩ在一个难以克服的障碍：财力严重不足．有关研究指出，近ｉ５年内北京、广州、上海等几个发展较快的城市，每年道路砥积的拓展速度只不过在３％、４％左右，仅为同期机动车保有量增长率的１／４．即便如此，用于城市道路交通设施的投资已达到ＧＤＰ的８％以上，大大高于世界银行对３０几个发展中国家大城市道路交通投资比例调查之后所推荐的比例（占ＧＤＰ的２％一３％）．有关研究还指出，

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第二章公交优先的经济扶持政策

２．１政策上扶持公共交通的合理性

城市公共交通作为城市的基础设施，以提高全社会的总体效益为宗旨．但是对于公共交通的经营者，又必须完成和超额完成各项经济指标，提高企业自身的经济效益，以维持企业正常的生产和经营．没有社会效益，公共交通就丧失了存在的价值基础，没有企业经济效益，公共交通则无法经营，社会效益也就无从实现．显然，两个效益缺一不可，必须高度统一．

公共交通提供的并不仅仅是对乘客的直接服务，它以提供乘客空问位移的特殊形式，将其创造的价值溶于生产、流通等社会的各个领域的经济效益之中．两且，由丁公共交通的高效率，其对社会的贡献还包括缓解交通拥堵、改善环境质量、降低交通事故、提高能源利用率、改进经济战略，提高城市中心区效率等．因而，公共交通的发展应当得到应有的支持．

公共交通创造了巨大的社会经济效益，但为此的付出却不能直接通过调整票价水平完全得到补偿．这是因为出行者总是从直接的利益出发选择交通方式的，只有当出行者认为某种交通方式的苣接性能比是最优的，他（她）才可能选择这种交通方式出行．由于与个体交通相比，城市大容量公共交通在服务性能方面存在着出行路线不能灵活改变、准点率差、不能直达出行目的地（中途停站）、需要换乘、舒适性差等缺陷．因此．如果公共交通票价完全涵盖了其为社会经济效益的纠出，公共交通的性能价格比就会处于较低的水平，势必导致出行者向其他交通方式转移．这样不但获得补偿的初始动机会落空，而且还会影响社会的总体效益．因此，从全社会的利益出发应使公共交通的价格性能比处于相对的优势．

既然公共交通为社会做出了巨大的贡献，而相关的付出又不能从票价上得到相应的补偿，那么政府在政策上给予各种必要的扶持就是合情合理的，否则城市公共交通的经营者就无法维持生产和经营．

２

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再从社会公平的角度来看，在政策上扶持公共交通也是合理的．目前我圈的人均乍活水平还比较低，能够以小汽车为主要出行＿Ｊ＝具的人毕竟是少数，绝大多数人的工作和生活出行还足依赖公共交通，公共交通搞得不好，将会ｆ“重影响他们的工作和生活质量．但是，现在存在着这样一利ｔ极不合理的现象：绝大多数人乘坐的公共交通仅占用了很少的道路空间，而少数人乘坐的小汽车却占用了大量的道路空间．小汽车的快速增｝∈，乃至引起交通拥堵，从经济学的角度看，这毛要是由丁兑支付的使用费用远低于使崩成本而造成的．事实卜－，在交通拥堵时给其他出行者所带来的出行费用与时间延误的增加远远高于给出行者本人所造成的损失，对于道路利用率极低的小汽车使用者来说，就更是如此，简言之，小汽车的使用者占用着大量的道路空间，不但没有支伺必要的社会成本，而且增加了公共交通使用者的出行费用．在政策上扶持公共交通有助于改变这一不合理状况，实现社会公平．公共交通是一个庞火复杂的系统，公共交通政策必然关系到各社会团体的利益，因而政府必须在全社会总体利益的立场上，以其绝对权威的地位进行利益综合，制定合理的公共交通政策．

２．２公共交通现状、问题及其原因分析

改革开放以来，城市公共交通随着社会经济的高速发展也得到一定的发展．１９９３年与１９７８年相比，公共电汽车标台增长２２０．９％，公共交通运营线路增长２６７．９％；１９９３年统计全国公共电汽车共有９９６７０标台，平均每万人拥有６．０标台：近几年出租车发展迅猛，在８年中增长了５倍：现有三个城市建成了地铁，线路总长约７０公罩．尽管城市公共交通有了很大的发展，但在其发展过程中也存在着各种各样的问题，综合反映在两个方面：

２．２．１公共交通企业财务状况恶化．

公共交通亏损增加，财政补贴大幅度上升．根据对全国１２４个城市公共交通企业调查，１９９２年比１９９１年亏损增加了６０．４％，补贴增加了２７．７％；１９９３年比１９９２年亏损增加了７４．２％，补贴增加了

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６１．８％．其中导致财务状况恶化的主要原因有：

】、公共电汽车和地铁的车票价格与其成本严重背离，补贴不到位．尽管这些年来公共电汽车和地铁的票价有过几次调整，但是由于运营成本的增氏，价格与成本的背离仍很严重．又由于政府对公共交通的补贴通常是采取“用了再算，亏多补少”的办法，且常不能及时到位，造成公交企业的财务困难．公共交通运营成本的增加主要由于以下原因：

（１）原材料、工资及福利费用支出增长．这与全社会物价卜Ｉ涨和职工Ｊ：资增长相一致，这部分支出占公共交通运营成本的６０％．以燃料价格为例，市场化以来，１９９４年与１９９１年相比公共交通使用的汽油价格上涨了１０５２４％，柴油价格上涨了７４３２％：公共交通企、ｌｋ职工人均工资及福利收入成倍增加，例如：１９９５年与１９９０年相比，北京市公共交通公司职工人均工资及福利收入增长ｒ１３０％．

（２）运营效率低．城市道路交通拥堵是影响公共电汽车运营效率的一个重要因素，由＇丁二交通拥堵使公共交通运营速度降低，车辆的周转卒下降．在这种情况Ｆ，完成与以前相同的工作量，必须投入更多的车辆和司售人员，此外还要增加场（厂）、站设施和维修人员．劳动效率低是造成公共交通运营效率低的另～重要因素，反映在公共交通企、批就是人车比高．１９９４年国有公共交通企业公共汽车人车比为８．８：１，无轨电车是９．５：ｌ，而国外的平均先进水平则低得多．导致劳动效率低的原因之一是公共交通企业的科技水平低，这主要表现为：由于调度监控和收费手段的低下，与之相应的运营方式落后，使人员和运输设备不能得到优化配置和使用，由于运营和维修设备的陈ＩＥｔ老化，造成了劳动力的浪费．此外，管理体制不合理也是影响劳动效率的～个因素，主要表现为：管理体制上机构重叠，职能交叉，冗员过多．其原因是在用千、用工制度上改革不够，没有引进更为有效的竞争机制，促进公交企业积极主动地提高劳动效率．

２、客运市场营运收八分流．客运市场的开放和多元化满足了不同层次出行者的需求，同时也改变了客运市场营运收入分配的格局．现在，收入丰厚的线路各种客运车辆争着上，与公共电汽车竞争，而无盈利的线路却只有公共电汽车承担，从而影响了其收入．为了获取更

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多的利润，一监社会客运经营者甚至采用强占公共电汽车站位、堵截公共电汽车等不ｌｌｊ当手段与公共电汽车抢客流，使公共交通企业蒙受巨大损失．（深层原因是价格体系０二合理）

３、经营模式低效．目前公共交通企业还未完全脱离计划经济体制下形成的经营模式，经营结构还很不合理，主要表现为在拓宽客运市场和培育新的经济增长点方面力度不够（依托主业开展多种经营）．另外存盘活存量资产，实现资产经营和资本运营方面公共交通企业刚刚起步，公共交通企业的资产存量很大，这些资产中的一部分由于结构４ｉ合理，重复建设、积压、占用等种种原因已成为不良资产，盘活公共交通企业的存量资产，对于提高公共交通企业的经济效益，乃至公共交通企业发展意义重大．在这方面极需要相关政策的支持．２．２．２公共电汽车、地铁的客运总量逐年减少，客运结构不合理加剧．

１９９２年全国公共电汽车、地铁的客运量为２９１亿人次，１９９４年下降到２７２亿人次．随着城市布局向郊区和卫星城镇的不断扩展，人们的出行范围增大，出行距离增加，对于适用于短距离出行的自行车方式，其出行量所占比重应逐年减少．然而，实际情况却恰恰相反，许多大城市自行车方式出行量比罩在增长，如天津，８０年代初公共交通方式出行量与自行车方式出行量之比为２：８，９０年代却下降为１：９；上海８０年代初为７：３，９０年代下降为４：６：北京等其他大城市情况也类似．在大城市中，轨道交通、快速公共汽车系统发展缓慢，北京是全国城市中地铁方式出行量所占比重最高的，也仅为６％．近几年来，小公共和出租车的发展满足了多层次的出行需求，但也呈现了过快的增长，表现为出租车承担了过多的短距离的出行，在～些大城市的道路上，出租车和小公共车流占了相当大的比例，空驶现象较为普遍．

导致公共电汽车、地铁客运总量减少的原因主要有：

（１）、服务水平下降．主要表现是：公共电汽车运行速度下降．公共电汽车高峰小时运行速度已由８０年代的１２－－１５公里／，Ｊ、时，下降为目前的１０公里／ｄ，时左右，主要原因是公共电汽车行驶环境恶化，反映为公共电汽车道路占用率的下降．公共交通乘坐不便在～些方面有

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所）ＪｒＪ居０，在一些新丌发区和新建居住区公共交通还相当薄弱：公共交通之间、公共交通与其他交通方式之间的换乘距离和时问增加．造成问题的卡要原因是：城市规划、设计对城市布局变化后的公共交通场（厂）、站需求估计不足，如一些新建住宅区和≯ｆ：发区没有充分考虑公共交通场站用地的需要，致使无法开通公共交通线路：在道路、桥梁设计中考虑公共交通换乘不够，以及缺乏综合枢纽的规划建设，公共交通准点率下降．城市交通拥堵加剧，导致公共电汽车的延误增加，产牛串午现象，这是公共交通准点率下降的主要原因．

（２）、客运多元化的影响．城市客运多元化，在满足不同层次Ｈ｛行者需求的同时，对公共交通客流也产生了分流作用，这是必然的．但是由于客运市场管理上的问题，也产生了一些不良作用，如个体交通、出租车和小公其占用了大量的交通资源，而在服务价格中没有支付必要的社会成本，使它们在与公共电汽车的竞争中处！｝优势：由］：客运市场秩序混乱，小公共、出租车经营者受利益驰使干扰公共电汽车正常运营等，

２．３公共交通经济扶持政策研究的内容及思路

２．３．１研究内容

公共交通经济扶持政策属于公共政策范畴，研究对象是公共交通的内部结构关系，以及与外部相关事物的关系．由于近中期常规地面公共交通仍将是公共交通的主体，因此对其的经济扶持是研究的重点．公共交通经济扶持政策的根本目的就是国家通过各种经济手段发展公共交通，保证其正常运行，提高其运行效率，改善其服务质量，以充分体现公共交通运输的社会公益性．针对公共交通现状存在问题，借鉴国外发展经验，公共交通经济扶持政策应包括以下内容；一是投资政策；二是票价与补贴政策：三是经营政策．

（１）、投资方面

研究有关城市公共交通发展规模，资金需求，资金来源和构成等方面的关系．

（２）、票价与补贴方面

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