国际金融监管改革最新进展、影响及启示

国际金融监管改革最新进展、影响及启示

从历史的角度来看，金融市场的发展历史一直是不断遭遇金融危机的历史，也是不断应对金融危机和修正发展监管模式的历史。在当前全球金融经济危机略显缓和的形势下，各国政府在对国际金融体系进行深刻反省的同时，正在加快制定和落实各项金融改革措施。这些金融监管改革举措，在一定程度上反映出未来一段时期国际金融监管改革的主要趋势，构成了未来十年，甚至更长时间内全世界金融监管标准和监管框架。加强对国际金融监管改革的跟踪和研究，对改进保险监管具有积极的借鉴意义。

一、国际金融监管改革的背景

（一）国际金融监管改革是对金融危机的反思和修正 2007年夏天持续至今的全球金融经济危机是欧美各国启动金融监管改革的最直接动因。此次金融危机的形成、发生和深化是美国过度宽松的利率政策、房地产价格泡沫破灭等多方面因素共同作用的结果，根本原因在于此前二三十年美国乃至全球经济长期?高增长、低通胀?，掩盖了一系列经济和资产泡沫所带来的风险隐患（如房地产泡沫、股市泡沫等）。其中，金融市场的过度投机和发展方式变迁无疑起到了推波助澜的作用。

美国金融创新与金融证券化的迅速发展得益于美国金融监

1

管的放松，这一进程始于里根保守党执政时期，历经20余年。1999年底美国通过了《金融服务现代化法案》，即《1999年格兰姆－里奇－布利雷法》，该法案允许商业银行、证券公司和保险公司互相从事对方的业务。这标志着1933年《格拉斯－斯蒂格尔法》的废止以及金融领域分业经营限制的取消，美国金融业自此进入混业经营时代。同时，放松对金融机构经营业务的监管使得金融创新层出不穷，场外衍生品市场规模出现几何式增长以致失控。金融衍生品推动影子银行系统的快速膨胀。影子银行系统又称为平行银行系统，与传统、接受中央银行体系监管的商业银行系统相对应，包括投行、对冲基金、货币市场基金、债券保险公司、结构性投资工具等非银行金融机构。影子银行的典型特征是高风险的杠杆操作和过度创新的商业模式，给金融体系带来了巨大隐患。

这次金融危机的产生与宽松的金融监管环境及低下的监管效率密切相关。一方面，在金融机构实现混业经营的同时，监管机构的分业管理框架并没有改变，不同监管机构的职能交错与重叠，容易造成监管真空、监管不力等问题。另一方面，以金融衍生产品为代表的金融创新不断突破已有的金融监管框架，各类金融监管准则严重滞后于金融创新的速度，造成了衍生产品领域的监管空白。衍生产品复杂隐秘的风险转移机制与不断延伸的金融产业链进一步加大了监管当局的监管难度。正如债券之王比尔〃格罗斯所说，?金融衍生商品是个新的‘影子银行

2

体系’，……它存在于正常的商业管道之外，缺乏有效监管?。过度的金融创新与低效的金融监管相互作用，并以一种交互反馈的循环形式使得美国金融系统积累起巨大风险，最终在房地产泡沫破灭的刺激下引爆席卷全球的金融危机。

（二）国际金融监管改革的由来及发展

在全球金融危机面前，欧美不少国家的金融监管体系都暴露出其内在的缺陷，全球范围内系统性重构监管框架是摆在各国面前现实和迫切的任务。

G20层面：大国博弈角力的舞台

为了应对金融危机，各主要经济体加强合作，将二十国集团由原来仅为成员国财政部长和央行行长参加的会议升格为由各国领导人参加的峰会，成为国际经济合作的首要论坛。迄今为止，G20已经召开了四次峰会。在历次峰会上，美英与欧盟先后就对冲基金监管、高管薪酬限制等问题展开了激辩，反映了崇尚市场自由的英美与奉行严格监管的德法等国在推进金融监管改革上的根本差异。在各国的相互博弈和妥协下，G20关于金融监管改革的更多地停留在原则层面，而非具体措施。

2008年11月华盛顿峰会提出加强国际金融领域监管规范推进金融体系改革，发表《华盛顿宣言》，会议还设定了短期的行动计划和具体目标：第一，强化金融市场透明度建设，比如强化对复杂金融产品的信息披露监督；第二，加强现有监管体系，如对信用评级机构提出更为严厉的监管要求，并对信用违

3

约掉期（CDS）等衍生品市场加强共同监管；第三，努力提升国际金融市场诚信度，各国应共同努力，加强在监管方面的双边和多边合作；第四，强化国际合作，负责监督大型跨国金融机构。

2009年4月伦敦峰会发表公报提出，成立金融稳定委员会（FSB）；加强对所有重要的金融机构、金融工具和金融市场的监管与监督。将对冲基金纳入监管；改善银行系统资金的质量、数量和可持续性，防止杠杆的过度使用，并在繁荣时期建立资源利用作为缓冲工具；加强对信用等级评估机构的监管与登记体制。

2009年9月匹兹堡峰会发表《领导人声明》，承诺在2010年年底前制定为各国所能接受的规章制度，改善银行资本的数量和质量，限制银行高管的薪水和奖金,将在2012年年底前将其全部付诸实施。

2010年6月多伦多峰会并未就统一征收银行税方面达成共识，各国承认实现?不必由纳税人承担相关费用?这一目标可以采取一系列不同政策途径。包括中国在内的诸多国家明确表示反对征收全球统一银行税等金融系统风险税，但部分欧洲国家在此次G20峰会前就已经率先启动银行税征收进程。6月23日，英、法、德三国发表联合声明表示，三国政府将督促G20集团其他成员国在峰会上同样采取银行税措施。三国联合声明

4

指出，银行税将根据银行资产规模而非盈利表现征收，旨在确保银行业承担政府救市开支，使银行业为他们给全球金融体系带来的风险做出补偿。 “3+1”里面第一个格局，英国和美国，他们不仅是现在金融格局的G20峰会：非常3+1的博弈 受益者，也是目前主导世界金融格局的创造者。他们希望尽快地渡过金融难关，希望大家很快地忘记掉改革，改革的压力随着金融危机的过去 而而消失。 第二个是法国跟德国，或者说欧洲大陆，他们自己一方面认为自己 是金融危机的受害者，同时他们自己的政策空间是有限的，包括财政政策、货币政策，不像中国，不像英国和美国。对他们而言，是希望抓住这一个重大历史的机遇来推动改革，改变英国和美国所主导的金融格 局。 第三个是发展中国家，不包括中国，包括像巴西、印度，他们的诉求是双方面的，寄希望于全世界各国能够团结一致，赶紧来救市，对他 们进行注资，包括IMF的改革，同时也希望改革。 最后是中国。前面是三个，加最后一个中国，中国是怎么一个情况 呢？中国的利益，中国的情况跟发展中国家不同，跟英国、美国、欧洲 国家也不一样，中国希望全球化进程继续进行下去，希望借这场金融风暴，以此为契机，来推进整个格局的改革。 5

美国：率先行动

此次美国的金融监管改革始于金融危机爆发之前的2007年6月，金融危机的全面爆发使得该项改革的推进和最终完成势成必然。即便如此，改革的历程几经周折，改革的内容也在危机爆发、救助和反思的不同阶段表现出不同的侧重和价值取向，并在不同理念和利益群体的博弈过程中取得艰难平衡。2008年初，布什政府领导下的财政部公布了《现代金融监管构架改革蓝图》（ 简称?蓝图?）。?蓝图?起草于次贷危机爆发之前，出于对美国金融市场及纽约金融中心竞争力下降及全球地位受到挑战的担扰，其制定意图是对美国金融监管体制进行重建，建立以目标为导向的监管模式，从而鼓励和支持金融创新，促进金融竞争力的提高。

金融危机全面爆发后，2009年3月底，针对造成危机的制度和监管原因，奥巴马政府领导下的财政部公布了《金融监管改革框架》，首次提出要关注如何抑制系统性风险，并显示出从严监管的思路。

随着金融危机暴露出美国监管体制的种种弊端，美国各界对金融监管体系改革的呼声越来越高，奥巴马政府于2009年6月17日公布了《金融监管改革——新基础：重建金融监管》， 并将方案细化为立法草案送交国会参众两院。法案对危机进行了全面的反思，旨在从金融机构稳健运行、金融市场全面监管、消费者保护、危机应对和国际合作等方面全面革新美国金融监

6

管体系。2009年12月11日，美国众议院通过了《多德—弗兰克华尔街改革和个人消费者保护法》（以下简称《金融监管改革法案》）草案（众议院版）。 其核心内容是将美联储打造成对银行、证券等金融机构的?超级监管者?以及设立新的消费者金融保护局。

在金融改革法案的通过面临巨大不确定因素的时候，2010年4月，美国证监会宣布起诉高盛及彻查美国19家大型银行。随后，在强大舆论和政治压力下，美国参议院通过了参议院版本的《金融监管改革法案》草案，其核心是限制金融机构从事高风险的金融业务，禁止商业银行直接交易高风险产品，限制金融机构的经营规模过大。与众议院版本相比，参议院版本对金融机构的监管措施更为严厉，改革方案更为激进。2010年6月29日，美国国会参众两院最终就草案达成妥协，形成了最终版本，其言辞及改革措施较此前两院各自的版本均趋于缓和，删除了向大型商业银行征收190亿美元特别税等条款。7月21日，美国总统奥巴马签署该法案成为法律。

《金融监管改革法案》的通过标志着美国在应对监管危机方面走在了其他主要经济体的前面。在美国金融改革法案整个的演进过程中，美国金融大国的现实地位以及传统上?单边主义?的倾向是其迅速推进新监管框架的现实基础，同时国内涌动的民意和党派政治的选举压力构成了强大的推动作用，而当代金融一体化显著加深的现实则要求美国推动国际监管体系的

7

建设。

欧盟：仍在讨价还价

相比于美国，欧洲金融监管改革进程更为坎坷。目前，欧盟的改革法案仍处在各方讨价还价之中，2010年7月5日欧洲议会全会上未能达成共识，这一法案的审议被推迟至2010年9月。英国的改革方案因为执政党更替而出现重大变化，7月27日英国财政部公布了新金融监管改革方案的征求意见稿，目前尚未形成正式法案，计划在2012年完成相关立法，2013年前制定实施细则。 欧盟委员会2009年9月份提议，建立欧洲系统性风险委员会，负责监测整个欧盟金融市场系统性风险并及时发出预警。委员会下设三家监管机构，分管欧盟范围内银行、保险和养老基金、证券三大领域跨国 业务，并负责加强成员国在这三大领域监管方面的协调。如果涉及多国 泛欧金融监管方案还需多方协调 的重要机构濒临崩溃并危及相关企业，这三家机构有权要求国家监管机 构出手应对。由于英国等成员国强烈反对成立一个超越国家权力的泛欧金融监管机构，欧洲议会、欧盟成员国和欧盟委员会代表未能就欧盟金融监管改革法案达成任何共识，法案的一读审议推迟至今年9月份。 欧盟委员会与成员国之间最大的分歧在于泛欧金融监管机构所能拥有的实际权力。欧盟多个成员国主张各国金融监管当局拥有更多权 力，反对新的泛欧金融监管机构拥有最终仲裁权。这些主张与欧盟委员会提出的改革方案难以协调一致。其中英国的态度最为强硬，认为由这8 样一个机构来行驶超越国家的权力是对一国财政主权的侵犯。

二、国际金融监管改革要点

（一）推进宏观审慎监管，加强系统性风险防范 通过对此次金融危机的反思，欧美各国越来越深刻地意识到强化宏观审慎监管、防范系统性风险的重要性，并在改革方案中提出要在宏观层面强化监测系统性风险的能力。

美国方面。《金融监管改革法案》专门设立了金融稳定监督委员会（FSOC），负责发现、分析、化解金融体系中的系统性风险，促进监管机构之间的监管合作，并有权向相关监管部门建议修改监管法规，对大型、复杂的金融机构实施更严格的监管规则（包括提高资本金要求等）。委员会由10位拥有投票权的成员组成。其中财政部长担任主席，其他成员包括美联储、证监会（SEC）、 商品期货交易委员会（CFTC）、 货币监理署（OCC）、 联邦存款保险公司（FDIC）、联邦住房金融局（FHFA）、 美国信用社管理局（NCUA）、 新成立的消费者金融保护局（CFPB）、 以及一位由总统任命的独立人士。还有５名无投票权成员分别来自联邦公报局（OFR）、 联邦保险办公室（FIO）、各州银行业、保险业、证券业监管机构。

金融稳定监督委员会（FSOC）主要职责包括：（1）限制金融机构做大：针对具有系统性风险的金融机构向美联储提出政策建议，实行更为严格的资本金、杠杆、流动性、风险管理和其它方面的要求。（2）提议监控非银行金融机构。在委员会 2/3

9

成员投票表决同意后，金融稳定监督委员会可以强制要求非银行金融机构接受美联储的监管。（3）强制拆分大型金融机构。当委员会2/3成员投票表决同意后，金融稳定监督委员会可以批准美联储对于可能造成系统性风险的超大型金融机构，依法强制拆分。

欧盟和英国方面。欧美在这方面的意见较为一致，欧盟和英国的改革方案中都提出成立专门机构负责系统性风险的监测与分析。

2009年12月2日，欧盟27国财长磋商后同意在欧盟范围内设立?欧盟系统性风险委员会?，负责监测和评估整个金融系统的稳定性风险。英国公布的新的金融监管改革方案提出，在英格兰银行董事会内设与货币政策委员会并驾齐驱的金融政策委员会，负责宏观审慎监管，监控金融体系的系统性风险。委员会成员包括央行行长、负责金融稳定的副行长以及来自业界的独立成员。其中，央行行长和副行长同时也是货币政策委员会成员，以有助于保持货币和金融政策的步调一致。同时，英格兰银行将成立一个下属机构审慎监管局，主要职责是金融机构的日常监管，以促进金融机构的稳定性为首要目标。央行将新增一位副行长负责审慎监管，此人同样也将是审慎监管局的负责人。

（二）限制银行从事高风险业务，化解?大而不能倒?风险

10

金融危机中，大型金融机构对整个金融体系造成了巨大冲击。由于具有系统重要性，金融机构太大而不能倒闭引发了包括道德风险在内的一系列问题。如何解决?大而不能倒?的问题成为了欧美金融监管改革的核心议题之一。

美国方面。《金融监管改革法案》提出：一是实施限制银行进行自营交易和高风险交易的?沃尔克?法则。法案吸收了美联储前任主席、奥巴马政府经济顾问保罗?沃尔克的建议，限制银行实体（包括存款机构及其分支机构和子公司）发起或者投资于对冲基金和私募股权基金，规定银行实体在对冲基金或私募股权基金中的权益，必须限制在基金所有权益的3%以内，以上权益合计不能超过其自身一级资本的3%。而且银行实体不能从事与客户服务无关的自营交易。二是提高大型金融机构的监管要求。美联储可对资产规模在500亿美元以上的机构，提出更严格的资本金水平、杠杆比率、流动性管理等标准。而且要求单一银行在储蓄市场的占比不能超过10%，以限制银行机构规模扩张和集中度过高。具有系统重要性的金融机构要定期提交?葬礼计划?，以便在经营失败时可根据计划进行快速有序的关闭，降低消费者和市场带来的损失和风险。三是对陷入破产的系统重要性机构建立有序清算程序。由财政部、联邦存款保险公司和美联储三方决定对某一具有系统重要性的金融机构施行有序清算程序，并在清算前进行司法审查，以减缓对金融稳定的严重负面影响。此外，明确金融机构的破产由金融机构股东

11

及其高管，而非纳税人为金融机构的失败及清算买单。对于在破产中承担主要责任的高管，联邦存款保险公司有权收回其过去２年的薪酬。

英国方面。2009年7月英国财政大臣奥斯本在其发布的《从危机到信心：健全银行规划》中，也提出限制银行开展自营交易等高风险业务。但是，其具体措施与美国有所不同：英国主要施行使金融机构的资本和流动性与其规模和复杂程度相匹配的资本要求，并通过征收?高额奖金税?打击金融机构的超额奖金。此外，在大型机构破产清算方面，英国也提出建立安全有序的破产清算机制。

（三）加强对金融消费者的保护

金融危机后，各国普遍认识到，强有力的消费者保护措施有助于维护消费者的储蓄，促进对金融机构和市场的信心，也可以在很大程度上强化金融体系。

美国方面。《金融监管改革法案》提出建立消费者金融保护局（CFPB），新成立的消费者金融保护局整合了原来不同银行监管者的职能，是专门致力于保护消费者金融权益的机构。消费者金融保护局是美联储的一个分支机构并由美联储为其提供资金，其主管由总统任命，并要通过参议院的批准。消费者金融保护局具有相对独立的权限，能自行拟定消费者保护法规，管理所有提供消费者金融服务的、资产规模超过100亿美元的银行、所有与消费者金融产品相关的金融机构、以及这些机构发

12

行的信用卡、按揭贷款等金融产品，以保证消费者在购买金融产品时，不受隐性费用、欺骗性条款和欺诈行为等的损害。CFPB还将设立一条新的免费投诉热线，以方便消费者投诉有关金融产品和服务的问题。

英国方面。根据英国财政大臣奥斯本提出的金融监管改革方案，在消费者保护方面，保守党计划推动以下几方面的改革：一是在英格兰银行下设立强势的消费者保护和市场管理局，将之前金融服务局消费者保护的权力集中移交至该局。这一措施已经体现在目前公布的改革方案征求意见稿中。二是将监管消费者信用的权力从公平交易办公室移至消费者保护和市场管理局，形成一个针对消费者和金融服务公司的统一监管体系。三是增加银行收费的透明度，有助于消费者比较不同产品的费率。四是降低银行业准入门槛，以利于英国银行市场的竞争和多元化。

13

侵害金融消费者利益的典型案例 雷曼“迷你债券”风波 香港雷曼迷你债券事件，起于中银香港、东亚银行、花旗银行等20家银行在销售与雷曼兄弟公司相关的结构性产品的过程中，涉嫌向部分香港投资者作出失实陈述，或者向不能承担高风险的投资者进行了销售，使部分投资者以为雷曼迷你债券和普通债券一样属于低风险投资。2008年9月，雷曼兄弟公司在金融海啸中破产，使迷你债券发行人失去了掉期合约的交易对手，投资人面临巨额损失风险。部分雷曼迷你债券投资者认为销售这一产品的银行存在误导投资者的行为，要求银行退回本金。 掠夺性贷款 美国将只看重抵押物价值、弱化偿付能力审核的按揭信贷斥为“掠夺性贷款”。按美国参议院银行委员会主席多德的说法就是：近年来，主导次级房贷市场的贷款种类是混合型可调整利率房贷，通常头两年为固定利率，此后美半年上调一次。上调幅度通常很大，很多贷款人无力负担月供，只得以更高的成本再融资，卖掉住房，或停止还款。任何一种贷款都不应该强迫借款人陷入这样一种魔鬼般的两难处境。在发放这些贷款时，贷款机构依据房产价值，而非借款人的偿还能力。 14

（四）扩大监管范围，将场外衍生产品、对冲基金、信用评级机构等纳入监管

危机后各国金融改革的一大目标是消除监管真空，实现对金融机构的全面覆盖，特别是将一直游离于监管体系之外的影子银行体系纳入其中。

美国方面。针对场外衍生品，《金融监管改革法案》加强了对场外市场（OTC）的风险管理，要求证券交易委员会和商品期货交易委员会（CFTC）颁布管制措施，对大部分能够清算的场外衍生品进行中央结算和交易所交易，从而将场外交易纳入到更为透明有序的场内交易，弥补危机前对场外衍生品过度放纵的监管漏洞。法案明确禁止银行进行衍生品交易活动，要求银行必须建立一个具有独立资本的分支机构，专门从事信用违约互换（CDS）等高风险的交易。银行可在最多24个月内终止所从事的高风险衍生品交易，或将其转移到分支机构。同时授权CFTC增加衍生品市场的透明度，要求对互换交易价格进行数据收集和公开披露。对互换交易商等衍生品参与者，提出更严格的资本和保证金要求。

针对对冲基金和私募基金，《金融监管改革法案》要求对冲基金和私募股权基金的投资顾问在证券交易委员会注册其身份，并将联邦管制的投资顾问的资产门槛从3000万美元提升到1亿美元。同时要求投资顾问提供他们交易和资产组合的相关信息，以供监管者对基金的系统性风险进行必要的评估。SEC对这些基

15

金要进行定期的和专门的检查，并每年向国会报告保护投资者、维护市场完整性等的监管情况。

针对信用评级机构，《金融监管改革法案》规定在SEC中创建一个信用评级办公室，拥有对信用评级机构进行监管和处罚的权力。对?国家认可的统计评级组织?，至少每年要检查一次并公布结果。同时要求这些评级组织向SEC提交年度报告，对其内部控制的有效性等工作进行总结和评价。如果SEC认为一个评级机构没有足够的资源持续进行完整的评级活动，将有权延后或废除评级机构的资格。对评级机构所采用的评级方法、历史评级记录等信息，都要求进行披露；在评级过程中应采用更为客观和可信的信息，而不仅仅采用被评级公司提供的信息。此外，还要求评级分析师进行专业资格考试，为减轻对信用评级的过分依赖而鼓励投资者自行进行信用风险分析，防止资产担保证券的发行者自行选择对自己评级较高的评级机构等。

欧盟和英国方面。欧盟要求对冲基金定期向监管机构汇报其主要投资、业绩和风险情况，并规定在非欧盟国家设立的对冲基金，只有在确定其母国相关监管体系与欧盟大体相当后，才允许其进入欧盟市场。英国也指出，对冲基金应面临更严格的信息披露要求以及关于融资、杠杆率、投资战略、特定投资头寸方面的信息报送要求等。虽然欧美在扩大监管范围、弥补监管漏洞方面意见一致，但在对冲基金监管的某些具体问题上分歧严重。欧盟认为对冲基金投机行为是近期各国主权债务危

16

机的根源之一，希望能够加强对冲基金的监管，提出非欧盟国家的基金在欧盟某成员国操作时，必须得到这个成员国的批准。但美国认为外国对冲基金只需获得欧盟某一成员国的同意，就可以在欧盟其他任何成员国内操作。

（五）完善公司治理，增加高管薪酬透明度

金融行业的高管薪酬和公司治理，一直备受诟病。薪酬机制过度重视短期业绩，缺乏和长期业绩的挂钩，致使各大银行的杠杆率迅速上升，风险不断积累。因此，高管薪酬和公司治理也成为改革的重点之一。

美国方面。《金融监管改革法案》通过赋予股东参与董事提名的权力以及增加公司高管薪酬披露的透明性等，促使管理层把重点从短期利润转移到长期增长和稳定性上来。一是赋予股东大会拥有对公司高管人员薪酬和?金色降落伞?机制不具约束力的投票权（金色降落伞是指按照聘用合同中公司控制权变动条款对高层管理人员进行补偿的规定，最早产生在美国。?金色?意指补偿丰厚，?降落伞?意指高管可规避公司控制权变动带来的冲击而实现平稳过渡。这种让收购者?大出血?的策略，属于反收购的计划之一），以使股东获得对公司高管人员薪酬的知情权和表决权。金融机构至少三年进行一次专门的股东投票，对高管薪酬和?金色降落伞?机制进行表决，使股东获得更多关于高管薪酬支付的话语权。二是授权SEC同意股东通过委托投票机制选举公司董事，要求即使在没有竞争对手的情况下，

17

候选董事也必须获得股东大会的多数票方可当选。三是增加高管薪酬的透明度。要求公司提供上市公司（包括金融机构）高管薪酬和公司财务状况的对比图，以及所有员工年度薪酬的中间值和公司CEO的年度薪酬的比较，以促使机构按照业绩向高管支付合理的薪酬。此外，法案还建立了薪酬回收机制，要求上市公司建立机制，收回高管人员因虚假财务信息获得薪酬和奖励。四是设立薪酬委员会和风险委员会。上市公司必须设立由独立董事组成的薪酬委员会，该委员会有权聘用独立的薪酬咨询机构；资产大于100亿美元的上市公司，还必须设立风险委员会，以强化公司内部的风险管理。五是增强金融行业的薪酬监督。要求美国联邦金融监管机构针对受单个监管机构监管的金融机构共同颁布和执行薪酬发放标准。

欧盟方面。美国金融改革法案在高管薪酬等问题上，虽然采取了一系列的措施，但是和欧盟相比则显得温和得多。欧盟对高管薪酬进行了严格的限制，减少现金形式的红利发放，甚至对银行家红利设臵特别税收措施。

18

高管薪酬：激励还是自利 “众多因素交织在一起，触发金融危机，但高管薪酬无疑是其中之一。” ——美国财政部长蒂莫西〃盖特纳 自全球金融危机爆发以来，有关高管薪酬的讨论声始终不绝于耳。在《无功受禄》一书中，哈佛大学教授卢西恩〃伯切克和杰西〃弗里德指出“高管的薪酬制度促使他们为了追逐企业的短期效益而不惜以企业的长期价值为代价……正是这种只关注短期利益的动因助长了这场金融危机的爆发”。金融危机爆发后，不少公众认为，政府动用大批纳税人的钱救援企业，但不少钱却落入少数高管的私人腰包。 被很多经济体顶礼膜拜的美国公司治理机制，在《无功受禄》中被步步解构：董事受管理层权力左右，受各种社会文化和心理因素的影响，在与高管讨论薪酬问题时，很难做到公平；出于类似的原因，被公众股东寄予较大期望的独立董事，也很难在高管薪酬问题上表现独立性；高管能够通过其权力和影响力，获得高于公平交易水平的薪酬以寻租”。 2009年6月，美国政府任命一名“薪酬沙皇”，审查接受政府大规模救援的美国大企业高管薪酬。2010年7月23日美国“薪酬沙皇”范伯格公布的一份调查显示，17家银行在接受美国财政部不良资产救助计划（TARP）援助期间向高管总计发放了16亿美元薪酬，这其中包括美国国际集团、花旗集团、高盛集团、美国银行等。 （六）金融监管体系面临重构

美国方面。根据《金融监管改革法案》，撤销美国储蓄机构监理局（OTS），将其职能合并到货币监理署（OCC）。这样，美国联邦政府的金融监管机构将被整合为四家：美联储、联邦存款保险公司（FDIC）、货币监理署和国家信用社管理局（NCUA）。美国即将设立的金融稳定监督委员会和消费者金融保护局将成

19

为金融行业重要的协调者和监管者，同时，包括联邦保险办公室、评级机构监管部、金融知识办公室、金融研究办公室等在内的一批新的监管机构将陆续成立。

同时，美联储监管职权将有多方面的调整。首先，联储的监管范围有一定扩展。在继续监管州会员银行和银行控股公司的同时，由于储蓄机构监理局（OTS）被废止并合并到货币监理署（OCC），联储的监管范围也还将扩展到储蓄和贷款控股公司。对资产规模在500亿美元以上的银行控股公司，联储有权对其设定更为严格的资本、流动性和杠杆率要求，以限制其对美国金融体系带来的系统性风险。其次，联储的紧急贷款权将面临更严格的限制。联储必须保证紧急贷款只用于缓解流动性，而非救助濒临倒闭的机构，也禁止联储向无力偿还的借款者放贷。再次，联储的货币政策等业务面临严格审计。美国政府审计局（GAO）将对金融危机时期的紧急贷款进行审计，并公布贷款细节。GAO还将要求联储定期披露紧急贷款、贴现贷款、公开市场操作等的详细信息，并对这些信息进行审计，以规范美联储的货币政策业务和金融监管权限。

欧盟方面。欧盟拟组建泛欧金融监管体系，力图通过宏观审慎与微观审慎监管的有机结合加强监管。英国新的金融监管改革方案明确提出撤销金融服务局，授予英格兰银行宏观审慎管理和微观审慎监管权。

三、国际保险监管改革的主要内容

20

保险领域参与国际金融监管改革的一个重要特点，是国际保险监管组织的作用十分突出。国际保险监督官协会（IAIS）代表保险领域参与国际金融监管改革的声音，引领保险监管改革的方向，是保险监管在国际金融监管改革中发挥作用的主要平台。为改善和加强国际保险监管，各国政府和IAIS采取了一系列措施。IAIS在2009年10月的第16届年会上就全球统一保险监管规则、保险宏观审慎监管等重大战略调整问题确立了方向。总体来说，保险监管主要呈现出以下趋势：

第一，推进宏观审慎监管。2009年10月，出于对全球金融稳定工作的关注，IAIS将原临时组织金融稳定工作组升格为常设机构，即金融稳定委员会（FSC），负责对有关保险领域的金融稳定、系统性风险以及宏观审慎监管等问题进行分析和研究，并制定相关监管文件。主要有四项工作：一是将宏观审慎监管纳入《保险核心原则》；二是开展?系统风险和保险领域?调查，开发保险领域的宏观审慎监管工具；三是研究建立宏观审慎监控框架；四是开展全球保险市场趋势和风险调查、全球再保险市场分析等专项工作。

国际保险监督官协会（IAIS）调查显示，保险领域对金融稳定有重要影响。保险保障的缺失和中断，会削弱经济主体的经营能力和创新意愿，降低宏观经济效率。跨国保险集团、养老金市场、再保险市场、保险资金运用等具有系统性影响，债券保险等新型业务具有系统风险诱因。

21

美国《金融监管改革法案》中包含了保险业改革的方案。这些方案总体而言较为温和，并未改变分州监管的模式，主要的内容是建立联邦保险办公室。该办公室将设立于财政部内，负责协调全国保险业的监管，消除系统性风险，并协助与全球各国监管部门的合作。它的具体职能包括：1、确保州级保险法符合国际协议的要求，如有冲突，以后者为准；2、跟踪保险行业，包括发现有可能导致系统性风险的监管漏洞；3、提名保险公司成为由美联储监管的非银行金融机构以消除系统性风险；4、制定有关国际性保险问题的联邦政策；5、向国会提交国内和国际再保险市场的报告，及在18个月内完成一份如何提高美国保险业监管水平的报告；6、跟踪包括弱势社区在内的一些地区中的保险市场情况；7、就全国性及国际性保险问题咨询各州意见。此外，美国《金融监管改革法案》还赋予了联邦存款保险公司接管和清算保险公司的权力。

第二，研究完善保险集团监管。美国国际集团（AIG）危机强化了保险集团监管的重要性。2009年6月，IAIS决定面向保险集团，参照银行监管?巴塞尔II?，研究建立全球统一的保险监管规则—?国际保险集团监管共同框架?。?共同框架?拟采用全面的方法，从定性和定量两个角度，监测国际保险集团的结构、业务和内部交易等，对集团范围内的整体风险和全部活动进行评估。按照IAIS的计划安排，共同框架制定工作的启动日期定为2010年7月1日，并将在3年时间内完成。

22

根据初步研究，共同框架包括五方面内容。

适用范围。?共同框架?将适用于?国际活跃保险集团?,允许各国监管当局通过同一种语言，分享和比较对同一保险集团的评估。目前，对国际活跃保险集团的定义仍在探讨之中，但初步确立了如下标准：在5个国家或是2个洲以上开展保险业务的集团；除满足第一个标准外，集团在国外承保的保费占其总保费的比例超过某个百分比。

集团结构与业务。从提高透明度和风险管理的角度制定标准，对集团每个法人实体的所有法律、组织和管理架构、集团业务活动、因业务决策和交易而导致的集团业务和结构的改变，以及集团内部交易等进行评估。

定量和定性标准。从财务报告、偿付能力、公司治理、内部控制等方面对保险集团进行监管。

监管合作。对保险集团所开展业务的母国和东道国之间的监管协调、合作进行规定。

规则实施方式。目前，IAIS正在讨论两种可能实施方式，一种是?共同框架?将自动适用于所有IAIS成员国家或地区，但对某些国家或地区（需符合一定条件）可设定过渡期。另一种是选择加入机制，每一IAIS成员国需证明其具备实施?共同框架?的先决条件和必要条件，才可以成为?共同框架?的实施成员。

第三，开展保险领域逆周期监管。危机发生后，一些国际

23

组织认为以风险为基础的资本监管方法、以?已发生损失?为标准的拨备方法、以公允价值为原则的会计准则、以短期业绩为激励的薪酬管理，是顺周期效应的根源。顺周期效应的系统破坏性，使逆周期监管受到国际金融界的高度关注。

当前国际社会对顺周期效应的讨论主要集中于银行领域，但由于采用类似的资本监管方法、会计准则和薪酬体系，顺周期效应也同样作用于保险领域。目前，IAIS正在对建立逆周期管理机制进行以下研究：一是研究以风险为基础的偿付能力监管中存在的顺周期效应；二是与国际会计准则组织研究克服保险相关会计准则中的顺周期问题；三是降低保险机构高管薪酬管理体制中的顺周期风险。

第四，减少监管套利。美国金融监管改革法案对目前美国各州保险监管权限不明晰、监管政策不统一等问题进行了改革，目的是减少监管套利。主要有：一是明确保险公司跨州从事保险业务时，该业务要接受投保人所在州的监管。二是要求各州在审核保险公司跨州经营的资格条件时，统一执行全美保险监督官协会颁布的样本法或今后可能颁布的全国性规定。三是明确再保险公司的偿付能力由该公司所在州保险监管部门监管。

四、关于《金融监管改革法》的评价及影响 （一）各方对《金融监管改革法》的评价

美国《金融监管改革法》是上个世纪三十年代罗斯福新政建立现代金融监管体系后第一次大规模的改革，号称自大萧条

24

以来改革力度最大、影响最深远的金融监管改革议案。法案全文洋洋30余万字，具体条款超过1600项，其对美国金融机构、金融产品、金融监管部门的改革规定极为详尽，被称为是?推土机式?的金融监管改革。《金融监管改革法》通过后引起了世界各国的普遍关注，各方评价不一。总体上看，评价主要集中在以下方面：

首先，改革法案针对性地填补了金融危机暴露出来的诸多监管漏洞。此次金融监管改革就是希望对危机前后暴露出来的监管漏洞，如系统性风险监管缺失、对衍生品等的交易和创新监管不足、对影子银行系统的监管缺失以及对?大而不能倒?金融机构监管和处臵流程不当等，法案都提出针对性的改革措施，从总体上吸收了金融危机的教训，做出防范类似危机的必要改革和调整。英国的《经济学家》杂志分析指出，此次通过法案在以下三个关键领域取得了进步：法规监管、衍生金融投资工具监管以及对那些“大而不能倒?银行监管与处理。

其次，改革法案试图在保护市场的活力与强化市场监管之间寻找平衡。金融服务业是美国重要的国家竞争力之一，市场适度的自由和创新空间是美国金融市场得以繁荣和具备竞争力的基础。广泛的社会争论未能弱化美国社会各界对金融市场活力或华尔街的重要性的认识，使得最终的法案内容成为对金融市场较为友好的一个妥协。在美国参议院金融监管改革法案获得通过之后，奥巴马总统公开宣称政府推动的金融监管改革不

25

是零和游戏，并非就是?华尔街受损、大众受益?，毕竟金融竞争力是美国国家核心利益的重要部分。

再次，各界普遍认为美国此次金融监管改革并不能防范下一次金融危机爆发。此次金融危机爆发的原因是多方位和系统性的，具有广泛的经济和社会基础。因此，此次金融监管体制的改革不可能一劳永逸地解决全部问题（如对评级机构的监管，对商业银行业务范围和经营模式的限制，对系统性风险的防范，场外衍生品市场的监管等，虽然指出了问题所在，但取得的实际进步都还有限）。根据《华尔街日报》的调查，高达58％的受访经济学家认为，新法案只会略为降低另一场危机发生的风险。

当然，作为金融业和监管者等多方博弈的结果，美国金融监管改革法案也不无遗憾。例如在政府监管权力扩大的同时，对美联储等监管部门本身的监督和问责制度明显缺失；改革对原有监管框架没有根本性的改变，部门间的多头监管情况等没有完全改观；混业经营和分业监管的矛盾格局依旧等。

（二）《金融监管改革法》对美国及全球金融业的影响 1、对美国金融发展模式的影响

由于美国金融监管改革涉及广泛，且具体措施的实施有最长三年的缓冲期，《金融监管改革法》对美国金融业的影响在短期内还难以完全显现。法案各项方针在具体执行前，仍需大量立法工作。有专家估计，为适应新法案，11个联邦机构将需制定最少243项新法规。未来6到18个月金融监管机构将进入加

26

紧立法阶段。因此，法案的具体实施还有一定的不确定性。如果能够顺利推行，从中短期来看，《金融监管改革法》将对美国金融发展模式和市场产生一系列影响。

第一，金融稳定理事会的设立有利于协调多个监管机构之间的合作。金融稳定理事会将加强对具有系统重要性金融机构的监管，一定程度上可以弥补美国系统性风险监控和风险处臵机制的空白。但同时，也在一定程度上增加了美国金融监管的层次与复杂性，对监管效率的影响尚难判断。

第二，金融机构商业模式被迫改变，但所受压力低于预期。新的监管规则会使银行业以前的商业模式有所变化，资产证券化等金融创新产品的推出速度放缓，衍生品市场的规模短期将有较大的收缩，华尔街将在一定程度上回归传统投行业务。但最终法案的相对宽松和银行采取的主动措施将使银行面临的压力低于预期。首先，占据商业银行衍生品交易80％以上的利率和外汇衍生品交易在最终法案中得以保留，因此银行收入的下降幅度低于之前预估。其次，法案中的缓冲、延长和过渡期安排给银行减轻了压力。沃尔克规则有两年以上的过渡期，具体执行效果还有待观察。甚至，银行实际上还可以通过在海外设立特殊目的机构（SPV），适当控制衍生品业务规模来满足法规的要求。

第三，金融消费者保护得到加强，但监管成本可能增加。改革的支持者认为，消费者金融保护局将在强化对消费者保护、

27

制止不公平条款和交易、从源头上降低金融风险方面发挥作用。但是，担忧者认为，未来的信贷审查更严，贷款可得性降低，消费者将面临更少选择并付出更高成本。同时，人们也担心该机构在强化对消费者的保护的同时，是否会过度遏制金融机构的产品创新。

第四，评级机构将受到更为严格的法律约束，但效果有待观察。新法案对信用评级机构的监管更为严格。一方面，撤销了评级机构享有的法律豁免权，对其采取同会计师事务所、证券分析师同等的执法和罚款要求。另一方面，改变了对其舞弊和不当行为的评价标准，试图解决评级机构从国家利益或商业利益出发，评级有失公允的问题。法案使评级公司的透明度增强，面临更高的法律风险，但影响有待后续观察。

第五，股东话语权和高管薪酬透明度增加。该法案没有延续此前对上市公司高管薪酬严格限制的思路，但通过赋予股东提名董事权利、参与高管薪酬及?金色降落伞?机制的投票等权力，增强了股东的话语权，还通过更多的信息披露提高了高管薪酬的透明度。上述规定在一定程度上可以促使管理层把重点从短期利润转移到长期增长和稳定性上来，但是薪酬机制的作用还取决于银行对风险的识别和评估能力。

2、对世界金融格局和监管的影响

第一，该法案将驱动全球展开一轮主动型或被动型的金融监管改革。一年前G20伦敦峰会曾试图勾勒出全球金融改革的

28

蓝图，但并未达成共识。随着美国《金融监管改革法》的推出，越来越多的国家和地区将出于不同的原因加快金融监管改革的进程。由于欧洲主权债务危机带来负面影响，出于重建欧洲金融秩序的需要，欧元区和英国的金融监管改革可以说是内生性或主动型的。而受到危机间接影响的其他国家和地区，在面对来势汹涌的金融监管改革时，则呈现出被动型特征。其一，欧美国家已经把加强全球金融体系监管作为在G20 这类国际会议上谈判的筹码，将对其他国家形成强大的政治压力；其二，一些国家为担心变成?监管洼地?，造成国际投机资金的大量涌入，因而可能采取跟随性或被动型的加强监管的措施，当然，也会有一些国家可能希望借此机会吸引更多的国际资本或金融机构以活跃本国的金融市场。

第二，相对平衡和温和的金融改革法案将不会撼动美国金融地位。此次危机虽然加强了对美国国内金融市场的监管，对金融机构的运行也多有限制，但是由于各方力量的博弈带来了较为平衡和温和的结果，试图兼顾市场稳定与发展诉求，虽然短期负面影响不可避免，但是长期来看，该法案是否会对美国金融强国地位产生影响还需要时间来观察。首先，最终通过的法案是美国国内多方博弈的结果，删减多次，在改革的力度和广度上均有所减弱，对金融机构国际竞争力的消极影响已经被尽可能降低。其次，法案从某种程度上也强化了美国的金融监管体系，对系统性风险的防范具有积极意义。

29

五、国际金融监管改革对我国金融保险监管的启示 近年来，随着我国金融业对外开放的不断扩大，我国金融市场与国际市场的融合程度不断增强，我国金融监管国际化已经成为一个必然的发展趋势。这次国际金融监管改革，在某种意义上体现了全球金融监管领域的最新发展趋势，对今后一个时期的世界金融发展格局将产生重要的影响。他山之石，可以攻玉。国际金融监管改革的一些理念和做法，对不断加强改进我国的金融保险监管具有积极的借鉴意义。

借鉴国际金融监管改革的经验与做法，要突出以我为主、为我所用。以我为主，就是要认识到，发达国家的金融市场与我国有着巨大的差异，这里既有发展阶段的差异，也有发展模式的差异。我们在学习和借鉴国际金融监管改革的过程中，应立足我国金融保险市场的实际，避免不加区分的照搬套用，给我们带来不必要的损失。为我所用，就是要看到，当前世界各国现代金融的发展趋势是一致的，并且由于全球一体化而使得趋同的步伐加快，需要我们冷静分析，充分借鉴这次国际金融监管改革对我国金融市场发展和监管提供的合理因素，健全和完善我国的金融监管体系。

国际金融监管改革对我们的启示，主要有以下几个方面。 （一）更加注重防范系统性风险

金融危机前，传统的金融学理论普遍认为系统性风险是难以预测和防范的，希望通过加强对单个金融机构的审慎性监管

30

来降低系统性风险，危机凸显了上述思路的弊端，在危机集中爆发阶段，单个金融机构的风险经过传递和相互加强可以迅速转化为系统性风险。危机后，探索现代宏观审慎监管思路、建立有效的系统性风险防范机制成为摆在各国监管部门面前的首要任务。美国金融监管改革法案也力图解决这一难题，希望通过建立金融稳定监督委员会来专职负责识别和防范系统性风险。同时，将所有具有系统重要性金融机构纳入美联储监管范围，使美联储真正成为防范和处臵系统性风险的一线部门。

近年来, 经过改制上市和综合治理，我国银行、证券、保险、基金、信托等金融机构资本实力不断增强，运行机制不断健全，成功抵御了近几次海外市场金融危机的冲击。但同时要看到，我国金融体系中也存在一些矛盾和问题，一些风险因素不容忽视。发达市场的系统性风险往往表现为各个金融子市场的相互关联、金融创新泛滥、金融机构投机过度、金融产品过于复杂、信息传递的链条过于冗长等等。我国金融体系的系统性风险的表现形式有很大不同，既要考虑到直接融资与间接融资的结构性矛盾，考虑到各金融子市场发展不平衡的问题，也要考虑到资产价格泡沫风险、地方融资平台风险等风险隐患，还要考虑到我国金融市场的实际，一些金融机构没有经历过完整经济周期的考验。基于我国金融体系的发展现状，一些风险因素可能在一定条件下快速累积，甚至引发系统性风险。防范系统性风险，关键是要探索推进宏观审慎监管，完善宏观审慎

31

监管的工具和手段，加强对系统性风险的监测、预警和防范，加强对系统性风险信息的监测、分析和共享，为微观审慎监管提供信息支持和监管建议。

（二）更加注重加强金融监管协调

分业监管与统一监管孰是孰非不能简单而论。近半个世纪以来，伴随着世界金融市场的快速发展，围绕金融监管理念、架构和系统建设一直存在理论争议和不同的实践探索。过去几十年，面对混业经营和金融市场全球一体化的现实压力，各个国家不断改革既有监管体制。从美国的情况看，1929年针对危机中银行资金参与股市投机，出台了《格拉斯-斯蒂格尔法》，分拆商业银行和投资银行，而九十年代末期克林顿政府又废止了该法令，促进了大规模的混业经营和金融市场的迅速繁荣，此次金融改革中要求恢复该法的声音从未停止。从英国的情况看，英国在八十年代?金融大爆炸?后建立彻底的?大一统?式的监管架构，但在此次金融危机后，对这一模式的有效性又出现质疑，以至于英国决定再次变革其监管体系，分拆庞大的金融监管局。这些不断出现的?否定之否定?式的摇摆说明了分业监管与统一监管孰是孰非不能简单而论，在金融市场逐步复杂化、混业经营成为趋势的背景下，简单地通过建立?统一监管?来解决所有问题的想法并不现实，而且，在以往的?大一统?的监管体系的实践中，监管协调也并不理想。

实践证明，分业监管和统一监管都不可能一劳永逸地解决

32

所有问题，有效的协调与合作机制是保持监管体系有效性和竞争力的难点和重点。我国金融监管体制的选择，应当在吸收借鉴海外成熟市场的监管理念和改革经验的同时，充分分析我国金融市场的发展现状和特点。目前我国金融发展仍处于分业经营为主、混业经营初现端倪的阶段，分业监管的模式较为适合我国国情，但是随着混业经营的不断深化，各个金融子市场不断相互渗透，对完善和优化分业监管下的监管协调机制提出了更高要求。

（三）更加注重资本约束

美国金融监管改革法案、巴塞尔资本协议以及欧盟正在进行的偿付能力II改革，都更加注重强化对金融机构杠杆率和资本充足率方面的要求，通过资本约束鼓励金融机构加强风险管理。

对我国保险监管来说，强化资本约束是一个十分紧迫的任务。目前，我国保险监管在资本约束方面还存在一些不足，主要是：偿付能力监管的刚性约束不够，对偿付能力不达标公司及其高管人员的监管力度需要进一步加强；偿付能力监管的指标设计需要进一步优化，部分公司依赖发行次级债补充偿付能力；资本约束的动态性和前瞻性不够，还不能把偿付能力监管贯穿到从产品设计、业务承保到资金运用的全过程。下一步，应当进一步加强保险机构的资本约束。一方面注重提高偿付能力监管制度的科学性，积极学习借鉴美国风险资本监管体系和

33

欧盟偿付能力II监管体系的有关理念和做法；一方面强化偿付能力监管的针对性和执行力，把对保险公司的资本约束落到实处。

（四）更加注重金融创新与市场稳定的平衡

此次金融危机中形成的最为广泛的共识是，美国的金融监管体系在金融市场的迅猛发展过程和大规模的金融创新活动中存在着较严重的监管不足的问题，再次证明了如果监管体系不能适应金融市场的现实情况，会产生重大的危机。此次金融改革法案中的主要内容之一，就是加强监管以遏制过度投机，适度放缓创新步伐。

我们也要看到，尽管此次危机对美国金融体系有很大的打击，但美国市场仍然是一个相对发达的市场，金融产品高度繁荣，这得益于美国自下而上、自我演进、主要依靠市场自律、相对比较自由的金融发展模式。当然，物极必反，过度的自由带来高度的混乱。1929年的大危机所引发的罗斯福新政试图寻找政府与市场的平衡点，带来了美国金融体系的第一次重大调整。此次危机将不可避免地再一次迫使美国的市场发展模式从过度自由化向中间点回归。

我国的金融市场与其他国家特别是发达国家的金融市场有很大差异。很多学者认为，我国金融市场存在的问题是创新不足。一个好的金融监管模式，能在有效控制风险的同时鼓励市场创新，其中的关键在于监管要加强，同时也要重视市场的约

34

束作用和金融机构的自我约束。我国应该从国际金融监管改革中学习的是，如何将市场力量和政府监管相结合，实现促进金融创新与维护市场稳定的有机统一。

目前，我国保险市场仍处于新兴加转轨的初级阶段，总体发展水平还比较落后。从发展模式来说，我国的保险市场脱胎于计划经济向市场经济转轨的过渡时期，市场的发展长期以来依靠政府和市场双重力量的推动。在相当长的一段时间内，加强监管，推动市场化改革，在风险可控的前提下鼓励保险创新，进一步促进保险市场的繁荣，仍然是保险监管和保险业发展的主旋律。

（五）更加注重保护金融消费者利益

消费者的信心是金融业持续健康发展的基础。如果忽视对消费者利益的保护，就会使金融业的发展失去公众基础和社会支持。这次欧美等国家的金融监管改革，将保护消费者利益作为改革的一个重要着力点。美国总统奥巴马宣称，美国历时两年的金融监管改革将代表着?历史上最有力的消费者金融保护?。

从我国保险市场情况看，保监会对保护保险消费者利益工作一直十分重视，这几年在推动保单通俗化、保险服务标准化以及加强信访投诉方面做了大量工作，也取得了较好的效果。但是，销售误导和理赔难等群众反映比较突出的问题一直没有得到根本解决，保护消费者利益的任务仍然十分艰巨。保险监管要借鉴国际金融监管改革的有益做法，在保护保险消费者利

35

益方面投入更大的力量，从规范保险产品服务、加强信息披露、加大对侵害保险消费者利益行为的处罚力度、加强保险消费者教育等方面入手，更好地维护保险消费者的合法权益。

36

本文来源：https://www.bwwdw.com/article/gwdw.html