赛迪顾问-投融资研究-战略性新兴产业政府引导基金发展模式和策略

本期主题 战略性新兴产业政府引导基金发展模式和策略选择 第一章 政府引导基金概述

1.1 政府引导基金含义

政府引导基金，是指由政府出资，并吸引有关地方政府、金融、投资机构和社会资本，不以营利为目的，以股权或债权等方式投资或资助于创业风险投资机构或新设创业风险投资基金，以支持创业企业或新兴产业和地区经济发展的专项资金。

引导基金最早以法规形式出现在2005年国家发改委等十部委联合颁布《创业投资企业管理暂行办法》所作出的规定。该办法第22条明确规定：?国家与地方政府可以设立创业投资引导基金，通过参股和提供融资担保等方式扶持创业投资企业的设立与发展?。

此后，为了有效指导政府规范设立和运作创业引导基金，2008年10月，国家发改委会同财政部、商务部制定了《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》（下称《指导意见》），为政府引导基金组织和设立确立了一个法律基础。

政府引导基金是以政府为主导采用市场化运作的基金，其基本运作模式是由政府背景的平台公司引导部分社会资本发起设立母基金，主要以有限合伙人（LP）的方式投资于特定区域或领域的私募股权基金。

1.2 政府引导基金特征

1.2.1 引导基金主要特点

根据《指导意见》，政府引导基金具有以下几个特点：

首先，政府引导基金是不以营利为目的政策性基金，并非商业性基金。

其次，政府引导基金发挥引导作用的机制是?主要通过扶持创业投资企业发展，引导社会资金进入创业投资领域?，而非直接从事创业投资。

最后，政府引导基金按市场化的有偿方式运作，而非通过拨款、贴息或风险补贴式的无偿方式运作。

1.2.2 引导基金与创业投资基金

从基金的投资对象来看，政府引导基金实际上是一种?基金的基金?（Fund of Funds，FOF），所谓?基金的基金?，通常是指投资于其他基金的基金，有时也称作?母基金?。?基金的基金?与一般创业投资基金直接投资于项目相比，在风险分散、投资手续简化、投资成本等方面存在优势；但投资于?基金的基金?也有一些不足，主要表现在双重管理费用，投资收益平均化、易产生额外费用和管理风险等方面。

1.2.3 引导基金与?基金的基金?

政府引导基金作为一种政策性?基金的基金?，其具有一般商业性?基金的基金?的共同特点，同时也具有自身的特点。政府引导基金和商业性?基金的基金?一样，均作为母基金投资于其他多个子基金，不直接投资于创业项目。但政府引导基金主要

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出发点是吸引社会资金的投入以共同组建创业投资子基金来支持创业投资发展，其在设立主体、投资原则、管理方式和存续期等方面与商业性?基金的基金?有明显区别。不过在现实情况中，由于部分商业性运作的?基金的基金?也有政府参与的背景，并在一些场合发挥引导资金的作用，因此，在实践中两者界限并非十分清晰。

1.3 政府引导基金作用

1.3.1 引导基金的社会功能

1.引导社会资金集聚，形成资本供给效应

政府创业资本引导基金的设立会改善创业资本的供给，解决创业投资的资金来源问题。创业投资的投资期长，风险大，流动性差；不像股票等证券投资可以迅速变现、流动性好，民间资本偏好于证券市场，而创业投资等股权投资整体资金供给不足，完全依靠市场机制无法有效解决资本供给不足问题。

因此，政府设立引导基金，通过政府信用，吸引保险资金、社保资金等机构投资者的资金以及民间资本、国外资本等社会资金聚集，形成资本供给进入创业投资领域，这为创业投资提供一个很好的资金来源渠道。

2.优化资金配臵方向，落实国家产业政策

政府引导基金的投资对象是以创新型企业为主体，从而起到引导和带动社会资本对高科技创新企业的投资。目前，我国创业投资者偏好于投资期短见效快的IT类、教育、餐饮等领域项目，而对于成长期较长的生物医药、节能环保等领域项目投资偏少，这与国家科技发展规划所鼓励的方向不协调，创业投资不能有效地发挥其对产业调整和发展的促进作用。

通过设立政府引导基金，以政府信用吸引社会资金，可以改善和调整社会资金配臵，引导资金流向生物医药、节能环保、新能源与新材料等战略性新兴产业领域，培育出一批以市场为导向、以自主研发为动力的创新型企业，有利于我国产业结构的调整升级。

3.引导资金投资方向，扶持创新中小企业

政府引导基金有一个较强的政策导向——扶植极具创新能力的中小企业。目前，国内很多创业投资机构及海外基金均出现投资企业阶段不均衡的特点，多倾向于投资中后期的项目，特别是已经能看到上市前景（Pre-IPO）的企业。而处于种子期与初创期的企业具有很高的风险，正处于生死存亡的关键时刻，但却很难吸引到资金的投入。创业早期企业存在融资困难，而中后期企业资金供给相对过剩。

通过设立政府引导基金，引导社会资金投资处于初创期的企业，从而可以培养一批极具创新能力、市场前景好的初创期企业快速成长，为商业化创业投资机构进一步投资规避一定的风险，引导其后续投资，用?接力棒?方式将企业做强做大，最终实现政府目标的创业投资机构和商业化的创业投资机构共同发展，建立起政府资金和商业资金相互促进、相互依赖的创业投资体系。

4.引导资金区域流向，协调区域经济发展

市场机制的作用会扩大地区间的创业投资资源不平衡现象，经济条件优越，发展条件越好的东部地区，越容易获得创投资本；而经济条件恶劣，发展越落后的中西部地区，越难获得创投资本。创业投资资本分布的不平衡进一步扩大了区域经济之间的

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差距。

通过设立政府引导基金，引导社会资金投资于中西部地区，争取更多的中西部投资项目，有利于缓解区域间经济发展不平衡，对促进区域经济协调发展有好处。

综上所述，建立引导基金是政府解决创业期中小企业融资难题的重要手段。政府通过投入资金建立引导基金，将进一步发挥政府资金的引导、带动和放大作用，引导社会资金对创业期中小企业进行股权投资，解决创业期中小企业融资难题，放大政府对创业投资机构的导向效应和对企业发展的支持效应。同时，建立引导基金也是转变政府资金扶持方式的需要。目前，各级政府资金扶持中小企业的方式仍以补助和贴息为主，政府建立引导基金，可以通过投资入股的方式，引导社会资金共同推动中小企业发展，实现政府资金循环使用，提高资金使用效率，并为政府其他产业资金转变扶持方式积累经验。

1.3.2 引导基金对创投企业的意义

政府引导基金的?杠杆效应?可以解决创业投资企业的市场失灵问题，在现有条件下，引导基金与创投企业合作既有机遇又面临挑战，同时，创投企业引进政府引导基金对其自身业务发展也具有十分重要的意义。创投企业与政府引导基金合作，在项目来源、政府资源利用、信用担保、政策支持、资金规模扩张等方面均会获得发展优势。此外，政府引导基金对合作对象的严格要求，也会加强创投企业的内部管理，有利于提升其业绩。

表 1创投企业引进政府引导基金后的优势 优势 主要内容 创投企业的投资难点是项目，与政府引导基金合作，就有了政府的参与，政府就有责任推荐获得投资项目来源 优势项目，这缓解了创投机构项目来源的难题；同时，有了政府的优势项目作保证，也为创投企业提供了发展空间。 创投企业与引导基金合作，实际就是创投机构和各级政府建立了一种良性、互动、相互依存与政府和谐互动 的关系，而这种依存关系是一种不可或缺的资源优势，有了这种特殊的政府资源作保证，在涉及许可证、税收、土地等软环境方面会得到优化服务，创投企业很多难题就会迎刃而解。 创投企业要想做大做强、实现良性扩张，最大的难点就是布点的成本过高，而有了政府引导实现低成本扩张 基金的参与，创投企业就可以最大限度的利用政府网络和政府的诚信优势，实现低成本的布点、扩张，形成准入门槛。 创投企业要想放大资金规模，难点就是民间资本的信任，有了政府引导基金，无疑就是为创吸引资本扩大规模 投企业提供了一份信用担保，引导基金成为吸引民间资本参与创投的动力。 在中国目前的特殊国情中，政策的支持十分重要，而政府引导基金的设计，恰恰突出了政策突出政策优势 的优惠，有了优惠的政策和良好的制度，就可以保证创投企业的经济收益。 资料来源：赛迪顾问整理 2010，11 2

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第二章 国外政府引导基金发展与借鉴

2.1 国外政府引导基金概览

2.1.1 美国小企业投资公司计划

美国于1957年正式推出了小企业投资公司计划，目的在于以政府设立引导基金的形式，引导民间资本投资于小企业。

小企业投资公司是指经美国小企业管理局核准认定的、由私人投资并独立管理的、主要向小型创业企业进行股权投资的私人投资者。在运作模式上，美国的小企业投资公司计划由国会直接批准，国会通过立法的形式规定小企业及小企业投资公司的认定标准以及小企业投资公司计划的实施模式。美国小企业管理局作为管理机构，负责编制小企业投资公司的资本预算并报国会批准、受理小企业投资公司的申请并负责核定及监管计划的实施。

从资金使用方式上看，经美国小企业管理局认定的小企业投资公司可以得到政府相当于其自有资本投资额2-3倍的政府低息贷款（后来于1994年改为政府为小企业投资公司向银行贷款提供担保），同时政府向小企业投资公司提供税收优惠。

美国政府的小企业投资公司计划自1957年推出以来，在50年时间里为美国的创新经济发展作出了巨大贡献。截止2001年，美国的小企业投资公司通过近14万个项目向约9万家小企业提供了超过400亿美元的创业资本投资，成就了硅谷的繁荣，也造就了包括联邦快递、苹果电脑、英特尔、耐克等一大批世界级的创新企业，创造了超过100万个以上的新就业岗位，同时还为创业投资基金管理人展示其管理能力提供了机会。

2.1.2 以色列Yozma计划

为促进本国创业投资的发展，以色列政府于1992年出资1亿美元启动了Yozma计划。

从运作模式来看，Yozma计划由以色列政府出资，由政府独资设立的Yozma公司负责运作管理，其运营模式主要是与国际知名的创业投资机构合资在以色列发起创业投资基金。在合资成立的子基金中，以色列政府资金最高占40%，私人资本则占60%以上，这样政府的1亿美元资金就可以带动1.5亿美元以上的私人资本。所有子基金均为有限合伙制基金，政府担任有限合伙人，不参与子基金的日常投资决策。

Yozma计划要求子基金必须投资于较早阶段的技术创新企业，作为补偿，政府给予私人投资者一项期权，私人投资者可以在子基金成立5年内以事先确定好的较低价格购买政府在子基金中的份额。Yozma计划要求其参股的创投子基金投资于通信、IT、生命生物科学、医药技术等领域的企业，重点是基础设施和专利技术的企业。

2.1.3 澳大利亚创新投资基金

澳大利亚的创新投资基金由澳大利亚政府于1997年起建立并运作，其目的在于促进本国创业投资、资本市场与高新技术产业的发展。

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从运作模式来看，澳政府出资2.21亿美元，由属于澳大利亚政府的产业研究与开发管理委员会作为管理方来负责基金的日常管理。从投资方式来看，澳大利亚创新投资基金以参股方式与民间资本共同设立创业投资基金用以支持民间资本投资于中小科技企业。1998年，澳政府通过创新投资基金计划出资1.3亿美元，与民间资本合资建立了5家规模在4000万美元左右的创业投资基金。2001年，澳政府通过创新投资基金二期计划出资0.91亿美元与民间资本合资建立了4家创业投资基金。在合资设立基金的过程中，政府与民间资本的出资比例最高可达2：1，即民间资本出资1美元最高可获得政府2美元的资金配套。而在基金的收益分配方面，政府与民间资本的分配比例则是1：9，政府让利的部分由民间资本投资者与基金管理人分享。这种交易结构设计，大大降低了民间资本的投资风险，提高了其风险收益比率，从而起到了很好的示范作用。

在创新投资基金计划的带动下，澳大利亚的创业投资业获得了较快的发展。在创新投资基金二期计划于2001年启动后，到2002年6月，澳大利亚既有162只创业投资基金，投资于839家新兴企业。2001年7月至2002年6月的一年中，澳大利亚创业投资资金的总规模达到69亿澳元，比上一财务年度增长了21%。

表 2 部分国外政府引导基金设立基本状况 国家或地区 以色列 英国 澳大利亚 台湾 新加坡 美国 德国 设立规模 1亿美元 1亿英镑 2.21亿美元，首期1.3亿美元 共四期，8亿、16亿、20亿、300亿元新台币 10亿美元 融资担保 融资担保90%无息再投资贷款 设立时间 1993 1998 1998 1984\\1991\\1997\\2003 1999 1957年开始 1989-1995 当年GDP 320亿美元 7100亿英镑 3719亿美元 2003年86000亿新台币 814亿美元 — — 占当年GDP比重 0.31% 0.014% 0.06% 0.35% 1.23% — — 2005年创业投资规模 11.1亿美元 11.31亿欧元 18.80亿澳元 108.57亿新台币 — 222.62亿美元 5.3亿欧元 资料来源：赛迪顾问整理 2010，11 2.2 国外政府引导基金发展借鉴意义

对比美国小企业投资公司计划、以色列Yozma计划以及澳大利亚创新投资基金计划，我们可以得到以下几点认识：

1.政府设立引导基金的目的是放大政府资金的作用，营造有利于本国创业投资发展的良好环境，推动创业投资业的发展，最终目的是促进本国或本地区的科技产业发展。创业投资引导基金往往以参股创投企业、融资担保、跟进投资等方式进行运作。 2.运作过程中，引导基金一般不参与其所支持的创业投资机构的具体投资决策，也不直接与创业企业发生联系。在利益分配环节，引导基金一般会对民间资本让出部分利益，以此吸引民间资本的积极性。

3.投资风险的承担上，在一国或地区创业投资发展的初期阶段，政府投资设立的引导基金往往会在让利于民的同时承担较多的投资风险；而随着市场的逐步发展和成熟，引导基金会趋向于追求自身的可持续发展，在让利于民的同时也相应降低投资风

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协议?。另外，北京市金融工作局已确定?1+3+N?的发展模式以吸引PE在京发展。?1+3+N?模式中，?1?应该代表的就是政府的引导基金，?3?表示的是三只产业基金，?N?代表多家投资企业。北京市政府引导基金总规模预计100亿元人民币，在该政府引导基金下设立三只产业投资基金，涉及科技、绿色和文化创意等领域，这些产业投资基金将与优秀的股权投资管理公司合作，设立多只股权投资基金。

3.3.2 广东拟设多项战略性新兴产业投资基金

广东省新出台的《关于加快经济发展方式转变的若干意见》明确指出，要加快培育发展战略性新兴产业。制定实施战略性新兴产业发展规划，建立战略性新兴产业技术标准体系，培育100个战略性新兴产业项目。?十二五?期间，省财政每年新增安排20亿元，共100亿元，重点支持引导发展战略性新兴产业。为拓宽资金渠道，广东省将争取国家支持，募集设立若干产业投资基金，探索与国家有关部门联合建立新兴战略性产业创业投资基金。面向战略性新兴产业重点领域，广东省已经先行设立产业投资基金。2009年12月28日，广东省成立总规模为50亿元人民币的?绿色产业投资基金?，投资支持广东省内运用合同能源管理模式进行的节能减排项目。同时，将研究运用各种融资平台和信用支持平台的作用，创新融资工具和融资模式，推动重大项目通过股权证券化融资、租赁融资、特许经营等方式筹措建设资金。

3.3.3 天津战略性新兴产业股权投资基金持续发力

天津充分利用金融改革创新先行先试的政策优势，积极推动股权投资基金加快发展，已初步形成股权投资基金聚集的态势。2004年，天津市开始向国家申请设立产业基金。2006年，天津市获得国务院批准设立首只产业基金。同时，随着国家合伙企业法的颁布实施，天津市积极研究制定鼓励股权投资基金发展政策措施，设立适合股权投资基金的合伙制企业成为现实，天津市研究出台了有利于股权投资基金发展的各项政策制度。这些政策的出台，为股权投资基金的发展铺平了道路。天津市战略性新兴产业将面向软件及高端信息制造、绿色能源、先进制造业、生物技术和现代医药、现代服务业等领域，股权投资基金在较为完善的市场环境和外部条件的促进下，将助推战略性新兴产业跨越式发展。

3.3.4 上海首批新兴产业创投基金数量居全国首位

在国家发改委、财政部设立的20只新兴产业创投基金中，上海获得其中5只基金的设立指标，在与中央签约的7省市中数量最多。上海市将设立集成电路设计、生物医药、新能源、软件和信息服务、新材料等5只新兴产业创投基金。这5只国家级创投基金基本覆盖了上海市新兴产业的主要范围，按创投领域每个项目平均1000万元投入，5只基金可投资200多家企业。创投基金的地方参股部分，将来自由市政府新近设立的?上海市自主创新和高新技术产业发展重大项目专项资金?，此专项资金共计100亿元，由市级财政预算和国有资本经营预算专项安排。而其国家参股部分，则来自发改委设立的国家产业技术研发资金。这部分资金来自中央财政。对于更大份额的社会资本募集，上海市将吸引各类投资机构、大型企业及境外投资者的参与。

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3.4 政府引导基金存在的问题

3.4.1 引导基金操作主体能力不足

引导基金投资决策具有明显的行政、政府色彩。从目前已成立的多家引导基金来看，大多是由政府委托给一家国有公司或事业单位，负责引导基金的日常管理。政府在管理引导基金时，依旧沿用传统的国有资产管理方式，在投资决策过程中发挥主导作用，对具体业务干预和控制，使得投资决策权的行政化，导致投资效率低下或投资受政府官员个人主观影响，这与创业投资需要的灵活性相违背。

3.4.2 引导基金的引导目标与商业性资本目标冲突

引导基金参与设立的子基金中各参与人的目标存在差异甚至冲突：政府资本追求政策目标的实现，希望引导创业资本投向符合本地产业规划发展的领域，投向创业企业发展的种子期、起步期等早期阶段；而社会资本和创业投资机构追求收益最大化，他们更愿意投资处于成长和成熟期的风险相对较小的企业和更有赢利前景的行业。不同目标之间如何协调是引导基金运作中的一个突出问题。

3.4.3 引导基金管理模式容易产生委托代理问题

传统商业性创业投资通常只存在?出资人—创业投资家—创业企业家?这一双层委托代理关系，而引导基金运作中，从一个单向的双层委托代理关系转变为一个复合的委托代理链，即?政府—母基金管理公司—子基金?，子基金内又蕴涵着?出资人(政府出资+社会出资+创业投资公司出资) —创业投资家—创业企业家?这一委托代理链。

3.4.4 引导基金操作主体绩效考核制度尚待建立

引导基金不同于传统国有产权，它不以盈利为目的，无法单纯从经济指标来考核受托管理机构，所以，现有的国有产权考核办法和考核指标不适合引导基金。要建立一套适合引导基金自身的考核标准，这套考核标准必须兼顾政策效应和投资收益两方面，只有建立完整、科学的考核体系，政府才能对操作主体实行有效的监管。

3.4.5 引导基金的退出机制不完善

退出机制是创业投资的?变现器?，是引导基金持续正常运转的必要条件。但目前我国大部分引导基金没有建立起完善的退出机制和严格的退出程序。一方面，我国资本市场退出机制不健全，当前，我国创业资本的退出渠道包括证券市场上市、创业投资企业回购、产权交易市场出售股份等，但由于中小企业板市场容量有限，远不能满足创业投资业日益发展的需要。另一方面，政府的投资常常不知及时退出或是为了经济利益不愿从已成熟的项目中退出，从而产生?挤出效应?，降低了政府风险资本的效率，背离了政府引导基金的?引导?本质。

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