群体性事件的公法应对（杨海坤 苏州大学法学院教授）

群体性事件的公法应对

主讲人：杨海坤 苏州大学法学院教授 时间：2010年11月22日上午9:00---11:00 地点：行敏楼410

《双城记》里有这样一段话：这是最好的时代也是最坏的时代；这是智慧的时代也是愚蠢的时代；这是光明的季节，也是黑暗的季节；我们面前有着各样事物，我们面前一无所有；我们大家在一致的走向天堂，我们大家又在迈向地狱。它描写了资本主义原始积累初期社会的分化，社会的矛盾，辩证的反映了资本主义社会的情况。当然，今天我们的这个情况不能用这种描述来表达，但现在的实际情况也应该说既有光明一面，也有阴暗的一面。最近国内的许多事件，有的天灾，有的人祸，像十一月十五日在上海教师公寓内烧死了58个人，四川内江煤矿浸水28人被困这种事件时有发生。13亿的人口大国各种各样的事件、新闻都有，这是正常的。社会转型时期，各种社会矛盾比较尖锐，就像胡锦涛总书记最近分析的，改革开放以来我国经济社会发展取得巨大成就，为我们解决好人民内部矛盾奠定了坚实的物质基础，同时，我们要清醒的看到我国正处于并将长期处于社会主义初级阶段，由于经济体制深刻改革、社会结构深刻变动、利益个体深刻调整、思想观念深刻变化，发展不协调、不平衡、许多问题短期内难以解决，人民内部各种具体的矛盾难以避免的会经常的大量的表现出来。胡锦涛总书记对当前的形势作了一个辩证的分析，国外对这段讲话的评论也不一样，有的认为这段话确实反映了情况，而有的则认为还在用人民内部的矛盾，甚至背后隐含的两类矛盾的学说在我们的政治生活中间做一个总的观察。而今天怎样从公法的角度研究具体事件也可以借鉴这种两类矛盾学说。从2006年起，这几年我们国家的群体事件相当多，2006年据统计有六万多起。2008年贵州的瓮安事件、云南的孟连事件；2009年湖北兽首事件，其社会影响之大、波及范围之广、社会关注度之高都前所未有。2009年，中国社会科学院的一个蓝皮书就

指出2010年的社会群体性事件会保持多发的因素。2010年广东的东莞、江苏的盐城发生出租车被罢运事件；四川内江有特警抢尸事件；最近江西的宜黄事件；广西的梧州苍梧事件。过去一些地方发生事件之后尽量不报道、新闻封锁。有些群体事件虽然没有报道，但并不等于没有发生。经常发生的群体事件的矛头正对基层政府、地方政府比较明显，而这也暴露了地方政府在执政理念、政策制定、形势策划等方面的环节出现了一些问题，特别是在异化行政保护公共权益方面存在问题。群体性事件在一个时期内长久居高不下必然会动摇民众对政府的信心，引发大的社会动荡，甚至造成严重的政治危机。因此我们必须坚持以科学发展观为指导，坚持依法治国和依法行政的方略，以积极的态度来化解社会风险，而这需要运用公法技术进行善治来解决这个问题。

群体性事件的概念很多、也很复杂。在西方国家，这样的群体事件也不断发生，他们把集会、游行、示威中的有些问题也作为群体事件。西方社会学家认为这个叫做结合行为。所谓结合行为，就是在相对自发、不可预料、无组织的以及不稳定的情况下对某一共同的事件产生反映的行为。就是说，对一个公共事件并不事先组织，而是自发的，但是也是在一定的气候、条件下爆发的集体行为。我们国内的称呼也不一样，有的叫群体性公共事件；有的叫社会气愤案件；有的叫社会自力救济行为；有的叫突发案件、突发事件；有的叫骚乱事件。最近，还有人从政治学角度研究，认为是社会转型时期的政治抗争形式，一种非正常的公民政治表达形式等等。国内学者对群体性事件有三种观点：一种叫群众诉权诉求论，认为这些事件反映了群体的诉求，这种观点主要从群众的角度考虑的，认为群众的诉求得不到很好的宣泄、得不到表达，群体性事件是其表达的另外一种形式；还有一种论点是行为违法论，其把重点放在事件性质的违法性方面，他们认为这是群众基于某种目的聚集起来共同实施的违反国家法律、扰乱社会正常秩序、威胁国家公共安全的一种行为。2004年发布了关于群体性事件相关问题的第一个官方文件。该文件指出：群体性事件是由人民内部矛盾引发，群众部分权益受到侵犯，通过非法围堵等方式向有关机关和单位表达意愿提出要求等事件及其酝酿

形成过程中的串联、集结等活动。从这里可以看出中央把群体性事件定性为：原因是人民领导的，但形式不合法，是法外的。由于各个国家经济法律制度的差异，每个国家对群体性事件的论述不一致。中国大陆以外的国家和地区往往倾向于私权的保护，认为群体性事件是特定人群参加的，具有一定目的，出现暴力等其它严重违法现象，并可能危及他人和社会安全，需要由政府处理的非法聚集活动。它们和正常的游行、集会、示威是有区别的。第三种观点是中性的，认为只用将事件作一个事实状态表现出来即可。聚集一定数量的人群所构成的社会群体事件包括针对政府或者其代理机构的有明确诉求的集会、游行、示威，罢工、罢课、请愿、上访、占领交通路线或工厂等应定性为中性的，不一定要讲非法。在我看来，简单的把所有的酝酿出来的一些群体性事件都作为违法事件并不妥当，其原因是复杂的、表现形式是多样的，参加的动机也是复杂的。有些事件是政府的不当行为引起的，有时政府违法在先，老百姓又没有办法从正常渠道得到反映，合法的夙愿不能得到解决，所以采取一种法外的活动，即法律没有批准的集会、游行进行抗议。我们认为群体性事件更多的表现为群体对政府权力的提醒和对抗，是政治、经济、社会、历史、人文等各种因素纠结的反映，是长期的利益诉求与社会政治的矛盾得不到排解，达到临界状态突然爆发的结果。一概认为群体性事件违法不利于解决问题。所以，对群体性事件的认识要进一步的深化。

群体性事件诱发的原因很多、很复杂，但总的反映了这一个时期社会矛盾的特点。最近拆迁、征地这方面的原因引起的群体性事件比较多，前几年则往往是职工下岗、失业等产生了一些问题。总的来讲有历史的原因，有现实的原因，有主观的原因，有客观的原因，有深层次的原因，有浅层次的原因。一般来说，当前的一个特点就是弱势群体的利益得不到保护，甚至受到歧视、受到凌辱，往往会引起群体性事件。有一个趋势就是群体性事件的规模不断的扩大，有些地方甚至达到几万人。有些群众是基于以上原因参加群体性事件，但也不排除一些人不了解情况，盲目起哄。参与的主体多元化，涉及到城市、乡村，涉及到农民、个体业主，甚至有些教师、学生也参加。本来有些是民事纠纷，后来却闹到政府，指责政府不作

为。目标转移说明现在往往把矛头指向政府，指向党，群体性事件往往体现了政府和公民之间的矛盾比较表面化。现在群体性事件的组织结构也趋向严密，通讯工具、交通工具、联络方式都多样化，有些群体性事件是很有组织的。在某些群体性事件的中间，表明了暴力对抗迹象，而有些则是非暴力不合作方式。而社会经济发展显著失衡，社会贫富悬殊差距，分配的不公，从根本上影响社会的稳定和发展，成为群体性事件的基础性原因。蛋糕大了，但蛋糕的分配机制却不公。弱势群体收入太低，负担太重，发展机会太少。我们的政治建设相对不够是群体性事件的又一原因，特别是弱势群体运用话语的表达权很小，而占有社会资源较多的强势集团享有很大的话语表达权。政府行为的变化无常也可能导致群体性事件。老百姓感觉到政府不可信，政策朝令夕改，领导班子频换。还有社会各界的冷漠，包括精神因素或者说是政治文化因素导致群体性事件。政府也好，老百姓也好都要通过理性的沟通渠道来表达自己的意愿。当然，群体性事件发生以后，行政警戒权力的运用要合法、要适当、要符合比例原则。有人认为，小的事件要掐死在摇篮里，消灭于萌芽状态，但有的往往是消灭不了的。怎样用善意的、理性的办法正确的处置群体性事件是在考验着我们行政官员的智慧。小题大做有时会把事情闹大，但是疏忽大意、高枕无忧又有可能酿成大事。

在中国的情况下，针对如何解决这些问题，我提出了一些思路。首先是要正确解决好我们政府和老百姓之间的关系，要转变执政的理念，重塑官民之间的关系。建立新型的官民关系，是预防和减少群体性事件的一个基本思路。由于历史的原因，我们的官本位意识比较强，思想上缺少民主、民本意识。权力只有运用的得当才能减轻群体事件。你把老百姓看作草介，老百姓当然把你看作仇寇。在我的观点里，我们如果能在关键上解决这方面的问题，政府就要放下身段，但现在比较难做到。谁都不要怕谁，要有沟通，特别是政府官员要做到多和老百姓沟通，矛盾的主要方面是政府官员。但我觉得现在有些政府官员潜意识里把老百姓看作刁民，政府官员对老百姓有一种害怕、警惕、规避的不太健康的心理。部分政府处于亚健康的状态，不完全正常，所以，最怕领导不讲理。其实，老百姓还是蛮讲理的，但往往讲道理

得不到应有的待遇，特别有些“死官僚主义”，就是问题不给你解决，门难进、脸难看、事难办，所以造成了官民之间的差距。我想我们要建立领导者充分讲理的原则，以平等者的姿态充分合理的对待群众，是构建和谐社会最起码的要求，也是预防群体性事件发生的基本前提和要求。第二，发展生产力， 实现包容性增长，切实提高政府决策的水平，更加关注民生问题的根本解决，从而把建设服务型政府口号真正落实，这是从源头上解决导致群体性事件发生的社会矛盾。改革开放以来，我们最大的成就就是以经济建设为中心，经济水平大幅度增长，中国从一个大国逐步变为一个强国，但要客观看待我国的发展水平，不能忘乎所以。包容性增长是一种共享性增长，就是发展的成果、改革的成果要普惠于人民，不能一部分享受成果，一部分人受到损害。要切实的把民生问题加以解决，真正把服务型政府的口号落实。温家宝总理讲了一句很重要的话，即社会的公平正义比太阳还要有光辉，实现社会正义是政府的良心，我们政府的工作目的就是为了人民的幸福生活，为了实现人的尊严。我个人认为温总理讲的很好。现在我们政府要把管理和服务作为工作的重点。发展民生、关注民生就业问题、发展问题、医疗问题、教育问题、以及老百姓的健康问题。政府不是万能的，但其职权范围内该做的事应当做到。我们提倡的是有限的政府，同时也是有为的政府。群体性事件只是一种表面现象，叫它乱子也好，骚乱也好，虽然本身并不乐见出现这种事件，但出现以后要努力把坏事变成好事。第三，要解决群体性事件就要彻底改变群众诉求无门的状态，充分保障公民的表达权，畅通公民利益表达机制，特别是建立和完善弱势群体利益表达和诉诸技术已刻不容缓。现在讲起来，虽然我们有很多机制，但如何真正发挥作用，有实效，却是个难题。上面的政令不能传达到下面，下面的情况不能上达中央，这是一个很严重的问题，所以要彻底改变这种状况。第四，要建立诚信政府。因为老百姓对政府的信任减少，所以造成群体性事件，因此要赢得政府的公信力的回归。政府要从管制型的政府向公共型的政府转变。第五，要塑造透明政府，保障社会信息的切实通畅和舆论导向正确全面，这也是防止和减少群体性事件的关键政策。国家信息不公开往往是导致群体性事件特别严重的原因之一。特别是政府

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