BOT模式在我国公租房建设中的应用研究

BOT模式在我国公租房建设中的应用研究

BOT模式在我国公租房建设中的应用研究

曹小琳,侯应侠

（重庆大学建设管理与房地产学院，重庆 400045）

摘要：公租房是我国住房保障体系中的重要组成。目前我国正在大规模开展公租房建设，但资金问题成为制约其发展的主要因素之一。文章通过分析我国公租房建设资金短缺的现状，提出将BOT模式引入公租房领域，从土地供给、投资收益、特许期限三个方面对BOT模式应用的难点进行了分析，提出相应的解决办法；根据公租房特点提出了三点优化建议，设计出针对我国公租房项目的BOT运作模式与运行保障体系，以期在一定程度上缓解财政困难，提高公租房项目运行效率，进而推动公租房制度的可持续发展。 关键词：公租房，BOT，运作模式,运行保障

The study of BOT model applied in Public rental housing

Cao Xiaolin,Hou Yingxia

(School of Construction Management and Real Estate, Chong Qing University, Chong Qing

400045)

Abstract: Public rental housing is an important part of Urban housing social security. Funds shortage is one of the biggest barriers to the development of public rental housing. By analyzing the problem of funds shortage on public rental housing, this paper provides the idea of application of BOT pattern public rental housing. And analysis the difficulties of BOT putting into use in Public rental housing. Based on optimized measures, it designs the operational model and discusses its operational safeguards so as to solve the problem of financing plight, improve efficiency of public rental housing and promote sustainable development of public rental housing institutions.

Key words: public rental housing，BOT，operation model，operational safeguards

要因素[1]。而从现阶段各地公租房建设情况来看，资金问题依然是绕不过去的坎。

在我国当前的土地财政模式及GDP考核体系下，单纯地寄希望于财政支持已被实践证明是远远不够的。根据各国公共住房的实践经验及我国实际情况，将民间资本引入公租房项目不失为一种有效的办法，正如全国工商联房地产商会会长聂梅生指出的：“想从根本上增加资金来源，还是要鼓励更多的社会力量参与到公租房建设”。BOT（ Build-Operate-Transfer）模式是世界各国应用较多的公私合作方式之一，在基础设施领域具有很多成功运作的经验。本文尝试将BOT模式引进公租房领域，以期在一定程度上缓解财政压力，提高管理效率，保证公租房建设的长效性。

1 引言

公租房是指政府提供政策支持，用低于市场价或者承租者承受起的价格，向新就业职工、大学毕业生及外来工作人员出租的公共住房，是解决“夹心层”群体住房困难的一个产品。自2010年6月住建部等七部委联合发布《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》以来，公租房得到了全社会的强烈关注。随着国家对房地产市场调控力度不断加大，一系列支持公租房建设的新政连番推出，公租房逐渐成为市场供给扩容的新亮点。根据“十二五”规划，政府在今后五年里，计划建设城镇保障性安居工程3600万套， 2011年建设1000万套，其中公租房220万套，共需资金大约2000亿元。规模之大前所未有，如何保证有效的资金供给，政府面临巨大压力。此前，我国廉租房建设主要依靠财政主导的政策性支持，融资渠道单一、资金供给不充足成为其发展缓慢的主

2 我国公租房融资现状

2.1中央补助及地方政府财政资金

自2007年以来，中央财政不断加大对

1

BOT模式在我国公租房建设中的应用研究

保障性安居工程的补助力度，2007年至2010年分别为51亿元、184亿元、501亿元、811亿元，呈快速增长趋势，然而，即便在中央大力投入的背景下，各地保障性住房配套资金的落实情况依然差强人意。一方面，我国保障性住房规模不断扩大，所需资金数额快速增长；另一方面，地方政府过分注重GDP的增长，更愿意将有限的土地及财政收入投入到公共基础设施、能源、商品住房等能迅速带来经济效益的领域，而不愿对具有公益性的保障性住房投入过多；此外，我国地区经济发展极不平衡，对于保障性住房的投入，如果说发达地区是“非不能也，实不为也”，那么对于中西部二三线城市来说，政府确实面临着巨大的财政压力，且租金违约风险不小。 2.2土地出让金净收益

土地出让金收益属于政府的预算外收入，目前许多地方政府拥有大量的土地出让收入，在一些地区，与土地相关的收入甚至已经超过了财政收入。这种“土地财政”模式对于GDP的增长具有明显的推动作用，而公租房的建设在直接减少土地出让收益的同时，也会从其他方面影响到地方GDP的增长，因此，虽然《关于保障性安居工程资金使用管理有关问题的通知》（以下简称《通知》）明确规定，从2010年起，各地在确保完成当年廉租住房保障任务的前提下，可将现行从土地出让金净收益中安排不低于10%的廉租房保障资金统筹用于发展公租房，但在政绩和利益的驱使下，地方政府往往不愿意将这部分资金用于保障性住房的建设。

以廉租房为例，2007年颁布的《廉租住房保障资金管理办法》规定，从土地出让净收益中按照不低于10%的比例安排用于廉租住房保障的资金。 2011年11月17日，审计署发布了19个省（直辖市）2007年至2009年政府投资保障性住房审计调查结果，共有22个城市从土地出让金中提取廉租房保障资金的比例未达到10%的最低要求，共计少提取146.23亿元。

可见，仅凭相关部委下发的文件，以及

和廉租房共享的前提下，很难保证这部分资金的有效落实。

2.3住房公积金增值收益

《通知》规定，从2010年起，各地在完成当年廉租住房保障任务的前提下，可以将住房公积金增值收益中计提的廉租住房保障资金统筹用于发展公共租赁房。所谓住房公积金增值收益中计提的廉租住房保障资金是指住房公积金增值收益扣除住房公积金贷款风险准备金、住房公积金管理费用后的部分，同时根据有关规定，住房公积金增值收益用于建立住房公积金贷款风险准备金的比例不得低于60%，这样一来，剩余的资金非常有限，这部分资金尚难以满足廉租房建设需要，用于公租房建设更是无本之木。其次，住房公积金是职工个人储蓄，公积金管理中心只有管理权没有使用权，将其增值收益用于保障性住房建设未经资金所有者认可，存在着合法性争议。 此外，公积金增值收益大多以贷款的形式用于保障房建设，每年的放贷规模会根据楼市成交量的起落而有所不同，因此结余资金及产生的增值收益也不稳定，很难形成一笔用于保障房建设的稳定资金。 2.4其他方式

包括社会保障和捐赠、民间资本。目前我国社会各阶层对公共福利事业缺乏重视，社会保障和捐赠资金来源的充足性和稳定性难以保障。而民间资本作为追求利益最大化的市场主体，由于担心公租房项目利润率低等问题，其目前参与建设的积极性并不高，尚处于探索阶段。

3 BOT模式的内涵及难点分析

3.1 BOT模式的内涵

BOT是英文Build-Operate-Transfer的缩写，即“建设—经营—转让”，BOT模式既是一种项目融资模式，又是一种项目建设模式，在我国，一个广为接受的BOT定义是：国家或者地方政府部门通过签订特许权协议，授予投资者或其代表基础设施项目融资、建设、运营和维护等权利；在协议规定的特许期限内，基于项目成立的项目公司拥有标的项目的运营权，通过收取适当的使用费用，回收投资并获得合理的回报；特许期

2

BOT模式在我国公租房建设中的应用研究

届满，项目公司将标的项目无偿移交给政府部门[2] 。

基于目前公共住房发展困境，一些城市及学者已对公租房的建设模式进行了探索。文献[3]突出政府应实行优惠政策吸引民间资金，包括引进BOT、房地产证券化等方式支持廉租房建设。文献[4]将BOT作为特许经营类PPP模式，对其应用范围进行了概述，并对PPP模式在我国住房保障体系实施中应用的关键因素进行了分析。文献[5]对公租房建设中应用BOT模式的可行性进行了分析。BOT项目运作是一项系统工程，项目各参与方之间的关系错综复杂，妥善安排各主体在项目中的权利和义务，规范项目运行机制，优化项目运作流程是BOT项目能够成功的基础。BOT模式虽然已在基础设施领域得到了广泛应用，但在保障性住房的建设中尚无应用实例。在构建公租房BOT项目运作模式前，需要对BOT模式的应用难点进行分析。

3.2 BOT模式在公租房项目中应用的难点分析

3.2.1 土地供给

根据发达国家住房保障经验及BOT模式的国际惯例，公租房BOT项目的土地应采取政府无偿划拨的方式，住建部副部长齐骥也曾提出“政府出地，企业出钱”的建设方式，企业并不拥有公租房的完全产权。然而，这种看似合理的方式实际上存在种种阻力。当前我国盛行的“土地财政”模式已在一定程度上绑架了地方经济乃至全国经济，相比基础设施，公租房所需的用地规模更大。虽然国家要求各地将公租房用地纳入年度土地供应计划，予以重点保障，但若缺乏相应的保障措施，计划的执行将会大打折扣。为保证公租房用地的有效供给，首先应提高地方政府支持公租房建设的内在动力。这一点可以通过完善地方政府绩效评价机制来实现[6]。中央在对地方政府进行绩效评价时，将保障房完成情况纳入绩效考核指标中，并确定合理的权重，地方政府为了取得较好的政绩，自然会愿意提供土地支持公租房建设。同时，建立健全科学的奖惩制度，根据各地保障性住房完成情况给予相应的奖励或惩罚。

3.2.2 投资收益

公租房内资BOT项目投资规模大、运营周期长、风险因素多，租金的高低又要受政府控制，如果没有通过合理的安排使投资者能够预见存在合理的收益，投资者是不愿意进行投资的，银行也不会提供贷款。因此，建立科学的投资回报补偿机制，使投资者在一定条件下能够实现合理的投资回报是必需的。在定价方面，通过专家论证和实行价格听证制度，综合考虑资源合理配置和公共利益，建立与租户资产及收入状况、房价水平、企业运营成本相适应的价格联动机制；其次，通过贴息及贴租政策，使投资者在融资和运营阶段得到基本的收益保障。在公租房流转方面，借鉴香港及新加坡经验，采取先租后售的方式，即在公租房的首次租赁期满后，符合条件的租户可以采取一次性支付或分期支付的方式购买产权。具体操作如下，在公租房出售时，委托专业的评估机构对拟售住房进行资产评估，得到其当前市值X及未来每年的租金收益Y，假设剩余的特许权期限为N年，利率为i，则项目公司可得到的收益为Y（P/A,i，N），相当于提前将剩余特许权期限内的租金收回，而剩余部分资金X- Y（P/A,i，N）将由政府收回，用于公租房二次出售时进行回购。这种方式有利于公租房运营主体实现内部造血、滚动发展。

3.2.3 特许期限

BOT项目需要通过运营期的运营收入收回成本，因此特许期的长短对BOT项目的收益有着直接的影响。根据国家有关规定，BOT项目的特许期限不得超过30年。公租房BOT项目特许期限的确定是一个复杂而困难的过程，要想合理确定项目的特许期限，首先要对影响特许权期限的因素作出分析。公租房BOT项目特许期限的影响因素主要有：项目建设成本、项目运营维护成本、市场需求、投资回报率、项目风险等[2]，这些因素既存在相互影响的关系，也对特许期限产生直接影响。因此，在进行公租房BOT项目特许期的决策时，即要对这些因素进行系统分析，又要综合考虑这些因素对特许期

3

BOT模式在我国公租房建设中的应用研究

限的影响。

4 BOT在我国公租房建设中的运作模式研究

4.1 构建公租房BOT项目运作模式的建议 4.1.1完善政府职能部门构建

相关职能部门的建立与完善是公租房长效发展的前提。纵观住房保障制度较为完善的地区，都设有专门的职能部门进行政策制定和行业管理。新加坡在1960年就成立建屋发展局，由其全权负责公共组屋的建造和分配；我国的香港设有房屋委员会负责公屋的开发和运营等一切事务[7]；重庆市成立了公共租赁房管理局来专司住房保障的规划、政策、分配和监管等工作，从而推动重庆的公租房建设走在全国前列。而在我国大部分地区，并没有专门的保障性住房管理部门，责权不清晰，效率低下的问题普遍存在。此外，在BOT模式下，公租房管理部门由于其资信程度较高，可以作为项目发起人，参与到项目的启动及后续过程中，这将有助于引导公租房BOT项目沿着更为合理、健康的轨道发展。

4.1.2利用商业配套平衡项目收益

目前虽然已有多项政策出台鼓励民间资本参与到保障房建设领域，但因公租房项目的盈利性尚未得到广泛认可，民间资本参与建设的热情不高。为充分调动民间资本的积极性，可借鉴香港公屋“以商养房”的经验，以公租房项目的商业配套设施为切入点，赋予项目公司对商业部分的优先开发权。BOT项目公司通过有偿出让的方式取得这部分土地合理的使用年限，进行自主开发，市场化运营，商业设施建成后将不受特许期限的限制，这样，通过商业部分的运作，可以平衡整个公租房项目的收益，使项目公司的投资利润率得到保证。 4.1.3加强政府监管

公租房在我国现阶段属于比较稀缺的公共产品，其建设规模、标准、分配对象、租金等都有严格的限制，因此，公租房管理部门应加强监管，在建设阶段，严格控制其建设面积、户型标准以及建筑质量等指标，在运营期间，为避免分配环节出现不利于租户的因素，公租房管理部门要按照规定的

程序严格准入推出审批，加强对租户的认定以及租金审核等工作，做到配租过程公开透明、配租结果公平公正。 4.2 公租房BOT项目运作模式设计

通过以上优化措施，便形成了我国公租房BOT项目的运作模式（图1），该模式将有助于解决我国目前公租房制度中政府缺位、管理效率低下、收益率低等问题，具有可操作性。

该模式的运作程序为：①政府委托公租房管理部门作为项目发起人，进行项目的前期规划与开发；②公租房管理部门通过竞争性招标的方式确定最佳投资者，开展合同谈判，其中特许权协议是谈判的重点；③合同谈判取得一定结果后，投资者注册成立项目公司，项目公司成为BOT项目运作的直接主体。待条件成熟后，项目公司首先与公租房管理部门签订特许权协议，然后与贷款人签订融资协议及其它支撑合同；④由项目公司负责组织相关单位进行项目的投融资、建设管理等工作。⑤工程竣工验收通过后，进入运营阶段。若项目公司具有专业的技术力量，可以自行组织运营，若没有，则可以招聘专业运营公司组织运营。公租房租户的准入退出及租金由公租房管理部门牵头完成，配建的商业设施，由项目公司按照市场化的方式运作。⑥项目公司按照特许权协议中规定的日期和方式将公租房移交政府。

5 BOT模式在公租房项目中的运行保障

5.1法律保障

公租房BOT模式是一个集投融资、建设、经营与转让于一体的系统工程，不仅具有其独特的运作方式，而且特许期长、参与方众多、牵涉面广、合同关系及经济法律关系相当复杂，因此项目的成功运行需要成熟完善的法律环境或者专门的法律法规来保障。虽然 BOT方式引入我国已经有了一段时间，但在立法方面存在很多问题，突出体现在立法层次低、条文内容简单、政府职能界定不清、缺乏内资BOT项目的政策法规等[8]。当务之急，应完善我国BOT项目的专项立法工作，避免在产生争议时无法可依或适法混乱的现象发生，同时，一部高层次的《住宅保障

4

BOT模式在我国公租房建设中的应用研究

担保 政 府 委托 信誉担保 贷款方 股 东 公股司红本 协利 议 特许权协议 保险公司 建设 总承包商 建安费用 商业商业 项目公司 咨询 运营收入 运营公司 公租房管理部门 贷款 还款 咨询 中 介 评估 准入退出审批、租金核定 租金、销售收入 公租图1 我国公租房BOT项目的运作模式

法》也应尽快出台，为我国公租房BOT项目的法制化、规范化、科学化奠定基础。 5.2优化城市空间结构

上海、北京、广州等特大城市的经验表明，通勤的资金与时间成本是影响居民选择居住地的重要因素[9]。保障房若建设在偏远的城市边缘地带，其出租率往往难以得到保证，而若将保障住房布置在中心地段内，即要受到土地资源高度稀缺的约束，又不利于资源的合理配置。公租房BOT项目的选址应综合考虑城市的空间结构，保证城市资源的有效利用，既不与寸土寸金的黄金地段发生冲突，又要具备居民基本生活所必须的配套设施。因此，政府在组织编制保障房规划时，应综合考虑交通条件、基础设施、公共服务设施的协调性，使得建成后的保障房能有效发挥其功能，避免因布局不合理而造成公共资源的浪费。

5.3提供良好的金融环境

我国资本市场起步较晚，发展尚不完善。房地产开发主要依靠银行贷款，而银行的放贷规模受宏观经济及国家政策影响较大，其稳定性难以保证。另一方面，经过多

年的经济发展，我国民间流动性资本充足，大量闲散资金没有合适的投资渠道。因此，政府可提供政策支持，进行金融创新，为BOT项目公司开辟多元化的融资渠道，包括利用闲置住房公积金、社会保障资金、保险资金进行融资，发展房地产信托基金来充分调集社会闲散资金，支持BOT项目公司发行企业债券等措施，为公租房BOT项目打造一个良好的金融环境。 5.4准入退出机制

公租房准具有准公共产品特性，在一定程度上存在竞争性和排他性。目前我国公租房供应有限，为保证公平，提高资源利用效率，政府应建立科学、严格的准入退出机制。对申请公租房的家庭资产、收入等状况进行严格审查 ,根据其困难程度按照不同的标准进行分配。同时，对保障家庭的收入标准、住房困难标准和住房面积实行动态监管，当保障家庭的资产状况发生变化时，保障方式也要随时调整。对于承租人恶意欠租和拒不腾退住房的行为，可通过建立社会信用体系，将其不良信用记录纳入信用体系，并禁止承租人及其配偶在一定时间再次申请住

5

BOT模式在我国公租房建设中的应用研究

房保障。此外，借鉴重庆市经验，建立公共租住房管理信息系统，并与公安部门的户籍管理信息系统、民政部门的低保户管理系统、房管部门的产权禅机管理信息系统和住房公积金管理系统共享信息，实现住房保障的网络服务和管理。

6 结语

BOT模式是破解我国城镇公租房发展困境的有效途径，在公租房项目中的应用具有很大的发展潜力和发展空间。通过公私合作，一方面，政府既可以缓解当前财政紧张的局面，又可吸收市场主体高效、先进的管理经验与理念，提升公租房建设管理的效率；另一方面，企业在政府的支持下，能够拓展投资渠道，增加业务范围，实现资源的优化配置及市场风险的合理分担，同时也为其提升企业形象提供历史机遇。鉴于我国目前公租房经验较少且相关资料和数据难以获得，本文仅对BOT在公租房项目中的运作模式及运行保障进行了探索，尚停留在理论研究阶段，而相关实证分析，包括经营性分析、销售性分析、特许权期限的确定等还有待进一步研究。

参考文献

[1] 郭建鸳.我国廉租房融资困境及其模式创新[J].中国金融，2008（3）：55-56

[2] 王喜军，王孟钧，陈辉华.BOT项目运作与管理实务[M].北京：中国建筑工业出版社，2008

[3] 巴曙松.中国廉租房的融资特征及其发展路径研究[J].中国房地产，2006（10）：8-11 [4] 谢书倩,杜静.PPP模式在我国住房保障体系实施中的应用研究[J].项目管理技术，2009（8）：40-44

[5] 刘方强.公共租赁房建设中应用BOT模式的可行性探讨[J].经济师，2011（3）：56-57 [6] 张双甜，罗晓庚.保障性住房供给的博弈分析 [J].工程管理学报，2010（5）：68-73 [7] 罗曼.国外住房保障的经验及我国住房保障体系的优化[J].理论与方法，2008（12）：25-26

[8] 张琳琳.我国BOT项目投融资若干法律问题的思考[J].法制与经济，2011（4）：87-88

[9] 孙忆敏.我国大城市保障性住房建设的若干探讨[J].规划师，2008（4）：18-20

6

BOT模式在我国公租房建设中的应用研究

房保障。此外，借鉴重庆市经验，建立公共租住房管理信息系统，并与公安部门的户籍管理信息系统、民政部门的低保户管理系统、房管部门的产权禅机管理信息系统和住房公积金管理系统共享信息，实现住房保障的网络服务和管理。

6 结语

BOT模式是破解我国城镇公租房发展困境的有效途径，在公租房项目中的应用具有很大的发展潜力和发展空间。通过公私合作，一方面，政府既可以缓解当前财政紧张的局面，又可吸收市场主体高效、先进的管理经验与理念，提升公租房建设管理的效率；另一方面，企业在政府的支持下，能够拓展投资渠道，增加业务范围，实现资源的优化配置及市场风险的合理分担，同时也为其提升企业形象提供历史机遇。鉴于我国目前公租房经验较少且相关资料和数据难以获得，本文仅对BOT在公租房项目中的运作模式及运行保障进行了探索，尚停留在理论研究阶段，而相关实证分析，包括经营性分析、销售性分析、特许权期限的确定等还有待进一步研究。

参考文献

[1] 郭建鸳.我国廉租房融资困境及其模式创新[J].中国金融，2008（3）：55-56

[2] 王喜军，王孟钧，陈辉华.BOT项目运作与管理实务[M].北京：中国建筑工业出版社，2008

[3] 巴曙松.中国廉租房的融资特征及其发展路径研究[J].中国房地产，2006（10）：8-11 [4] 谢书倩,杜静.PPP模式在我国住房保障体系实施中的应用研究[J].项目管理技术，2009（8）：40-44

[5] 刘方强.公共租赁房建设中应用BOT模式的可行性探讨[J].经济师，2011（3）：56-57 [6] 张双甜，罗晓庚.保障性住房供给的博弈分析 [J].工程管理学报，2010（5）：68-73 [7] 罗曼.国外住房保障的经验及我国住房保障体系的优化[J].理论与方法，2008（12）：25-26

[8] 张琳琳.我国BOT项目投融资若干法律问题的思考[J].法制与经济，2011（4）：87-88

[9] 孙忆敏.我国大城市保障性住房建设的若干探讨[J].规划师，2008（4）：18-20

6

本文来源：https://www.bwwdw.com/article/guk7.html