试论辛亥时期的军政分府

试论辛亥革命时期的军政分府

霍修勇

辛亥武昌首义后，清王朝的统治秩序被打破，各地纷纷组建新政权。在原来的省治地方，资产阶级基本按照中国同盟会的革命理论建立了军政府。而在道、府、县驻地则显得十分混乱，他们有的除了直接组建军政府外，还有诸如军政分府、军政支部、总司令部、巡逻部、分统等政权形式。其中，军政分府占有相当大的比例。1911年10月12日，湖北省建立了第一个军政分府——汉口军政分府，随后全国其他地方多有效仿。据初步统计，辛亥革命时期独立各省组建的军政分府不少于80个。

孙中山等资产阶级革命派在政权问题上只有军政府方面的构想，对军政分府几乎没有涉及。关于军政府，《革命方略》中称：“今者国民军起，立军政府”，“一、各处国民军，每军立一都督，以起义之首领任之。二、军都督有全权掌理军务，便宜行事。三、关于重大之外交，军都督当受命于军政府。四、关于国体之制定，军都督当受命于军政府”。由于中国同盟会专注于反满理论的宣传，对革命后政权建设的复杂性估计不足，该理论显得过于简单。军政分府就是在这种情况下出现的，由于缺乏统一规划，显得十分零乱。它的最高统帅有呼都督者，有名军政长者，还有称总长、总裁、总司令、军政使者，其职责权限和组织机构亦不十分统一。南京临时政府建立后，参议院和陆军部为实现行政统一，于1912年2月2日提出了取消军政分府的建议，24日孙中山同意此举。28日，陆军部正式下达了取消军政分府的命令。迄至8月底，各地基本实现了改组，军政分府结束了其历史使命。

军政分府在稳定一方秩序、推进辛亥革命向纵深发展起到了关键作用，在清末民初的地方建制史上具有非常重要的地位。由于军政分府处于清末民初政治体制的转型期，加以军政分府本身的复杂性，研究者还没有对之进行全面、深入研究。本文拟就军政分府的主要类型、组织结构、与军政府的关系、取消过程等问题加以探讨，以期对辛亥革命时期地方政权 ①

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关于军政分府、军政府，当时报刊并没有十分严格的区分。所以，同一个政权，有称分府者，也有径称军政府者。据笔者甄别考证，各省的军政分府有：安徽的庐州、芜湖、大通、寿州、太平、屯溪、宁国、池州、殷家洲、太湖、桐城、镇阳关、六安、凤阳、亳州、颍州军政分府；江苏的苏州、松江、上海、吴凇、常州、武阳、锡金、江阴、宜荆、靖江、镇江、扬州、通州、如皋、徐州、崇明、嘉定、昆山、清江浦、徐州军政分府；浙江的嘉兴、湖州、金华、衢州、严州、处州、宁波、绍兴、台州、温州军政分府；湖北的汉口、汉阳、汉川、襄阳、郧阳军政分府；广西的柳州、梧州、龙州、昭平、廉州、高州军政分府；江西的九江、萍乡、鄱阳、袁瑞临、吉安军政分府；贵州的安顺、大定、榕江军政分府；山东的烟台、诸城、登州军政分府；湖南的湘西、宝庆军政分府；福建的厦门、漳州军政分府；四川的蜀北、川南、川东、资州、川北、雅州、江津蜀军分府；云南的临安军政分府；山西的河东军政分府。 ② ③

目前，仅有林炯如、傅少昌等主编的《中华民国政治制度史》（华东师范大学出版社1995年版）、钱实甫撰写的《北洋政府时期的政治制度》（中华书局1984年版）、汪茂林撰写的《浙江辛亥革命史》（浙江大学出版社2001年版）等论著对之有所提及，但并无详细论述。相关的文章亦不多见，主要有程翌康的《试论绍兴军政分府的性质》（《上海师范大学学报》1986年第2期）、霍修勇的《辛亥时期军政府与分府矛盾斗争析论》（《武汉大学学报》2004年第5期）、周育民的《辛亥革命时期的“江苏统一”——兼论辛亥革命时期的苏沪行政关系》（《辛亥革命与20世纪的中国》中央文献出版社2002年版）、吴讱的《江苏辛亥光复后的政权剖析》（《近代史研究》1996年第5期）等。

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的发展演变作一剖析。如有不当，敬请方家批评指正。

一、军政分府主要类型

军政分府的建立过程，可以划分为以资产阶级下层激进派为主导推动组建，以地方自治组织为中坚的温和派发起，以地方军政官员为首的保守派改组等三种主要类型，其中第一种类型占有绝对优势。

（一）激进派推动

1905年8月，中国同盟会成立，孙中山、黄兴等革命领袖在国内设立了东、西、南、北、中5个支部。经过数年发动、组织，各省集结了大批反清志士。1911年10月10日，湖北志士吹响了武昌首义的号角，散布各地的同志充当了推翻清朝统治的主力军。按照光复的具体形式，又可细分为激进派统一领导、当地激进派发动、激进派矛盾斗争使然三种情况。

第一种情况为激进派统一领导组建军政分府。各省军政府、分府成立后，积极扩大革命成果，他们主动派出军队推动周边地区的光复，江苏的昆山、通州军政分府属于此类情况。武昌起义后，昆山同盟会员周梅初等苦于无兵无械，只能焦急等待。上海光复后，王尧民、张栋等“立即往见沪军都督陈其美，请示光复昆山的办法。”，陈便将光复责任交给二人，并制订了比较详细的方略。张栋回昆山后，依照指示积极准备。11月6日，发动起义，成立昆山军政分府。11月8日，上海光复军乘坐钧和兵舰赶到南通，组织军政分府，推举张詧为总司令、许宏恩为军政长。

第二种情况为当地激进派发动革命建立军政分府。许多志士在全国起义大潮的鼓舞下，奋起推翻清政府的旧政权，建立军政分府，湘西、厦门等分府最为典型。湘西独立前，当地同盟会员田应全、聂仁德等已经取得哥弟会首领唐世钧的支持，11月12日，田等以武力为后盾要求道台朱益浚投诚。“朱见人心反清，大势已去，复函表示愿洁身引退”。次日，“众议决，建立新政权，设‘湘西军政分府’，公推周瑞龙为军政长兼管屯政，聂仁德为行政厅长，张胜林管财政，田应全管交际，韩善培管教育。”在厦门，11月15日张海珊等带领群众向道台衙门挺进，“翌日，军政分府成立。”

第三种情况为激进派内部斗争使然。辛亥革命酝酿过程中，激进派内部的矛盾是不容争辩的实事。起义爆发后，他们为争取新政权的主导地位展开了斗争，军政分府的成立，暂时缓和了各派间的冲突，此种情况以汉口、吴凇军政分府为代表。在武汉，共进会、文学社的矛盾一直存在，直至1911年9月底，两派才摈弃成见实现松散联合。武昌反正成功后，共进会会员和部分下层官佐拥立新军协统黎元洪为都督，此举引起了文学社成员不满。于是， ①②

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周梅初：《昆山光复记》，《辛亥革命江苏地区史料》，江苏人民民出版社1961年版，第131页。 黄穆如：《辛亥湘西光复经过》，《辛亥革命在湖南》，岳麓书社2001年版，第278页。 ③

丘廑兢：《厦门辛亥革命前后》，《福建文史资料》（第六辑），福建人民出版社1981年版，第116页。

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10月14日詹大悲“会商蒋翊武、张廷辅、蔡济民、王宪章、吴醒汉诸将领，仓卒率兵二连，与蔡济民渡汉，成立军政分府”。汉口军政分府完全由文学社成员组成。李燮和开府吴凇则是光复会、同盟会争权引起的。以李燮和为中坚的光复会、以陈其美为领袖的中部同盟会、以及地方自治机构代表三种力量共同推动了上海光复，其中光复会员李燮和功绩最著，担任都督的呼声也比较高。11月6日下午，上海各界代表筹组新政权，主持人李平书提出由李燮和担任都督，但由于与会者多为陈其美亲信，该提议被否决。随后，王钟声力持“如上海不需都督则已，若需要都督，非陈君莫属。苟举非其人，余决以身家性命掷之。”紧接着，蒋介石、刘福彪等叫嚷请陈其美同志担任都督！最后，“众无言，公举都督事总算大定。”

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对于这个结果，光复会部众表示强烈不满，“光复军所部多不愿隶属‘冒牌都督’”陈其

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美之下，吴凇炮台官兵主张尤其激烈。”于是，黄汉湘决定恭迎李燮和赴吴凇，李于9日率部前往称吴凇军政分府都督。

（二）温和派发起

温和派是随着清末新政改革而出现的，它不仅包括地方自治人员，还有随着自治发展而成立的商会、保安团等组织。他们多属于资产阶级的上层人物，对清政府存在一定的不满情绪，遂成为光复地方的一支力量。其中，江苏的清江、松江、常熟等军政分府由其发起。

在全省光复的混乱局面下，清江出现了官兵、土匪哄抢商铺的骚乱。于是，当地士绅组织保安公所，推选闻漱泉出任民政长，“料理善后及维持地方秩序”。11月12日，绅商“公推督练公所参议蒋雁行为临时江北都督”。16日，松江士绅知悉江苏军政府都督程德全要求各地反正的电报，随后，“城自治公所，即发传单开会，当场宣布独立”，大家“推定钮惕生君为军政部长，谢宰平君为民政长，沈思齐君为执法部长，钱选青君为财政部长，另专设参谋部，为四部之总机关，以提署为松江军政分府司令处”。在常熟，“看风使舵的地方绅士从保护身家性命出发，取得清朝官吏的默许，也挂上了象征光复的白旗”。

（三）保守派改组

当革命成为势不可挡的潮流，清政府注定要被推翻时，清朝的地方军政官员也适时调整策略，除了极少部分顽固不化外，大部分选择了接受，甚至有些官员主动宣布脱离清朝统治。面对这场革命，他们不是积极的响应者，而是被动的顺应者。浙江的台州、衢州、严州，湖北的郧阳、襄阳等分府属于此类情况。 ①②

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佚名：《詹大悲先生事略》（手稿，原件藏湖北省博物馆）。

章天觉：《回忆辛亥》，《辛亥革命史丛刊》（第二辑），中华书局1980年版，第158—159页。 ③

杨镇毅：《光复军攻克上海江南制造局及陈其美篡取沪军都督之真相》，《辛亥革命回忆录》（四），文史资料出版社1981年版，第33—34页。 ④

张建侯：《记清江兵变》，《辛亥革命江苏地区史料》，江苏人民民出版社1961年版，第336页。 ⑤

中国史学会编：《中国近代史资料丛刊〃辛亥革命》（七），上海人民出版社1957年版，第21页。 ⑥

祁龙威：《千人会起义调查记》，《辛亥革命江苏地区史料》，江苏人民民出版社1961年版，第199页。

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在浙江，杭州光复的消息传到台州后，引起了当地官员恐慌，11月5日驻扎海门的原清军统领雷廷瑞乘乱进城，宣布就任军政分府都督。7日，衢州清军巡防营统领沈大鳌的侄子沈瑞麟、沈增海和巡防营中军游击陈怀玉联络，在商会召开大会，宣告光复。推陈怀玉为军政长，原道台李龙元为参谋长，商会会长孔庆仪为民事长。在延州，原清朝知府余炳文宣布担任军政分府都督。 武昌首义爆发后，驻扎郧阳的军队队官沈权、司务长康代瀛、司书生郑家荣等在鼓动军队的同时，也和参事会成员聂炳基、翁人健、刘震川等人进行接洽。11月14日，沈权“遍请绅商学各界人员来会，商议郧阳要公”，在其劝说下，各界代表同意光复，公推原知府铨萃暂理一切，并举沈权为司令支长，樊之清为军务支长，陈德元为参谋支长，庞成功为政事支长。11月28日，光化县令兼军统黄菼仁，新军官佐张国荃、李秀昂等宣布起义，随后制定了攻取襄阳的计划。30日，在黄菼仁光化军的威胁下，知府曹允源、知县魏仲青开城纳降，随后成立军政分府。黄被推为分府，管理民事；张国荃为分府司令，管理军事。

武昌起义爆发后，清朝各级政权迅速解体，各阶层都在努力争取获得新秩序的主导权。由于资产阶级激进派做了大量的宣传、组织、联络工作，他们成为建立军政分府最为积极的力量；那些开明士绅、军队官佐、地方官吏也顺应历史潮流，做出一定贡献。分府在推动周边地区的光复、稳定一方秩序方面做了积极努力，促进了辛亥革命更加深入的发展。军政分府建立过程中，有以下三点需要强调：

第一，对旧秩序的冲击比较小。即使是激进派发动起义，也未经过激烈的军事斗争，比如，在厦门，激进派很快“便占领了道台衙门。”在邵阳，他们“很轻易地便光复了宝庆府，县官都跑了，没有杀却一人，也没有一人与我们抵抗。”庐州军政分府的建立，“完全是走一条和平过渡的道路。在那里，除了恐吓以外几乎没有经过战斗。”激进派尚且如此，其他派别组建分府的情况就不难想像了。

第二，容纳的旧派人物更多。美国政治学家塞缪尔·P·亨廷顿提及，“如果在旧政权崩溃之后，没有哪一个集团已经准备好而且能够建立一套有效的章法，那么，众多的集团和社会势力就将为权力而角逐。”正是由于资产阶级激进派力量发展不足，难以取得绝对优势，加之对旧秩序打击比较小，温和派、保守派也在新政权中拥有了一席之地。根据梧州同盟会员刘崛回忆：“由于保皇党的地方封建势力大、人数多，后来在用人行政方面，我们不能不有一些迁就。”在漳州，“光复后的人士安置，除少数人系参与光复活动者外，地方 ①②

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丁复：《郧阳光复始末事实》，《武昌起义档案资料选编》（中），湖北人民出版社1981年版，第22页。 毛拔：《襄阳光复记》，《武昌起义档案资料选编》（中），湖北人民出版社1981年版，第28页。 ③

丘廑兢：《厦门辛亥革命前后》，《福建文史资料》（第六辑），福建人民出版社1981年版，第116页。 ④

邹永成口述、杨思义笔记：《邹永成回忆录》，《近代史资料》1956年第3期，第111页。 ⑤

安徽省政协文史资料委员会、安庆市政协文史资料委员会：《辛亥革命在安徽》，中国文史出版社1991年版，第128页。 ⑥

[美]塞缪尔〃P〃亨廷顿著，王冠华等译：《变化社会中的政治秩序》，三联书店1996年版，第245页。 ⑦

刘崛：《我参加同盟会和回广西进行革命活动的情况》，《辛亥革命回忆录》（二），文史资料出版社1981年版，第444页。

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权力大多为地方豪绅殷商所操纵。”有记者报道江西分府时称：“惟地方官及各差缺人员多属照旧”，嘉兴军政分府则是“人事庞杂，尤以亲戚故旧关系”居多。

第三，省军政府给予的领导、支持比较有限。为了革命的深入发展，省军政府曾经为分府的建立提供过一定帮助，但这种作用不能夸大。据悉，军政府派往各地的军队数量并不是很多，而且，他们的任务仅以光复为目的，对政权的建设注重不够，这在一定程度上决定并影响了军政府、分府间的关系。

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二、军政分府的机构设置及特点

由于资产阶级各派并没有对军政分府进行理论构建，加之各地蜂起独立，致使军政分府的内部组织结构、权限范围呈现纷繁复杂的局面。作为新的政权形式，它具有自身的一些鲜明特色。

（一）军政分府的组织结构

目前，军政分府的数量并没有非常准确的数字，就笔者所掌握的80多个而言，也难以完全知悉其组织结构。不过，从下面列举的分府机构设置，也能够窥测到它们的基本状况：

上海军政分府：都督、司令部、参谋部、军务部、民政部、财政部、交通部、海军部、外交部。

松江军政分府：都督、军政部、参谋部、民政部、执法部、财政部。 常州军政分府：司令、民政部、审判厅、检察厅。

南通军政分府：司令、总司令处、军政处、民政处、司法处、财政处、司法厅。 扬州军政分府：分府、民政部、执行部、警务部、教育部、财政部。 无锡军政分府：总理、军政部、民政部、司法部、财政部。 如皋军政分府：军政分府、民政分府，审判厅和检察厅。

宁波军政分府：都督、副都督、军事委员会、参谋部、民政部、执法部、财政部、总务部、外交兼交通部。

绍兴军政分府：都督、总务科、财政科、军务科、执法科、盐税局、酒捐局、禁烟局。

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漳州市政协征集小组：《辛亥漳州光复前后》，《福建文史资料》（第六辑），福建人民出版社1981年版，第124页。 ②

《赣省光复后之新猷》，《申报》1911年9月12日。 ③

龚巽观：《辛亥嘉兴光复记》，《浙江辛亥革命回忆录》，浙江人民出版社1981年版，第224－――225页。 ④

民政部下设总务课、生计课、学务课、警务课。参见顾峤若：《常州光复前后》，《江苏文史资料》（第40辑），第75页。 ⑤

民政分府也是以民政长为首，属下设总务、学务、主计、劝业、警卫五课。参见晋成：《如皋独立一瞥》，《江苏文史资料》（第40辑），第157页。

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嘉兴军政分府：都督、总务科、民政科、财政科、司法科、教育科、执法官、参议会。 九江军政分府：都督、炮台总司令、副司令、参谋部、民政部、财政部。 处州军政分府：都督、军政部、民政部。 赣州军政分府：都督、行政公署，法院。

河东军政分府：总司令、兵马节度使、民政部、秘书处、军务处、盐务处、总务司、交

通司、财政司、司法司、高等审判厅、地方审判厅。

柳州军政分府：总司令、军需部、军械部、军法部、参谋部、执法部、秘书部、邮电部、外勤部。

庐州军政分府：总司令、军政部、民政部、财政部、巡警部、执法部、秘书处、顾问处。 寿州军政分府：总司令、参谋部、民政局、审判厅、支应局。 湘西军政分府：军政长，财政、交际处、教育部、行政厅。 襄阳军政分府：分府、司令部、参谋部、军政部、政事部。

汉口军政分府：都督、司令处、参谋处、军需处、军政处、军械处、军法处、交涉处、稽查处。

郧阳军政分府：总裁、司令官、军事顾问、军务支部、参谋支部、政事支部。 川南军政分府：都督、军政部、参谋部、民政部、外交部、教育部、司法各部。 蜀北军政分府：都督、副都督、军事部、民政部、财政部、交涉部、秘书处、训练处。 登州军政分府：都督、总务部、外交部、财政部、民政部、司法部。

军政分府的“部”以下一般也是分科（课），比如太仓分府，“民政首创分课治事之说，假定秘书、总务、警务、学务、交涉五课。”而南通军政分府，总司令处另设秘书、执法、军需、总务、稽查、军械六课，民政处设有总务、警务、学务、实业、主计、典狱六课，各有课员三人或四人。 财政处则有会计、出纳、汇兑等课，特设汇兑课，司法处“兼理民刑，不分审判检察，机构最为简单”。上海军政分府的司令部分为秘书、收掌、传令3科，参谋部辖筹划、谍报、交通3科，军务部下设军事、人事、军械、军需、执法、训练、总务等7科。

军政分府的职官有部长、科长、科员、录事、秘书、中书、书记等名称。其中，部长总理一切事务，科长掌理一科事务，科员分掌事务，录事承上官之命，从事庶务，秘书掌管机要文书，整理事务，中书掌理府中一切事务，书记掌理文案事务。 ①

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此机构为王金发时期军政分府的设置，知府程赞清独立时设立的机构为：府长、民事部（文牍科、治安科、交通科、庶务科）、军事部（军械科、筹备科、稽查科）、经济部（主计科、会计科、军饷科）。 ②

徐福墉：《太仓县临时民政署大事录》，《辛亥革命江苏地区史料》，江苏人民出版社1961年版，第209页。 ③

管劲丞：《辛亥通州光复记》，《江苏文史资料》（第40辑），第150页。 ④

上海社会科学院历史研究所编：《辛亥革命在上海史料选辑》，上海人民出版社1981年版，第298—301页。 ⑤

江苏省政协文史资料委员会：《江苏军政分府》，《江苏文史资料》（第40辑），第264页。

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（二）军政分府组织机构的特点

一般来讲，军政分府的驻地处于清朝统治时期的道、府、州、县所在地，反正前，道、府、州、县的机构设置和省级的督抚衙门存在严格区别。可是，辛亥革命发生后，军政分府和军政府之间这种差别缩小了。和军政府政权相比，分府的组织机构及其职官设置具有以下特点：

第一，机构设置与军政府极为相似。1911年10月11日，湖北军政府正式成立，湖北的建制对军政分府产生了极大影响，九江军政分府成立时，“其内容之组织，均照湖北办理。”

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郧阳也“仿省垣章程，组织军政分府”。但是，毕竟是分府，它们的机构完备程度稍差一

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些，正如许师慎在回忆九江军政分府的组织时所说的：“看到上面的组织，似乎较之其他各省的军政府不甚完全。当时我们的意思，认为九江是一个府，不是省会地方，受了人力财力的限制，只能就军事的需要来安配，需要的设立，不需要的不设立，所以不能有一个庞大的．．．．．．．．．．．组织。”常州、无锡、如皋、处州、赣州、湘西等分府的机构基本都属于这种状况。这种相对简单，在一定程度上表明了权力覆盖面的大小。

第二，二级机构名称多种多样。如果军政府的基本单位可以说是“部”或“司”的话，军政分府就难以下类似的结论。比如，南通、汉口分府的基本单位是“处”，绍兴、嘉兴分府是“科”，河东分府则是“部”、“司”、“处”俱全。这说明，分府机构的设置具有较大的随意性，组织者的认识也是混乱不一。

第三，分府长官的权力集中程度高。虽然军政分府的长官有都督、分府、府长、军政使、司令、总司令、总理等名目，显得比较混乱。但是，他们的权力却比较集中，江苏省曾经提出，军政使有“管理所辖地方，及防守事宜，执行法律命令，统辖军队，及所属职员，掌其吏事”等权力；浙江规定军政分府府长“处理本府直辖地方一切事务，兼有监督府属各县之权”；四川要求军政分府司令官“统揽地方军事及一切行政大权”。

第四，军事地位更加突出。革命初期，维护秩序、巩固政权是最主要的任务，加之许多分府驻地本来就是军事重镇。所以，军事机构在分府中所占的比重更大，拥有的地位更高。比如，汉口、柳州都设有司令、参谋、军需、军政、军械、军法部；襄阳军政分府有司令部、参谋部、军政部；郧阳军政分府为司令官、军事顾问、军务支部、参谋支部等。甚至有人说：“除军事外，悉与旧日知府主管事项无异，而制定于临时，义专于兵事，军兴则假以号召，事定则从而取消之。”

总之，和军政府的组织机构相比，分府除了稍显简单之外，几乎没有重大差别，这说明 ①②

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曹亚伯：《武昌革命真史》，上海书店出版社1982年版，第144页。

湖北省博物馆等：《武昌起义档案资料选编》（中），湖北人民出版社1982年版，第22页。 ③

许师慎：《辛亥江西光复》，《中华民国开国五十年文献〃各省光复》，正中书局1976年版，第205页。 ④

《浙省地方官制之规定》，《申报》1911年12月6日。 ⑤

周勇：《辛亥革命重庆记事》，重庆出版社1986年版，第108页。 ⑥

湖北省博物馆等：《武昌起义档案资料选编》（中），湖北人民出版社1982年版，第36页。

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军政分府的“分”字体现不是制度规范而是心理依赖，分府组织者基于统辖心理，在名称上加以区别。这种脆弱的心理依赖，难以建立严格、有序的互动格局，从而导致分府、军政府的互动存在诸多分歧斗争。

三、军政分府与军政府的关系

辛亥革命爆发前，省政权与道、府、州、县政权之间存在比较稳固的统辖关系。这种关系不仅体现在机构的级别上，还蕴含着下级对上级的天然认同感。但是，辛亥革命的爆发，在一定程度上打破了原来的行政、地域界限，甚至出现了许许多多个权力中心，这一混乱局面势必影响到分府与军政府的关系定位。

（一）分府、军政府的隶属关系

辛亥革命过程中，独立各省基本在省治地方建立军政府，但是，分府却不同，它遍布道、府、州、县各地。与此同时，湖北军政府被拥戴为中央军政府，各省军政府也是重要的一级机构。在如此复杂的状况下，分府、军政府的隶属关系出现了4种类型：

其一，省军政府的下级机构。这种情况比较多，分府一经成立，组织者就积极向军政府汇报情况，要求予以承认。常德分府“首先打电报往长沙，向焦都督报告常德起义，请派人来常德指示进行”，“听说焦都督已派杨任（晋康）为西路招讨使，日内启程来常德。消息传来，大家更是兴奋。”襄阳分府黄菼仁给武昌军政府的电文称：“望示方略并多济军械，实力资助，以期巩固”，已派“专员赴省请领印信、关防、军械，并面禀筹饷练兵保教安民各事宜”。榕江分府都督吴嘉瑞，任命谢集林为副都督，傅佐卿为靖边营长，赵普扬、倪松农为参赞，“并得贵阳军政府承认。” 通州分府成立后不久，分府总司令处奉到江苏大都督正式委任状，随后作出布告，“自认是苏军都督的辖属。”

其二，隶属于其他分府。光复前，镇江、扬州两府并无统辖关系，但光复后，两者发生了变化。据回忆，扬州光复时，“街上贴有镇江都督林述庆布告”，讨论扬州政权机关时，林述庆所派帮办李敬臣，“欲置扬州于镇江属下”，“拟名‘镇军都督扬州军政分府’”。

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后来，定名为扬州军政分府。未久，李竟成前往招抚分府都督徐宝山，“收其部伍，编为

镇军第二师，并令其兼扬州军政分府，防守扬州各属，于是扬州数县，亦归镇军都督所属范围矣。”

其三，湖北军政府的分出机构。吴凇军政分府成立后，曾明确宣布：本分府“由武昌军 ①②

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李敬思：《记辛亥常德起义》，《辛亥革命在湖南》，岳麓书社2001年版，第263页。

湖北省博物馆等：《武昌起义档案资料选编》（中），湖北人民出版社1982年版，第38页。 ③

吴雪俦：《贵州辛亥革命始末》，《辛亥革命回忆录》（七），文史资料出版社1981年版，第439页。 ④

管劲丞：《辛亥通州光复记》，《江苏文史资料》（第40辑），第150页。 ⑤

吴佩江：《扬州光复事略》，《辛亥革命江苏地区史料》，江苏人民出版社1961年版，第296页。 ⑥

曹亚伯：《武昌革命真史》，上海书店出版社1982年版，第250页。

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政府分出，今承认武昌军政府为中华民国临时中央政府”。其他军政分府建立过程中，也有人坚持认为革命机关是两级制，“湖北名军政府，各地应直属湖北。”

其四，与军政府处于并立地位。上海军政分府曾经宣布：“上海之起义，与武昌别为一事，惟随后将与武昌总部联络。即一省之起义亦于武昌全无关涉，惟彼此理想目的皆同，将来终当合并为一，同居一国旗、一政体之下。”此举无疑表明，分府拥有独立的地位。镇江军政分府成立后，江苏军政府都督程德全要求其归属，都督林述庆“怒曰：‘德全衰朽无能，因人成事。予岂下人者，乃藐视予耶。’碎裂来檄。”

（二）分府、军政府的互动关系

分府、军政府之间定位的多样性，直接影响了两者的互动关系，根据两者的互动特点，可以将之归纳为服从型、自主型、矛盾型三种。其中，前两种类型最为常见，分府基本承认军政府的领导地位，自觉履行有关义务。而第三种类型则显得比较特殊，虽然同为革命政权，但却矛盾重重，它们的斗争具有多种表现形式，其根源也是纷繁复杂。下面，仅就第三种类型作一介绍：

分府、军政府的互动充满了纷繁复杂的矛盾、对立。其中，既有激进派内部、激进派与温和派的纷争，也有维护本政权利益需要产生的政治摩擦，其性质为集中和分离的对立。这种状况，时人也看得十分清楚，“辛亥之秋，义师飙发，豪杰之士，乘时蜂起，提一吕即号将军，略一城即开幕府。后虽稍稍削迹，计一省之地，都督之外，号称军政分府者，所在而是。及大势粗定，乃议合并，而缔约遣使，隐若敌国。其或怙势不下，日寻干戈，久而后定，若此之难也。” 其中，湖北、江西、安徽等省表现得最为突出。

汉口分府成立后，詹大悲等独立执掌门户，总揽了军、政、外交以及筹措粮饷等事宜，而且还“自行其事，不受武昌军政府指挥。”武昌军政府内的温和派以及孙武等共进会员对之心存猜忌，“虑其权力过大，多方限制”，后来，趁在汉设粮台兵站的机会，调整了汉口军政分府的人事，改詹大悲分府都督衔为主任，何海鸣的参谋处长衔为副主任，温楚珩的政务处长衔为秘书，另委胡廷佐为司令，林翼支为指挥，从而削去了詹大悲与何海鸣的军权。这种做法激起了文学社成员的强烈反对，两者之间经常发生争斗，最后，矛盾集中在了对张景良的处置问题上。张本无军事才能，因见好于黎元洪被委任汉口前敌总指挥，而他却“别具肝肠，藉其地位，以阴通敌军”，“接都督命令后，东奔西突，不发一令，盖欲延宕时间，

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中国史学会编：《中国近代史资料丛刊〃辛亥革命》（七），上海人民出版社1957年版，第5页。

周无方：《记扬州军政分府成立》，《辛亥革命江苏地区史料》，江苏人民出版社1961年版，第306页。 ③

周育民：《辛亥革命时期的“江苏统一”——兼论辛亥革命时期的苏沪行政关系》，《辛亥革命与20世纪的中国》，中央文献出版社2002年版，第344页。 ④

茅乃登、茅迺封：《辛亥光复南京记事》，《近代史资料》1957年第1期，第71页。 ⑤

中国史学会编：《中国近代史资料丛刊·辛亥革命》（六），上海人民出版社1957年版，第6页. ⑥

卢智泉、温楚珩：《记詹大悲办〈大江报〉和汉口军政分府》，《辛亥革命回忆录》（二），文史资料出版社1981年版，第51页。

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授清军以灭此朝食之机会也”。事情败露后，詹大悲“执而杀之，不予以元洪”。于是，黎对分府恨之益甚，日谋裁撤之方。直至10月31日汉口陷落，民军才“将军政分府自行烧去”。

安徽的孙毓筠担任安徽都督后，大通、庐州、芜湖等地军政分府虽然在表面上表示拥护，但都没有取消自己的军政分府，“仍凭借手中的武装，以安徽分府的名义相号召，截留税收，各自为政。”大通黎宗岳更是有恃无恐，他甚至“吞没盐厘及税务司每月向英德两国所付的赔款数十万”，对省军政府的财政危机不闻不问。 在江西，5个都督各不统属，“各占一方，形成割据。”他们“截留所辖县份的钱粮厘卡款项，作为军饷，不足的还要向省城的都督府要。” 在江苏，军政府都督“权限且不能及于分府，以故数月之间，统系不明，政令歧出，下级官吏既觉无所适从，各属人民亦徒淆于观听。” 在浙江，绍兴分府也是“政出由己，每与杭州督府相对抗。”在四川，成、泸、叙永，均有都督角立雄长，“事权不一，威令不行。” 南京临时政府成立后，这种状况依然没有改变，各地分府仍然“私自劝募军饷”，“目无法纪”。

无庸讳言，军政分府、军政府之间的矛盾对立是中央、省政权控制力量式微的结果，但也暗含了地方主义意识的增长。两者的矛盾，民国建立前，主要表现为激进派与立宪派、激进派内部的权力争夺；民国建立后，则表现为统一和分离之间的较量。质言之，两者矛盾是是不同集团不同派别之争，是实际利益之争。所以，分府与军政府的关系表现为心理依赖和实际利益分离的双重格局。两者矛盾产生的原因是多方面的，其一在于资产阶级激进派没有形成强有力的领导集团，组织严重涣散；其二在于资产阶级对革命的复杂性、长期性估计不足；其三在于狭隘地域观念的影响。归根结底是中国近代政治、经济发展极不平衡，资产阶级发育不成熟所致。这种状况，在一定程度上阻碍了辛亥革命的发展。不过，总的来讲，分府的积极意义是主要的。

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四、军政分府的取消过程

由于分府、军政府间的关系比较松散，加以分府为了巩固自身政权往往私自扩展势力，致使两者间的磨擦、矛盾日趋升级。为此，有的军政府采取了一些积极的消解分府举措，取得一定成果；南京临时政府成立后，孙中山等革命领袖和各省军政府一道加紧了取消分府的 ①②

张难先：《湖北革命知之录》，商务印书馆1947年版，第328页. 《汉口战报》，《申报》1911年11月7日. ③

安徽政协文史委员会等：《辛亥革命在安徽》，中国文史出版社1991年版，第163-164页。 ④

龚师曾：《辛亥革命前后的回忆》，《辛亥革命回忆录》（四），文史资料出版社1981年版，第332页。 ⑤

欧阳武：《江西光复和二次革命的亲身经历》，《辛亥革命回忆录》（四），文史资料出版社1981年版，第311页。 ⑥

尚秉和：《辛壬春秋〃江苏篇》，《辛亥革命江苏地区史料》，江苏人民出版社1961年版，第54页。 ⑦

施伯侯：《王金发传》，《辛亥革命浙江史料选辑》，浙江人民出版社1981年版，第479页。 ⑧

谢本书等：《云南辛亥革命资料》，云南人民出版社1981年版，第77页。

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步伐。

（一）军政府、南京临时政府的措施

军政府、分府本应团结合作，共同进取，但实事却并非如此，许多分府“不图变计，互为长雄，争端迭见，或为权利，或为私仇，原因各有不同，贻害地方则一。”这种现象引起了人们极大忧虑，各地出现了取消分府的呼声：“宜速谋全省之统一也。大抵共和国之通患，不在不能分治，而在不能统一；然欲谋全国之统一，必先以一省之统一为始。” 比

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如有人指出，“上海亦苏省之一部分，若行政一经分立，殊与全省统一有碍”，“值兹大局尚未全定，军事计划自必特别注重，因以上海为重镇。若夫其他行政事宜，尽可统全省为一致，今苏垣恢复后，各军队及各属士民公推程都督主持一切，诚足以副全省之望。”镇江都督林述庆也于1911年12月提出将“镇军都督名义取销，全省公举一都督主持，以专事权。”

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在强大舆论支持下，许多军政府采取了积极措施加强对分府的规划、领导。1911年12

月，江苏军政府确定省内只设苏州、镇江、上海、江北、徐州5个分府，其中，苏州军政分府管原有之苏州、常州，镇江军政分府管原有之镇江、扬州，上海军政分府管原有之松江、太仓，江北军政分府管原有之淮安、海州、通州、海门，徐州军政分府管原有之徐州。这样，就从数量上进行了限制。在湖北，军政府于1912年1月中旬颁布了《各府县暂时行政规则》，并明确告知郧阳分府称：“鄂省境内，无军政分府名义，所拟分府名目，即行取销，改任为郧阳府知事”。这一招从制度上否定了分府存在的合法性。对于军政府的举措，分府往往为了自身利益与之进行对抗，再加上错综复杂的派别之争，导致整合过程比较缓慢。时人感叹称：“其最甚者，莫过于一省之中，复自为分裂，不相统属。”

中华民国建立后，这一任务更加紧迫。1912年2月，为了实现军政、民政、财政的统一，南京临时政府采取了强制取消的手段。陆军部长黄兴首先命令各省不得再增设分府，“在无战争之区域之军政分府，势所必裁，更不必以无谓之虚名破统一之政策。应请贵都督于未有军政分府之地以后概不准添设，其已经成立者，暂缓撤消，其有缺出处所，暂不再补，候地方官制议定后办理可也。”

紧接着，该部向参议院提出了取消分府的主张，并要求其筹划方略，“窃查光复各省关于地方行政制度，尚未拟定施行，以致各府州县纷立军政分府名目。所有军政、民政、财政 ①②

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尚秉和：《辛壬春秋〃江苏篇》，《辛亥革命江苏地区史料》，江苏人民出版社1961年版，第54页。 李伟明：《四川共和协会上蜀军政府书》，《四川辛亥革命史料》，四川人民出版社1981年版，第619页。 ③

上海社会科学院历史研究所编：《辛亥革命在上海史料选辑》，上海人民出版社1981年版，第315页。 ④

《公电》，《申报》1911年12月5日。 ⑤

江苏省政协文史资料委员会：《江苏军政分府》，《江苏文史资料》（第40辑），第264页。 ⑥

辛亥革命武昌起义纪念馆等编：《湖北军政府文献资料汇编》，武汉大学出版社1986年版，第99页。 ⑦

李伟明：《四川共和协会上蜀军政府书》，《四川辛亥革命史料》，四川人民出版社1981年版，第619页。 ⑧

《公电》，《申报》1912年2月10日。

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或由军政分府担任，或只任其一部，其权限之大小视任军政分府者之势力而为扩张，以致毫无限制。此在光复之初，秩序未定，不得不从权办理。现临时政府成立，当力求军事之统一，及地方行政制度之制定。所有各府、州县所设军政分府亟应取消，代以他项机关，而妥定其权限，以谋军政、民政之统一。”随后，参议院进行讨论，决定急宜发布临时命令将军政分府名目即日撤销，如果是需要驻兵的地方，由省都督酌设司令部专管该处军事，所需款项开列预算呈由都督核拨。其他民政财政全部由地方官主政，司令部长绝对不得干涉。对于这个变通办法，临时大总统孙中山表示认可。

28日，黄兴公布了《陆军部拟裁撤军政分府通告各都督电文》，文曰：“满清退位，大局将底和平，恢复秩序、整饬纪纲实为目前要举。查军兴以来，各省以军事之要求，多于适要地点设立军政分府以资震慑。现战事已将告终，民政应设专员，军政应筹统一，军政分府多属无用，希贵都督酌量情形，将所属军政分府分别裁撤，以一事权。” 从此以后，取消分府成为既定政策。

（二）军政分府取消过程

命令颁布后，各省加快了统一步伐，绝大部分分府拥护南京临时政府的决定，自觉遵令裁撤，只有少数分府妄图借助袁世凯的力量对抗。

广西都督陆荣廷通电命令柳州、梧州、龙州军政分府于3月1日起一律裁撤，“各军政分府总长一律改为统领，为各该辖区军队司令，专管军事。”这个目标很快实现。3月8日，湖北都督黎元洪通知襄阳分府谓：“季雨霖计可抵襄，即望和衷共济，分府名目各处一律取消，以后称为司令处可也。”黄仁菼立即将分府改司令处，照常视事，以待季军，适雨霖至，即以军政、财政、民政移交接管。在浙江，嘉兴首先通电表示接受中央指示，随后，各军政分府均于1912年4、5月间“遵令撤销”。此时，绍兴分府王金发却迟迟不肯行动，并派秘书长谢飞麟前往南京，向南京留守黄兴说明利害，“痛陈革命军于革命完成以前不可裁遣，军政分府不可撤销，陈‘三难三可惜’之说。”认为北伐成功以前，军政分府万万不应取消。但是，黄兴并未同意。后来，谢飞麟将结果告知，王金发才表示接受。

与此同时，安徽都督柏文蔚也婉言劝慰军政分府各遵通令，庐州、芜湖两地很快表示同意。庐州分府司令孙万乘称：“先取消分府名义，所有各营军队，请陆军部另委贤接带。”

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随后，芜湖分府吴振黄也向南京临时政府表明了心迹：“所有皖芜行政一切，均须直接安

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庆孙都督”。两个军政分府撤销后，“民政统一归省府管辖，军事上成立革命军陆军第十 ①②

中国第二历史档案馆：《中华民国史档案资料汇编》（第二辑），江苏人民出版社1981年版，第170页。 《陆军部拟裁撤军政分府通告各都督电文》，《临时政府公报》（24号），1912年2月28日。 ③

阙辔安：《辛亥革命在柳州》，《辛亥革命回忆录》（二），文史资料出版社1981年版，第511页。 ④

湖北省博物馆等：《武昌起义档案资料选编》（中），湖北人民出版社1982年版，第31页。 ⑤

汪振国：《王金发其人其事》，《浙江辛亥革命回忆录》，浙江人民出版社1981年版，第75页。 ⑥

张湘炳：《辛亥革命在安徽资料汇编》，黄山书社1991年版，第328页。 ⑦

《芜湖来电》，《临时政府公报》（27号），1912年3月1日。

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五师，以孙万乘为师长，师部驻芜湖。”

此时，大通军政分府却表现出严重的分裂倾向，分府都督黎宗岳投奔袁世凯，把大通作为黎元洪的前哨，与东南各省同盟会势力争权夺利，公然与南京政府为敌。

3月9日，安徽军政府曾经向南京临时政府禀报，“黎宗岳屯兵大通，意图割据，因此全皖财政、民政皆不着手。”本月中旬，柏文蔚以陆军部名义电邀黎宗岳派代表到南京与安徽军政府、全皖联合统一会代表协商，各方约定3月20日前取消分府，“兵归部编，财政、民政、民权，由都督派员接收。 ”但是，黎奉袁世凯命其“仍驻大通”的命令，公开撕毁协议，并于3 月19日致电《共和急进报》叫嚣：“外间传言大通取消军政分府，此系奸人捏造，冀以摇惑军心”，声称大通分府“断无取消之意”，这样，柏文蔚等人苦心致力的和平统一道路被阻碍。

为坚决实现统一政策，3月2 1日，南京临时政府陆军部命令柏文蔚率步兵队二营、机关枪一队、炮队二队、军舰二艘前往大通以武力强制解散。4月初，柏最后一次表达了和平解决的愿望，并派汪菊友、邵逸周等人进行规劝，许以“南京留守部次长”笼络，但黎表示“愿受北方袁氏节制”。于是，柏文蔚遂改变策略，率水陆军并进，同时暗中与黎部下胡聘臣接洽，争取了胡的反正。6日，黎宗岳仓皇出逃，8日柏文蔚不费一枪一炮安然抵达大通。至此，安徽的军政分府全部取消。

在江苏，4月4日，吴凇军政分府同意撤销，“所有水陆军队、侦探队，概行移送江防张统制接管；护卫队内部人员概行遣散；吴凇区巡警已移交宝山县民政长接管。”“所有护理吴凇军政分府总司令名义，自阳历3月底，一并取销。” 5月，锡金军政分府撤销，锡军步兵团在充实了一营常州兵员以后改称常州步兵团，直接受江苏都督指挥，不再是无锡的地方武装了。7月15日，陈其美给程德全的电报称，“目下敝处取消在即，所有沪上各军队，均拟即日移交贵处接管，饷项亦请就近另筹。” 8月初，程德全赴上海接收一切事宜。

截止1912年8月底，各地分府基本取消，省内政令不一的局面结束，南京临时政府制定的目标得以实现，独立各省新的行政关系初步形成，这一成果为进一步建立稳固的地方政权打下了坚实基础。

分府取消过程中，原有的辖区心理起到非常重要的作用。从对分府、军政府之间关系的分析我们知道，由于军政府、分府的驻地、辖区与清朝统治时期的省、道府县基本相同，长期存续的统辖关系、辖区观念使两者拥有很强的心理从属依赖，这也成为它们顺利实现整合 ①②

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李公采：《辛亥革命在安徽》，《辛亥革命回忆录》（四），文史出版社1981年版，第391页。 《浦口电报》，《民立报》1912年4月2日。 ③

安徽省政协文史资料委员会、安庆市政协文史委员会合编：《辛亥革命在安徽》，中国文史出版社1991年版，第165页。 ④

张湘炳：《辛亥革命在安徽资料汇编》，黄山书社1991年版，第360页。 ⑤

陈紫枫：《柏文蔚就任安徽都督经过》，《辛亥革命史料选辑》（下），湖南人民出版社1981年版，第112页。 ⑥

上海社会科学院历史研究所：《辛亥革命在上海史料选辑》，上海人民出版社1981年版，第548页。 ⑦

章振华：《无锡光复杂记》，《江苏文史资料》（第40辑），第86页。 ⑧

上海社会科学院历史研究所：《辛亥革命在上海史料选辑》，上海人民出版社1981年版，第407页。

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的基础。所以，军政分府取消过程主要应该解决三个问题：派别之见的消解、实际利益的满足、新秩序系统的确立。南京临时政府主要解决了前两个问题，使派别纷争和缓、实际利益均衡，而建制方面着力不多。因此，可以说南京临时政府取消分府的行动，只是初步完成了地方政权的整合。

（霍修勇（1973－ ）.男.山东省曲阜市人.湖南省委党校、行政学院教授.历史学博士，主要从事近现代政治制度史研究。）

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