社会治理创新的关键和重点——党课讲稿(35页)

社会治理创新的关键和重点

（党课讲稿）

前 言

同志们，大家好！今天给各位讲解的是《社会治理创新：关键与重点》。“十八届五中全会”对社会治理提出了新的一些要求，文件是这样表述的：加强和创新治理，推进社会治理精细化，构建全民共建共享的社会治理新格局。这就为今后5年“十三五”时期社会治理创新提出了方向。今天我结合自己长期从事社会治理的一些调研学习研究的心得以及“十八届五中全会”的一些精神给大家谈一点我对“十八届五中全会”关于社会治理创新的一些思考。下面我就主要讲三个问题。

一、社会治理的内涵

先讲第一个大的问题：社会治理的概念怎么理解？应该说从十八届三中全会也就是两年前，2013年开始人们对治理和社会治理的概念开始不陌生了。大家知道在党的十八届三中全会提出了国家治理体系和治理能力现代化这样一个重要的思想。

什么是国家治理？在我看来要理解国家治理首先要理解治理这个概念。我们国家古代思想家就有治国理政的思想，儒家讲：“治大国，若烹小鲜。”解放以后我们一直讲基层社会治理，讲社会治安综合治理，而且在社会治安平安建设方面我们创造了非

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常好的社会治安综合治理的经验。从上个世纪90年代以后，我们致力于现代企业制度的建立和企业的法人治理结构这样一个思想也进入了我们的视野。因此，治理这个概念在我们国家理论和实践界应该说一直是在使用着。上个世纪80年代末开始，治理这个概念在世界西方世界也风靡一时，治理是从企业走向了公共行政领域，引起了新的公共管理改革与创新运动。我们国家一些学者把国外治理的思想理念也引入了进来，所以由于过去没有传统的社会治理的理论和实践基础，再加上全球治理的新浪潮，所以新世纪以后治理这个思想在我们国家的学术界还是非常时髦的。两年前我们党和国家顺势而为，因势而动，提出了国家治理体系和治理能力现代化这样一个战略思想，所以又使得我们对治理这个概念，这样一个理论进一步进行深化研究。

（一）治理

到底什么是治理呢？在我看来治理首先这个治过去是跟水有关系，理是跟玉器一样，玉器的纹路，是指玉器的纹路。就是说要按照事物发展的本身规律来引导、来疏导、来控制、来管理。所以在这个意义上，治理它是遵照事物的本来面目按照事物的客观规律来管理、控制的意思。它强调的是一种规律。治理既可以做动词，也可以做名词。刚才讲的管理，讲的引导，讲的控制是动作的概念，行为的概念。治理也可以作为名词，讲良好的社会秩序，良好的社会运行状态。我们经常讲天下大治，这个地方良好的治理状态就是这个意思。

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所以治理这个词我们把它分析了以后，就回到国家治理这个新概念。我们国家治理体系它包含着政府治理和社会治理等多个方面。研究治理这个概念以后我们再来看十八届三中全会所提出的三个治理。一个是国家治理，一个政府治理，还有社会治理。那么这三个是什么关系？

在我看来国家治理是一个最大的概念。其中包含了政府治理、社会治理等有关方面。政府治理和社会治理只是国家治理的重要组成部分，它被包含在国家治理当中。当政府治理和社会治理又不等于国家治理的全部，所以我这样一个图大家可以看一下，政府治理和社会治理又有交叉重叠的部分。

国家治理体系按照习总书记的解释就是“五加一”的制度体系。所谓五就是我们国家经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设，以及党的建设六个方面的制度体系。所以国家治理能力的现代化就是国家落实这六个方面制度的能力现代化，所以明确了这三者联系和区别之后我们再集中看一看，什么是社会治理？

（二）社会治理概念

社会治理，我们要理解的首先是社会，因为社会治理是从治理这个概念来的。社会在我看来可以有两种理解，一种社会是作为主语来使用的。谁来治理呢？是社会力量是社会组织，是社会性的主体来治理，所以这时候社会是作为主语来理解的。社会治理当中的社会也可以作为客体、作为对象、作为宾语来理解，也

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就是说要治理什么呢？是治理社会。这个社会是指社会事物，是指社会关系、社会组织、社会矛盾、社会风险。这两种不同的理解应该说都有它的价值都有它的道理。

所以根据这样一种分析，我把社会治理概括为在党政主导下发挥多元主体的作用，立足公平正义，以实现和维护群众合法权益为核心，协调利益关系，处理社会问题，化解社会矛盾，防范社会风险，促进社会认同，保障公共安全，维护社会和谐稳定。

这样一个定义讲了三层意思。第一层意思就是谁来从事社会治理？谁来从事社会治理？是党政主导下多元主体，也就是我们“十八届五中全会”所讲的要共治。第二层意思就是社会治理它的主要任务是什么？主要任务就是以立足公平正义，以实现和维护群众合法权益为核心，协调利益关系，处理社会问题，化解社会矛盾，防范社会风险，促进社会认同，保障公共安全，这是社会治理具体要做的一些事情。第三层意思就是社会治理它的目的是什么？目的是促进，是维护社会和谐问题。

这里面有两个地方需要给同志们解释一下。为什么说在党政主导下发挥多元主体的作用？因为社会治理这个概念是中国特有的，西方的文献里面是没有这个概念，西方的词汇里面只有治理而没有社会治理，但是我们说西方没有的东西恰恰是我们进行理论创新，结合中国实际进行理论探索的重要方面。它恰恰给我们留下了很大的理论创新的余地，所以我们说社会治理既然是中国特色的概念，那么因此我们的定义也就具有中国的特点，所以

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在这样一个内涵里面我把它赋予了叫在党政主导下，因为在中国现阶段我们办任何事情离开党离开政府的主导恐怕都是不可想象的。

（三）社会治理的任务

这里面还有一个问题需要给各位交代一下。社会治理诸多任务里面，在我看来当前最迫切有三个方面。

1.处理社会问题

一个是处理社会问题。当前我们面临什么样的社会问题？任何时候，任何社会都有社会问题，但是中国当下的社会问题具有它的特殊性，具有它的时代特征和特点。从改革开放以来30多年历史发展变迁来看，我们现在面临的最主要的社会问题就是公共服务和民生领域的问题。公共服务和民生问题具体来说主要表现在五个方面：一是就业；二是教育；三是医疗卫生；四是住房；五是社会保障，这也是老百姓最关心最直接最现实的利益问题。同志们经常会感觉到我们在工作里面，老百姓反映现在就业难、上学难、住房难、看病难，有的时候我们就很奇怪，改革开放取得了那么大的成就，为什么一方面老百姓生活水平提高了，一方面我们的经济总量增大了，但另一方面老百姓不满意的地方有的时候还不见减少。民生问题、公共服务问题还越来越突出，这到底是什么原因？

在我看来主要是改革开放30多年发展过程里面，人民群众的需求结构发生了深刻变化。改革开放初期中国人面临的最大难

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题就是温饱问题，吃饱饭当时是中国人民最大的期盼，西方有一个哲学家讲过：当人民吃不上饭的时候最大的问题是填饱肚子，当吃饱饭以后可能会引来一堆问题。中国当下正是处于这么一个阶段，所以我经常给各地的干部讲，我们现在所面临的民生问题主要是两个原因，第一个原因就是人民群众的社会需求多样化。现在人们不仅仅是要吃饭还要发展，还要权利保障，还要环境保护，还要政治参与，还要文化娱乐，还要出国旅游，需求的内容丰富多彩。另一方面人民群众的需求标准越来越高了，同样是吃饭，现在不是简单的温饱问题，它吃的有质量，要吃的健康，吃的安全，吃的舒服。同样是教育问题，现在不是简单的有没有学上的问题，而期盼着有更好的教育。现在同样是住房问题不是简单的有没有房子住的问题，而是不是有自己的房子。有面积大一点的房子，有位臵好一点的房子。所以人民群众这个社会需求这种多样化和高级化就引发了我们公共服务供给的另外一个方面问题。

党和政府社会满足变化了的社会需求，这个能力还不足，这里面有差距，就造成了现在公共服务民生问题比较突出，中国人民大学有一个教授叫郑功成，他长期研究社会保障很有名气。他讲民生维艰是中国改革开放最大的动力。1978年刚刚改革开放初期中国人面临的最大问题是生活困难，所以民生维艰是中国改革开放最大动力。他还讲民生改善是中国改革开放最大成就。尽管很多同志，很多人现在对改革发展还有一些不满意，但是无论

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是谁，你要实事求是的历史的比较一下，温饱问题起码我们解决了，生活品质有了提高，这是中国改革开放不容抹煞的最大成就。郑功成教授还讲第三句话：民生升级是中国改革开放最大的挑战。现在很多老百姓不满意，民生问题突出，这个民生问题不是以前的民生问题，而是升级了的民生问题，所以从这个意义上来讲，当前我们公共服务和民生领域面临的问题它的本质是由生存性向公平性转变，这也是我们当下要加强和创新社会治理面对社会问题所要保持清醒的认识的一个方面。

2.化解社会矛盾

社会治理里面我觉得第二个重要的任务就是化解社会矛盾。中国现在用一句话来概括是处于各种高风险的时代，各种各样的社会矛盾频发、高发，所谓社会矛盾就是利益主体之间有冲突有对立。比如说医患纠纷、劳资纠纷、市政管理、市容管理、农村的村务公开、经济领域的一些纠纷现在越来越多。我给大家讲一个事情，最近一段时间我到陕西，我到山东一些县市做了一些调研，我发现农村里面突出的一些问题，比如说在陕西有村务公开，有村里面公共服务，有征地拆迁，还有一些历史遗留问题，现在农村里面城市里面比较突出的是非法集资的问题。在山东调研的时候我还发现道路交通，学校的纠纷、教育领域的纠纷现在也越来越多。

应该说这些矛盾问题是在改革发展过程中工业化、城镇化、市场化过程当中出现。当然也有一些历史遗留问题，历史遗留问

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题和现实问题交织在一起。具体的个体的这等矛盾现在处理起来应该说我们各级党委政府都比较有经验，现在比较压力大的是群体性事件。比如说我刚才提到的干群矛盾、劳资矛盾、警民冲突、矿群冲突。城市里面的城管和小贩的冲突，本地人和外地人的冲突甚至部分地方的民族之间的冲突，这些群体性事件恰恰是我们社会治理所需要重点防范的化解的矛盾，所以中央这几年也有个判断了，现在社会矛盾叫多样多发、触点增多、燃点降低、管理性强。

当然我在这儿顺便给各位介绍一个观点。中国社会科学院有一个专家讲对群体性事件我们要分类。在他看来群体性事件大体可以分三类。一类叫维权事件，维权有三大主体首先是农民维权。农民维权主要原因现在是征地拆迁，主要是征地。第二个群体是工人，产业工人，因为劳动合同、工资发放、工伤事故、社会保险不到位引发劳资双方的维权事件。第三个群体就是城市的市民包括干部、教师、医生以及高级白领，比如说在房地产买卖的合同纠纷、物业管理，现在经常发生的小区环境周围这种环境纠纷叫做邻壁效应、邻壁事件。维权事件不一定有暴力，很多时候是非常和平的叫依民物权或者依法维权。往往这个时候都是有具体的利益诉求。

第二个事件叫泄愤事件。所谓泄愤就是没有明确的利益诉求，往往是仇富、仇官、仇警，但经常有暴力。

第三例叫骚乱事件。比如说2008年3.14，拉萨的暴恐事件，

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分裂事件。2009年7月5日在乌鲁木齐发生的7.5事件就是属于骚乱事件。为什么要分类呢？因为在我看来只有分类我们才能准确的找到突发事件它发生的原因，准确的对它进行定性。也只有准确的定性才能够采取有效的有针对性的解决问题的办法。比如说假如我们把前两类事件当成了敌我矛盾来处理，那很有可能把人民内部矛盾激化。假如我们把第三类骚乱事件，因为更多的骚乱事件属于敌我矛盾当成人民内部矛盾来处理，那我们就会贻误战机，让事态失控。去年3.01，3月1号在昆明市火车站发生暴恐事件，刚开始我们很多同志没有意识到这是一个恐怖事件，包括当地派出所的领导同志都以为是乘客在打群架，刚开始没有采取果断的处理措施。这个是化解社会矛盾是社会治理创新第二个方面我认为最重要的任务。

3.保障公共安全

第三个方面的重要任务就是保障公共安全。公共安全我们国家现在面临的最突出问题是自然灾害方面大灾多发，多灾并发。因为我们国家地域辽阔，各地地形、气侯、地貌特征差别比较大。20世纪全世界三分之一的地震都发生在中国。一次24万人以上死亡的大地震有两次都发生在中国。最近的一次是同志们比较熟悉的1976年的唐山大地震，死了23万多人，还有一次是1920年宁夏的海原大地震死了28.8万人。新世纪以来我们先后发生了汶川，青海的玉树，庐山，云南的鲁甸等一系列大地震，特别是汶川地震造成了8.9万人死亡，1.7万人失踪这样一个重大的

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特大的自然灾害。

第二个方面就是现在我们的重特大事故时有发生。特别是今年我们发生了多起安全生产事故，今年的6月1号在长江上游，湖北的监利县发生了东方之星客轮翻沉事件造成了442人死亡。今年的8月12号在天津滨海新区发生危化品爆炸事件造成165人死亡、8人失踪。其中有多名数十位消防战士。

第三个方面就是我们现在公共卫生防控难度越来越大。大家知道我们现在有大量的人员在流动，不仅是国内流动而且向国外流动。去年2014年我们已经有1亿多人次出入境，所以这个给我们的疾病防控就形成了很大的压力。全球有30多种新发病毒大约有一半以上在我们国家有所发现，特别像在南方发现了非洲的猪瘟，东南亚的登革热、恶性痢疾等等。这两年大家知道像非洲的埃博拉病毒，今年年初的MERS，叫做中东呼吸综合症。虽然在我们国家没有发现病例，但给我们防控造成了很大的压力。我们由于大量的小作坊、小摊贩、小食品加工企业存在使得我们食品、药品的安全面临着非常严峻复杂的形势，所以自然灾害、事故灾难、公共卫生领域的突发事件现在是越来越多，造成的危害也越来越大。

而且不仅如此，我们前面提到的社会安全还面临着新的挑战。除了刚才讲的一些传统领域的矛盾纠纷以外，我们现在还面临着暴恐事件的压力，还有大量的人员走出国门，涉外的纠纷突发事件也越来越多。所以在这个意义上，我们现在社会治理第三

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个方面的重大任务就是要保障公共安全，所以结合我对社会治理这个概念的理解，我给同志们讲了三个方面我们现实的风险、社会问题、社会矛盾和公共安全。为什么要讲这些东西？也是提醒各位增强对当前加强社会治理创新，社会治理重要性和紧迫性的认识。这是我给同志们讲的第一个社会治理它的内涵。

（四）分析框架

为了对这个问题能够准确把握，我还想给大家再进一步分析一下我们今天讲的社会治理是在哪个意义上理解？

我前面多次强调社会治理首先要理解社会，刚才我讲了既可以做主语也可以作宾语来理解，我们还可以从另外一个维度来进一步分析社会治理这个概念的内涵。同志们知道我们到目前为止对社会大概有五种不同的理解，一种是作为总体性的社会。我们讲人类社会这是一个很大的概念，无所不包，一切有生命的，一切与人有关系的，都是人类社会的组成部分。第二种对社会的理解我们通常把它叫作二分法中的社会。从上个世纪80年代以来，我们一直讲经济社会发展。比如这次“十八届五中全会”提出了“十三五”时期国民经济和社会发展五年规划的建议。同志们注意到经济和社会放在了一起。什么是社会？那是与经济相对的领域，经济以外的那个领域叫社会，这是二分法，有没有三分法我们暂且不说。

我们先看到的是叫四分法中的社会。从中共十七大以来我们一直有一种说法叫四个建设：经济建设、政治建设、文化建设和

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社会建设。社会建设是作为这四大建设当中的一部分，那也就是四分之一这个概念。3年前，党的十八大报告里面提出我们要进行五位一体的建设。哪五位一体？经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设。在原来四大建设之外又增加了生态文明建设。这里社会就从四分之一变成了五分之一。看起来领域是越来越少了。

第五种理解，这是近几年我们党和政府文件里面领导人分析问题经常使用的一种概念就是三分法的概念。同志们知道现在人类社会里面我们经常讲是包含着三大领域，第一个领域就是政府。政府有时候我们也可以把它叫做国家，国家有的时候和政府是一个意义。第二个领域就是市场。第三个领域就是社会。大家可能注意到李克强当选总理以后经常讲，我们要按照市场经济体制的要求来转变政府职能，该市场处理的事情交给市场，该社会办理的事情交给社会。在李总理的逻辑里面是典型的叫政府、市场、社会这三分法。

我为什么要讲一、二、三、四、五对社会的不同理解呢？因为我们今天所讲的社会治理这个社会更多的是指与政府与市场相对的或者说是在政府和市场之外的那个领域的社会，所以同志们要把握我们现在所讲的社会治理主要是这个三分法当中的社会治理。同时我们还注意到在党的十七大和十八大报告里面反复强调社会治理、社会管理只是社会建设当中的一部分。

例如在党的十八大报告里面是这么讲的“要在改善民生和创

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新管理中加强社会建设”。实际上十八大报告讲的社会建设是包含了民生改善和社会管理，现在叫社会治理两个重点，所以我提醒同志们注意。我们今天特别是后面我要讲课，这个社会治理主要是在国家或者叫政府、市场、社会这三分法这个意义上讲，同时兼顾了我们讲五分法也好，四分法也好，社会建设作为五分法、四分法当中一部分的社会治理这样的概念。如果不能够准确把握，我们现在社会治理到底是在哪个层次上，哪个范围里面去讲，我们制定政策，我们开展理论对话就会各说各的话，各敲各的鼓，没有办法进行实质性的交流。这也是理清了这样一个基本的问题，我想对于我们今天来学习领会准确把握“十八届五中全会”关于加强和创新治理的重要思想，具有特别的意义，特别的价值。这是第一个大的问题。

二、社会治理创新的关键

第二个问题简要的给同志们介绍一下，当前社会治理创新它的关键点或者换句话说切入点是什么？在回答这个问题之前，我请同志们思考一件事情，所谓社会治理创新那也就是意味过去的社会治理方式、理念、体制它不能够适应新的任务、新的形势、新的环境的要求。所以需要改革，需要创新。这就提出一个问题，什么是好的社会治理呢？什么是适合的社会治理呢？

（一）社会治理创新的标准

过去的不行，什么是行的呢？在我看来好的社会治理体制无非是两个标准。第一个标准就是每一个人在这种体制下面生活的

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心情愉快。社会给每个人提供发展的机会，发展的平台，人们的心情非常舒畅，社会能够人尽其才，物尽其用，充满活力。概括起来说，好的社会治理体制首先要求充满活力。

第二个方面我们知道人类社会是由无数具有非常大的差异的个体组成，每个人的要求都不尽相同，每个人的能力也不尽相同。那有可能你的幸福是建立在我的痛苦之上，你的自由妨碍我的自由，那怎么办？我们还需要秩序，因此无论是古代还是现代，无论是中国还是美国还是外国，好的社会治理体制无非是两个标准。第一个标准就是活力。第二个标准就是秩序。当然这两个不能孤立的看，应该把他们统一起来，所以好的社会治理标准就是活力和秩序的统一。在中共十八大报告里面有一句话大家应该去认真注意，十八大报告讲：我们建立一种确保社会既充满活力又和谐稳定的体制机制。在我看来这就是在我们党的文件里面明确提出了好的社会治理体制，好的社会体制的两个重要方面，两个重要标准：一个是活力，二是秩序，而且要统一起来。在计划经济，在传统社会我们往往犯的错误就是把社会管理的目标简单的定位为维护社会稳定，结果是以管控为主要手段，以稳定静态的稳定为主要目标，造成的后果是一管就死，一放就乱。社会没有生机没有活力，有的时候也没有秩序，所以现在我们要纠正这样一种社会管理、社会治理的理念，树立活力和秩序统一的追求的目标。这是我们讲的社会治理创新它往哪个方向创新的标准问题。

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（二）社会治理创新所需要的体制、机制

接下来第二个问题要实现这样的一个目标，我们需要什么样的体制、机制？在党的十八届三中全会上面提出，也是党政要加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励支持社会各方面参与。在我理解这三句话表达的就是“十八届五中全会”高度概括指出的这种共建共享的社会治理新格局。“十八届五中全会”讲，我们要建立一种人人参与、人人尽力、人人享有的这样的一种体制格局。如何实现这种共建共享的体制格局？实际三中全会就已经明确提出要加强党委领导、发挥政府主导作用、鼓励和支持社会各方面参与。这里我想给同志们强调指出，早在2004年的时候，党的十六届四中全会就提出要建立一种党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。过去在十八届三中全会以前，我们更多的是使用社会管理。十八届三中全会以后我们提出一个与之相近的概念叫社会治理。过去十六届四中全会所讲的四个方面，党委领导、政府负责、社会协同、公众参与。在2012年在党的十八大报告里面再次得到重申和肯定。但是同志们注意，一年以后党的十八大一年以后2013年的十八届三中全会对这四句话做了一些发展和调整。原来的政府负责改为了政府主导。

为什么要把负责改为主导呢？在我看来也有三层新意。第一层新意使得我们文件的语言表述和责任更加准确。为什么这么说？因为过去我们讲党委领导、政府负责、很多行政首长就不满意，说什么叫党委领导、政府负责？我们能不能把它理解为党委

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领导它不负责，政府负责它不领导？因为在公共安全领域特别是安全生产事故、社会稳定方面出了问题往往受到追究责任的是行政干部、是市长、是县长、是区长、是局长，不是书记。这样一种格局就造成很多领导干部对这样一种表述十分不满。他们有人前几年向我反映，觉得听了以后还是有一定道理的，所以这次把政府负责改为政府主导那就使得表述和责任更加准确了。十八届三中全会以后同志们可能还记得一个事情，2013年11月22号，在青岛的黄岛发生油气管道爆炸事件，总书记亲临现场看望受伤的群众，要严肃追查事故责任人。他讲今后安全生产要“党政同责、一岗双责”。这个思想从哪儿来？我认为是十八届三中全会讲的政府主导，党委领导，政府主导是依据这个思想来的。这一次党的“十八届五中全会”在安全生产领域，在社会领域里面再次重申了“党政同责，一岗双责”，责任追究这样一个制度。

把负责改为主导我认为还有第二层新意，就预示着在社会治理格局里面党委和政府的职能分工要会做一些调整。过去2011年开始，社会管理主要是政府部门在牵头，比如2011年8月份中央政法委专门成立了社会管理综合治理委员会，来负责来牵头社会管理创新这项工作。应该说他们也做了很多工作，很有成效。但是很多部门很多干部对这种体制也提出了不满，认为一个党委的强力部门来全面负责社会管理创新它有局限性，特别是社会管理，社会政法委它的主要职责它擅长的是维稳。他们要把很多政府部门都纳入到它的体系里面去，工作起来也不是十分顺畅，所

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领导它不负责，政府负责它不领导？因为在公共安全领域特别是安全生产事故、社会稳定方面出了问题往往受到追究责任的是行政干部、是市长、是县长、是区长、是局长，不是书记。这样一种格局就造成很多领导干部对这样一种表述十分不满。他们有人前几年向我反映，觉得听了以后还是有一定道理的，所以这次把政府负责改为政府主导那就使得表述和责任更加准确了。十八届三中全会以后同志们可能还记得一个事情，2013年11月22号，在青岛的黄岛发生油气管道爆炸事件，总书记亲临现场看望受伤的群众，要严肃追查事故责任人。他讲今后安全生产要“党政同责、一岗双责”。这个思想从哪儿来？我认为是十八届三中全会讲的政府主导，党委领导，政府主导是依据这个思想来的。这一次党的“十八届五中全会”在安全生产领域，在社会领域里面再次重申了“党政同责，一岗双责”，责任追究这样一个制度。

把负责改为主导我认为还有第二层新意，就预示着在社会治理格局里面党委和政府的职能分工要会做一些调整。过去2011年开始，社会管理主要是政府部门在牵头，比如2011年8月份中央政法委专门成立了社会管理综合治理委员会，来负责来牵头社会管理创新这项工作。应该说他们也做了很多工作，很有成效。但是很多部门很多干部对这种体制也提出了不满，认为一个党委的强力部门来全面负责社会管理创新它有局限性，特别是社会管理，社会政法委它的主要职责它擅长的是维稳。他们要把很多政府部门都纳入到它的体系里面去，工作起来也不是十分顺畅，所

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