以城乡统筹发展理念推进新农村建设

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以城乡统筹发展理念推进新农村建设

杜

漪

621000）

（绵阳师范学院商学院，四川绵阳

摘要：从城乡统筹的视角来重新审视和探讨目前我国新农村建设的理论和实践，对推进我国新农村建设有着重要的理论和现实意义。文章从新农村建设必须要城乡统筹，新农村建设发展规划的城乡统筹，以及新农村建设要与小城镇建设同步进行等三个方面，阐明了如何以城乡统筹的理念推进新农村建设。关键词：城乡统筹；新农村建设；发展规划；小城镇建设中图分类号：F321

文献标志码：A

文章编号：1004-9940（2009）06-0062-05

PushingNewRuralConstructioninIdeaofPlanningUrbanandRuralasaWhole

（BusinessSchool，MianyangNormalUniversity，Mianyang621000，China）

Abstract：Itisimportantacademicandpracticalmeaning，wescananddiscussoveragainpresentlynewruralconstructioninChinapresently，fromanangleofplanningurbanandruralasawhole.Penmanhaveelucidatedhowpushingnewruralconstructionaccordingtoideaofplanningurbanandruralasawhole，fromthreefacet.Newruralconstructionmustplannewruralconstructionandsmalltownconstructionin-phase.

urbanandruralasawhole，ordevelopmentallayoutofnewruralconstructionneedplanningurbanandruralasawhole，orKeyword：planurbanandruralasawhole；newruralconstruction；developmentallayout；smalltownconstruction

DUYi

城乡统筹发展与建设社会主义新农村是《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》提出的重要目标任务。刚刚闭幕的中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议审议通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》。全会研究了新形势下推进农村改革发展的若干重大问题，认为在改革开放三十周年之际，系统回顾总结中国农村改革发展的光辉历程和宝贵经验，加快推进社会主义新农村建设，大力推动城乡统筹发展，对于夺取全面建设小康社会新胜利、开创中国特色社会主义事业新局面，具有重大而深远的意义。值此之际，有必要再从城乡统筹角度探讨如何推进新农村建设。

位、收入分配等方面，纳入统一规划，进行统一调配；二是在“城乡协调发展”的目标层面上使用“城乡统筹”这一术语，着重强调城乡之间的协调发展；三是将“城乡统筹”上升到“城乡一体化”目标层面，着重强调城乡之间的相互融合，最终融为一体。

在政策层面上，“城乡统筹发展”思想也经历了一个逐渐形成并明确的过程。党的十六大根据我国经济社会发展的阶段特点，明确提出了解决“三农”问题必须统筹城乡经济社会发展；党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中，第一次正式提出了“城乡统筹发展”思想；在党的十六届四中全会上，胡锦涛总书记提出了著名的“两个趋向”论断，并指出我国已经进人了以工促农、以城带乡的阶段；紧接着党的十六届五中全会，又提出建设社会主义新农村；中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议公报进一步指出，中国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻，进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一

一、新农村建设必须要城乡统筹

在学界，“城乡统筹”这一术语的流行，大致可以追溯到20世纪80年代中期。从字面讲，“城乡统筹”就是将城市和农村的经济社会发展作为一个整体，统一规划，全盘考虑。在学界，“城乡统筹”一般在以下几个层面上使用：一是从手段上使用“城乡统筹”这一术语，指将城市和农村在制度设计、资源分配、居民地

收稿日期：2009-02-16基金项目：四川省农村发展研究中心2008年度重点项目（CR0805）作者简介：杜漪（1966-），女，四川绵阳人，教授，经济学博士；研究方向：区域经济发展，城乡关系。

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体化新格局的重要时期。回顾上述历程可以明显看出党和国家在调整城乡关系、解决“三农”问题方面的大政方针的不断深化：“城乡统筹发展”的提出——“两个趋向”论断——“建设社会主义新农村”——“城乡经济社会发展一体化”。上述四大概念的产生具有明显的逻辑关系层次，四者之间是一脉相承的，是一个从发展战略思路演变到具体化实践的过程。“统筹城乡发展是党和国家调整城乡关系的一种战略思路，以工补农、以城带乡是党和国家调整城乡关系的一种战略取向，而社会主义新农村建设则是落实统筹城乡发展、实施以工补农、以城带乡的战略举措，它是将战略思路、战略取向进一步具体化，是实现城乡统筹发展、以工补农、以城带乡的必要途径和重要手段［1］。”城乡经济社会发展一体化既是城乡统筹发展的最终目标，也是城乡统筹发展的进一步深化。

应该说，“建设社会主义新农村”是致力于解决“三农问题”的一个延续。从根本上讲，建设社会主义新农村是实现城乡统筹发展的重要途径和手段，而统筹城乡发展则是建设社会主义新农村的根本保证。新农村建设既是目前我国落实城乡统筹战略的重大战略举措，新农村建设也必须要城乡统筹。这主要是因为：

第一，我国的国情决定了新农村建设不能单靠农村自身的力量，必须借助城市的支持。我国的“三农问题”由来已久，可以说，这是我国长期工业化、城市化进程中城市剥夺农村、工业剥夺农业的结果。因此，目前我国的农村问题并不仅仅是农村自己的问题，农村问题的解决必须通过农村自身的“内力”和城市“外力”的相互牵引才能得以最终解决。农村和城市从来都不是孤立的，总是相互影响、相互制约的。城市的发展离不开农村，农村的发展同样也离不开城市。过去，我国农村为城市的发展做出了极大的贡献和牺牲；今天，我国已到了以工促农、以城带乡的发展阶段，城市可以为农村的发展提供多方面的带动和支持。我国农村目前存在的很多问题，诸如城乡居民收入差距巨大、农村基础设施条件差、农村社会发展滞后、农民生存环境差，等等，均与全面小康、科学发展以及和谐社会的要求不相符合。所以必须进行“新农村建设”，通过两个反哺使得农业可持续发展，使农村社会面貌发生改变，农民生活质量和水平得以较快提升，使农村社会走向和谐。“新农村建设”的“新”究竟新在何处呢？笔者以为，就“新”在城乡统筹良性互动上。或者说，新农村建设就是通过城市与农村之间的良性互动，来实现城乡之间的和谐。

第二，新农村建设的主战场应该在农村，但新农村建设又不只局限于农村。“新农村建设”应建在哪里？无疑，是建在农村。新农村建设的基本内涵和总体目标在2006年2月国务院正式发布的《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》中用20字进行了高度概况，即：生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主。中央一再强调，新农村建设的基础是生产发展，关键是提高农民收入。提高农民收入的关键是减少农民，只有减少农民，农村的隐性失业才会缓解，农民的劳动能力才会转化为收入，农民的人均购买力也才会大幅提升，中国的全面小康才会顺利实现。减少了农民往哪里去？主要还是靠城镇来接纳。因此,新农村建设一定要“跳出农业来发展农业，跳出农村来发展农村”。新农村建设与城镇化应该并行不悖，农村城镇化也是建设社会主义新农村的一个重要组成部分。因此，不能只将农村纳入新农村建设发展规划，新农村建设必须要将城乡纳入统筹规划。

既然新农村建设必须要城乡统筹，就需要我们将城乡统筹发展的理念贯穿于新农村建设的整个进程。

二、新农村建设发展规划的城乡统筹

新农村建设，规划要先行。这一点也基本上为中央和各级地方政府达成共识。因此，自2006年2月21日《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》正式出台以来，中央各部委和各级地方政府也相继编制了各种层次的新农村建设发展规划，可谓微观层面的村镇规划率先登台，中观层面的部门规划或区域规划相继涌现。但目前，各级地方政府在编制新农村建设发展建设规划中也暴露出许多问题。主要表现为：缺乏宏观、中观和微观的区域乡村发展规划的支撑，使新农村建设缺乏定位、目标和方向；建什么样的新农村、怎样建、在哪儿建、谁来建等等都缺乏科学认证。目前在许多地方新农村建设规划中呈现出的状态是：上级政府出指标，县级政府报名单，大多数乡村等又盼。这些问题的存在，其实主要是因为新农村建设发展规划缺乏城乡统筹所致。

新农村建设发展规划是新农村建设顺利推进的首要前提和基础。新农村建设的内涵十分丰富，包括农村生产发展、农民生活质量、农村社会事业发展等多方面的内容。因此，新农村建设规划是综合性的总体规划，应该包含农村产业发展规划、农村生产生活环境发展规划、村镇建设规划、农村社会事业发展规划等多方面的内容。新农村建设发展规划的城乡统筹也包含着以上多方面的城乡统筹。下面重点讨论以下几个方面：

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（一）新农村建设产业发展规划的城乡统筹在近两年新农村建设过程中，存在一种认识误区，把村庄建设规划等同于新农村建设发展规划，以为新农村建设就是旧村改造、旧村改造就是拆房建楼，片面强调居住环境改善，严重忽视经济发展与产业的重要性。产业发展是新农村建设的基础和前提，因此产业发展规划也是新农村建设发展规划的基础和前提。新农村建设中的产业发展规划包含两个层面：

1.首先是农村第一、农村产业结构调整和优化的城乡统筹二、三产业的结构调整和优化。三大产业的比重随工业化、现代化的向前推进呈下降趋势，这是经济发展的必然趋势和规律。而三大产业在城乡的区域分布却存在不平衡性，即二、三产业越来越集中于城市，农村则主要成为第一产业集中发展区。也正是由于三大产业区域分布的不平衡性和三大产业收益差距导致了城乡之间差距的拉大。而在人类进入工业化中后期以后，第二、三产业向农村转移的趋势越来越明显，因此农村不仅成为第一产业的集中区，也逐渐成为二、三产业发展的主战场。从本世纪初开始，我国也逐渐步入工业化中后期，农村二、三产业也得以较快发展。从1998年到2007年的9年间，全国农村人均纯收入增加额中一半以上来自农村二、三产业。从目前发展态势看，今后一个较长时期内，农民增收仍将主要来自二、三产业，发展农村二、三产业仍将是拓宽农民增收渠道的一项重要举措，农村二、三产业的发展，是带动农村经济社会发展的主要动力。因此，加快农村二、三产业发展，进一步调整和优化农村三大产业结构，已成为我国新农村建设的必然选择。

二、三产业向农村地区的逐渐转移，既关系到农村产业结构的优化，也涉及到城市产业结构的调整和布局优化。因此，在新农村建设中的产业结构优化布局必须要贯彻城乡统筹的理念。农村不能盲目与城市攀比，搞重复性建设，农村需要根据自身的实际情况、资源优势、生态优势、环境优势，重点发展劳动密集型加工制造业和旅游业、文化休闲产业等第三产业。城市也不能盲目地将高耗能、高污染的企业搬到农村，破坏农村生态环境。

城乡统筹

2.农业内部产业结构的优化和农业产业化经营的农业内部产业结构的优化，已成为我国新农村建设产业规划中急需密切关注的问题。农业内部农、林、牧、副、渔业之间，种植业与养殖业之间，粮食作物与经济之间的比例关系，不仅要与农村各自的区域、气

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候、土壤、资源等自然条件相符合，而且要考虑到城乡居民的食物需求及其变化趋势。因此，各地在调整农业产业结构内部比例关系，确定各地农业优势产业或特色产业时，也需要贯彻城乡统筹的理念。

目前，我国农业产业化水平低，严重制约了现代农业的发展，农业产出率低，也制约了农民增收致富的步伐。因此，大力推进农业产业化经营，成为加快农民增收步伐的现实选择。积极推进农业产业化经营，首先需要实现农业规模化经营。而农业规模化经营不仅仅需要改革农村土地制度，积极探索农村土地流转、农地股权化等多种土地集中经营的有效形式，而且需要将土地上的剩余劳动力转移到城市或农村的其他产业。此外，农业产业化经营需要培育发展“龙头企业+农户”、“龙头企业+农民专业合作经济组织+农户”和“农产品行业协会+龙头企业+农民专业合作经济组织+农户”等新型农业经营模式，逐步将一家一户的分散经营纳入规模化、市场化的现代生产经营体系。这些都离不开城市资金、先进技术、市场信息等等方面的支持。可见，农业产业化经营也不只是农村内部的事情，也同样需要城市二、三产业的协调发展与支持。

（二）新农村建设空间布局规划的城乡统筹

从狭义上讲，新农村建设空间布局规划也就是新村庄建设规划，主要涉及各区域的村庄布局、农村社区布局、村庄规模、民居风格等方面。长期以来，与传统农耕文化相适应，我国多数地区农村居民均以分散居住为主，村庄多以长期居住固定形成的自然村为基础，缺乏统一规划。我国进行新农村建设的最终目标就是，越来越多的新型农庄或新型村镇在我国广袤土地上的不断涌现，这些新型农庄或新型村镇将具有城市不具备的优势和特点，成为吸纳城市居民休闲观光、度假旅游的好去处。因此，新农村建设首先需要对村庄进行统一规划，根据我国新农村建设产业发展的需要，在有条件的地方，实现适度规模的集中居住。当然，是否集中居住，需根据各地区农村的自然地理条件、地理位置、产业特点、风俗习惯、文化传统，不能搞一刀切，更不能急于求成地向城镇转变。乡村是一个具有自然尺度的开放空间，具有乡村特色的地理形态。乡村规划建设规划，必须遵循乡村自然生态的完整性和连续性，保持乡村地貌、植被的多样性。乡村与城市属于两大不同的地域系统。乡村的背景和设计要素完全不同于城市，不能简单套用城市规划的理念和标准来规划乡村。

从广义上讲，新农村建设空间布局规划需要扩展

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为城乡空间布局规划。这主要是因为，城乡空间布局的和谐是城乡关系发展的必然要求。从大多数国家城乡关系演变的历程来看，城市和乡村在空间上分离之前，曾经历了很长的城乡空间“共生”时期，城市和乡村在空间上是“一体”的；自城市从乡村分离出来以后，城市与乡村之间在空间上的界线也越来越明显，尤其是随着以工业革命为开端的工业化和城市化的发展，城市与乡村在空间上的分割与对立日渐加深；直到工业化的后期阶段，工业化和城市化水平都有了极大的提高，“逆城市化”现象首先在一些发达国家出现，城乡的空间融合趋势已越来越明显［2］。我国进行新农村建设就是要实现城乡在空间上的逐渐融合，实现城乡空间布局的和谐。因此，必须将城乡统筹理念贯穿于新农村建设空间布局规划中。

那么，怎样的城乡的空间布局才是合理的或“和谐”的？我不赞成“城乡一体”式的“和谐”，这样的“和谐”抹杀了城乡之间基本的区别甚至优势。我比较赞同霍华德的“田园城市”式的城乡空间布局。1898年，英国学者埃比尼泽·霍华德在《明日的田园城市》的序言中这样写到：“城市和乡村都各有其优点和相应的缺点，而城市—乡村则避免了二者的缺点。……这种该诅咒的社会和自然的畸形分隔再也不能继续下去了。城市和乡村必须成婚，这种愉快的结合将迸发出新的

希望、新的生活、新的文明”［3］。并针对当时英国的大

城市病弊端，提出了用逐步实现土地社区所有制、建设田园城市的方法，来逐步消灭土地私有制、逐步消灭大城市，建立城乡一体化的新社会（即田园城市）。这种既不同于传统的城市，也不同于传统的乡村，而是结合了城市与乡村各自的优点，是城市与乡村在空间、产业、功能、生态、文化等各方面的和谐统一［2］。

（三）新农村建设中社会事业发展的城乡统筹

农村社会事业发展是新农村建设的主要内容。农村社会事业发展主要包括：农村基础设施建设、农村社会保障制度的建立和完善、农村文化教育事业发展、农村基层组织和民主政治建设等方面。

目前，农村社会事业发展与城市相比，仍然存在较大差距。农村基础设施建设滞后制约了农村生产发展和农民生活条件的改善。农村医疗卫生条件差，农民就医难问题依然突出；新型农村合作医疗保险制度还需进一步完善；农民社会保障水平低，基本养老保险缺乏。农村基础教育条件依然较差，资金不足；农民文化素质需进一步提高，各种农民培训项目还需进一步完善。这一系列问题的存在，阻碍了我国新农村建设的

顺利发展。

可以说，我国农村社会事业的发展中存在的问题，多是我国长期“城市偏向”政策造成的，也是长期以来城市留给农村的“欠账”。今天，已到了城市返还这笔“欠账”的时候，城市更应在资金、技术、服务等各方面给与农村支持。同时，国家在政策上还应尽快实现“城市偏向”向“农村偏向”的转变，给与农村更多的财力、物力和技术支持。

三、新农村建设与小城镇建设同步进行

无疑，新农村建设的对象应该是农村，但以农村为对象的新农村建设与城镇化又是紧密相关的。一方面，新农村建设以城镇化为前提条件，因为新农村建设的最终目的是使农民富裕、农村发展，而这必然要以农村人口的减少为前提，农村人口的减少又是以城镇化水平的提高为条件的；另一方面，城镇化水平的提高又以新农村建设为基础，因为只有农村基础设施改善了，农民收入提高了，农村消费市场启动了，农业人口转移到城镇就业的机会才会增加，城镇化才会加速。可见，小城镇建设和新农村建设本身是并行不悖的，小城镇建设也是目前我国新农村建设的重心。

为什么要将小城镇建设作为目前我国新农村建设的重心？

早在上世纪80年代中期，在如何推进我国城市化的问题上，我国学者就提出了走发展小城镇道路的观点。这种观点引起了中央高层的重视，将走小城镇道路的思想纳入了我国城市化导向性政策体系，并制定了“控制发展大城市、合理发展中小城市、大力发展小城镇”的城市化政策。进入90年代，“小城镇、大问题”进一步提升为“小城镇、大战略”，成为在我国城市化战略的主流思想。但是由于我国小城镇建设基本上是以政府主导和推动的，忽视了市场力量的作用，尤其是忽视了小城镇支柱产业的培育，小城镇就业能力弱，进而出现了小城镇“遍地开花”，却既无“城”之规模，也无“市”之兴旺。

对此，一些学者表示出了对发展小城镇的担忧，并提出了发展大中城市的城市化发展思路。其理由主要是，小城镇只有达到5万人左右的规模时，集聚效应才能发挥出来，才有可能具备较为齐全的商业、服务和文化设施，形成区域性服务中心。小城镇规模太小，就无法产生集聚效应，吸引周边地区生产要素的投人，也无法产生扩散效应影响周边地区的经济与社会发展。生产要素的集中度不高，必然导致投资大、利用率低、占地多、综合效益差。虽然这些担忧不无道理，看到了我

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“田园城市”

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国小城镇发展进程中的一系列问题，但这并不能否认发展小城镇是我国农村城市化的必然选择。世界城市化的历程和趋势表现为集中性城市化和分散性城市化两种形式。这两种形式紧密相联，在城市化的初、中期表现为集中性，后期则以分散为主流，由集中到分散成为世界城市化的一般规律。可见，发展小城镇已成为各国城市化的主流和必然趋势。

此外，将发展小城镇作为我国新农村建设的重心，还因为：

其一，小城镇具有较强的吸纳农村剩余劳动力的能力。我国现有45462个乡镇，其中有建制镇19060个；在建制镇中有2126个是县或县级市的城关镇。如果我们经过5—10年的改革和发展，使现有的2126个县（市）城，平均达到5万人的规模，使16934个建制镇平均达到1万人的规模，使26402个乡政府所在地的人口集聚平均达到0.5万人的规模，那么加上全国231个省地级城市的城市人口，则将有6亿多城镇居民，约占2010年总人口的45%，相当于1995年世界城市化的平均水平。我们先通过改革和规划把小城镇发展起来，把1.5亿—2亿农民转移到镇上来从事第二、三产业，仅此一项就能使留在农村的农民的收入增加20%～30%，这盘棋就活了［4］。

其二，小城镇基础设施建设比村庄基础设施建设更具规模效应，可以缓解有限的公共财政资金分散投资的低效益。目前我国已经具备相应的财政实力以支持新农村建设，但与新农村建设的资金需求比，政府财政实力仍显不足。全国有65万个行政村、320多万个自然村，据国家发改委一些专家的推算，“社会主义新农村建设”大概需要4万亿元，到2020年，平均每年2700亿元，因此，把村庄一级农民直接可以受益的各种公共设施都纳入公共财政的支持范围是不现实的。如果将政府财政资金重点投入4万多个乡镇，不仅可以产生规模效益和聚集效应，还可以在一定程度上缓

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解财政资金的不足。

其三，加强小城镇基础设施建设，可以改善小城镇生产、投资和生活环境。这一方面有利于吸引更多的民间投资，加快小城镇产业的集中和发展；另一方面有利于提供更多就业岗位，从而吸引农村人口向城市集中。这将使小城镇走上良性发展的道路，避免“有城无市”现象发生。

其四，发展小城镇有利于农村人口的就地转移，缓解大中城市日益沉重的人口压力。农村人口就地转移一方面有利于农村兼业农户的产生，降低农户迁入城镇的迁移成本；另一方面有利于缓解大城市病，促进城乡空间和生态和谐发展。

将小城镇发展作为新农村建设第一步的重心，也并不是以此否认村庄一级新农村建设的重要性。城镇化水平的提高将是一个长期渐变的过程，根据我国小康目标，到2020年至少还有6亿人在农村，即使到2050年完全实现现代化，还至少有15％（大约是1.8亿）人口在农村。因此，新农村建设同时也应与小城镇建设同步进行。

参考文献：

1］马晓河.统筹城乡发展、建设新农村及其政策建议

［J］.改革，2006，（1）.

2］杜漪.构建和谐城乡关系的经济学研究［M］.北

京：光明日报出版社，2007.

3］埃比尼泽·霍华德.明日的田园城市［M］.北京：

商务印书馆，2000：9.

4］陆学艺.农村发展新阶段的新形势和新任务——

关于开展以发展小城镇为中心的建设社会主义新农村运动的建议［J］.中国农村经济，2000，（6）.［审稿：张兵］

［编校：姜玲玲］

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