德国、英国卫生监督管理考察与思考

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20 0 5年第 1 2卷第 3期

国内外报道

德国、英国卫生监督管理考察与思考李延平(江苏省卫生监督所，江苏南京 20 0 ) 109

[摘要]德国、英国是世界上食品安全监督管理、传染病预防控制、公共卫生监督管理等开展较早和较 好的国家之一。作者根据考察和访问，对两国的公共卫生管理体制、卫生监督部门职责、食品卫生安全监督管

理、传染病管理、突发公共卫生事件应急处理及相关法律、规范等作了初步介绍，并根据我国公共卫生监督管理现状发表了体会和意见。

[关键词]食品安全；传染病管理；公共卫生管理；德国；英国 [图分类号]R 9中 1[文献标识码]D [文章编号]10—63 (0 5 3 0 0— 3 0 7 1 1 2 0 )0— 25 0

20 0 4年 1 1月 1 3日，~1笔者率江苏省卫生监督考察团对德国、国进行了考察，后拜访了德国英先卫生部、国法兰克福市卫生局、国医学科学院、德英 英国牛津郡议会等部门，主要任务是了解公共卫生监督、传染病预防控制、突发公共卫生事件应急处理等方面的情况。通过考察、绍和交流，德、两介对英国公共卫生管理方面的情况有了初步了解。 1德国公共卫生管理体制及特点 1 1卫生监督部门的主要职责 .德国由 1 6个州组成，州在国家法律框架下，各 行使独立的立法 (除货币、国防外 )和公共事业管理。德国公共卫生事业管理主要有 4个方面： 1门诊注 ()

大传染病防治、院管理等工作。从卫生部到州卫医生局、 ( )市县卫生所实行垂直管理，职责除上述职其能外，同时参与开展环境保护、垃圾分类处理、用饮水卫生、游泳池水质、医院消毒效果等方面的监督管

理以及妇女儿童保健、理保健治疗等。食品卫生心管理由各地食品管理所负责，肉类产品管理由专门的管理所负责，市场及餐饮业的食品卫生监督管理由秩序局负责，法律赋予秩序局具有类似我国警察的部分职能，如对管理相对人有限制人身自由的例权利，配有枪械，并同时负责对传染病人员的强制隔离、送等。运1 2 2法律法规健全。德国是世界上四大食品出口 .. 国之一，

业出口约占制成品出口总额的 l%.饮食 3同

册医生，主要对一般性传染病进行治疗、防以及健预

康教育，提供社区卫生服务；2国立医院， ()主要对传染病住院病人进行管理和治疗，费用 9%来自个人 0保险；3公共卫生专业管理机构，市、 ()各县都设立了 独立的卫生所，主要承担传染病防治监督管理、境环保护及卫生保健、医学专业报告、康帮助、理保健心健、专家鉴定等 6项公共卫生职能，生所人、、卫财物

时也是食品进口大国，因而食品监督管理历史也较悠久。德国早在 17 89年就制定了第一部《品法》目食，前实行的《品法》食包罗万象，所列条款数以千计。德

国食品安全法律体系涉及全部食品产业链，包括植物保护、健康、待动物的饲养方式等。德国在食动物善品安全管理方面，定了 4项法律和规范，食品制即《法》《品和 E用品管理法》《 A嘞、食 l、H C案》《导性、指

及工作指令由卫生部下达；4自救，要通过社会 ()主保险和社会慈善机构等进行自我帮助。1 2卫生监督体系的特点 . 1 2 1管理职能分散。许多在我国属于卫生行政 ..部门的监督管理职能，德国则较分散。2 0在 0 1年初，国将原由卫生部负责的食品安全管理职能交德给新成立的消费者保护和农业等部门负责，国卫德生部主要负责卫生法律法规及卫生政策的制定、重[收稿日期】2 0— 1 2 05 0— 6

政策》。在德国，无论是国产还是进口食品，在包装的标签上均须注明商标、品成分、效期及有关商检食有机构质量认可的显著标志。为了保证食品安全，国德

对食品生产、流通和销售的每一个环节都进行严格检查和监督，如肉制品，例无论是对屠宰、工还是仓加

储、、售等各个过程，有严格的规定，运输销都不新鲜

的肉绝对不允许上市销售。国家为了保证《品法》食 的实施，联邦、各州和地方政府，都专门设立了负责食

中国卫生监督杂志

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品质量检查的专门机构。 12 3注重证后监督和自我管理。餐饮业、啡馆 ..咖及其他公共场所在开业前，由业主主动到秩序局登记，领取许可证，序局一般不进行专门现场审

查。秩 法律规定患有某些传染病者不得从事公共卫生服

2英国公共卫生管理体制及特点英国由英格兰、苏格兰、爱尔兰和威尔士 4个北岛屿组成，下设 5个郡、6区。英国于 13 3 39个 82年颁布《贫困法》 14提出“人享有卫生保健”口，94年人的 号，98年颁布《 14国家卫生服务法》 18,94年颁布《食品法》19,90年颁布《品安全法》食。近 3 0年来，国英针对卫生管理和服务方面存在的部门独立、乏合缺

务，但不要求从业人员在开业前进行体检和领取健康证。卫生部门除承担对从业人员卫生和法律知识培训外，对餐饮业、咖啡馆等公共场所单位一般每年进行 1~2次监督和样品抽检，发现问题，若一般不

作、经费开支大、卫生保健水平下降等问题，初级先后进行了 3次卫生改革：第一次 17,格兰卫生部 94年英与社会安全部合并为“卫生及社会安全部”并建立了， 3个层次的管理机构；二次 18,第 92年主要是各级管理机构的改革，高服务效率；三次 19提第 91年，点特是引入竞争机制，高医院服务水平，基本过程是提其将公共卫生事业经费纳入政府预算，用最适宜的投人为本地区居民购买最好、最便宜的卫生服务，医疗而单位则通过竞争“出卖”自己的服务。

实施经济处罚，轻者责令限期改进，者责令停产停重业整顿，凡是受过行政处罚者，都将列入不良记录档案。如遇食物中毒或使消费者身体健康受到损害情况，由秩序局向地方法院提起诉讼，院的判决通则法常是很严厉的，括给予经济或在一定时间内不得包从事某行业经营活动的处罚，重的还将判处徒刑严或拘役。德国在日常公共卫生管理中十分强调业主的自我管理，业主在开业前都能够主动申报、主动接受法律咨询、主动完善卫生设施、主动安排从业人员培训等。由于国家卫生法律法规健全，营人员素经质高、生意识强，以在德国几乎不存在无证经营卫所的情况，格意义上的食物中毒事件也很少发生。严 12 4公共卫生管理人员充足，费保证。德国从 ..经事公共卫生管理的人员为国家公务员，地卫生所各人员配置依据当地的人口、地域和需要而定，

般在一

21食品安全的管理 .英国食品安全管理的职能分别归口环境、品食及农村事务署，主要职责是制定相关卫生标准。各郡、区也设立相应机构，实行垂直管理，食品的种从植、养殖到生产、售，销实行一条龙监督。食品监督人员负责对餐饮业、市、发市场、超批屠宰场等场所进行定期或不定期的监督检查、品抽检，现问题样发即进行严厉处罚，罚金可高达数万英镑，问题严重时业主将被吊销食品经营执照，至被起诉。甚 英国餐饮业开业前需经卫生部门审查合格后，

万分之三左右；费主要由联邦和州政府在税收中经

按比例支付，各州、县)市(公共卫生管理部门的经费不等，但均能完全满足工作的需要，地为公众提供各的卫生监督、测、监培训以及卫生保健、医学专业报告、专家鉴定、康帮助、健心理咨询等均实行免费服务，营者无需交纳税收以外的任何费用。经

由工商管理部门发证准予营业。英国政府设有质量消费者委员会，工作人员着制服，有罚款等行政执法权。消费者如遇问题，以通过律师向有关生产或可

供应商获取赔偿，也可以向质量消费者委员会投诉，有关卫生问题由卫生部门负责鉴定。 英国是对 H C P应用较早、为全面系统并 A C较且进行立法的国家之一。英国《品安全法》食中明确规定食品生产企业必须建立和实施 H C,且以 AC P并法规形式规定了《方官员应用 H C P进行管理地 A C

125国家对传染病实行统一管理。德国 20年 .. 01 1 1日起实施的《月传染病防治法》替代了以前的联邦德国传染病法，计 1、7条。国家在柏林设共 6章 7立罗伯特传染病研究所， 60,责全国的传染约 0人负病疫情监测、报告及重大传染病应急事件处理和研究工作，具体职责为：1查找传染源，灭疫情；2 ()扑 ()登记、总和管理传染病信息，向全国公布有关疫汇并情和措施 (每周二通过媒体向社会公布一次，专用固

的资格标准》。 2 2食品安全管理的特点 .英国 1 9年颁布《品安全法》 19 90食， 9 1年 1月 起正式实施，代了 18取 9 4年的《品法》食。英国《食品安全法》吸收了《欧

洲食品安全法》的有关条文，主要调整食品的质量和标准，止生产销售不符合食禁品安全要求的食品，内容几乎含盖了食品安全的其各个领域，管理范围包括从农场、殖到商店、养餐馆整个食物环节链，至牲畜食物源、医药物、虫甚兽杀剂等，都是《品安全法》定监督控制的重点。也食规

定网站常年向公众开放、每周五更新一次 ) ()国；3全预防接种专业咨询和效果评价；4卫生发展动态研 ()究；5生化武器防治研究；6组织应急演练等。各 () ()

州、 ( )未设立专职传染病防治机构，发生疫市县均如情由罗伯特研究所派员直接处理。

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《品安全法》食还要求所有食品生产经营场所 (无论是大型食品加工厂、售店、馆，是出售家庭自零餐还

3启迪与感想

制饼和三明治的小买卖者 )都必须注册登记，以保证任何食物均在监督控制之中。 英国《品安全法》食执行者主要有两类人员，一是环境卫生官员，负责公共卫生事务，如食品经营场所的卫生和食品安全；二是贸易标准官员，负责商业法的执行，如检查食品的重量或标签等是否合法。英国自发现第一例疯牛病起，政府更加重视并强化了对食品生产和销售的管理监督，中，其最重要、最有效的举措是从 20 00年 6月开始，国农业联合会英和全英 4 0家超级市场进行密切合作， 0多 0建立了严密的食品安全“一条龙监督控制机制”。英国公民在市场上购买任何食品，如蔬菜、水果、肉类、制品等，奶若发现问题进行投诉后，监督管理人员可以很快通过

3 1服务是政府和卫生行政部门的重要职责。德、 . 英两国政府和卫生行政部门各项工作都充分体现了服务的理念，仅将为公众提供健康服务作为主要不职责，展各种免费服务，且在工作方式、开而办事程

序、科学研究等各方面，也都紧紧抓住时代脉搏和社会需要进行规划与设计。德国的各州卫生所和英国

的卫生保护局，为公共提供各项卫生与健康服务、在 传染病管理、品卫生安全、生咨询与保健、食卫研究和应对突发公共卫生事件等方面，务理念都表现服得十分突出，果也

十分显著。效3 2企业强化自我管理，府实行依法监督。德、 .政 英两国卫生监督部门，被监督单位的事前审查程对

序比较简便，般在开业前一天到现场察看、一登记， 日常每年巡回监督检查 1~2次，但是一旦发现问题或经消费者投诉查实后，给予严厉处罚，者停则轻业，者上诉法院。另一方面，营者自我管理意识重经

电脑记录找到该食品的来源。这个覆盖全英的食品安全监督控制系统，保障食品安全起到了很大作对用。在英国，无论是食品生产加工单位还是超市、农

场的经营者们，都不得不十分严肃地对待食品安全问题，丝毫不敢懈怠，否则将受到严厉处罚。 2 3公共卫生监督控制及突发公共卫生事件应急 .系统为应对 S R A S及生物恐怖事件，国于 2 0年英 03 4月成立了英国卫生保护局 ( I A)职员 28 0人 B- I, P 0 (括医生、士、究人员、包护研管理人员等 ) 2 0~,0 3 2 0年度经费 1 7 3亿英镑 (合 2 . 04 .7约 6 6亿人民币)其中政府拨款 1 0 3亿，研申请 5 0万，品， .7科 8产收入 1 5 0万，务服务 4 1 9业 0万，他 6 4其 0万。英国

强，法守法，遵责任明确，主动完善卫生设施，动到主有关部门登记、证，领自觉接受监督和培训，自觉遵守卫生标准和规则。在我们走访和就餐的各家餐馆，无论是生产加工场所还是餐具消毒，管理严均格，操作规范，洁卫生。清 3 3政府将卫生监督作为自身职责，构身份合法， .机

体制垂直管理，员配备充足，费完全保证，到人经做了依法行政、执法有力、责明确、障到位。德、权保英两国在卫生监督管理体制、职责和运作上，都十分强调依法行政、服务社会的宗旨，而保证了各项卫生从法律、法规和政策、准的贯彻实施，标为保障国民健康、推动社会经济发展、高政府声誉等起到了积极提作用。这对我国现有卫生监督体系的建设，生监卫督队伍的管理，卫生监督工作的开展等，都有很好的借鉴作用。

卫生保护局的主要任务和目标是：监测、调查全国传染病的流行；支持各地卫生机构对传染病的控制；与

环境、品部门合作提供实验室服务；突发性卫生食对

事件提供相应卫生措施；向政府和公众提供必要的卫生信息；提供各种疫苗；公众进行卫生宣传等。对 卫生保护局下设 7个部门：传染病防治部 (主要负责传染病管理和计划免疫 )微生物服务部 (要研究、主和预防生物恐怖事件 )传染病监测中心 (要负责、主暴发疫情的处理 )快速应急部 (责与公安、防、、负消急救、医疗、闻等部门的协调 )化学毒品部 (新、负责剧毒药品的管制 )企业开发部 (责疫苗的研制和、负

34英国的卫生保护局和德国的罗伯特传染病研 .究所，在应对突发公共卫生事件、传染病防治和管理上，发挥了很大作用，到了很好效果，机构的性收其质、职责以及运作方式等，值得我国各地各级卫生监督和疾病预防控制机构学习与借鉴。 35德、 .英两国卫生部门以及所属机构，十分重都

开发 )国际科研合作部 (、负责与 WH欧盟卫生组 O、织及有关国家级科研机构的合作 )另外在全国设立，了6 0个分支机构，责各郡、负区间突发公共卫生事件的协调与处理。英国卫生保护局的成立，国家为有效应对和防治 S R、流感以及生物恐怖等各 A S禽类突发事件提供了条件和保障。

视信息与宣传工作，不惜人力、力、力加强信息物财网络建设，加强与新闻媒体以及各相关部门和机构的沟通合作，在充分履行职责和为公众健康服务的同时，完成了自身形象的塑造和对社会的宣传，也对此也很值得我们学习、借鉴。

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