我市电子政务发展战略框架研究

毕业设计(论文)评议意见书

专业 题目 指 导 教 师 评 阅 意 见 答 辩 组 意 见 备 注 电子政务 姓 名 我市电子政务发展战略框架研究 成绩评定： 指导教师： 年 月 日 答辩组负责人： 年 月 日

毕业设计(论文)任务书

毕业设计(论文)题目：我市电子政务发展战略框架研

究

一、毕业设计(论文)内容

电子政务就是在以网络技术为核心的信息技术发展的基础上所产生的政府管理的改革。在我国，电子政务网络框架建设取得了比较大的突破，信息资源开发利用水平也在不断提高，“金字”工程的建设规模不断扩大，开发出了一个庞大的市场，政府门户网站建设也已经取得了实质性的进展。然而，从总体来看，我国电子政务建设仍处于摸索阶段。所以应当加强领导组织，健全管理体制；推行“总体统筹、分工负责”的形式；加强电子政务的广泛应用，通过电子政务实现传统政府管理模式的变革，提升政府管理的有效性，满足社会对政府的新要求，提高国家的综合竞争力；加强落后地区电子政务建设；加强电子政务安全体系建设，使电子政务有法可依；加强政府管理结构和电子政务框架的整合；加强电子政务队伍建设，培养专业人才。

二、基本要求

1、论文题目的选定；

2、论证资料的筹备，查阅文献，分析对比数据； 3、围绕题目展开论述，对论文结构进行整理； 4、按规定格式修改论文格式，完成论文。

三、重点研究的问题

1、我国电子政务的现状。

2、我国电子政务的发展趋势分析。 3、我国电子政务的发展对策。

四、主要技术指标

五、其他需要说明的问题

下达任务日期： 要求完成日期： 指导教师：年 月年 月 日 日

开题报告

题目：我市电子政务发展战略框架研究 一、选题的目的和意义

推进电子政务建设是党和国家的一项重要的战略举措。党的十六大明确提出要“进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务”。

电子政务是引领政府管理变革的创新工程。人类社会己进入信息时代，电子政务是现代政府管理不可或缺的工具，是转变政府职能，深化政府体制改革的重要手段和工具。电子政务将政府经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四大职能电子化、网络化，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、 公正透明、廉洁高效的行政管理体制。

经济全球化的发展和我国加入世贸组织，要求政府遵循非歧视、透明和法制统一的原则，提高政策透明度和公众对政务的参与度，建立良好的法制和投资环境。发展电子政务，可以促进科学决策、缩短审批流程、推进政务公开、提高行

政效率，建立廉洁勤政和开放透明的“阳光政府”，从而更好地发挥政府的公共职能。电子政务建设己成为提高应对加入世贸组织挑战能力的基础工程。

同时，电子政务在推动公民经济和社会信息化中起到了的引导作用，它是当今信息化的重中之重。发展电子政务可以整合利用信息资源，改造业务流程，提高经济调节和监管能力，促进政府职能的转变，拉动产业的增长，带动社会各领域的信息化，促进经济社会的迅速发展。电子政务借助网络技术实现政府由管理

型向服务型的转变，提高公共服务水平，以更加简洁透明的行政流程为人民群众提供广泛便捷的服务。

我国的电子政务建设，以1993年启动的“三金工程”(即金桥工程、金关工程和金卡工程)为标志，开始了电子政务建设的起步阶段。经过十几年的建设，已取得初步成效，但也存在不少问题，战略规划问题就是其中之一。中国互联网实验室在其2002年11月发表的《中国电子政务战略研究报告》中指出，国内电子政务建设关于战略规划存在的典型问题包括：

一没有战略规划

上电子政务是出于上级领导的要求，或者是本单位领导拍脑门决策的结果，对电子政务的目标和对应的行动计划没有任何规划，听任内部IT部门人员或者系统集成商按照自己的思路推进，建到那儿就用到那儿。这种缺乏战略，盲目推进的情况在某些政府机关仍然存在。当然随着公务人员素质的提高，这样的情况正在减少。

一不完整的战略规划

完整的电子政务应该包括电子化内部办公，协同办公和对外服务三方面。有相当数量的政府机关把电子政务理解成了办公自动化，或者是建互联网站。基于这样的认识制定出来的电子政务战略规划必然是不完整的，据此建设的电子政务不能达到有效的为用户提供优质服务这一根本目的。

一纯技术的战略规划

按照中央的要求，电子政务建设的重要内容是建立三网一库：内网、外网、专网和共享数据库。这个要求对政府机关制定自身的电子政务战略无疑有重要的

指导作用。但是在不少单位，战略规划一般由内部IT部门和外部系统集成商代为制定，将三网一库建设作为战略规划的全部，犯了纯技术导向的错误。电子政务，政务是纲，电子是目。战略必须包含围绕用户需求，改造政府服务模式和工作流程，实现扁平化服务型政府等非技术内容。纲目并举才是理想的电子政务战略。

一贪大求全罔顾实际的战略规划

自身的资源和面临的外部环境对电子政务有规范限制作用，在制定战略时需要对这些因素进行评估。某些政府机关对这些制约因素缺乏认识，制定的战略规划贪大求全，计划用最新的技术，最好的设备，实现最全面的功能，提供最好的服务。结果在随后的建设过程中或是受限于自身资金状况，或是受限于内部人员 对电子政务的态度和必需的技能，或是受限于其他相关政府机关的信息化现状，造成电子政务建设进退维谷，处于尴尬境地。

济南市的电子政务建设方面也同样存在这些问题。搞好整体规划，制定统一的技术标准，这是国外发展电子政务普遍的一条经验。目前，电子政务建设处于全面发展阶段，对电子政务建设提出发展战略，已十分必要。国家已早意识到制定长期统一的战略规划的重要性，中共中央、国务院于2002年下发了《我国电子 政务建设指导意见》(中办发[2002]17号)，初步提出了我国电子政务建设的战略实施意见，明确了发展目标和建设重点。笔者力求根据国家关于电子政务建设指示精神，参照相关学术研究，结合济南市的实际情况和多年来的工作实践，对济南市电子政务建设的发展战略进行探讨。

二、研究的重点内容

1．通过分析国外电子政务发展现状和特点，寻找可眺借鉴的经验。

2．通过分析济南市电子政务发展的内外部环境和存在的问题，定位济南市电子政务发展所处的阶段，找出发展中的优、劣势。

3．综合上述分析，提出与济南市城市发展战略相适应的电子政务战略发展规划和实施的重点。

三、进度计划

第一阶段：查找资料，初步确定论文题目；

第二阶段：研究课题项目并确定论文题目，拟初稿。 第三阶段：修改并撰写二稿； 第四阶段：完成论题，并提交论文

四、指导教师意见

指导教师：

年 月 日

摘 要

为适应信息社会的快速发展，利用现代化管理手段变革政府管理职能，我国自80年代术90年代初开始电予政务建设，先后经历了起步、推进、发展至今天的快速发展四个阶段。四个阶段的主要任务分别是部门内部的办公自动化建设、政府上网工程、政务信息化建设和电子政务建设，济南市的电子政务的发展也是 基本按照这一轨迹推进的。在电子政务建设过程中，各地各部门都积累了很多经验，也发现了许多问题。其中，缺乏统一、规范、有效的电子政务战略规划是存在的主要问题之一。电子政务建设在产业信息化、电子商务、电子社区等领域的建设中起着主导作用，可以说关系着我国经济社会的进一步发展，而电子政务战略规划对于电子政务的建设起到了关键指导作用，因此研究制定电子政务战略规划的重要意义是不言而喻的。

济南市在电子政务建设过程中制定过许多规划，但规划一般限于条块范围，或是停留在技术层面，需要针对电子政务建设制定统一的战略发展规划。本文阐述了国内对电子政务战略发展和规划的一般方法，借鉴了企业战略发展的理论，系统研究了国外和国内电子政务发展的现状和趋势，在分析济南市电子政务发展现状及存在的优势和劣势的基础上，探讨了济南市电子政务建设的战略发展规划和框架的制定。城市的发展同企业发展一样，同样存在竞争。城市的电子政务建设不直接参与竞争，但它的建设效果能够间接影响城市的经济和社会环境发展，而经济和社会环境优势造就了城市发展的核心竞争力。因此，本文重点指出，电子政务建设以实际应用为出发点，站在战略的视角规划今后电子

政务的发展，要充分与城市发展战略相结合，重点要利用电子政务解决发展中遇到的问题，积极的推动城市的发展战略的实施，防止出现因电子政务而建设电子政务的现象。上述观点阐述，对于济南市电子政务战略发展具有一定的参考价值和实践指导意义。

关键词：济南市，电子政务，政府信息化，发展战略

Abstract

In order to adapt the speedy development of current Information Society and reform governmental administration function with modernized management means，the e-government construction in our country had been launched since the end of l 980’S and the beginning of 1990’s and experienced four stages of starting，advancing，development and development、with high speed．The main tasks in four stages respectively are in-house OA construction，network government

project，government

informationization construction and e-government construction．The development of e—government in Jinan is basically following the same track．During the construction of e-government，lots of expedence was got together but many issues were encountered also，there into．one of the main issues is the lack of a unified，standardized，effective strategic planning to e-government construction．Nevertheless，the strategic planning to e--government of consequence is self-evident due to e-government’s leading effect to informationization of industries，e-business and e-community,etc．SO that WC Can saye-govemment concerns the further development of our economy and society．

Many plans have been mapped out during the construction of Jinan’s e-government but generally were partial ones or only technical．A unified strategic development planning to e-government construction is necessary．Hence，the article elaborates on the domestic general planning of strategic development of e-government a rerreferring to the theory of corporation strategic development，and

gives a systemic research to the status in quo and trend of e-govemment’s development worldwide．Furthermore，the strategic planning of Jinan’s e-government construction plus establishment of its framework are discussed in the article based on the analysis to the advantages and disadvantages of Jinan’s e-·government development

As enterprises’ expanding， competitions ale always accompanying cities’ development．Even though e-government’s construction does not participate in competition straightly，its result call indirectly impact a city’s development of economy and society whose advantages form the cole competitive power of a city’s development．Therefore，the article emphasizes that e-government construction should be planned combined with the city’s development strategy sufficiently,strategically will practicality as its starting point．To solve issues encountered during implementing developmental strategy in a city by means of e-government’s construction．The cognition that the purpose of construction of e--government is just for itself should be avoided．The points of view above．mentioned win be valuable and significant for strategic development of e-government in Jinan city．

Key words：Jinan；E-government；Government Informatization；Development Strategy．

目 录

引言 .............................................................................................. 1 第一章 电子政务相关概念和战略规划方法 .......................... 2 1.1电子政务的概念 .................................................................... 2 1.2电子政务与其它几个相关概念的异同 ................................ 2 1.2.1办公自动化与电子政务 ..................................................... 2 1.2.2政务信息化与电子政务 ..................................................... 3 1.2.3政府上网与电子政务 ......................................................... 3 1.2.4电子政府与电子政务 ......................................................... 4 1.3电子政务的形式 .................................................................... 5 1.3.1 GtoG电子政务 ................................................................... 6 1.3.2 G to B电子政务 ................................................................. 6 1.3.3 G to C电子政务 ................................................................. 7 1.4电子政务战略及其规划方法 ................................................ 8 1.4.1电子政务战略规划的基本原则 ......................................... 8 1.4.2规划的基本内容 ............................................................... 11 1.5规划的基本步骤 .................................................................. 11 1.5.1调研 ................................................................................... 11 1.5.2需求分析 ........................................................................... 12 1.5.3确定目标 ........................................................................... 12 1.5.4明确任务 ........................................................................... 12 1.5.5制定措施 ........................................................................... 13 1.6电子政务规划中应注意的问题 .......................................... 13 1.6.1电子政务建设的优先级选择 ........................................... 13 1.6.2因地制宜，选好切入点 ................................................... 14 第二章 济南市电子政务发展现状及存在的问题 ................ 15 2.1发展现状 .............................................................................. 15 2.1.1办公自动化阶段 ............................................................... 15 2.1.2政务信息化建设阶段 ....................................................... 16

2.1.3电子政务建设阶段 ........................................................... 18 2.2存在的问题 .......................................................................... 18 第三章 济南市电子政务的战略目标选择及战略框架 ........ 21 3.1济南市电子政务建设内外部环境分析 .............................. 21 3.1.1外部环境分析 ................................................................... 21 3.1.2内部环境分析 ................................................................... 27 3.1.3济南市电子政务发展的优势与劣势 ............................... 29 3.2济南市电子政务发展战略 .................................................. 29 3.2.1济南市电子政务发展战略的要点 ................................... 29 3.2.2济南市城市发展战略 ....................................................... 30 3.2.3基于城市发展战略的电子政务主要发展方向 ............... 32 3.2.4战略模式的选择 ............................................................... 32 3.2.5济南市电子政务战略规划应具有的特点 ....................... 33 3.3.济南市电子政务发展框架 .................................................. 34 3.3.1远景目标 ........................................................................... 34 3.3.2济南电子政府战略发展的基本框架 ............................... 34 第四章 济南市电子政务的实施 ............................................ 36 4.1理顺管理体制 ...................................................................... 36 4.2整合资源 .............................................................................. 37 4.3选择战略的切入点 .............................................................. 37 4.4分步实施 .............................................................................. 38 4.5风险控制 .............................................................................. 38 4.5.1投资风险 ........................................................................... 38 4.5.2技术风险 ........................................................................... 38 4.5.3协调的风险 ....................................................................... 39 4.5.4用户适应性风险 ............................................................... 39 4.6评估与考量体系 .................................................................. 39 4.7市场化运作 .......................................................................... 40 第五章 结论与展望 ................................................................ 41 致 谢 ........................................................................................ 43

参考文献 .................................................................................... 44

引言

政府信息化要实现是一个长期发展的过程，其不但要花费大量的社会的人力、物力、财力等重要资源，还需要政府通过各种行政执法、制定政策、法规等方式将各种资源有效的组合集成在一起，从而形成了为社会、公众服务的有效组织。而在这一过程中，由于政府作为各种信息资源的采集者、发布者与产品与服务的采购者，他不但能够引导政府信息化的方向还能够引导公众对政府信息化的支持与帮助。随着政府信息化在政府对内、对外电子行政和服务高效作用的发挥，其正反馈和锁定作用将可能使政府的公共行政和服务具有更高的效率和效用，也将促使社会和公众更愿意接受和使用电子政府提供的功能和服务，带动整个社会的信息化和工业化发展。政府在信息化过程中有着重要的社会责任。如今，电子政务成为全球关注的热点，已经成为世界各国政府行政管理改革的主要方向之一，我国电子政务在经历了办公自动化工程、三金工程、政府上网工程三个阶段的重点建设后，已从雏形期开始步人成熟，“电子政务”不仅被学者、媒体所接受，而且将最终达到政府政务运作流程上的无缝集成和结合。

自国家启动“政府上网”工程以来，各级政府在信息化的道路上迈向了．一个新的台阶。政府信息化是运用信息技术、通讯技术、网络技术以及办公自动化技术等现代信息手段，对传统的政府管理和公共服务进行改造，提升政府管理的有效性。对于未来的政府信息化政府结构的再造和政府职能的重塑是主要发展的方向，其本质是实现政府构成模式的创新及深刻变革，完成由管理型政府向服务型政府的跨越式发展。

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第一章 电子政务相关概念和战略规划方法

1.1电子政务的概念

电子政务是建立在计算机应用基础上的，运行在网络环境下的政府事务处理流程。它包括以下几方面：在网上建立政务信息发布平台，为企业和公民提供公共信息服务；政府内部的办公自动化；政府部门之间的网络互联和电子数据交换；建立政府与企业、政府与公民的网上交流平台，实现政府本身及与企业、公民间的互动。

1.2电子政务与其它几个相关概念的异同

要真正理解电子政务的概念，除了要尽可能地对它下一个明确的定义之外，还应当把它与其它几个类似的概念加以对照和区分。

1.2.1办公自动化与电子政务

所谓办公自动化，主要是指利用现代化的办公设备、计算机技术和通信技术来代替工作人员传统的手工办公方式，从而大幅度地提高办公效率。办公自动化设备早在八十年代就已经开始在我国得到普及应用，而电子政务系统的大规模应用基本上是九十年代中期以后的事情，两者之间存在明显的差异：

首先，其应用定位不同。电子政务侧重于政府部门内部以及跨部门、系统和地区的应用，而办公自动化系统的应用重点一般是在部门内部，并且集中于办公人员的个人层面。其次，二者的应用主体不同。办公自动化广泛地应用于几乎所有的党政机关和企事业单位，而电子政务顾名思义，其应用主体主要是各级政府部门。第三，在系统用户方面，电子政务与办公自动化系统也存

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在一定的差别。

1.2.2政务信息化与电子政务

政府信息化是技术驱动型概念，它是指政府利用现代信息技术提高政务活动的效率和生产率。现代信息技术在政府中应用的早期沿着两个方向发展，即办公自动化和政府信息系统。前者着眼于提高办公室业务活动的效率和生产率；后者的目标则是通过对政府信息的组织和利用帮助政府履行其行政和管理的职能，并进而帮助政府制定政策和进行决策，从整体上提高政府业务活动的有效性、效率和劳动生产率。

电子政务是管理驱动型概念。它是指政府适应现代信息技术的要求来重塑信息时代的政府管理。在20世纪80年代之前，政府信息化的努力方向是将政府的业务过程(业务流)计算机化，以达到提高工作效率、提高管理水平的目的。80年代中期随着微机和局域网技术的发展和普及，政府信息系统开始从计算机化原有的业务流转移至如何对原有的业务流重新设计，以便更充分地发挥现代信息技术的潜力，使政府的业务活动更精简、更有效和更合理。

1.2.3政府上网与电子政务

“政府上网”一词来源于1999年启动的“政府上网工程”。这项工程的主旨是推动各级政府部门开通自己的互联网站，并推出政务公开、领导人电子信箱、电子报税等服务，从而为政府系统的信息化建设打下坚实的基础。“政府上网工程”取得了巨大的成功。在短短的一年时间内，全国各级政府部门申请的gov．cn域名就达到2400余个，而且它们还开发出了大量成功的网上应用

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项目。正是由于“政府上网工程”取得了如此大的成功，所以人们后来经常用“政府上网”来指代我国的电子政务建设。

然而，严格地说，“政府上网”与电子政务建设并不是同一个概念。如果取”“政府上网工程”的原意，那么“政府上网”的重点，还是在于通过开通政府网站来推动政府部门与企业、公民之间的电子政务活动。而完整意义上的电子政务则是一个更为宽泛的概念，还包括了政府部门内部以及部门之间的电子政务活动。

1.2.4电子政府与电子政务

最易与电子政务在概念上产生混淆的当属“电子政府”。”电予政府”这个名称直译自英文单词Electronic Government(简称E-Government)，其原意是利用网络技术来构建一个“虚拟政府”，从而使民众能够随时随地地享受各类政府服务。

1993年，美国前副总统戈尔受克林顿委托，研究如何能够重塑美国的政府系统，使它的运行变得更为合理和高效，同时使其能够为民众提供更为便捷的服务。戈尔为此发起了一场名为“国家绩效考察”(National Performance Review)的运动，用以检视美国政府在管理和提供服务方面所存在的弊端，并提出相应的改革建议。在这个运动中，构建“电子政府”被作为一个重要的改革方向提了出来。在之后的

几年中，英国、日本等发达国家也相继提出了构建“电子政府”的宏伟计划。西方的“电子政府”计划虽然也包括了整合政府各部门的信息资源，实现跨部门的联网办公等内容，但总的来说，这些计划的重心更多地是放在利用信息技术来改造政府服务的提供方式，即上文所说的政府部门与民众之间的电子政务之上。

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国内人士在探讨“电子政府”这一概念的时候，同样偏重于政府服务的电子化，而很少涉及几乎同等重要的部门内部和部门之间的电子政务活动。这种倾向之所以出现，主要是因为“政府”这个词本身就有实体的含义，而且政府作为一个整体出现，经常是与社会相对而言的。在这种情况下，人们更多地是从公民接受服务的角度来探讨“电子政府”，也就是很自然的结果。

但是，如果我们严格地进行区分，就会发现“电子政府”和电子政务其实并不是同一个概念。“电子政府”构想集中于政府与公民之间的电子政务，而一个完整的电子政务的概念，则同时包含了政府部门内部、政府部门之间以及政府与公民之间的电子政务，所以不但其范围更广，而且内容也要比“电子政府”丰富得多。除了包含的内容过窄之外，“电子政府”这个提法还存在另外一个问题，那就是缺乏一套客观的衡量标准。例如，一个政府究竟要把多大比例的服务放在网上进行，才算是已经建成了“电子政府”如果象有些报刊所报道的那样，一个市开通了市政府网站和市长信箱，就算是建立了“电子政府”，那么“电子政府”的门槛实在是已经降得不能再低了。而且，不同国家和国内不同地区所建立的“电子政府”，在技术的先进程度和功能的完备程度上肯定存在一定的差异。在这种情况下，我们如何才能够相对客观地衡量一个“电子政府”的完备程度?在这些问题没有得到很好的解决之前，“电子政府”注定不能成为一个精确的概念。 1.3电子政务的形式

电子政务包含三个最基本的利益相关主体，即政府、企业和公民。三者是电子政务服务的主要对象。电子政务的形式按照利

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益相关主体分类可以分为政府间的电子政务(G2G)，政府与企业间的电子政务(G2B)和政府与公民间的电子政务(G2C)。。(有些研究文章中又将其细化为G2G、G2B、B2G、G2C、C2G)。 1.3.1 GtoG电子政务

它是指各级政府和各级职能部门之间实现的电子政务活动。G to G模式是电子政务的基本模式，主要包括以下方式：

(1)政府内部网络办公系统 (2)电子法规政策系统 (3)电子公文系统 (4)电子司法档案系统 (5)电子财政管理系统 (6)电子培训系统 (7)垂直网络化管理系统

垂直网络化管理系统主要适合于一些垂直管理的政府机构，如国家税务系统、海关、铁道等部门通过组建本系统的内部网络，形成垂直型的网络化管理系统，以实现统一决策，信息实时共享，有效提高系统的决策水平和反应速度。

(8)横向网络协调管理系统 (9)网络业绩评价系统 1.3.2 G to B电子政务

G to B(Government to Business)电子政务是指政府与企业之间的电子政务又称作G2B。企业是国民经济发展的基本经济细胞，促进企业发展，提高企业的市场适应能力和国际竞争力是各级政府机构共同的责任。对政府来说，G to B电子政务的形式主

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要包括以下几种：

(1)政府电予化采购 (2)电子税务系统 (3)电子工商行政管理系统 (4)电子外经贸管理 (5)中小企业电子化服务 (6)综合信息服务系统

G to B电子政务活动远不止这些，实际上只要与企业发生直接或间接联系的政府管理部门都可在一定程度上通过电子政务方式代替传统形式的政务活动，以提高效率，降低成本，为企业提供更大的方便。 1.3.3 G to C电子政务

G to c(Government to Citizen)电子政务是指政府与公民之问的电子政务，又称作G2C，是政府通过电子网络系统为公民提供各种服务。G to C电子政务所包含的内容十分广泛，主要的应用包括以下一些方面。

(1)电子身份认证 (2)电子社会保障服务 (3)电子民主管理 (4)电子医疗服务 (5)电子就业服务 (6)电子教育，培训服务

社会主义市场经济的发展以及科学技术的迅猛发展使得人民群众对教学、培训的需求不断上升，越来越多的人认识到“终身学习”的重要性。但由于受到各种条件的限制，满足人民学习、

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培训的需求难度很大，对边远地区的群众来说困难尤其显著。利用网络手段为广大老百姓提供灵活、方便、低成本的教育培训服务，不仅是增强我国公民素质的有效途径，也是改善政府服务的重要内容。在提供电子教育与服务方面，政府可从以下几方面入手：(1)出资建立全国性的教育平台，资助相应的教学、科研机构、图书馆接入互联网和政府教育平台；(2)出资开发高水平的教育资源向社会开放；(3)资助边远、贫困地区信息技术的应用，逐步消除落后地区与发达地区之问业已存在的“数字鸿沟”。 1.4电子政务战略及其规划方法

电子政务战略规划是从政府业务发展和政府职能转变的战略角度考虑，对电子政务建设的目标、实施措施和步骤作出的统筹安排。

1.4.1电子政务战略规划的基本原则

(1)全局性

电子政务建设是一个庞大的系统工程，一个地区的电子政务建设规划要从全局的战略出发，既要与国家的总体战略一致，又要符合本地区的实际情况。

(2)政务主导，实用为本

电子政务的重点还是政务，因此从电子政务构成看应是七分管理，三分技术。电子政务建设并不是简单的将政府的各项管理职能电子化、网络化，而是不断适应政务改革的需要，以需求为导向，增强政府工作的科学性、协调性和民主性，加快建设透明、高效、勤政、廉洁的政府。“实用为本”是一种指导思想。一方面，电子政务本身是一项浩大的系统工程，要求相当数额的投资；

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另一方面，降低政务运营成本是实施电子政务的主要目的之一。如果大量针对电子政务的投资，不能得到经济节约的效果，那就失去了建立电子政务的本来意义。要避免这种情况，就需要在电子政务系统建设之前进行认真细致的调查研究，充分利用现有信息化资源。在电子政务的建设中，我们应该营造出一种“节约就是美德”的评价氛围，坚决杜绝那些为了追求政绩和赶时髦而上马的电子政务工程。“实用为本”又是一种工作方法。电子政务是行政管理和信息技术的结合，在实施的过程中，这两方面就表现为使用电子政务系统的公务员和开发电子政务系统的技术人员。如果这两方面的沟通发生问题，往往造成建好的电子政务系统不适合政务工作的需要，无法投入使用。这也是我国目前电子政务工作推进中的一个重要瓶颈。所以在实施电子政务工程的过程中，要始终本着“实用为本”的原则，强调开发方和用户方的沟通交流，认真进行需求分析，确保电子政务系统适合政务流程的需要。因此，在电子政务建设中，要以应用为主导，处理好政务与电子的关系。不能追求形象工程，为电子政务而电子政务。

(3)前瞻性

电子政务从需求分析到实现，需要几个月甚至几年的周期，政府职能转变、机构调整又是各级政府面临的现实要求，因此，电子政务建设的规划一定要有前瞻性，要防止电子政务固化不合理的职能分工流程。

(4)突出发展的重点

电子政务建设与经济社会的发展是息息相关的，涉及社会发展的方方面面。如此庞大的系统，不可能面面俱到。要选择好发展的重点，采用以点带面的形式，突出重点，分阶段进行。

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(5)整合资源

规划一定要对己有资源进行调整整合，做到资源充分利用。电子政务是高成本、大投资的项目，建设中需要整合已有的资源，避免资源的分散，造成投入成本的增加，使投入大于产生的效益，这样会扼杀电子政务的建设。

(6)整体规划

目前，对于济南市电子政务建设的定位是，“以电子政务带动信息化建设”，同时配合我国“十五”期间提出的“以信息化带动工业化”。电子政务建设的策略必须站在全局的高度上来进行规划。整体规划，可以从空间和时间两个维度来诠释。从空间的角度来讲，由于各级各地政府机构众多，信息化水平迥异等原因，所以，各级政府各部门单位实施电子政务工程的过程中必然要求一定的灵活自主性。在这种情况下，如果不在关键的环节加以全局的规划，在未来的整合过程中必然会出现严重的不兼容问题。

所以电子政务工程的互连性必须要考虑在建设策略之中，保证各级单位电子政务_I=程中采用规范的存储格式和传输格式。从时间的角度来讲，电子政务工程建设是一个渐进的过程，后续阶段要求以已有系统和大量的历史数据和经验作为基础。例如，信息系统的建设需要基于成熟的电子公文处理系统之上，而决策支持系统则需要以信息系统运行中积累的大量数据作为基础。基于时间维度的整体规划的考虑，就需要在当前的建设阶段为下个阶段做好准备，不仅包括硬件系统的预留接口，而且要重视数据和经验的积累。

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1.4.2规划的基本内容

(1)明确指导思想

明确电子政务建设的指导思想，是做好电子政务系统规划的关键。只有遵循科学的原则，明确目标，才能保障规划方向的正确性。

(2)分析现状与问题

政府信息化发展的现状是进行电子政务建设规划的基本参考，对目前所存在的各种问题的剖析也是为今后进一步开展好电子政务建设工作打好重要基础。只有将信息化的整体形势和本地区或本部门的现状分析透彻，才能制定切实可行的规划。因此，在电子政务规划中要首先说清楚国内外政府信息化建设的现状与趋势尤其是本地区或本部门的电子政务建设的现状和问题。

(3)选择目标、任务和措施

确定电子政务建设的目标一般从提高政府内部管理绩效，推动政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务职能转变，构建廉洁、勤政、务实、高效的现代化政府的出发点进行考虑。电子政务的建设任务是建设目标的具体化，措施是电子政务建设目标的实现和各项任务完成的基本保证。 1.5规划的基本步骤 1.5.1调研

1．通过调研，要对本地区或本部门的电子政务建设的现状和存在的问题有非常清楚的了解和把握，对于电子政务建设的现状有正确的定位。2．对于规划中要涉及的需求、目标、任务、措施等都要进行细致的调研。从目前业务流程是什么样的，各个流程

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环节分别是谁在做，如何实现结构化分解、逻辑化重组、数字化表达，以及实施电子政务的制度基础、人才、资金问题等都要进行认真的调研。3．通过现状调研得出的结论一定要明确，并且注重细节部分的确认。 1.5.2需求分析

需求分析是指在充分了解政府业务和管理情况的基础上，制定出一套电子政务系统的需求方案。它是电子政务规划中的重要环节，是否确定出合理的需求将决定整个系统实施的成效。需求分析是对现状调研结果的分析，内容包括：本部门或本地区政府目前的管理方式是否符合经济发展的要求；政府的业务流程运行情况；信息资源整合、开发、利用的状况：现有的信息系统哪些能够满足政府职能转变的要求，是否能够满足新业务发展的要求：现有的综合信息环境状况，等等。通过进行需求分析，依据当地的综合信息环境和己掌握的资源，政府要确定如地何实施、何时实施电子政务工程，以及确定通过电子政务建设能够解决哪些问题。

1.5.3确定目标

根据本地区信息基础结构状况和信息化水平，当前电子政务建设的首选目标是加强政府业务监管，提高工作效率，在此基础上全面完善对企业和社会居民的服务水平。在电子政务的建设过程中，要注意以政府的职能中带有不变性的业务流为主线，确定电子政务建设的总体目标和其他阶段性具体目标。 1.5.4明确任务

这里所说的任务是指电子政务规划的具体化，既包括了做什

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么，又包括了怎么做。任务应该与需求分析里的某个具体需求相对应，是为解决需求分析里提出的目标所做的工作。从规划的角度看，明确任务是具体目标与实现路径的有机结合。 1.5.5制定措施

为保障目标的实现、任务的完成，需要一系列有效措施的支持。为保证这些措施的实施还要有完善的制度作保障。措施的制定一定要实事求是，要有可操作性，既要落实资金，又要落实责任。

1.6电子政务规划中应注意的问题

电子政务系统的建设是一个随着社会发展和政府功能转变而持续进行的渐进过程。因此；在建设电子政务系统的过程中，应以建设基础平台和关键支撑体系为核心，以建设各个应用功能系统为阶段目标，在长期的建设过程中逐渐与其他各个分立的政务应用系统，以及各类信息业务支撑体系融合并最终形成比较完整的政务体系。

1.6.1电子政务建设的优先级选择

在规划电子政务实施方案时，必须根据本地区的经济环境和社会发展水平及需求分析的结果确定优先级别。优先级的确定大致可以从三个角度考虑，即经济效益、社会效益和政府的自身建设。经济效益显著的项目主要涉及税收、财务管理、资源和计划管理，以及营造良好的市场和投资环境方面。社会效益比较明显的项目主要涉及面向公众的各种服务系统、警察与公安系统、公共教育和文化系统、医疗保健系统，以及环境保护和环境信息系统。从政府自身建设出发确定优先级主要包括提高政府核心业务

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运行的有效性和效率、增加政府依法执政的透明度和反腐倡廉、政务信息资源的开发等。 1.6.2因地制宜，选好切入点

国家、地方和各部门的电子政务建设有各自不同的内容和特点。根据各自的实际情况选择好电子政务建设的切入点，可以起到事半功倍的作用。电子政务是一个大型的综合性的项目，投资巨大技术复杂，并且还涉及政府传统运作体制的改革。不切实际的切入点，会对电子政务的推动带来巨大的阻碍，甚至造成空壳工程，形成花架子，给电子政务建设带来不良影响，不利于电子政务发展的良性发展。因此，选择切入点时一般应该先易后难，注重近期效益与长远影响相结合，立足实际，突出应用。根据各地实际从国外的情况看，无论中央政府，还是地方政府，在电子政务的发展中均以政府业务流为主线，将政府职能中带有不变性的业务流一个个计算机化和网络化，既满足了政府的急需。又有利于政府的职能转 变和政府的重构。

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第二章 济南市电子政务发展现状及存在的问题

2.1发展现状

济南市的电子政务自1994年开始起步，先后经历了办公自动化阶段、政务信息化阶段、电子政务建设阶段三个时期。 2.1.1办公自动化阶段

1994年，根据国务院和省政府的要求，济南市政府办公厅开始承担政府系统办公网的建设工作。首先，采用Novell网络技术组建了内部网络系统。其次，利用公共交换电话网络(PSTN)实现了与10个县(市)区数据传输。在基础网络构建完成后，开展了一系列应用工作。一是自主开发了政府公文办理、督查办理等系统，实现了部分业务的自动化。二是与浪潮办公自动化研究所合作开发了网络公文传输系统和领导决策服务系统。首次实现了通过网络向10个县(市)区传输政务资料，通过内部网络系统为政府领导提供决策参考信息。经过一年多的较为成功实践，济南市政府开始扩大联网范围，联网的单位由10个县(市)区扩展到到140多个政府部门和单位。同年，国务院二邮系统开始建设，济南市实现了与国务院办公厅网络连接。

济南市政府办公厅下发了《济南市人民政府办公厅关于正式通过计算机网络传递公文信息的通知》(济政办发[1998]2号)，要求各部门通过网络报送请示文件。这在当时没有电子签名、数字认证技术的支持下，可以说是一个创举。从此，政府与各部门间、各县市区间实现了无纸化办公。网络的应用，改变了传统的办公方式，提高了工作效率。例如：原先从平阴县送一件公文到市政府，

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来回需要半天多的时间，并且还要占用一人一车。文件签批之后，又需要花费半天多的时间来取，费力又费时。通过网络传输后，最快时，上午传来的文件，下午县里就收到了处理结果。以前如果遇有全市性的大会，会议通知和会议文件需要市委、市府各出两辆车，分东南西北送到各部门。有了网络，只需几步操作就将会议通知和会议文件传输到各部门，大大提高了办公效率。虽然办公自动化的应用比较有效，但应用条件、资金、人员等问题，办公自动化的推广工作举步唯艰，只是摸着石头过河，更没有全局性的规划。

2.1.2政务信息化建设阶段

90年代末，随着电脑技术的发展，特别是互联网的普及应用以及电脑软硬件成本的降低。办公自动化应用的外部环境逐步改善，济南市开始大力推广办公自动化工作。尤其是国家提出了政府上网工程，政务信息化工作进入了发展的一个黄金时期。1997年，为：ran强政务信息化的领导工作，济南市成立信息化领导小组办公室，负责全市政务信息化工作的政策、规划、发展目标的制定工作，信息化工作逐步入向正轨。

济南市政府办公厅根据国务院办公厅、省政府办公厅的统一规划、统一部署，全面进行了网络及网络应用建设。

1．办公网(内网)的建设。1999年，政府的办公网络系统开始升级，淘汰了旧有的Novell网络系统，利用以太网技术重新改造网络。通过光纤与山东省政府、济南市委实现了网络互联，初步构建了上联国务院办公厅、省政府办公厅，横联市委办公厅、市人大办公厅、市政协办公厅，下联各县(市)区政府及市直各部门，连接160多个单位的全市政务办公网络体系。办公网的网络平台设

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在市政府办公厅。在建网的同时，研制、开发了政务办公应用软件，以政府办公厅为核心，基本实现了政府机关内部公文、信息、督查、会议、值班等主要业务的网上办理。

随后，办公网上的内容越来越多，其中，省政府下发的公文、县区及部门报送市政府的公文、信息、简报、会议通知和各种公文、督查件等的转办、承办及反馈意见均从网上传输。另外，与济南市政协会议产生的530多件提案也实现了从政务办公网上交办的。

2．专网建设。在办公网平台建设、业务应用的基础上，建设了全市政府系统政务信息资源网，面向全市市直机关和各级领导，发布政府信息，为全市机关提供政务服务。目前，该网设立了“领导动态、政府文件、会议纪要、公文办理、政务督查、政务信息、人大建议、政协提案、决策参考”等20多个固定栏目。另外，还根据市政府的中心工作设立了“蓝天工程、旧城改造、对外开放”等专栏。今年初又研制开发了“昨日政情”和“部门简报”两个栏目，通过这两个栏目，可便捷地了解上个工作日的领导活动、收发的文件、接听公众市长公开电话的办理情况等信息及部门的工作动态，便于各级领导和机关工作人员掌握更多的政务信息。

3．外网建设。1999年7月，在市政府办公厅的组织下，充分利用市计委原所属的市信息中心的入员、场地和设备资源，按照“政务公开、便民服务”的原则，在较短的时间内建成了以面向公众和社会的政府信息公众网(外网)网站。1999年7月和2000年4月，市政府领导研究了政府外网网站建设工作，确定每年由市财政解决经费200万元(实际每年到位100万元)；组织信息资源上网等等重大事项。保证了网站建设的顺利进行。

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2.1.3电子政务建设阶段

2002年4月3曰，国信办总体方案组提出了我国电子政务建设一期工程的初步方案。概括起来为：l、电子政务建设，业务系统是核心、信息资源是基础、网络平台是必要技术条件。网络平台的建设要先把国务院各部门连接起来，同时创造条件，尽快实现与党委、人大、政协系统的互联互通；中央网络平台将与47个副省级以上的地方政府实现互联互通；以各部门和各级政府向社会提供服务的门户网站为基础，建设中央政府综合门户网站，向社会提供规范的“一站式”网络服务。2、平台建设分涉密业务平台和非涉密业务平台两部分。涉密业务平台和相应的认证、网管、数据等工作，建议由国办、中办共同承担。非涉密业务平台建设，建议在现有的事业机构中，通过综合比较业务经验、技术水平、管理能力和基础条件等因素，确定建设主体。3、重点业务系统分工建设，建议核心政务系统由国办牵头，中办、人大、政协参与，金财、金盾、金审、金农、社保等分别有国家各有关部门组织实施。由此，济南市的政务信息化工作，转入电子政务建设阶段。电子政务建设工作也逐步系统起来。为电子政务稳步推进提供组织保障。依据国家和省里的总体规划，济南市先后制定了《国民经济和社会信息化十五规划纲要》、《2003年至2005年济南市电子政务建设意见》、《公用信息平台建设规划》和《电子政务建设技术规范和标准》，积极推动电子政务立法工作。市政府颁布了旨在规避重复建设的《济南市信息化工程建设管理规定》，统一了全市电子政务建设规划和标准。 2.2存在的问题

济南市电予政务存在的问题，例如：规划问题、重复建设问

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题、低水平建设问题、信息孤岛问题、人员素质问题等。这些问题的背后，笔者认为有三个主要问题对济南市电子政务发展影响最大。一是领导重视问题，二是管理体制问题，三是资金投入问题。关于管理体制和资金投入问题，在本文的后

几章中还要阐述，这里重点分析一下领导重视问题。 电子政务建设作为一项复杂的、综合性的项目，是不折不扣的“一把手”工程，“一把手”的重视程度，很大程度上影响电子政务建设的成败。前文分析的国外电子政务特点中，重要的一点就是领导者的意志坚定，换句话说，国外电子政务之所以发展的迅速，是与领导者的重视分不开的。济南市的近几任“一把手”都非常重视电子政务建设，市长亲自担任电子政务领导小组的组长。但市长重视只是其中的一环，“一把手”工程实际上是一个体系，他要求各个层次，各个部门的“一把手”都要重视电子政务建设。如果其中一个环节比较消极，将可能阻碍电子政务系统的建设。在实践过程中，笔者经常会明显感觉到这种阻力。

当然，产生这一问题是有原因的，与电子政务建设本身的特点相关。电子政务的建设投入巨大，产生的效果又多是间接的、远期的，不能像城市基础设施建设那样起到立竿见影的作用，使许多“一把手”不敢冒然支持。解决需要在规划和实施中采取一定的策略，例如：选取投入少见效快的项目重点建设，将电子政务建设与城市发展战略捆绑在一起分步实施。我国有些中小城市一次性招标几千万元，搞大规模、一次性的电子政务建设，笔者认为是不可取的，这样虽利于统一建设，但增加了投资风险、技术风险等，一旦失败，将造成很大的负面影响。电子政务的建设应该像城市建设一样，先有一个总体规划，再按照近期效益与远

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期效益相结合的原则，选择其中的重点项目，进行详细设计，分阶段、分步骤建设。这样才能有效减少一次性投入，避免技术风险。降低了风险，产生了效益，将有利于解决领导认识的转变。一旦领导重视问题解决了，就会产生多米诺骨牌效应，使电予政务建设的其他问题顺利解决。

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第三章 济南市电子政务的战略目标选择及战略框

架

3.1济南市电子政务建设内外部环境分析 3.1.1外部环境分析

1．经济环境

经济建设与电子政务建设之间存在一个一般规律：一个地区电子政务发展阶段和策略，与其经济要素水平，呈现高度正相关性。经济要素水平高的，电子政务发展阶段和策略较高；经济要素水平低的，电子政务发展阶段和策略水平低。因此，分析经济环境可以指导电子政务的建设。根据济南市统计局资料，2004年济南市主要经济指标与其他副省级城市相比情况如下：生产总值1618．9亿元，位居十二位；第一产业增加值1 18．7亿元，位居第八：第二产业增加值742．4亿元，居第十一位；第三产业增加值757．8亿元，居十二位；规模以上工业总产值1753．8亿元，居第八位；规模以上工业产品销售率97．62％，位居第十；社会消费品零售总额621．0亿元，居第十位；出口总额13．7亿美元，居第十三位；实际利用外资3．2亿美元，居第十四位； 地方财政一般预算收入89．0亿元，居第十二位；城市居民人均可支配收入12005元，位居第六；全社会固定资产投资额651．3亿元，居第十一位。

济南市作为山东省的省会，属于经济较发达的城市，但以上数字显示，在15个副省级城市中，济南市的多数经济指标排位靠后。经济指标排位靠前的城市如深圳、广州、青岛等，电子政务建设水平也处于领先地位。这与前文中提到的电子政务一般规律

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基本相符。因此，在考虑济南市电子政务建设时，在以先进城市为学习榜样的同时，要多与经济情况相接近的城市对比，合理地制定电子政务的发展规划，1要使电子政务建设与经济指标的改善结合起来。例如，利用外资少，可以考虑运用电子政务建设改善投资环境，加大城市营销力度等吸引外资的进入。

2．法律政策环境

电子政务政策法律环境的健全，是电子政务建设的重要一环。国家和各地市都将政策法律的健全作为电子政务发展的重要任务之一，并且制定出台一些利于电子政务发展的法律法规和政策。

在战略发展方面，2002年，中办下发了17号文，为我国的电子政务发展构建了发展框架。在技术规范方面，国务院制定了《电子政务内网平台建设实施方案》、《中央政府门户网站建设方案》、《电子政务信息共享互联互通平台总体框架技术指南(试行)》等，为各地的电子政务建设提供了具体实施提供了依据。济南市近几年也相继制定了《关于印发济南市政府系统信息资源开发实施意见的通知》、《济南市政务信息公开暂行办法》、《关于印发济南市政务信息公开考评暂行规定的通知》等一系列利于电子政务建设法规、文件，为电子政务建设营造了良好的政策法律环境。

3．社会环境

因为政府信息化必须建立在社会信息化基础之上，以下提到的社会环境主要是指社会信息化的环境。

济南市是国家一级干线传输网的重要枢纽之一和国家长途骨干网的省内汇接局，已具备了国内一流的信息基础设旌和通讯能力，基本建成以固定通信、移动通信、数据通信和有线电视网为主体，微波、卫星和集群通信为补充的骨干网络，形成了覆盖全

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市城乡的立体化信息高速公路。截至2004年底，全市固定电话用户普及率43％，比2000年(下同)增长1．3倍；移动电话用户普及率39．7％，增长2．68倍；互联网普及率14．1％，增长6．14倍；城市居民家庭电脑普及率49台／百户，增长1．45倍。数字电视试播成功，已发展用户3．5万户。利用现有网络资源规划建设了市公用信息平台，以公用信息平台为依托搭建各领域业务系统，整合各领域信息资源并开展多种信息服务的城市信息化框架体系被国家有关部委确定为“城市信息化的典型模式”之一。

信息产业成为济南市四大支柱产业之一。济南市信息产业保持持续快速增长，产业规模和综合竞争力不断增强。2004年完成增加值210．9亿元，比2002年(下同)增长57．8％，占全市GDP的比重达13．46％，增长2．27个百分点。规模以上企业223家，增加46．2％，其中过百亿元企业1家，过10亿元企业3家，过亿元企业12家。全行业从业人员3．7万人，增加94．7％。制定实施了《鼓励软件产业发展若干政策规定》，进一步优化了济南市软件产业发展环境，软件产业连续5年保持30％以上的增长速度，齐鲁软件园已成为全国11个软件产业基地之一。2004年实现销售收入78亿元，增长62．4％，软件整体规模与实力列全省之首，在副省级城市中列第6位。微软、IBM、美国德州机器、日本NEC等一大批跨国公司先后在济南市设立了研发中心和生产基地，信息产业国际交流与合作日益扩大和深化。

信息技术改造提升传统产业取得重大进展。作为全国制造业信息化试点城市和全省信息技术改造传统工业示范城市，济南市立足调整经济结构和转变增长方式，结合制度创新和管理创新，着力在工业、商贸流通和农业三大领域推广普及先进适用的信息

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技术，带动了传统产业的优化升级和增长方式的集约化、精细化转变。目前，规模以上工业企业在研发、生产、管理、营销四个环节普遍实施了信息技术改造，重汽、济钢、一机床、二机床、正吴化纤、力诺工业等示范企业在利用信息技术提升产品附加值、降低生产成本、开拓市场空间、提高经营管理水平等方面取得显著成效，工业企业综合竞争实力明显增强。以推动农业增效和农民增收为目标实施了农业信息化工程，初步构建了三级农业信息网络体系，建立了60多个具有区域特色的农业数据库，搭建了农产品电子商务平台，部分乡镇成立了农业科技信息服务中心，为农民增收提供了信息化支撑手段。在商贸流通领域大力推广电子数据交换、网上支付、仓储管理自动化等信息技术，电子商务在济南市呈现出良好的发展态势，以信息流为引导的现代物流产业初具规模。银座超市、人民商场、金德利快锓、济南华联等商贸企业借助信息化手段降低经营成本、提高管理效率，促进了规模扩张和效益提升。国家电子商务与现代物流试点示范项目以三联家电为基础，整合国内外家电业上下游资源，形成集家电生产、流通、消费于一体的新型家电供需链体系，实现企业群体的集约化经营，被科技部评为“最具示范性的示范项目”。三联家电2004年实现销售收入128亿元，比项目实施前增长132．7％，电子商务销售额占全部销售额的82％，创造了供需链竞争的新优势。

信息技术在社会各领域的应用不断扩大和深化。信息技术在教育、科技、文化、交通、公用事业、社会保障、社会治安等领域得到较为普遍的应用，实施了一批在全国和全省具有示范和带动意义的项目，显著提高了社会公共服务水平。此外，济南市大专院校和科研机构占全省的30％，信息技术专业人才储备居全省

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之首，为信息化建设提供了良好的智力支持。

4．技术环境 (1)网络技术

90年代末至今，网络技术迅猛发展并不断走向成熟。特别Internet技术的发展成熟，为电子政务的实施提供了必要的条件，绝大多数政务内网、外网、政府网站等都是在Internet技术基础上建立的，可以说是Internet技术的应用，使电子政务的实现成为可能。

(2)软件开发技术

目前，有许多电子政务应用软件在使用中间件。中间件是一种独立的系统软件或服务程序，分布式应用软件借助这种软件在不同的技术之间共享资源，中间件位于客户机服务器的操作系统之上，管理计算资源和网络通信。中间件屏蔽了底层操作系统的复杂性，使程序开发人员面对一个简单而统一的开发环境，减少程序设计的复杂性，将注意力集中在自己的业务上，不必再为程序在不同系统软件上的移植而重复工作，从而大大减少了技术上的负担。中间件带给应用系统的，不只是开发的简便、开发周期的缩短，也减少了系统的维护、运行和管理的工作量，还减少了计算机总体费用的投入。Standish的调查报告显示，由于采用了中间件技术，应用系统的总建设费用可以减少50％左右。在网络经济大发展、电子政务大发展的今天，从中间件获得利益的不只是IT厂商，IT用户同样是赢家，并且是更有把握的赢家。

其次，中间件作为新层次的基础软件，其重要作用是将不同时期、在不同操作系统上开发应用软件集成起来，彼此像一个天衣无缝的整体协调工作，这是操作系统、数据库管理系统本身做

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不了的。中间件的这一作用，使得在技术不断发展之后，我们以往在应用软件上的劳动成果仍然物有所用，节约了大量的人力、财力投入。

(3)数据库技术

数据库具有统一数据格式、存储数据、便于查询、挖掘数据组织、存储的中心等特性。电子政务建设产生了大量的电子数据和资料，须要解决这些数据的存储、挖掘等工作。随着信息技术的飞速发展，数据处理不仅在数量上要求越来越大，而且在质量上也要求越来越高，数据库所管理的数据已经发生了根本的变化。

这一变化给数据库技术带来了巨大挑战，数据库管理的对象已不再仅限于文本数据等简单的数据类型，而需要描述和保存大量多媒体非结构化的复杂数据，以及数据间的关系。SQL Server、Oracle、Sybase关系数据库以及IBM文档数据库等的技术成熟，为政务数据的存储、挖掘等提供了技术支撑。

(4)多媒体处理技术

随着互联网的普及，利用网络传输声音与视频信号的需求也越来越大。影像处理技术曰新月异。IP视频系统使政府方便利用现有的网络资源构建视频会议系统。流媒体技术的出现，在一定程度上使互联网传输音视频难的局面得到改善。

传统的网络传输音视频等多媒体信息的方式是完全下载后再播放，下载常常要花数分钟甚至数小时。而采用流媒体技术，就可实现流式传输，将声音、影像或动画由服务器向用户计算机进行连续、不间断传送，用户不必等到整个文件全部下载完毕，而只需经过几秒或十几秒的启动延时即可进行观看。利用流媒体技术建立的VOD服务器，为更好的执行政务信息公开，向市民提供更

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丰富的视频信息，以及公务员培训在互联网上开辟更广阔的空间。

(5)数据加密技术

PKI体系为电子政务实旌提供安全保障。概括地说，PKI就是利用公钥理论和技术建立的提供信任和安全服务的基础设施。PKI不仅是一种技术，包括硬件和软件，还包括服务、策略、规程、协议等多方面的内容。PKI中最基本的元素就是数字证书，所有安全的操作主要通过证书来实现。PKI的硬设备还包括签署这些证书的证书机构(CA)、登记和批准证书签署的登记机构(RA)，以及存储和发布这些证书的电子目录。PKI中还包括证书策略、证书路径及证书的使用者。所有这些都是PKI的基本元素。许多这样的基本元素有机地结合在一起就构成了PKI。目前国内已经建立了一批区域性的cA认证机构，其中初具规模的有上海cA中心(SHECA)：由上海CA中心牵头，国内其他CA中心如北京、天津、山东、安徽等共同发起成立的中国协卡认证体系(UCA)：北京CA(BJCA)；天津cA中心(TJCA)；湖北CA(HBECA){海南电子商务认证中心(HNECA)；广东省电子商务认证中心(NETCA)。济南市也与山东CA合作，将建设本地化的cA中心列入地区信息化计划。 3.1.2内部环境分析

l。内部的基础设施

随着电子政务建设的不断推进，市政府各部门的办公自动化设备配备成倍增长。例如：1994年，市政府办公厅只拥有计算机设备7台，至2005年7月，已发展拥有计算机140多台，服务器12台，网络交换设备20多台，构建了内部的办公网络，政务人员基本上都配备了办公用的计算机。

2000年，与网通济南分公司合作，采用外包的模式，利用网

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通的线路和设备以及网络维护资源，对现有政府的内部网络系统进行了升级，实现了由政府到各县(市)区和各部门专线联接，形成了上联国务院、省政府，横接市政府各部门，下通各县(市)区的网络平台，为政府内部协同办公提供的网络支撑平台。设划入自己的职责范围。济南市电子政务建设组织结构的不合理，很大程度上与国家电子政务建设组织结构的设立有关。国家的电子政务的实施机构为信息化领导小组，领导小组办公室设在国家发改委。其后，由于电子政务建设涉及许多协调问题，国家又成立了由国务院领导为组长的电子政务协调小组。目前，国家涉及电子政务建设的管理机构有国务院办公厅、信息办、发改委、信息产业部。组织结构的不合理，造成了济南市电子政务建设的多头管理、多头实施，阻碍了电子政务的发展。因此。组织结构的调整，将是济南市电子政务建设实施过程的首要任务。

3．人员环境

电子政务系统的用户是目前的公务员和机关工作人员，他们的信息化的技能和对电子政务的理解将决定电子政务系统运行的成败。在推行办公自动化的开始阶段，政府工作人员在计算机应用方面素质普遍较低，一度成为推行的阻碍。虽然，在使用政府办公系统之前，进行了多次培训，但在实际应用当中，仍然遇到困难。笔者几乎跑遍了当时联网的140多家部门和单位去解决问题，并且许多问题是由于使用者不熟悉计算机的基本操作造成的。 随着电子计算机技术的普及，社会信息化的发展，公务员和机关工作人员的计算机技能不断提高，加之新录用的工作人员都有很好的教育背景，本身就具有定的计算机使用水平。济南市也非常重视公务员的计算机应用技能的培训，建立的公务员培训制

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度，近几年开展了多种形式的培训活动，到2004底全市共有2万多名公务员通过电子政务培训考核，公务员的信息技术应用能力显著提高，为实施电子政务提供了人员保障。

4．建设资金投入情况

虽然济南市电子政务规划早、起步早，但由于投入相对不足，发展速度不快。济南市近几年的信息化建设集中投入每年只有几百万元，合计只有1300万元，还不及聊城、淄博等地级市的投资水平，更比不上广州、深圳、杭州等城市。造成投入不足的原因一是政府部门各自为政、分散投资，缺乏统筹规划，好钢没有用在刀刃上；二是没有形成以政府投资为导向的多元化信息化投融资体系：三是缺乏政府服务外包、社会化投资补偿机制等方面的政策创新。

3.1.3济南市电子政务发展的优势与劣势

通过分析外部环境和内部环境，可以得出济南市电子政务建设面临的外部良好的发展环境，技术已不再是电子政务发展的阻碍，信息化的社会环境在全省甚至在全国范围内是具有一定的优势，这为济南市电子政务的实施提供了物质基础。但从内部来看，济南市的电子政务建设的组织结构存在一定的问题，在资金投入方面也略显不足。内部组织结构和资金投入方面的问题，使济南市的电子政务建设存在明显的劣势，需要在规划、实施过程中逐渐解决的，抓住发展的机遇，利用外部良好的发展环境，来促进内部劣势的改善，将劣势尽快转化为优势，推进电子政务的建设。 3.2济南市电子政务发展战略

3.2.1济南市电子政务发展战略的要点

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济南市电子政务的规划，除了遵循本文第二章中提到的全局性、前瞻性等各项原则外，还有极其重要的一点需要把握：电子政务发展战略要为城市发展战略服务。

电子政务是实现政府职能的一种方式。电子政务建设是转变政府职能，提高政府行政管理、经济管理和社会管理的能力的工具和手段，电子政务的战略其最终目标应该为城市的发展战略服务，促进城市经济社会的发展。

在经济与信息全球化快速发展的情况下，区域竞争加剧，提升综合竞争力已成为城市重要的发展战略。城市的综合竞争力指标包括：综合经济实力、综合服务功能、综合发展环境、综合创新能力、综合管理水平以及市民综合素质。如何利用电子政务提高上述综合竞争力指标水平，使城市在竞争中取得优势，应该成为电子政务发展战略首要考虑的问题。电子政务建设对城市发展的促进服务，将会突出电子政务发展的重要性，推动电子政务的可持续发展；反之，如果像济南市电子政务发展初期那样，还是只进行纯电子政务的建设，将会使电子政务失去生命力。

因此，济南市电子政务的发展战略需要充分考虑城市发展战略的需要，在对济南市电子政务发展所处的阶段有正确定位的基础上，制定远景目标和完整的发展框架，突出电子政务发展的重点，分层次规划。 3.2.2济南市城市发展战略

济南市经济社会发展的总体战略是：以构建和谐社会为目标，围绕“发挥省城优势，发展省会经济”的总体思路，坚定不移地走新型工业化道路，大力实施“五大战略”，着力增强“六大功能”，努力把济南市建设成为繁荣和谐、泉城特色突出的城市，

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到2010年基本确立起区域性中心城市的地位。到2020年，率先建成更高水平的小康社会，率先基本实现现代化，成为全国重要的现代化大都市和辐射周边省区的区域性经济中心。

重点实施的五大战略是：

1．新型工业强市战略。大力实施新型工业化强市战略，走新型工业化道路，不断增强工业经济的支撑作用，以工业发展带动服务也，以工业反哺农业，形成产业融合发展的经济增展新格局。继续发挥重点园区、优势产业、骨干企业三大群体带动作用，突出发展四大支柱产业，着力培育四大产业集群，改造提升五大传统产业，拉长产业链条，加快产业集聚，构建起富有竞争力和可持续发展能力的大工业体系。

2．科教兴市战略。以科技为先导，以教育为基础，深入实施科教兴市战略，不断提高创新能力和人口素质，为经济和社会发展提供技术支撑和智力保障。

3．城市化战略。按照城市现代化、农村城镇化、城乡一体化的总体思路，进一步拉开城市框架，优化城镇靠局；加强城乡基础设施建设，增强中心城市功能；完善现代化的城乡规划管理体系，提升规划建设管理水平。到2010年，济南市城市化水平达到65％。

4．经济国际化战略。顺应经济全球化趋势和WTO过渡期结束后的新形势，在更大范围和更深程度上主动参与国际分工和合作，着力抓好利用外资、扩大出口和对外合作“三大关键环节”，进一步增强高新技术开发区、经济开发区和出口加工区“三大载体建设”，努力实现直接利用外资、出口创汇合经济外向度“三个翻番”，形成全方位、宽领域、多层次的对外开放格局。

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5．可持续发展战略。正确处理当前与长远，局部与全局的关系，加强人口管理和环境保护，坚持自然资源的综合利用开发和永续利用，实现人口、资源、环境与经济、社会的协调发展。 3.2.3基于城市发展战略的电子政务主要发展方向

从济南市城市发展的战略来看，主要落脚于发展工业经济，促进招商引资，完善城市管理职能，缩小城乡差距，妥善解决各种社会问题，建立和谐社会等方面。在与城市发展战略相适应的同时，结合本地区电子政务发展的实际水平，笔者认为济南市的电子政务的发展方向重点包括以下几方面：

1．继续发展和整合政务网络系统，与城市空间拓展战略相适应为实现城市发展战略目标，济南市制定了“东拓、西进、南控、北跨、中疏”的城市空间的发展战略。

2．加强系统建设，转变政府职能，优化投资软环境 3．建立企业信用信息系统，推动良好市场经济秩序的形成 的社会效益。

4．缩小数字鸿沟，促进城乡经济的协调发展

5．加强各部门政务信息化建设，着力消除现存的信息孤岛 6．完善政府网站建设，加强对外服务功能 7．构建社会保障系统，为建立和谐社会服务。

8．建立城市突发事件应急系统，为经济社会发展保驾护航 3.2.4战略模式的选择

波特教授认为，企业的竞争一般分为三种战略，即差异化战略、成本领先战略和目标集中战略。这三种竞争战略的思维方式同样可以变通地应用于地方政府的电子政务战略的制定。在经济

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社会发展高速发展的今天，济南市政府面临远自国际，近至国内各省市竞争压力，这种竞争是全方位的。但就电子政务的建设来说，最主要竞争对手还是政府自身。因为企业的竞争与政府之间的竞争存在很大差别

3.2.5济南市电子政务战略规划应具有的特点

除了前中阐述的济南市的电子政务战略规划要与城市发展规划相结合的特点外，笔者认为济南市的电子政务战略规划应做到以下几方面：

1．学习借鉴与自主创新相结合。学习先进的目的在于更好的应用，学习的同时还要立足实际，进行创新。例如，对于农村信息化工作，不一定要搞“村村通”，可以合理的规划信息节点，再在信息节点的基础上，通过其他手段将信息传递到农民手中。电子政务建设不是要将所有的步骤都用计算机技术实现。

2．系统建设与协同办公相结合。各系统规划起始阶段，就要注重系统间的无缝连接，要与协同办公相结合，防止新的信息孤岛的出现。

3．资源共享与深化应用相结合。结合体制创新和管理创新，促进信息资源的共享、整合和利用。发挥信息资源在资源配置中的基础性和战略性作用，促进信息技术应用的深入推进和整体效益的提升。

4．以用户为中心与转变政府职能相结合。既注重规划好与用户的互动功能，又要规划好提供这项功能的过程。在考虑政府自身建设项目的同时，又要考虑这个项目能给用户提供何种效益。

5．电子政务建设与信息产业的发展相结合。信息产业是济南市的支柱产业之一，要利用电子政务的建设促进信息行业中的企

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业发展。包括为企业提供良好的发展环境、创造企业参与电子政务建设的机会等。举个简单的例子，济南市政府通用办公自动化系统，就是与浪潮集团合作开发的，通过开发建设，浪潮集团积累了进入电子政务建设领域的经验，从而在各地电子政务建设投标中赢得不少订单。

6．电子政务建设与市场化运作相结合。要调动各方面参与电子政务建设的积极性，运用市场经济规律推进电子政务的建设。 3.3.济南市电子政务发展框架 3.3.1远景目标

电子政务的发展通常都要制定一个远景目标。多数城市都将这一目标定位于数字城市，如：数字北京、数字上海、数字青岛等。数字城市概括起来就是建设城域宽带多媒体网络，构建以地理环境、资源环境及经济社会和人文环境为背景的基础信息平台，整合全市经济、科技、人文、社会、环境、等信息资源，加强和促进各部门之间的信息共享与交流：通过对整个城市各种信息进行实时、动态地综合处理和分析，为政府制定城市整体发展战略、优化城市规划等全局性宏观决策提供科学依据，为领导决策提供服务。数字城市是电子政务和社会信息化成熟的标志，济南市电子政务发展的远景目标也要定位到建立数字城市。 3.3.2济南电子政府战略发展的基本框架

远景目标是济南市电子政务发展战略的第一层(顶层)，战略的第二层就是战略的基本框架，它是对远景目标的分解和实现。战略的第三层是在框架的基础上提炼出的建设重点，这些重点是在考虑经济效益、社会效益和政府自身建设基础上，与城市发展

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战略相结合产生的。济南市电子政务发展重点，笔者已在前文中阐述，现在主要讨论一下基本框架。济南市电予政务基本框架的基本要素仍是国家电子政务发展框架的内容，即“两网、一站、四库、十二金”，其它内容则要根据济南市的实际，因地制宜的制定。

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第四章 济南市电子政务的实施

4.1理顺管理体制

电子政务管理体制问题，是各地电子政务建设存在的普遍问题。2002年11月底，在国办秘书局召开的电子政务内网平台建设实施方案讨论会上，各地的与会人员提出的三大焦点问题之一就是电子政务管理体制问题(其他两个问题是纵向网的整合问题和资金问题)。管理体制解决得好的城市，其电子政务建设都走在了前面，如上海、广州、深圳、宁波、青岛等均理顺了信息化管理体制。上海市尤为典型，成立了“信息化委员会”，形成了“一个领导小组、一个主管职能机构、各部门各司其职、社会和企业积极参与”的工作格局。上海市做到了权责明确，一件事情由一个机构为主管理或由一个机构牵头管理，合理划分和界定各部门的事权和分工，理顺部门之间、条块之间以及行政层级之间的关系，为推进电子政务的发展提供了坚实的组织保障。青岛市成立了市委、市府信息中心，由信息中心一个部门来指导全市的电子政务建设工作。电子政务建设是城市信息化建设的龙头工程，需要统一领导、统一组织、统一规划。济南市需要理顺电子政务建设的管理体制，济南市已经成立电子政务领导小组，但领导小组是一个临时机构，主要负责战略性决策和协调工作，电子政务工程是一长期、复杂的工程，领导小组其下应该设立一个主管职能机构，主管机构由市政府办公厅、信息产业局、市委自动化服务中心、市政府信息中心等整合组成，负责电子政务的制定战略、规划、技术标准、相关政策等并指导、监督和负责电子政务的实施工作。另外，可以借鉴国外的电子政府建设经验，设立政府的

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