上海市PISA测试结果分析及启示

上海市推动基础教育均衡发展的经验总结

——基于PISA2009测试结果的思考

由经合组织(OECD)发起并组织实施的国际学生评价项目(The Programme International Student Assessment，简称PISA) 是世界教育评价发展的新趋向，主要是对OECD成员国15岁在校生进行阅读、数学、科学等方面素养的测试，注重考查应用能力，具有很强的可比性、可信性与有效性。2000年，该项目第一次进行测试，共有28个国家的265000名学生参加，以后每三年进行一次。2009年，上海市152所学校的5115名学生参加了测试，这是本市也是我国大陆地区第一次参加该项测试。

PISA2009共有65个国家和地区参加，这些国家和经济体代表了世界GDP总量的90%，几乎所有的发达国家都在其中。PISA2009项目实施周期为4年，2007年开发测试工具，2008年试测，2009年正式测评，2010年发布国际报告。2009年4月，上海市教委组织实施了PISA正式测试，为了做好测评，市教委成立了SHPISA项目领导小组和项目组，统筹协调各项工作。

上海市PISA2009的测试结果

PISA2009的主要侧重于阅读，数学和科学是次要领域。在阅读素养方面，OECD平均成绩为493分，上海为556分，在65个国家和地区中排名第一。上海学生阅读成绩分布标准差小于OECD，差异比较小。在7个精熟度阅读等级中，其中最高的6级，上海占2.4%，仅略低于新加坡（2.6%），5级占17.0%，具有明显优势，2级以下的比例最低。在访问和检索、整合和解释、反思和评价等认知方面，上海学生的表现也都比较好，反映了上海课程内容比较均衡。

表 上海市PISA2009测试结果

阅读素养表现 数学素养表现 科学素养表现 上海成绩 556 600 575 平均成绩 493 496 501 排名 1 1 1 上海参加PISA测评的15岁学生分布在初中、高中两个阶段，由于初中实行就近入学的政策，学校之间的差异不明显，上海初中学生阅读成绩差异中，个人因素造成的占72%，学校因素占28%；高中阶段学生经过分流，学校之间的差异相对较大，在上海学生阅读成绩差异中，初高中合计，个人因素占62%，学校因素占38%（OECD的平均值分别为61%和39%）。这表明上海中学阶段均衡程度与OECD差不多，初中均衡程度明显好于OECD中学阶段总体情况。1

取得如此优异成绩的原因分析

上海教育自近代以来，始终扮演着开拓、示范和引领者的角色。历经百年积淀，尤其是改革开放30年以来的持续改革与发展，上海教育在满足人民群众的教育需求、提升人力资源水平、推动科学技术发展以及和谐社会建设方面发挥了积极地重要作用。

一、上海市义务教育普及水平全国领先

作为现代化的国际大都市，上海一直把公平分配公共产品、提高公共产品的共享程度作为衡量城市文明的重要标志。上海教育在上海国民教育体系中处于领头羊的地位，义务教育的完成率和高中阶段的入学率达到了99%，办学的基本条件、课程教材建设和教育体制改革，在全国都走在前列。2008年，上海教卫党委书记李宣海说，上海教育要率先基本实现现代化，最有条件领跑的就是上海基础教育。2

“十一五”期间，随着《中小学建设标准》的修订、生均公用经费拨款标准的提高以及财政转移支付力度的加大，上海义务教育已经基本实现了硬件均衡。目前，全市适龄儿童接受义务教育的比例已经达到了99.8%，为了实现99.9%的目标，市教委坚持每年公布个区县“教育账本”，以确保教育经费“三个增长”的落实，并督促其形成长效机制。“一个都不能少”到“一个都不放弃”，更是反映了政府高度负责的主动态度。

早在1986年，上海市就出台了《上海市普及义务教育实施细则》，逐步健全了依法治教、依法治校的教育法规体系。为了更好的了解上海基础教育实施的现状，专门组织课题采用问卷调查、访谈以及查阅文献等方法，对长宁区、普陀区、

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数据来源：上海2009年国际学生评估项目(PISA)结果情况介绍[EB/OL]. [2011-2-28]. http://www.cnsaes.org/homepage/html/researchnews/3677.html. 2

李宣海. 特载 开创上海基础教育的崭新局面[R].上海教育出版社, 2008.

徐汇区、闸北区、闵行区、川沙县和青浦县等进行了重点调查。数据显示：各区（县）适龄儿童、少年九年义务教育的入学率基本达到100％；巩固率正在逐步提高，如长宁区1986年中小学生的巩固率为97.95％，1989年提高到99.2％，92年已达到99.9％。根据八区（县）的调查，小学巩固率达到99.2％（原闵行区）99.99％（普陀区），初中巩固率在97.2％（青浦县）99.12％（闸北区）。为提高普及程度，各区、县都采取了积极措施，以把流生降低到最低程度，把九年受完率提高到最高程度。仍以长宁区为例，1991年小学生净增2753人，中学生净增2735人；1992年小学生净增1750人，中学生净增3447人，该区多年来采用“十年预测、五年规划、二年对策、一年落实”的办法，未雨绸缪积极解决入学高峰间校舍、设备、师资的困难，保证每年适龄儿童顺利入学。每年暑期，教育局组织各小学做好摸底及通知入学工作，保证应入学的儿童全部入学。1991学年度，全区适龄儿童8002人，其中8人因病残免于入学，其中7994人全部入学，入学率达100％，该区盲校、聋校、辅读学校共有35个班级，347名学生，区内聋哑、轻度弱智儿童及市内盲童、低视力儿童绝大多数已经入学。3

总而言之，早在上个世纪90年代，上海的基础教育就已经初步实现了《中华人民共和国义务教育法》和《上海市普及义务教育条例》所提出的义务教育目标，基本普及了义务教育。在此基础上，上海市提出了一流城市要有一流教育的战略思想，对基础教育改革与发展提出了更高的目标，要求“一年一变样，三年大变样。”

进入新世纪以来，上海市公办中小学为户籍学龄儿童提供了充足的义务教育学位，从国际比较通行的衡量义务教育是否公平的主要指标来看，在世纪之初上海已经基本实现了义务教育均衡化发展的目标，不仅保证了所有适龄儿童都有接受义务教育的入学机会，还为同一地区的适龄儿童提供了相同的生均经费拨款和相近水平的办学条件。据统计，2002年上海市6-14岁九年义务教育学龄人口为97. 1万人，小学、初中在校生人数合计为119万人(不含民工学校在校生)，毛入学率为122.6%，其中公办小学、初中在校生人数107. 4万人，提供了相当于户籍学龄儿童数110. 6%的学位。4

2004年，上海市提出了“率先基本实现教育现代化”的宏伟目标，各级政府积极采取有效措施，全面规划社会公共设施，优化整合教育资源，着力改变公

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对上海市实施普及义务教育情况的调查和建议 - 中华统计学习网[EB/OL]. [2011/3/9]. http://www.1000tj.com/OTDetail.aspx?id=36700. 4

上海义务教育:进一步推进标准化、均衡化发展——义务教育基本标准及推进均衡发展研究报告[J]. 教育发展研究, 2005(4):15-24.

共资源分布不均衡的状态，确保每一个生活在上海的儿童都能够平等地享受到质优价廉的义务教育。为了进一步促进上海市基础教育的改革与发展，建立科学的教育质量观，探索用国际化的教育质量标准和科学的测验手段评估中小学生的发展状况，上海市教委成立了PISA中国上海项目组。2009年4月，上海作为大陆唯一的城市参加了PISA2009的测试，结果显示，上海在每个领域的各项测试中都占有明显优势，中学阶段的均衡程度与OECD国家的平均状况差不多，初中阶段的均衡程度还要明显好于OECD阶段的总体情况。PISA测试有非常严格的采样与考试监督程序，其结果具有很强的权威性和可信性，PISA2009的测试结果充分证明了上海市政府在推动义务教育均衡发展方面取得的成效。

二、逐年增长且均衡合理的教育资源配置

公共教育资源的均衡配置，是义务教育均衡发展的首要条件，是各级政府的基本职责。5推进义务教育均衡发展始终是上海市委、市政府和市教委的优先决策咨询事项。早在2000年9月，上海市委书记黄菊在市教育工作党委、市教委调查研究时的讲话中说，从上海来看，政府对教育的投入总的原则应该是，投入一定要增加，一年要比一年多，拿出的钱要比别的地方多。关于地方财政性教育经费占GDP的比重，在“十一五”期间要有一个符合上海实际的提法，跳一跳能够做得到。6

为了确保基础教育均衡发展目标的实现，上海市政府积极制定和落实使所有适龄儿童在各个区县都能获得机会均等、过程均等和结果均等的教育政策和法律制度。在学校层面上，尽可能使同级同类学校在经费投入、硬件设施、师资水平和教育质量等方面大体处于一个比较均等的状态，不断缩小校际之间、区域之间的教育发展差距，逐步将城乡差距控制在合理的可以容忍的范围之内。

基础教育均衡发展目标的实现不仅有赖于充足的教育经费投入，并且有赖于以均衡为导向的教育经费投入。为了督促各区县确保教育经费“三个增长”的落实，市教委每年公布各区县“教育账本”，逐步形成了全社会共同监督的舆论环境。上海义务教育阶段政府财政拨款的生均经费水平在全国是领先的。2002年，上海公办小学生均拨款4390元，相当于全国生均813元的5倍，比北京2891元高出50％，居全国首位；上海公办初中生均拨款4258元，相当于全国生均961元的4倍多，比北京3273元高出20％以上，也居全国首位。72004年市政府将

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翟博. 教育均衡论：中国基础教育均衡发展实证研究[M].济南: 山东教育出版社,2008:10. 上海市教育委员会.上海教育年鉴（2001）[M].上海:上海人民出版社:17. 7

上海义务教育:进一步推进标准化、均衡化发展——义务教育基本标准及推进均衡发展研究报告[J]. 教育发

“改善355所郊区初中、小学教学设施，均衡城乡义务教育水平”列入与人民生活密切相关的实事项目。经市、区县共同努力，全市实际完成设施设备改善的郊区学校共423所，比原计划增加68所。总投资15838万元，其中添置各类教学仪器5066万元、增配教学多媒体设备投入4214万元，校具及设施改善6558万元。市教委还安排500万元专项经费为郊区县的乡镇农村学校集中购置图书和正版电子读物，平均每校2万余元。通过添置教学设施，进一步改善了郊区特别是农村义务教育阶段学校的办学条件。82008年，我国有13个省的GDP超过了1万亿元，前三位分别为广东、山东和江苏，上海排在第七位。然而，根据《2007年全国教育经费执行情况统计报告》（中国教育报2008年12月1日）发现，这些GDP超过万亿的省市，教育投入的指标并未与GDP的快速增长相匹配。相反，上海市普通中小学生均预算内教育事业费都处于第一的位置，与上海市经济发展水平是相适应的。

对于基础教育的投入不仅体现在教育经费的不断增长和均衡配置上，还体现在对教师素养和经验的提升上。市教卫党委、市教委从科研引领、制度建设和资源提供等方面不断加大力度，着力提升全市中小学教师人文素养和教育教学经验。自2007年底农村教师专业发展培训项目启动以来，三所大学共完成280门学科课程的资源建设，开发了179门网络课程，完成了九个区县的远程学习平台安装，组建了一支由各区县105名教师远程学习助学者以及31名维护管理人员

9组成的远程培训队伍。2007年，市教委确定长宁区为师资均衡配置工作试点区，

与长宁区共同研究制定了《长宁区义务教育阶段师资均衡配置实施意见》，深化校际交流与互动机制，将优秀教师的学校所有变为区域所有，积极探索开放而富有活力的师资合理均衡配置机制。10

三、先进观念引领下的教育教学改革

根据我国《宪法》规定，教育、就业培训、医疗保障、养老保障等都应该是与公民的基本权利紧密相连的基本公共服务。上海市政府非常重视新公共服务理念在推进和谐社会建设、提高政府执政能力中的作用，借鉴西方发达国家构建服务型政府的经验，积极承担为全社会提供公共产品和公共服务的责任。

展研究, 2005(4):15-24. 8

2004年本市改善355所郊区初中、小学教学设施工作情况-上海教育-网上办事[EB/OL].

(2005-01-21)[2011-3-7]. http://www.shmec.gov.cn/web/wsbs/webwork_article.php?article_id=18348. 9

上海市教育委员会.上海教育年鉴（2010）[M].上海:上海人民出版社:129. 10

长宁区教育局25名今年新评高级教师率先进行流动[EB/OL]. (2007-06-25)[2011-3-7]. http://www.chneic.sh.cn/wap/news.asp?id=12830&typename1=2.

组成的专家团队指导下，开展为期3年的项目实施工作。212009年，市教委又发布了《关于2009年下半年上海市区县教育工作的补充意见》，决定启动区县远程培训工程，推进崇明县6所相对薄弱学校师资队伍质量提升工程，并制定本市义务教育学校校长和教师流动的指导意见。

（二）开展区县交流，均衡师资配置

为了推进基础教育均衡发展，发挥优质教育资源的示范与辐射作用，市教委积极组织区县教育行政部门以结对形式，开展基础教育对口交流与合作。2005年初，本市9个中心城区与9个郊区开展了为期3年的教育对口合作交流。2007年，全市区县教育行政部门“兄弟区县”对口合作交流的3年协议到期。3年来，由17个区县组织学校结对和委托名校管理，结对数由上年的75对，上升到91对。中心城区选派选派优秀教师到对口郊区薄弱学校支教328人次，郊区（县）干部、教师到对口区挂职锻炼和跟刚培训328人次。22通过中心城区与郊区间的结对交流，不仅缩小了本市城乡差距，教育均衡发展也得到了促进。

2006年12月15日，市教委主任沈晓明在长宁区调研时明确强调，将长宁区作为中心城区率先开展义务教育师资优质均衡配置试点工作。长宁区根据“政府主导、区域统筹、分步实施、稳步推进”的原则，建立了师资均衡区域流动制度，使所有学校都有一定比例的高级教师、学科带头人，逐步缩小校际差距。通过培养与调配，长宁区师资队伍结构不断优化，整体素质有了很大提高。市教委认为长宁开展试点工作有较好地基础，对长宁师资均衡工作方案基本肯定，同时

23希望继续完善，并表示在政策、资金上给予支持，确保试点工作取得成效。2007

年，长宁区教育局制定了《长宁区义务教育阶段师资均衡配置实施意见》规定，从当年起，今年起，凡参评特级教师、市级以上优秀校长和教师、区学科带头人，必须有在区域内一般学校任职交流的经历。

2011年1月，市教委颁布了《关于促进义务教育阶段人才有序流动优化人力资源配置的实施意见》，鼓励优秀人才从中心城区学校向郊区学校、农村学校流动，从优质学校向薄弱学校流动。《意见》指出，校际或区际流动将成为今后校长考核、特级教师或骨干教师评选的重要依据之一，通过机制创新引导、保障优秀人才有序合理流动。

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俞玲萍.远郊区薄弱学校师资队伍质量提升工程试点[J]上海文化年鉴,2009(1). 上海市教育委员会.上海教育年鉴（2008）[M].上海:上海人民出版社:98. 23

市教委领导调研长宁师资优质均衡配置工作[EB/OL]. (2006-12-20)[2011-3-7]. http://www.sjedu.cn/yxfw/xxhc/200612/t20061221_3841.htm.

（三）改善农民工子女学校办学条件

2006年，新修订的《中华人民共和国义务教育法》以法律的形式保障流动人口子女在流入地平等接受义务教育的权利。2008年9月1日，我国又实现了城乡义务教育全部免除学杂费，进一步强化了政府对义务教育的保障责任。在新时期下，如何保障流动人口子女平等得接受义务教育成了流入地政府需要面临的新问题。上海作为我国流动人口的主要聚集地之一，面临着不小的压力。

让农民工同住子女享受均等的义务教育是政府基本公共服务的重要内容。上海市政府通过启动郊区学校建设工程、鼓励公办学校和委托民办小学吸纳农民工同住子女入学、免收学杂费和教科书费等措施，积极构建涵盖农民工同住子女的基本公共教育服务体系。

2007年，上海市教委投入资金3000万人民币，采取政府主导、多元投入、属地落实的形式，改善了240所农民工子女学校的办学条件。24同年10月，市教委决定将农民工子女学校统一纳入校方责任险承保范围，由市教委出资，统一投保，在全市行政区域内，为农民工同住子女提供义务教育服务，全市近40万名在册农民工子女全部被纳入校方责任险范围。25从2008年开始，上海又启动了农民工同住子女义务教育三年行动计划，至2010年秋季，上海共在郊区投入资金103.79亿元，建设（含未完工）各类学校363所。26截止到2009年秋季开学，上海市共有394280名非上海户籍人口子女在公办学校或政府委托民办小学免费就读，占义务教育阶段非上海户籍人口子女总数的92.70%。27

六、强有力的督导措施

教育督导是国家教育行政部门根据党和国家的教育方针、政策法规以及教育教学的基本原理和方法，对所属地区的教育行政部门和学校进行监督和指导，以改进教育行政部门的服务功能和学校的办学水平。PISA2009显示，上海基础教育均衡已经取得良好的效果，区县交流合作日益规范，可以说，上海市教育督导部门功不可没。

为了贯彻落实市委、市政府“科教兴市”的战略目标，努力推进“率先基本

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改善农民工子女的学习条件[EB/OL]. (2008-06-18)[2011-3-7]. http://www.youth.cn/zqw/qsnyj/200806/t20080618_738412.htm. 25

农民工子女学校有了责任险－金融之星[EB/OL]. (2007-11-07)[2011-3-7]. http://www.cnfstar.com/insurance/2007/20071107/20071107591258.shtml. 26

本市“农民工同住子女义务教育三年行动计划”实施效果明显[EB/OL]. [2011-3-4].

http://www.shanghai.gov.cn/shanghai/node2314/node2315/node4411/userobject21ai438095.html. 27

2009年上海农民工同住子女免费义务教育比例提高至92.7%-上海教育新闻-教育频道-中国广播网[EB/OL]. [2011-3-4]. http://www.cnr.cn/jy/x/shanghai/jyxw/200911/t20091116_505626611.html.

实现教育现代化”进程，2006年，根据《行政许可法》和市政府关于“法治政府、责任政府和服务政府”的有关精神，市科教党委和市教委以2006年本市基础教育工作重点和实施建设工程为依据，规范教育督导行为，进一步健全完善实施教育工程的督导保障机制，为促进上海市基础教育均衡发展和内涵建设做出了积极贡献。同年，上海市人民政府教育督导室根据2004年市教育工作会议要求以及《中共上海市委、市政府关于全面实施教育综合改革，率先基本实现教育现代化的若干意见》的精神，着手制定全面推进上海市2008年到2010年率先基本实现教育现代化建设的督导评估标准研究制定工作，第各区县政府教育公建配套工作进行专项指导，确保区县政府为义务教育均衡发展提供必备的条件和保障。

自2006年以来，上海市教委、上海市人民政府教育督导室每年都通过“上海教育”和“上海教育督导”网站，向社会公示各区县政府依法履行教育责任的执行情况。2007年各区县政府依法履行教育责任执行情况的报告显示，上海各区县全部达到教育财政拨款增幅、义务教育财政拨款增幅高于财政经常性收入增幅的规定，义务教育办学条件基本得到保障。区县义务教育财政拨款占教育财政拨款的61.56%，全市19个区县教育公建配套建设规划落实率已达96%。加上市级财政转移支付加度加大，城乡义务教育均衡发展基本得到体现。28目前，上海市已经建立了比较完善的各区县政府教育工作自评公报制度，市政府教育督导室在汇总各区县自评报告与公示项目的基础上，依据相关政策法规与统计口径，对各区县相关数据和关键指标进行核实，并根据情况提请增加相应的教育资源投入。

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上海公示区县政府履行教育责任情况-人民网[EB/OL]. (2008-09-30)[2011-3-7]. http://www.people.com.cn/GB/8196/76966/77005/7775188.html.

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