浅谈我国农民工社会保障制度1

浅谈我国农民工社会保障制度

摘要：农民工群体是我国制度变迁和社会转型过程中出现的特殊社会群体，已成为城市建设生力军，他们的社会保障问题直接关系到我国城市化、现代化以及社会主义和谐社会建设的成败。。城市农民工的社会保障问题不仅关系到农民工自身的生存问题,还关系到我国城市化的进程和社会的稳定。从农民工社会保障的现实状况以及存在的问题出发,剖析了造成农民工社会保障缺失的原因,最后针对性地提出一些建议。关键词：农民工 社会保障 原因 对策 一、国外农民工社会保障经验及做法

1.德国。 19世纪，大量德国农民进入城市，成为产业工人。 1855年，《穷人权利法规》效，根据该法规，每个地区依据居民人数对贫困居民进行补贴。 1881年，德皇威廉一世颁布《黄金诏书》，提出工人因患病、事故、伤残和年老而出现经济困难时应得到保障，他们有权得到救济，工人保障应由工人自行管理。由此开始了社会保障制度的建立和完善。 1883年，国会通过《疾病保险法》，规定疾病保险费用由雇主负担 2/3，雇员负担 1/3。保险金的征收是按收入的一定比例，保险金的再分配与被保险者所缴纳的保险费多少无关，体现了高收入者向低收入者的所得转移，适合农村劳动力收入低的特点。此外，只要农民工本人参保，其配偶和子女便可享受同样的医疗保险待遇。经过多次调整，目前德国规定，凡月收入低于 610马克的工人，其医疗保险费全部由雇主承担。德国的社会医疗保险总体上体现了 “高收入帮助低收入、社会共济、体现公平 ”的宗旨。此外，在养老保险方面，德国实行了包括农民工的全国养老保险制度。 2.美国。 1935年通过的《社会保障法》，是美国首部由联邦政府承担义务、以解决老年和失业问题为主体的社会保障立法，其主要内容包括社会保险、公共补助、儿童保健和福利服务四类，分为国家、地方政府和民办形式。美国社会保障政策的突出特点是其社会保障号的广泛使用。社会保障号在美国的人口管理制度中具有重要作用，其几乎是美国政府进行所有人口管理活动的基点。每个美国公民自出生起就有一个属于自己的社会保障号 (social security number，简称 SSN，也称社会安全号 )。存储社会保障号信息的电脑系统在美国已实现了真正的联网，各地区、行业、部门均可通过社会保障号去查一个人的相关情况。申请 SSN的程序简单易行，新生儿可通过出生医院办理，也可在办理出生证的时候办理。公民要迁移和移居某地，只要其生活状态符合该城市卫生及相关法律规定，如有一定的住房面积，有稳定的收入等条件便可，反之，有关部门将出面予以制裁。 4.印度。印度是仅次于中国的人口大国和发展中国家，其政府主要是通过立法来规范农民工的就业和服务条件。 1979年，印度政府通过了《邦之间流动工农民工 (就业规定和服务条件 )法案》，规定农民工工资不得低于 1948年《最低工资法案》规定的标准；在招聘或找人替代农民工的情况下，雇主应付给他们月工资的 50%，该笔工资是不可返回的，且应是其工资或其他款项的额外支付；农民工外出打工的路费由雇主予以补助；雇主应保证为农民工提供适当的医疗条件，当农民工或其家人生病时，应免费提供治疗；雇主还应采取保护措施，确保农民工不受疫情影响或病毒感染。 二我国农民工社会保障的现状

农民工是我国改革开放以来迅速发展壮大的新型劳动大军，日益成长为产业工人的主体。有资料显示，目前全国约有农民工 2.3亿人（其中进城农民工1.26亿人），占产业工人队伍的 2/3，占据了建筑业劳动力的 90%，煤矿采掘业的 80%，纺织服装业的 60%，以及城市一般服务业的 50%。近年来，我国农民工社会保障问题得到了各方面的重视，一些地区已经尝试为农民工提供养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险等社会保障，但我国农民工社会保障的现状与我国经济社会发展的进程很不一致，明显滞后，农民工社会保障实际状况依然不容乐观。首先农民工参保率低。不管是全国数据还是地方数据，总体上来说，农民工的参保率都处在较低的水平上。据南开大学社会工作与社会政策系课题组于2006 年8～10月在天津、上海、广州、昆明、沈阳五大城市调查，2509 名被调查的农民工中参加养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险和生育保险的分别占7.9%、10.5%、8.2%、3. 5%和2. 6%。据2006～2007 年长江三角洲16城市农民工市民化问题调查，在接受调查的农民工中，参加养老保险的有11.7%，浙江省相对较高，但也仅19. 0% ；参加医疗保险的有12.7% ，江苏省最高，为19.5% ；参加失业保险的为5.8% ；参加工伤保险的有14.7%。被采访者中还有59.9% 的人没有参加任何一种保险。其次，农民工保障待遇低。以深圳市农民工合作医疗为例。深圳市农民工合作医疗制度是该市2005 年推出的一项医疗保障制度。参加农民工合作医疗的总人数为124 万人，平均每个人从基金中获得的医疗费用仅为1415 元。再如上海的养老补贴制度，上海市从2002 年开始为农民工建立综合社会保险制度。假如一个农民工从制度实施之初就参加了综合保险，那么，从2002 年至2008 年，7 年的时间里该农民工为自己积累的养老补贴权益约为6900 元。如果这位农民工在2008 年底退保，那么他可一次性领取6900 元养老补贴。按照当前的物价水平，这些钱对于农民工的养老很难起到有效的保障作用。第三，农民工退保率高。农民工的高退保率常年居高不下。浙江省2005 年在不到一年的时间内，累计有3 万多农民工退出养老保险，绍兴县1-8 月平均每月退保400 人。广东省近年来农民工的退保率长期维持在90% 以上。高退保率不仅表明政策制度安排的缺陷，而且反映出现行社会保障体系并没有较好地接纳农民工这一群体。农民工群体的最重要的特点之一是其高度的流动性, 但目前我国不同统筹地区之间的社会保险关系还不能够转移接续, 所以农民工在不同的统筹地区之间转换工作时, 只能选择退保, 而且政策规定退保时只能带走个人账户资金。这样，原先个人所缴纳的养老金就变成了暂时的储蓄，而且与银行储蓄相比，不仅手续繁琐，还没有利息，农民工缺乏参保的积极性、参保率低就不难理解了。第四，社会福利、社会救助缺失。我国所实行的完整的社会保障制度不仅包括缴费性质的社会保险，还包括社会救助、社会福利等非缴费项目。而这些非缴费项目的制度设计前提是户口制度，农民工由于没有城镇户口而无法获得城镇的社会救助和社会福利。城镇中的社会福利，无论是教育福利还是住房福利，几乎都与农民工无缘。

三、我国农民工社会保障存在的问题

我国农村正处于转型期，一个非常大的问题是农民外出后，既不能在城市定居，又不愿意回到农村。今年中央一号文件提到的新生代农民工，指的是以 80后、90后为代表的新一代农民工，他们在 1.5亿外出农民工中约占60%%。相对来说，这些人对农业不熟悉，同时，

他们又特别渴望融入城市生活、城市社会，但从制度到心理到具体措施，都还没有做好接纳的准备。农民工在医疗、养老、工伤等保险方面与城镇居民相比存在很大的差距，其主要问题归结起来有以下几方面： 1.社会地位不平等。农民工的基本权益虽然得到了保障，但从 “农民工 ”的称谓，到农民工实际享有的权利待遇，都存在着诸多政策性、观念性的歧视成份，与城镇职工相比存在着较大的差距。老的问题未能根本解决，新的问题又不断涌现，农民工比城市居民承受着更多困难和压力。有的已经在城市打工一二十年，还是脱不了一个与生俱来的“农民 ”身份。 2.农民工参保率低。有资料显示，按 2008年10月参保人数计算，全国参加工伤保险的仅占农民工总数的21.3%，参加医疗保险的仅占 18.0%，参加养老保险的仅占 10.1%。主要原因是农民工工资收入低、工作不稳定、参保意识差，同时也有部分企业为降低生产成本，不愿为农民工主动缴纳保费。如此低的参保率，导致社会保障制度赖以发展的重要规律 “大数原则 ”难以有效发挥作用。此外，农民工对社会保障有抵触情绪。对农民工来说，一方面由于其工作的流动性大，原来缴纳的社会保障费会归为乌有，看不到直观的经济效益而不愿意参加；另一方面农民工本身收入比较低，不具备像城镇居民那样的缴纳社会保险费的能力。 3.社会保障不完善。一是社保关系不能转移接续。农民工的突出特点是流动性强。而现行制度安排恰恰在农民工社保关系的转移接续上设置了层层障碍，极大地压抑了农民工参加养老保险的积极性。相对而言，更多的农民工愿意选择参加能够当期受益的医疗保险等。农民工一旦离开原先打工的城市，往往 选择退出养老保险，但也只能拿走个人缴的保费，用人单位缴纳的保费则无法带走，作为统筹基金留在打工的城市。这就极大地限制了社会保障制度优越性的充分发挥。此外，农民工外出打工，最怕遇见的是大病、疾病。一旦出现意外问题，不可避免地出现“因病致贫 ”和“因病返贫 ”的现象，有的甚至走上违法犯罪的道路，甚至会带来一系列的社会问题。二是农民工身份不好清晰地界定。这种模糊性不好把他们划为农村社会保障体系内或是划入城镇社会保障体系内，即使把他们划入城镇，由于农民工的流动性大的特点，也很难固定由哪个企业或部门负责。 4.统筹范围过小、层次过低。目前多数省份基本停留在市县统筹范围内，还没有实现省级统筹，在现有基础上也很难实现全国统筹。这不但妨碍了农民工社会保险的顺利扩展，而且在农民工的输出地和输入地之间造成了许多矛盾，产生了许多不合理现象。

解决农民工社会保障问题的对策 首先，加大宣传力度，转变观念，提高认识。各级政府要把解决农民工社会保障问题放在构建社会主义和谐社会、实现全面建设小康社会的战略高度给予重视，不应找借口来推卸和回避在农民工社会保障建设中应尽的责任。同时要有效地发挥舆论宣传的作用让包括企业和农民工在内的全社会成员认清建立和完善农民工社会保障体系是社会发展的必然趋势和要求，形成“社会福利社会办”的观念。其次，结合农民工特点，建立分类分层次的社会保障体系。从农民工最亟待解决的保障项目入手，逐步建立过渡性养老保险制度，最终实现城乡一体化的社会保障体系。（1）为农民工提供最低工资保障，这是建立农民工社会保障体系的一个突破口，也是将农民工真正纳入到整个社会保障体系的基础。（2）尽快建立针对进城务工农民的工伤保险制度，形成针对农民工的工伤赔偿机制，强化用工单位的安全生产意识，加强安全保护措施。（3）建立针对农民工的医疗和大病保障制度，着重保障农民工患病当期住院治疗。同时，为切实降低用人单位和农民工本人的负担，实行农民工大病保险单独管理，当前费率一般控制在2 % 以下，农民工本人可不缴费，将来视情况逐渐提高，最终实现与城镇医疗保障制度的并轨。（4）建立适合非正规就业特点的过渡性养老保险制度。针对农民工的不同情况，建立有差别的社会养老保险方案，制度模式可采取统账结合，先建立农民工养老保险个人账户，待时机成熟再进入养老保险社会统筹。（5）根据农民工二次分化后“市民化”程度的差异，以及他们面临的风险和规避风险能力的强弱分层分类保障。第三，制定和完善社会保障相关立法，实现农民工社会保障的法制化。应尽快加强农民工保障问题的相关立法，完善劳动法律体系，并加大劳动执法力度。例如，出台制定《农民工社会保障法》。尽快制定农民工社会保险关系的转移和接续办法。加快建立全国统一的农民工个人账户网络信息管理系统，实施一体化、网络化管理，使农民工社会保险关系实现地区、省内地(市)问、城乡间的转移和接续。要抓紧制定有关民工社会保障方面的法律和法规。可考虑制定综合性的面向全体公民的《社会保险法》或针对民工的综合或单项社会保障的法律与法规。尽快建立全国统一的农民工社会保障管理机构，监督检查农民工社会保障基金的征收、管理、经营和使用情况。强化劳动法律的执行和监察力度。各级政府部门和劳动执法单位要从农民工劳动合同管理、工资拖欠等方面展开工作，加大劳动保障监察机构在处理农民工问题上的工作力度。建立保护农民工权益的法律援助体系，并创建农民工工会组织，发挥其在表达及维护农民工利益诉求方面的主渠道作用。第四，彻底改革户籍制度，打破“城乡分治，一国两策”的局面。各地正陆续推行新一轮户籍管理制度改革，沿用多年的户口迁移审批制度在许多地区已逐步被取消，取而代之的是以条件准入方式、按实际居住地进行户口登记管理的新模式。户籍改革要想成功，必须与其他改革配套进行，就是要将附在户口背后的就业、教育、住房、社会保障等等“衍生物”，从户口簿上去掉，使农民工的社会保障权益与城市居民一道纳入社会保障体系。第五，多方筹措，扩大社会保障资金来源渠道。目前，我国财政支出面临很多的困难，社会保障基金整体短缺，农民工社会保障的资金来源要单纯靠国家财政支出已不现实，这就要求进行社会保障基金改革，形成灵活多样的筹资方式，建立以个人资金为主、用人单位和国家财政为辅的社会保障制度，充分发挥农民工自身的保障能力。第六，调整社会保障的供给结构，为农民工提供社会福利和救助。针对农民工建立相应的特殊社会救济制度，即在他们遭到突发性的天灾人祸时能够给予紧急救援，如食品救助、医疗救助、教育救助、法律援助、最低生活保障等。这样就可以帮助农民工在城市生活陷入困境时，仍然可以生存下去，促进其与城市的融合。从建立和完善农民工社会保障体系角度来讲，农民工社会福利主要涉及的是农民工子女方面。要尽快改变现行社会保障政策过分注重农民工社会养老保险项目的状况，加大财政转移支付形成的社会福利和社会救助项目，维护非正规就业农民工群体的社会保障权益。

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