法律知识障中试论我国农民社会保

省人民政府水行政主管部门建立水土 保持监测网络，对全省水土流失动态进行监测、预报， 省人民政府定期将监测、预报情况予以公告。县级以上人民政府水行政主管部门及其所属的水土保持监督管理机构，应当建立执法 试论我国农民社会保障中

二、 中国农民有权利获得社会保障的保护

中国城乡和工农的巨大差别，使得民间有“跳龙(农)门”之说。人们向往城市，希望改变农民身份，有许多原因，其中一个主要原因就是城市人一生的生活有保障。据统计，1990年全国社会保障支出1103亿元，其中城市社会保障支出977亿元，占支出总数的886%，农村仅支出126亿元，城市人均413元，农村人均14元(这其中包括农村特困户救济和优抚军烈属等)，相差将近30倍。[13]造成农民没有社会保障的原因是多方面的，既有历史的原因、经济发展水平的原因，也有政策方面的原因，其中政策方面的原因不能不说是目前农村社会保障举步维艰的一个主要原因。以农村养老保险为例，1995年至1998年间是农村养老保险搞得最火热的几年，农民参保的积极性非常高，但是到了2000年参保人数急剧下降，这其中除了农保资金没有得到很好管理、各级政府对农村社保工作不够重视等因素外，主要是因为1999年国务院有关部门下发了关于目前尚不具备普遍推广农村养老保险的条件的文件，导致农村社保工作大幅度下滑。究其原因，还在于对农民和农民利益的忽视和轻视。

也有人以西方发达国家的社会保障发展历程来说明，我国目前农村社会保障的状况是符合社会保障发展的一般规律的。他们指出，工业化一般经过以农养工阶段、工农自养阶段和以工养农阶段。只有当工业化水平处于第三阶段，经济水平总体较高时(人均GDP2000美元以上)，才有条件建立农村社会养老保险制度。我国目前处于工业化发展的中期，不发达地区处于以农养工阶段向工农自养阶段过渡时期，建立规范的农村社会保障制度的条件还不够成熟。[14]诚然，经济发展水平是社会保障制度建立的基础和前提，没有雄厚的物质基础，不可能建立象发达国家那样健全完善的农村社会保障制度。然而，我们现在首先要讨论的问题是，在社会主义中国，农民有没有权利获得社会保障的保护?我们能不能基于我国目前处于工业

化发展的初期阶段或者中期阶段，而放弃对农民的社会保障保护?从理论上对这些问题给予论证，对于澄清人们在农民社会保障问题上的模糊认识，重视并进而积极推动农村社会保障事业，是非常必要的。

第一、获得社会保障，是宪法赋予农民的一项权利。我国宪法第45 条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。”显然，这里所说的公民也包括农民在内，农民也应该象城市居民一样，在年老、疾病或者丧失劳动能力时，有从国家和社会[15]获得物质帮助的权利;反过来说，国家和社会有责任为那些年老、疾病或者丧失劳动能力的农民提供物质帮助。如果过去我们把这段话理解为在农民处于困境时由国家或者社会向他们提供定期或不定期的社会救济的话，那么在我国民主和法治建设有了极大推进、人权实践也有了较大发展的今天，我们就应该把它理解为，农民作为人，与城市居民一样，也能够或者可能遇到年老、疾病或者丧失劳动能力这些一般生活风险问题，在这种情况下，国家就应该向他们提供社会保障保护。至于社会保障待遇标准的确定，是另外一个问题，在这里首先要解决的是，必须将农民社会保障作为我国社会保障制度的组成部分，哪怕给予最低限度的待遇。这样，我们就能够理直气壮地说，我国的社会保障覆盖了人口的绝大部分。

第二、我国农民为中华人民共和国的建立作出过巨大的贡献和牺牲。在革命战争年代，农民无论是送子送夫参军，还是用小米养育革命军队，用小推车运送前线物资，用乳汁拯救受伤的人民战士，都是希望在共产党的领导下，推翻剥削压迫劳苦大众的反动政府，建立人民当家作主的社会主义新中国。没有广大农民参加和支持革命战争，中国革命的胜利是不可能的。因此，在中华人民共和国成立之后，农民与其他社会成员一样，有权利分享社会发展、文明和进步的成果。这种分享，在我国经济还不发达、城乡差别还比较大的情况下，不是让农民以城市居民的生活方式生活，而首先是当他们处于不利地位时(例如，年老、疾病、残疾时)，国家应承担起为他们提供物质帮助的责任，也就是为农民建立包括养老保险、医疗保险和社会救济这些最基本保障项目在内的农村社会保障制度。只有这样，农民才能感受到，国家和社会对于他们付出的贡献和牺牲所给予的回报，增加对于国家的亲和力。

第三、我国农民为我国社会主义建设事业作出了巨大贡献，为国家工业化提供了可观的积累。工业化是符合农民长远利益的，因此从50年代工业化初期到现在，农民为国家工业化提供了大量的原始资金积累。1952年至1990年，我国农业为工业化提供的剩余积累额总计11594.14亿元，平均每年300亿元，其中13.2%来自税收，75.1%来自剪刀差，11.7%来自储蓄。1978年至1984年，农民上缴国家农业税为211.2亿元，乡镇企业缴纳税金为350.2亿元，两项合计561.4亿元;1985年至1994年农民上缴农业税为979.2亿元，乡镇企业缴纳税金5475.9亿元，两项合计为6455.1亿元。虽然国家也从财政收入中拿出一部分用于农业，1952年至1990年约为1900亿元，1978年至1984年为979.9亿元，1985年至1994年为3973.8亿元，然而农业的贡献仍高于国家财政对农业的支出，到90年代初这种贡献仍占国民收入的20%以上。[16]然而，工业化带来的收益几乎为城市居民所垄断，即使农业投资用于水利方面，但其中的很大一部分还是解决城市和工业用水问题。[17]农民为国家提供的积累相当一部分直接转化为城市居民的生活福利。国家资源分配的不平等，使得农业在为国家提供积累而承受重负的同时失去了自身发展的机会。[18]在国家对农业的支出中，只有很少数额用于农村扶贫和社会救济，在农民养老保险和医疗保险上国家并没有承担责任，这对于农民显然是不公平的。在农民社会保障问题上，同样要改变长期以来实行的重城轻乡、重工轻农的政策，实行以工业反哺农业，加大对农业和农村的资本投入，在加大对农村基础设施和文化教育事业投资的同时，一定要将农民社会保障考虑在内。

第四、我国农民为国家渡过困难时期作出过无私的贡献。由于左倾错误和自然灾害的影响，在1958年至1961年的三年困难时期，农村有大批人饿死(据有关方面估计，全国有1650万人饿死[19])[20]，在这种情况下，农民以国家的利益为重，仍然交爱国粮，与国家同心协力共同渡过困难时期，一心跟共产党走社会主义道路，相信困难之后会有更加美好的未来，而没有因饥寒交迫群起反叛。今天，仍然有相当一部分农民在遇到了诸如年老、疾病、残疾等这样那样的生活风险时，没有能力自己解决。在我国经济还不算发达，但是已有了相当发展的今天，如果社会不承担最低限度的农民生活风险的责任，让农民在老年、疾病、残疾中忍受煎熬，这对于他们是不公平的。

第五、我国农民为我国经济体制改革作出过不朽的贡献。中国的经济体制改革首先从农村开始，农村实行联产承包责任制，极大地解放了农村生产力，促进了农村经济的快速发展，为城市经济体制改革提供了有益的经验。然而，农村经济体制改革使得集体经济受到很大冲击，以至于没有能力象改革以前那样，为农民提供例如合作医疗补贴这样微不足道的经济上的支持，一切风险都要由农民自己承担。农村土地的集体所有(集体所有使农民只是名义上的生产资料所有者，实际上并不拥有对于生产资料的支配权，因而农民不能靠出租或变卖土地解决困难)、农业收入的不确定性、尤其是我国大部分地区农民靠天吃饭(有可能没有收成)，加上近几年农业市场信息误导(有了收成卖不出去)，更加使得一些农民在遇到老年、疾病、残疾这些生活风险时，因没有任何的抵御能力而陷入困境。所有这些可以说是农民为我国的农业社会主义改造(农业集体化)和经济体制改革所付出的代价，国家和社会应该从经济发展的成果中为农民提供一定的补偿，而这些补偿的相当部分应该用于农民老年、疾病或者丧失劳动能力的情况。由于这些情况是任何一个人都可能遇到的风险，因而用于此能够最充分地体现社会公平，销蚀人们的不平衡心理，减少社会矛盾和冲突。

第六、我国农民为我国城市建设和私营企业的发展作出了巨大的贡献。农村实行联产承包责任制以后，农民从土地的束缚中解放出来，农村出现了大批的剩余劳动力。他们来到城市，主要在建筑行业或者私营企业工作。为城市和私营企业的发展作出了巨大的贡献。而大量的报道表明，在相同行业工作的农民工却不能象正式工一样，获得应有的社会保障待遇，尤其是在他们遭遇工伤事故时，不能获得事故保险待遇或者只能获得数额极少的一次性待遇。在德国，对那些为德国发展和建设作出过贡献的土耳其工人，提供与同行业工人相同的待遇。我国有我国的具体国情，我们不可能为农民工提供与正式工相同的社会保障待遇，但是应该为那些在城市工作过一定年限的农民工提供适当的社会保障待遇，这应是享受到了农民参与创造和推动城市文明和进步成果的城市人对于农民的一个回报。

第七、我国农民为我国精神文明建设作出过有益的贡献。近年来，见诸于报端的见义勇为报道，多是来城打工的农民所为。他们的行为对于维护国家和人民的生命财产安全，打击违法犯罪分子，弘扬社会正义，促进社会精神文明建设起到了积极的推动作用。然而，由于我国在这方面的法制不健全，因此造成“英

雄流血又流泪”的悲惨局面。例如，在北京，从1992年到1997年的五年中，共评选出126名“见义勇为好市民”，其中近半数有不同程度的负伤致残。他们面临着工作、生活、医疗等各方面的困难。已有近百人次上访，寻求帮助，但由于没有相应的法律规定，使得他们的问题不能得到妥善解决。[21]目前，大部分地区虽然制定了地方性的“见义勇为褒扬条例”，但是在实施中还有例如补偿金不能到位等许多问题。在德国，立法将见义勇为与因战争和服兵役而致伤亡的情况一样对待，认为这两种情况都属于为社会作出了特殊贡献，社会应当为此承担责任，应当为他们提供供养。[22]这种立法思想应该为我们所采纳。

三、 国家应该为农民提供社会保障的保护

社会保障与农民的自我保障、慈善机构保障、“互助会”保障以及商业保险的根本区别在于，它是国家以法律的形式加以规定、并以国家强制力保证其得以实施的一种制度，因此，是最可靠、最有效的保障方式。随着我国社会主义市场经济体制的逐步健全和完善，尤其是我国即将加入WTO，我国农业、农村以及农民问题越来越引人注目。人们已经认识到，农民问题依然是我国的根本问题，农民问题解决不好，将会影响到我国经济的发展和整个现代化进程。在农民所有的问题中，农民的社会保障问题是一个举足轻重的问题，决不可掉以轻心。国家应该尽快建立农民社会保障制度，为农民提供最低限度的社会保障的保护，是基于以下几方面的原因：

第一、国家通过建立农民社会保障制度为农民提供社会保障的保护，能够极大地推动我国人权事业的发展。近年来，国际上从理论和宪法上对人权问题的深入探讨，使得包括社会保障权在内的经、社、文权利具有了与政治权利同等重要的地位。有学者认为，作为民主化过程，是对所有的人权的保护，认为社会保障是人权保障的重要因素，个人尊严是人权的基础，如果只保障政治权利，个人尊严就不能得到保障。认为社会保障、社会安全仍是国家合法性的基础，国家要通过经、社、文权利使社会整合在一起。[23]德国劳工部部长吕姆指出：“自由和社会保障是一对双胞胎。因为没有社会保障和没有自由的条件一样，人们的安全是不可想象的。-社会保障意味着摆脱贫困，并由此赋予人们高度的自由。”[24]所有这些观点都充分表明社会保障对于人权保障的重要意义。生老病死是人一生最基本的生活风险，衣食住行是人必不

可少的生活需要。如果人们的生老病死、衣食住行没有基本保障，那么对于这些人来说，他们的人权保障就谈不上。由于我国农村的养老保障、合作医疗以及最低生活保障严格地说目前还不具有“社会”的性质，因此我国社会保障的覆盖面很小，到1994年底，全国享受社会保障待遇的人只占人口总数的23%，农村享受社会保障的人只有2%(农村“五保户”和优抚对象)。[25]也就是说，由于农村人口在很长时间内都是中国最大的社会群体，因此要使我国人权保障有一个较大的进展，必须重视农村社会保障制度的建立和完善。

第二、国家通过建立农民社会保障制度为农民提供社会保障的保护，就能够极大地推动我国法治现代化的进程。20世纪以来，特别是第二次世界大战以来，西方学者提出与公法、私法并列的社会法，认为由于资本主义经济的发展，国家通过立法干预经济，在经济、社会保障、劳动关系等方面形成了公法与私法的相互交错，从而出现了作为中间领域的社会法(包括反垄断法、社会保险法、劳动法等)。[26]可见，社会保障法在市场经济社会的分量和重要地位，它是西方发达国家的法律体系中非常重要、不可或缺的组成部分。德国以及欧洲其他一些国家甚至将美国、日本等发达国家称作“法治国家”，而认为自己的国家既是“法治国家”又是“社会国家”。[27]这是因为他们认为美国、日本的社会保障制度不如他们完善，例如美国人上大学，就要交纳高昂的学费，而在德国，人们上大学是免费的，其他例如失业保险、住房津贴等待遇也不如德国那么高。1996年全国人大八届四次会议批准的《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》将“依法治国，建设社会主义法治国家”确定为治国的基本方略，这就说明，要在我国建设社会主义法治国家，必须建立和健全包括农村社会保障制度在内的社会保障制度，如果忽视农村社会保障制度的建立和完善，就会影响我国社会主义法律体系的完整性，进而影响我国法治现代化的进程。

第三、国家通过建立农民社会保障制度为农民提供社会保障的保护，就能够极大地促进农村经济以至于整个国民经济的发展。近几年农村现实情况表明，由于农民考虑到生病和将来的养老问题，不愿也不敢将手中的积蓄用于消费。在这种情况下，尽管国家几次下调利率、增发国债，但仍然没有将农民的消费热情调动起来。由于农民占人口的绝大多数，农民消费不足，就对国家拉动内需的战略决策造成影响。[28]统计表明，1997年底，全国农户储蓄余额已达9020亿元，再加上手持现金7200亿元，共计16220亿元，但其中绝大部分没有转化为现实支出。全国农民人均消费水平仅为城镇居民人均消费水平的31.9%，县及

县以下农村市场的消费品零售总额占全国消费品零售总额的比重，1997年为38.9%，1999年下降为38.6%.[29]一位权威人士指出，拉动经济增长主要有三大因素，一是基础设施投资，二是内需，三是对外贸易。基础设施方面，我国已经进行了全方位的投入。外贸方面，由于我国两大贸易伙伴日本经济持续低靡，美国又卷入战事之中，未来外贸出口将很难有乐观的增长。因此，在未来比较长的时间内，扩大内需仍将是拉动我国经济增长的主要手段。国务院有关部门决定，从2001年10月开始对公务员和事业单位的职工加薪，并在12月份发双份工资。这是国家在两年时间内对公务员进行第三次加薪。政府此举表明，政府正在努力扩大内需。[30]如果国家能为九亿农民提供最基本的社会保障的保护，就能够解除他们的后顾之忧，使他们敢于把手中多余的钱拿出来用于消费，由此开拓农村市场，扩大农村内需，进而促进农村经济和整个国民经济的发展。

自1986年以来，国家把对农村社会救济的重点转移到全国8000万贫困户的脱贫致富上。经过几年的努力，农村贫困人口有了明显减少。但是，由于农民经济基础薄弱，收入增长缓慢，医疗费用猛增，农民一旦患病住院治疗，就会花去家中所有积蓄，造成因病致贫、因病返贫的后果。据调查，农民因病致贫、因病返贫的一般占贫困户的30-40%，有的地方达到60%以上。[31]浙江的谨县，1995年生产总值达80亿元，是全国农村综合实力“百强县”之一，但全县仍有2000多个因病所致的特困户。[32]数量较多的贫苦农民会拖农村经济快速发展的后腿和城市化的进程，因此如果农民能够获得较为充分的社会保障，就能避免和减少以上情况的发生，由此促进农村经济的发展。

第四、国家通过建立农民社会保障制度为农民提供社会保障的保护，就能够最大限度地体现社会公平，减少社会矛盾和冲突，维护社会稳定。在建立和完善我国社会主义市场经济、促进国家现代化的过程中，我们的党和国家一再把社会稳定看作是保证社会发展、民族兴旺的诸多因素中的重中之重，而农村稳定又是社会稳定中的重中之重。正如邓小平同志曾经指出过的：“农村人口占我国人口的80%，农村不稳定，整个政治局势就不稳定，农民没有摆脱贫困，就是我国没有摆脱贫困。”[33]农村稳定取决于许多因素，其中农村社会保障制度健全与否，有着重要的作用。

众所周知，社会保障制度的一个主要功能就是充当社会的“安全阀”或者“减震器”，这一功能是通过社会保障这种对国民收入进行再分配的方式，最大限度地体现社会公平，消解人们由于社会分配不公而引起的不满和对抗情绪、实现社会安宁和保证良好秩序来实现的。我国农村经济体制改革以来，农村经济发展迅速，广大农民受益非浅。然而，近几年由于化肥、农药、地膜等工业品价格上涨，农产品价格下降，农民收入减少;农村贫富差距加大;一部分农村干部作风腐败等原因，在农村潜伏着不安定的因素和矛盾。尤其是城乡居民在生活水平上的巨大差距，城市居民比较充分的社会福利，更使得相当一部分农民产生不平衡心理，并因此来到城市做案，造成城市的不安定。消除农村不安定因素，除了采取增加农村基础设施投资、减少工农业产品剪刀差、纠正农村干部的不良工作作风等措施外，建立和健全农村社会保障制度，应该是减少农村社会矛盾，维持社会稳定的最有力措施。

第五、国家通过建立农民社会保障制度为农民提供社会保障的保护，就能够更顺利地推行计划生育的基本国策。中国农民素有“养儿防老”的传统观念，在农村生产力还不发达、还没有建立起社会保障的情况下，农民的这种观念依然存在，因而农村超计划生育的情况不在少数。国家如果能够为农民提供最基本的养老保险，使农民在晚年时衣食有着，就能够使计划生育的基本国策得到很好地推行，进而促进农村经济的发展和农民生活水平的提高。

第六、国家通过建立农民社会保障制度为农民提供社会保障的保护，就能够使广大农民相信科学，远离邪恶。自1999年以来波及全国城乡的法轮功事件，引起社会各界的密切关注。受法轮功蛊惑的人当中，有不少的人起初是由于疾病缠身，又久治不愈或者无钱医治的，尤其是农村农民，多数由于无钱医治，才求助于法轮功、后又被法轮功分子利用的。[34]如果国家能够为农民提供最基本的医疗保险保护，那么就可以减少类似事件发生，就可以让人们在医疗上没有大的顾虑，集中精力去从事生产和工作。对于国家来说，也可以减少整治这类事件的社会成本。

第七、国家通过建立农民社会保障制度为农民提供社会保障的保护，有助于防止和遏制腐败。长期以来，国家对城市建设和社会福利投入较多资金，而对农村投入较少，这就进一步加大了城乡之间的差别。

一些地方户籍部门利用人们急于进城的想法，借助解决户口问题大量敛财。到1992年上半年，全国几乎每一个省份都出现了卖户口的现象。据公安部对全国17个省自治区950个市(县)的不完全统计，共为248万人办理了农转非户口，每个户口收费2千元至2万元，仅1992年各地卖户口所得金额超过100亿元，将近200亿元。这些预算外收入不仅是对农民的赤裸裸的剥夺，[35]增加农民的不满和敌对心理，而且会腐蚀国家机关工作人员，对于国家下大力气根除腐败决策的实行是不利的。

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