北京市食品安全监管完善对策研究

食品安全

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中国卫生法制　2011年5月第19卷第3期（总第112期）

北京市食品安全监管完善对策研究①

张博源 刘亮

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首都医科大学卫生管理与教育学院 北京 100069

摘要 国以民为本，民以食为天，食以安为先。北京市自2007年颁布《北京市食品安全条例》以来，其食品安全监管能力得到显著提高，管理体制日趋优化，法制体系渐行完备，但随着2009年《食品安全法》和《侵权责任法》的颁布，该条例已现滞后，许多方面需要加以修正与完善，这主要包括监管模式的迁变、执法理念的修正、源头监管的侧重、信息公示的完善、信用监管的确立、社会监管的激励、追溯系统的构建等。　　关键词 食品安全；　监管模式；　事前预防；　追溯系统

Zhang Boyuan Liu Liang

Abstract Food safety is very important to a country or citizens. Food Safety Regulation of 2007 in Beijing was issued; its ability of food safety supervision has been improved significantly, its management system has been optimized gradually, its legal system has been completed gradually. But with the promulgation Food Safety Law and Tort Law, now the before-mentioned Regulation is lag behind. So we should modify and prefect the Regulation, including change of supervision model, modification of the idea of law enforcement, particular emphasis of source supervision, prefect of making information known to the public, encouragement of social supervision, construction of credit supervision and rooting system and so on. Keywords Food Safety Supervision Model Prevention Tracing System　　近年来，我国食品安全事件频发，从“大头娃娃”到苏丹红，再到致使奶粉行业跌至谷底的三鹿奶粉，每一个事件都触动了我国食品安全监管工作的神经，在一定程度上说，《食品安全法》正是基于这样的社会背景应运而生。无独有偶，《侵权责任法》在其第五章（即产品责任）亦作了专章规定。应当说，这两部新法从行政、刑事、民事的角度对食品安全监管工作提出了新的要求，必将影响到全国各省、市的食品安全监管工作。北京是我国的首都，是一个拥有近两千万常住人口的国际化大都市，食品需求十分旺盛，但从来源上考察，其主要依赖于外埠供给。〔1〕北京市的特殊地位和消费现状不仅决定了其食品安全监管工作十分重要，而且理应成为全国的先进典范。可喜的是，经过近十年的艰苦探索与锐意改革，北京市的食品安全监管工作已经卓有成效，监

管能力显著提高，管理体制日趋优化，法制体系渐行完备，《北京市食品安全条例》的颁布，更是标志着其达到了一个新的高度。但随着《食品安全法》和《侵权责任法》的颁布，该条例面临着与其衔接的问题，以便适应效力更高的法律运行环境，进一步提升自身的食品安全监管能力。　　一、 监管模式的迁变

综观世界各国食品安全工作的监管模式，不外乎有三种情形：第一种是由中央政府各部门按照不同职能共同监管，这一模式以美国为代表；第二种是中央政府成立专门的、独立的食品安全监管机构，全权负责国家的食品安全监管工作，这一模式以英国为代表；第三种是由政府现存的某个部门负责食品监管工作，并负责协调其他部门来对食品安全工作进行监管，这一模式以加拿大为代表。〔2〕相比之下，我国

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① 基金项目：本文为北京市教委面上项目《北京市食品安全监管法制现状与对策研究》阶段性研究成果，项目批准文号：SM200910025001

② 张博源（1967-），男，曾用名张英，北京人，法学博士，首都医科大学卫生管理与教育学院卫生法学系副教授，研究方向：法理学、卫生法学。 刘亮（1981-），男，江苏连云港人，法学博士，首都医科大学卫生管理与教育学院卫生法学系讲师，研究方向：民商法学、卫生法学。

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食品安全监管模式则经历了小幅的迁变：2003年，我国政府机构进行改革，决定在原“国家药品监督管理局”的基础上成立“国家食品药品监督管理局”，从而使之成为食品安全监管工作在中央层面上的一个独立执法机构。2004年9月，国务院发布了《关于进一步加强食品安全工作的决定》，该文件明确指出，食品监管按照一个监管环节由一个部门监管的原则，采取“分段监管为主、品种监管为辅”的方式。应当说，采纳这一模式充分考虑了各个职能部门在食品链条中的传统地位和专业优势，亦明确界定了各自的职责范围，有助于从制度、技术等多个层面实现我国食品安全监管的目标。但是从逻辑上讲，分段式监管体制要保持高效运转，显然需要许多先决条件，比如信息沟通顺畅、检测资源充分共享、相邻环节监管责任“无缝”对接、执法行动协调联动等等，〔3〕而根据我国目前的法治运行环境和执法队伍素质两个方面考察，显然难以满足前述的先决条件，反而造成了各执法部门基于自身利益相互争夺或者相互推诿的局面，无法形成一个强有力的指挥中心，2005年阜阳劣质奶粉事件（俗称“大头娃娃”事件）即为明证；2008年，国务院进行了新一轮的机构改革，决定由卫生部领导全国的食品安全监管工作；2009年，《食品安全法》颁布，决定由国务院设立食品安全委员会，但倍感遗憾的是，该法并没有对其工作职责作出明确规定，但从本质上讲，仍然坚持了“分段监管为主、品种监管为辅”模式。从整体上观察，北京市的食品安全监管与中央基本保持一致，但亦存在一些差别：2003年，北京市并没有紧跟中央机构改革的步伐将“药品监督管理局”改组为综合性的“食品药品监督管理局”，仍然只负责本地区的药品安全监管工作；2003年底，北京市虽然成立了高规格的“食品安全领导小组”，但工商行政管理局却在其中发挥着主导作用，质检、农业、检验检疫等部门则处于“附庸”地位。北京市食品安全监督协调办公室负责本市食品安全的综合监督、组织协调和依法组织开展对重大事故进行查处，并在业务上接受国家食品药品监督管理局（2008年以后为卫生部）的指导。可以说，无论是2003年国家设立独立食品安全监管机构的第一个阶段，还是在2008年国家食品安全监管体制进行调整后，北京市的卫生行政管理部门均未曾承担本地区食品安全综合监督的职责，而只是负责消费环节如餐饮业、食堂的食品安全。〔4〕笔者认为，既然《食品安全法》已经实施，北京市应当在市级层面上成立食品安全委员会（现已成立），统一领导和协调本市的食品安全监督工作，使各个执法部门发挥出整体和互补的优势，真正实现对本市食品安全工作的“无缝监管”。 　　二、 执法理念的修正

食品安全是一个事关民生的大问题，恶性事件的发生不仅对社会民众的生命健康造成了严重损害，而且常常造

成了财产上的巨额损失，2008年发生的三鹿奶粉事件即为适例。可长期以来，包括北京在内的各省、市和县都习惯于采取“运动式”执法，而没有真正将其作为一项常规机制来运作，此举虽然在短期内取得了显著效果，却在长远中遗留了许多隐患，使得食品安全监管工作不能在一个较高的执法水平上保持长期的连续性。在涉及食品安全事件的处理上，执行者似乎过度依赖严刑竣罚，而忽视了事前预防的重要意义。事实上，由于食品安全事件具有受害者人数多、范围广、损失大等特质，故其最佳的应对策略恰恰不是对“肇事者”的重罚，而是“防患于未然”，只有在损害不可避免的情况下，才转向对“加害者的处罚和受害者赔偿”上来，这就要求我们在食品安全监管问题上，执法理念应从处罚转变到预防上来，这亦是《侵权责任法》极为重要的价值追求之一。进一步说，在食品安全事件的处理上，无论是行政处罚、刑事处罚，还是民事赔偿，处罚与赔偿并不是制度追求的最根本目标，而是通过处罚或者赔偿使之不敢再犯或者不愿再犯。由此可见，其核心价值追求仍然在于事前预防。　　三、 源头监管的侧重

香港长江科技研究所所长、长江生命首席科学家张令玉曾强调：“食品安全强调检测不是根本，检测是检测不出一个安全的食品环境的，源头控制才是根本。”从食品供给的业态链上观察，批发市场无疑处于上游，因此在此设置较为严格的关卡予以监管，可以有效阻止食品安全事件的发生。事实上，批发市场已经成为食品特别是农副产品的主要集散场所，是外埠农副产品进入北京市的主要媒介途径，亦是零售环节的主要供应地。在北京，丰台区的新发地市场、岳各庄市场、朝阳区的大洋路市场、通州区的八里桥市场、顺义区的顺鑫石门市场、昌平区的水屯市场、回龙观市场和海淀区的锦绣大地市场被认为是本市的八大农产品批发市场，亦是鲜果、蔬菜流向北京千家万户的源头，自然应在重点监管之列。〔5〕需要明确的是，源头监管并非仅指对批发市场的样本采集与监测，而是包含对食品经营者市场准入资格的审查等在内综合监察。应当说，北京市自实施食品市场准入制度以来，收到了良好的社会效果，但食品市场的准入屏障并没有建立起来，标准准入落实情况比较好，票证准入方面落实的不够理想，尤其是有些零售市场无法从批发市场经营者处得到正式的出货单据，商品备案能力虽然取得一定的成绩，但由于没有强制一些大型超市把备案作为进入超市的一个条件，其预期的效果也没有完全达到。时至现代社会，世界各国的食品安全监管工作均十分重视源头监管，北京市亦应较其以前更为侧重。　　四、 信息公示的完善

早在2004年，北京市工商局就在全市范围内率先建立起

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食品安全信息公示制度，并且印发了《关于在全市建立食品安全信息公示制度的通知》，但应当清醒地认识到，其下发的对象主要是工商系统的执法机构，且内容过于粗疏和原则，在实践中的运行效果并不显著，因此，有必要进一步完善信息公示制度。具体而言，首先需要建立比较完善的信息采集制度。各区县政府、市政府各有关部门应当按照各自的监管职责，及时向市食品安全委员会提供安全信息和监管情况。食品安全综合监督、动物防疫、出入境检验检疫等部门要建立联系制度，保持信息的沟通，共同严防与食品有关的染疫动植物及其制品流入市场；其次应当进一步完善信息发布制度。对消费者申诉、举报和案件进行统计分析，检测、监督抽查和食品安全评估结果，突发食品安全事件的调查结论以及全市范围内的食品安全预警、警示信息等，由市食品安全委员会定期或者不定期发布。建立交流食品安全信息的统一平台，实现信息资源的整合和共享。借助信息化的手段及时通过媒体将食品安全风险信息与公众、业界交流，不仅有助于提升食品安全绩效，更体现着保障社会公众“知情权”和“选择权”的制度理念。实践证明，在危机发生的初期，及时向公众发布真实而又分析合理的信息，是控制危机的重要手段，响应时间越短，就越有利于危机的管理。“四川广元柑橘事件”就是由于缺乏全面应急响应平台，地方政府发布信息过晚，造成控制时机的延误，最终导致了数以十亿元计的经济损失。〔6〕　　五、 信用监管的确立

我国与发达国家相比，信用体系还不完备，主要表现在个人信用数据库尚未健全，目前只有中国人民银行建立有个人信用数据库，但涵盖的数据量很少，且不对社会公众公开，只对商业银行和相关商业机构开放，这就使得数据库的使用面小，从而局限了它的实际作用。〔7〕根据八部委的《关于加快食品安全信用体系建设的若干指导意见》，我国开始加快推进食品安全信用体系的建设。近些年来，北京市已经开展了许多有益的探索，最为突出的就是建立“食品安全信息指数”。根据该指数，北京市将统一发布食品安全信息，及时对首都市场食品安全形势作出前瞻性的风险评估，引导消费者进行安全消费。根据北京市的总体部署，要在所有社区和行政村全部设立食品安全监察员，所有生产基地、物流配送、进京道口、批发市场、零售超市处建立至少1.5万个食品安全监控点，按照风险程度实现食品的分级、分类管理。同时，每种食品也都将有一份信用档案来证明其是否安全。除此之外，北京市还将发挥食品安全监管组织网络体系、食品安全信息监测评价体系、食品安全信用监管体系的威力，完善食品安全预警防范和快速反应机制，快速提升其预警和处置能力。笔者认为，要确立信用监管制度，还应当在以下几个方

面作出努力：首先，在制度规范上，需要建立起食品安全信用的监管体制、征信制度、评价制度、披露制度、服务制度、奖惩制度等，使食品安全信用体系建设的主要方面有法可依；其次，在运行系统上，需要建立起食品安全信用管理系统和服务系统，比如公开、便利的食品安全信用查询系统，科学、公正的食品安全信用评价系统，不断提高管理与服务水平，逐步满足社会公众对食品安全信用服务的要求；再次，在信用活动上，通过宣传教育、需求培育、失信联防等活动，进一步增强全社会的食品安全信用意识，营造食品安全信用环境，创造食品安全信用文化；最后，在运行机制上，需要建立起食品安全信用运行机制，全面发挥食品安全信用体系对于食品安全工作的规范、引导、督促功能，对食品市场中的制假、售假等违法行为充分发挥警示和惩戒作用。　　六、 社会监管的激励

激励机制（enthusiasm mechanism）是指通过一套理性化的制度来反映激励主体与激励客体相互作用的方式。在食品安全监管工作中引进激励机制，可以有效推动此项工作的开展。为了达致这一目标，就必须发挥社会性监管的作用，摆脱传统的统治型管理的理念，充分利用社会力量治理，适应国家行政向公共行政转变的趋势。〔8〕这一点在美国、英国、德国等发达国家的实践中亦得到了印证。〔9〕就北京市的食品安全监管工作而言，就是应当鼓励学校、新闻媒体、社会团体、基层群众性自治组织开展食品安全知识和食品安全法律的宣传、普及工作，倡导健康的饮食方式，增强公民的食品安全意识和自我保护能力，使领导干部知晓和重视法律，使食品经营者遵守和忌惮法律，使消费者敢于拿起法律武器与不法经营者作斗争；〔10〕其次，应当鼓励相关机构开展与食品安全有关的基础研究和应用研究，鼓励和支持食品生产经营者为提高食品安全水平采用先进技术和人管理规范。任何组织或者个人均有权举报、控告违反食品安全法律、法规的行为，有权对食品安全监督管理工作提出意见和建议。市和区（县）人民政府对在食品安全工作中作出显著成绩的组织和个人给予表彰和奖励；最后，有必要引进“第三方检测”制度。在美国，监管者很早就采纳了第三方检测规则，将常规性检测工作交给其认可的认证机构或各州的独立检验中心或实验室，政府负责监督第三方“循规蹈矩”。 〔11〕与美国相比，法国的做法更为细致。通常情况下，法国乳制品企业一个批次的产品会保留三份样品，一份用于政府检测，一份用于公共实验室检测，还有一份留于企业内部直到保质期结束。〔12〕北京市颁布的《食品安全条例》虽对社会监管有所涉及，但深度和广度仍存欠缺，需要进一步补强。　　七、 追溯系统的构建

食品质量安全追溯系统是一个能够连接生产、检验、监

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管和消费各个环节，让消费者了解符合卫生安全的生产和流通过程，提高消费者放心程度的信息管理系统。该系统提供了“从农田到餐桌”的追溯模式，提取了生产、加工、流通、消费等供应链环节消费者关心的公共追溯要素，建立了食品安全信息数据库，一旦发现问题，能够根据溯源进行有效的控制和召回，从源头上保障消费者的合法权益。要在北京市建立食品质量安全追溯系统，就必须要求食品生产经营者按照规定建立食品生产、加工、包装、运输、储存、采购、销售等生产经营记录，如实记载食品的名称、产地、生产者、供货商、进货日期、数量等信息；要求食品生产经营者按照规定查验供货商的营业执照和相应的生产许可证、卫生许可证等许可证件，并保存复印件。对购进的食品应当按照规定索取食品质量检验证明、检疫证明、销售凭证等与食品安全工作有关的证明文件，并保存复印件；要求生产经营记录、食品相关许可证件和证明文件的复印件按照规定保存，且保存的期限不低于两年；要求进入本市食品批发市场和超市销售的蔬菜、水产品，应当随附相应的产地证明和产品质量证明；要求进入本市销售的活禽、牲畜按照国家和本市的有关规定附带承载养殖信息的标识物。列入本市重点监督管理食品名录的预包装食品应当附有商品条码、电子标签等信息储存介质，记载可追溯食品来源的相关信息。食品经营者购进预包装食品时，应当查验信息储存介质的证明文件，不得购进、销售使用未经核准注册、假冒或者伪造信息存储介质的预包装食品。实行食品信息追溯制度具有两个方面重要的意义：一方面给予消费者充分的知情权，通过向消费者提供生产商及加工商的全面信息，弥补了食品市场的信息不对称。另一方面，食品溯源制度强化了产业链上各个企业的责任。〔13〕

与消费者相比，经营企业对食品相关信息的掌握具有天然优势，这就使得二者处于信息不对称的格局之中。信息不对称理论旨在说明，在一个不完全的信息市场中，相关信息在交易双方的不对称分布对市场交易行为的影响以及由此产生的市场运行效率问题。实践表明，市场交易往往因为信息的严重不对称而难以进行。根据美国著名经济学家乔治 A 阿克洛夫（George A. Akerlof）的研究，在无法预知产品质量的情况下，购买者将根据平均质量水平来支付费用。但产品质量高于平均水平的卖者不会接受这样的价格，被迫退出市场，只有产品质量等于或低于平均质量的卖者愿意进行交易，结果就是质量好的产品被质量差的产品驱出市场，〔14〕这必然容易导致食品安全事件的发生。食品安全事件不仅挫伤了消费者的信心，而且损害了政府的公信力，十分不利于食品行业的健康发展。基于科学管理、风险管理、全程管理是美国食品安全管理理念的核心内容，也是值得我国食品安全管理部门借鉴学习的地方之一。〔15〕总之，食品安全监管

是一个综合的治理系统，需要借助各方面的力量共同完成，需要借鉴国外的优秀成果加以吸收，需要制定更为详尽的规则予以规制，这就直接决定了此项工作必然是任重而道远！参考文献

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商业大学学报》（社会科学版）2009年第2期，第17页。

〔15〕管淞凝：《美国、欧盟食品安全监管模式探析及其对

我国的借鉴意义》，载《当代社科视野》2009年第1期，第39-40页。

（收稿日期 2011-03-20 责任编辑 王岳）

本文来源：https://www.bwwdw.com/article/gch4.html