山东省章丘市：推行四会管村、五章理事、三网惠民治村模式着力打

山东省章丘市：推行\四会管村、五章理事、三网惠民\治村

模式着力打造阳光村务满意村政

围绕健全完善符合农村实际的基层治理机制，章丘市不断深化依法建制、以制治村、民主管理\章丘经验\，探索实行了\四会管村、五章理事、三网惠民\治村模式，着力打造阳光村务、满意村政，促进了村级工作规范运行，提高了农村基层组织建设和民主政治建设水平，推动了农村经济社会各项事业健康发展。 四会管村：构建分工明确的村级自我管理机制

做好农村工作，有人管事是前提和基础。过去，村村建立村党支部（党委、党总支）委员会、村民代表会、村民委员会。这一组织架构随着农村形势的发展变化，出现了一些新情况新问题。一是当前村\两委\交叉任职比例较高，很多是两个班子、一套人马，在提高效率的同时，使权力相对集中，增加了群众监督的难度；二是原先的村民代表和党员议事会活动不够经常，不能满足群众参与村务决策和监督的愿望，迫切需要搭建一个有利于干群经常沟通的方便快捷的新平台；三是部分村干部受思想认识和素质能力制约，在决策和管理上存在一定的随意性和盲目性，原村务监督小组和民主理财小组职责是村委会下属组织，监督效果大打折扣。为有效解决监督不到位的问题，章丘市白云湖镇探索实行了村务监督委员会制度。各村由村民推选5-7名有威信、懂财务、责任心强的老党员、老干部组成村务监督委员会，履行原村务监督小组和理财小组职责，与村代会、村委会并列，

并没有增加村干部人数、增加群众负担，但切实保证了监督效果。章丘在全市总结推广了这一做法，由此在全市农村进一步形成了\四会管村\组织架构，做到分工明确、分权制衡、责任落实。

支委会是村级组织的领导核心，行使领导权，着重抓大事、抓重点、抓龙头、抓中心，做到统揽不包揽、主导不主办、支持不把持、放手不撒手，领导和支持村代会、村委会、监委会依法行使职权。村代会行使决策权，凡村级重大事项必须召开村民代表会表决通过方可实施，并且村代会有权否决不可行的决策事项和不合理的财务开支。村委会行使执行权，负责村民的管理、教育、服务，落实村级发展建设的具体任务和服务群众的日常事务。监委会行使监督权，对村\两委\工作进行全方位全过程监督，发现问题及时向支委会提出意见建议，或直接向乡镇党委政府反映汇报。2007年，白云湖镇郑码村根据群众建议，经村\两委\研究、村代会通过，决定投资200万元建设文化中心。村监委会全程参与预算、选址、招标等环节，全程监督合同签订和工程建设，对每一张发票都进行仔细审查，每月定期公开财务。文化中心建设提前竣工，结算开支比预算减少了10%，真正把钱花在了明处、把事办在了亮处。村监委会成员老郑说，村里干什么事、收多少、支多少，大家心明眼亮、一清二楚，都很放心、都很支持。 \四会管村\，完善了支委会议事、村代会定事、村委会办事、监委会监事的责任体系，做到了领导权、决策权、执行权和监督权\四权\的合理分配和有效结合，实现了民主选举、民主决策、民主管理、

民主监督\四民主\的责任落实和有机统一，真正形成了领导有力、组织有序、充满活力的村民自治格局，夯实了依法治村的组织基础。 五章理事：构建管理有序的村级自我约束机制

管理村级事务、服务农民群众，要取得好的效果，关键是要有一套好的运行机制。上世纪，围绕依法建制、以制治村，全市每村制定一部《依法治村章程》，大到村级发展建设，小到村民婚丧嫁娶，事事有规章、件件有制度。同时，由于这些村规民约篇幅较大、民主程序过于繁杂，在实际运行中出现了\两难\现象：一是\难记\，《章程》内容繁琐、包罗万象，群众很难掌握且不易操作，客观上使农村基层民主流于形式，甚至成了少数村干部的民主；二是\难用\，由于农民生产生活的相对独立性和分散性，执行起来成本过高、效率偏低，以至于出现了\写在书里、挂在墙上、就是落不到实处\的现象，影响了民主效果。经过深入调查研究，广泛征求意见建议，章丘市制定了《村级事务流程式管理规范》，把村务决策、公开、评议等方面重点工作归纳为五个易懂易记、便于操作、便于监督的简明流程，逐步形成了以\五章理事\为主要内容的村级自我约束机制。

村务决策推行\五步议事法\。凡村级重大事项决策，严格按照\党员群众建议--支部提议--'两委'商议--上级党委政府审议--村民（代表）会议决议\五个步骤来操作，用程序保障群众的参与权、决策权，落实党委政府的监督权、指导权。2009年，宁家埠镇向高村计划新建村办公楼，征求群众意见建议时，有人以四川汶川地震为例提出村小学房子抗震问题，最终村\两委\采纳群众意见，把建办公室的钱用

在了高标准建设新学校上，保证了工程质量，群众非常满意。据统计，仅去年一年全市有1300多件村级事务经\五步议事法\停办或缓办。 村务公开推行\三事公开\和\三日公开\制度。\三事公开\即常规事务定时公开、专项事务随时公开、群众点题事务及时公开。对常规事务做到\三日\公开，每月15日、18日和20日作为全市统一的公开日、质询日和解答日，定期公开、接受质询，及时答复、限时解决，推动由\我贴你看\的单向公开向\我贴你看，你问我答\的双向交流转变。同时根据阶段性工作和群众提出公开的要求，随时向党员群众公开，给群众一个明白、还干部一个清白。官庄乡东八井村调整土地时，\两委\组织群众自行推选出土地调整小组，由土地调整小组制定方案、组织实施、全程公开，群众没有一点异议，调整工作进行得非常顺利。

党员干部管理实行\双向评议\制度。按照任务具体化、责任明确化的要求，村\两委\干部以及全体党员结合各自实际确定办实事项目，每年初分别向本村党员群众和上级党委政府公开承诺，半年或年终分别向村民代表会议和党委政府述职述廉，由党员群众对干部党员进行评议、上级党委政府组织考评，通过测评打分、公开公示、奖优罚劣，确保承诺事项落实。刁镇推行了\五诺\制度，即村\两委\提诺、党委审诺、公开明诺、组织践诺、群众评诺。2009年，全镇51个村承诺的191件实事全部按期完成，村级组织和村干部在群众中的凝聚力、号召力明显增强。

农民群众关心关注的事情，除了干什么、怎么干，还有怎么花钱、怎么用人的问题。对财务开支和发展党员工作，也明确了以下两个流程：

财务开支实行\两级审查、三方会签\制度。两级审查，即村代会审查年度月度经费支出预算、乡镇记帐中心审核报销财务开支票据；三方会签，即具体开支票据须经办人签字、监委会签字（盖章）、村党组织书记和村主任共同签字。村报帐员每月集中提交乡镇记帐中心报销，在村务公开栏公示。

发展党员实行\两推、两审、两公示\制度。具体流程为：群众和党员民主推荐入党积极分子并公示--市委组织部审查党（工）委发展党员工作方案--基层党支部民主推荐党员发展对象并公示--乡镇（街道）党（工）委和市委组织部审查发展对象推荐和考察情况--按党章规定履行入党手续。乡镇组织委员全程参与发展党员各个环节，确保标准不降、程序不错、质量有保证。

五章理事，化繁为简，成效明显，有力地促进了村级民主办事、依法办事、扎实干事。今年以来，全市因村级工作引起的上访问题同比减少了71%。

三网惠民：构建便捷有效的村级自我服务机制

加强农村基层民主建设，必须紧紧围绕推动发展、促进和谐来进行，确保通过扩大民主、规范管理、强化服务让群众得实惠。为有效满足农民群众的日常生活需求、法律诉求及致富要求，章丘市构建了

\互助网、代理网、致富网\三网互联的为民服务网络，为农民群众提供全方位、全过程有效服务。

完善\互助网\，实现村内事务村民自办。结合无职党员设岗定责工作，各村建立了党员中心户制度，每名中心户党员联系5-10名党员或村民代表，每名党员和村民代表联系5-10户群众，形成了到边到底、相互衔接的责任区，及时搜集民意，为群众生产生活提供便捷服务。同时每个村以党员和村民代表为骨干组建了调解委员会、治保会、红白理事会、保洁队等配套组织，负责卫生保洁、治安维护、矛盾调解等事务，使村级管理成了人人参与、人人有份的工作。双山街道三涧溪村为及时化解矛盾，组织村里的退职老干部、老党员、老退伍军人、老工人和其他有威望的老年人，成立了\五老\调解会，许多看似难以调和的邻里矛盾，经他们一出面往往就迎刃而解。三涧溪村还为每家每户发放一张\便民卡\，把群众吃饭、交通、就医等日常生活所需事项的联系人、联系电话登记在册，有什么事一个电话就能办妥。高官寨镇罗家村组织全村党员成立了义务治安巡逻队，实施联户联防，24小时昼夜巡逻，多年来全村没有发生一起盗窃现象和刑事案件。

建立\代理网\，实现对外事务干部代办。实行为民服务全程代理制，市里设为民服务中心，乡镇、街道设为民服务大厅，各村设为民服务室，形成三级为民服务网络，镇村干部担任为民服务代办员，群众动嘴、干部跑腿，实现了群众办事\小事不出村、大事不出镇\。在此基础上，把群众信访事项纳入干部代理范围，实行群众信访干部代

理制，较好地解决了信访上行、秩序混乱的问题，被国家信访局总结为\章丘模式\在全国推广。2009年，各级先后解决群众关心关注的行路、吃水、看病、上学、保障等实际问题8000多个，为群众提供劳动就业、指标审批、证照办理等代理服务20余万件次。

搭建\致富网\，实现干部群众共同致富。适应农业产业化和生产社会化要求，全面推广\支部+协会\做法，由村党组织领办专业协会、合作组织，形成了\党组织引领协会、协会促进产业、产业联系农户\的新型组织架构。辛寨乡鲍家村有种芹菜的传统，为让群众通过种芹菜走上致富路，村党支部建设了标准化生产基地，组建了合作社，注册了\辛寨鲍家\芹菜商标，芹菜价格从一斤五角涨到几十元，仅去冬今春全村就创收3000万元，户均增收近万元。目前，全市各村党组织共领办各种产业协会287家，农业合作组织81个，带动形成种养、加工、营销专业户3万多户，大大提高了农民组织化程度和农业生产效益。

市乡联动：构建具体有力的上级监管保障机制

民主决策和管理要真正落到实处，有效的指导监督和有力的支持帮助是重要保障。为切实加强对村级组织和农村工作的指导和支持，章丘市坚持市乡联动，多措并举，确保村级工作健康开展，确保以制治村取得实效。

强化监督指导。一是强化日常事务的常规性指导。实行党建特派员和\第一书记\制度，乡镇向各村选派一名机关干部担任党建特派员，选派领导干部担任\难点村\党组织\第一书记\，党建特派员和\

第一书记\每月抽出八天时间到村工作，全程参与村级决策、事务管理，抓好对村级日常工作的监督、指导和把关。去年以来，全市942名党建特派员和37名\第一书记\先后帮助整顿后进村班子14个，帮助基层解决实际困难和问题1200多个。二是强化重要事务的把关指导。全市普遍建立农村集中记帐服务中心，实行村集体\资金、资产、资源\统一管理制度，在坚持所有权、使用权、收益权不变的前提下，乡镇党委政府每年对村集体\资金、资产、资源\进行备案审查，并指导和监督使用、开发、招投标等工作，保障\三资\合理开发和科学使用。三是强化专项事务的法律指导。实行法律专项服务小组制度，由乡镇党委政府组织法律专业人员成立法律服务小组，对村级集体资产处置、经济合同及信访稳定等涉法事务提供免费法律服务，指导村\两委\依法处理村级事务，通过法律途径维护村集体和党员群众合法权益。同时，市里制定出台了《村干部问责暂行办法》，对发现问题并经查实的村干部，由乡镇党委组织召开村民代表会议民主讨论，视情责令道歉、停职检查或责令辞职，很好地解决了村干部干事不民主、不公开、不规范的问题，有效地促进了村级工作的科学化、制度化和规范化。

强化帮扶支持。一是提供政策和物质帮扶。2009年投入农业资金5亿元，落实种粮补贴、良种补贴、农资补贴和农机补贴9908万元，开发整理土地4.8万亩，新增高标准农田20万亩，实施了道路建设、水库加固、荒山绿化等十项民生工程，完成了23所农村学校和6处乡镇卫生院改造，新建14个乡镇文化站、2处乡镇敬老院，

农村面貌和农民生活明显改善。二是加强人才和智力支持。利用章丘党建频道和远程教育互联网传输服务系统，实施了农村党员干部\双提双带\工程，即提高学历、提高能力、带头致富、带领群众共同致富，着力培养农村高层次实用人才。全市1000余名农村党员干部取得了大中专学历，3万多名农村党员拿到了实用技术绿色证书。统筹城乡党员干部人才资源、统筹服务内容和方式，深入开展\五联五送\（上级联下级送帮扶、基地联党员送服务、先进联后进送经验、先富联后富送技术、领导干部联困难党员送温暖）活动,2009年，市直各部门落实帮扶资金1200万元，帮助村级组织新上致富项目2010个，培训农村党员2300余人，促进转移就业4682人。

强化运行保障。每年由市财政转移支付2700多万元用于3110名村干部报酬和908个村级组织运转经费保障，确保村党组织书记报酬不低于农民人均纯收入的2倍。对符合条件的632名离职村党组织书记每人每月发放260元生活补助，建国前入党的老党员每月补助提高到330元和270元。按照\一院、五室、六有\的标准，投资85万元为17个村新建活动场所，今年底前将全部解决村级组织无办公场所问题，切实做到了\在职干部有报酬、离任干部有保障、村级办公有经费、开展活动有阵地\。

\四会管村、五章理事、三网惠民\治村模式，通过组织规范化、管理流程化、服务网络化、指导具体化的扎实实践，逐步形成了融\加强指导、扩大民主、强化服务\为一体的充满活力的基层民主治理机制，初步实现了基层民主政治建设从单纯民主选举向民主选举、民

主决策、民主管理、民主监督并重的转变，村级组织职能从管理为主向管理和服务并重的转变，村级管理机制从村民自治向加强党的领导、依法办事、扩大民主有机统一的转变，真正以有领导、有秩序、有活力、有监督、有实效的民主，推动了农村经济健康发展、社会和谐稳定。章丘市先后荣获\全国村务公开民主管理示范市\、\全国普法先进市\、\全国社会治安综合治理先进市\、\全国村民自治模范市\、\全省农村基层组织建设先进市\等荣誉称号。2009年，全市完成生产总值439.5亿元，地方财政收入23.02亿元，分别增长14.2%和15%；农民人均纯收入9190元，城镇居民人均可支配收入15021元，分别增长13.3%和13.2%，列2009年度\中国中小城市科学发展百强\第39位，被评为\中国最具投资潜力中小城市百强\、\中国最具区域带动力中小城市百强\和\中国十佳'资源节约型、环境友好型'中小城市\。

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