在职研究生公共管理讲义

东北财经大学公共管理学院 第一章 公共管理基础 第一节 管理与管理理论的演进 第二节 行政与行政理论的发展 第三节 公共管理理论的兴起 第一节 管理与管理理论的演进 一、管理的含义

1.管理的必要性及动力：协作劳动与公共生活 劳动与社会分工 专业化、科学化、高效化与民主化

2.管理的含义：管理职能说、管理决策说、管理人际关系说、管理系统说。

管理者在一定的环境和条件下，为了实现组织目标、动员和运用有效资源而进行的计划、组织、领导和控制等社会活动。

（1）管理是由管理者引导的活动，管理者可以是以个人形式存在的领导者和管理者，也可以是以集体形式出现的决策者和领导者。（2）管理是在一定的环境中进行的，包括组织内部环境和所处的外部环境。（3）管理是为了实现组织目标。组织目标是管理活动的出发点和归宿，管理本质上就是为了有效实现组织目标而进行的活动。（4）管理需要动员与配置资源，包括人力、物力、财力、时间、信息、机会

等。（5）管理具有计划、组织、领导、控制的基本职能。（6）管理是一种有目的、有意识的社会实践活动。

3.管理的特性：两重性，即自然属性和社会属性。自然属性指管理的客观性、必然性，是与人类社会发展和劳动分工社会化相联系的必然产物；社会属性指管理的主观性、构建性，是按管理者的意志组织实施的过程，与生产关系相联系。

二、管理的职能

1.最早系统分析管理职能的是法国管理学家法约尔，他认为管理的基本职能主要是计划、组织、指挥、协调和控制，即通常所讲的“五职能说”。

2.从公共管理的实践来看，管理的职能主要分计划、组织、领导和控制四个方面。

（1）计划职能：是管理活动的首要职能，是管理活动的逻辑起点。特点：预先性、预测性、评价性、选择性、调整性。 （2）组织职能：通过组织设计，构建有效组织结构，合理配置资源。特点：合理性、有序性、规范性。

（3）领导职能：是管理过程的活的灵魂，是集中体现管理者素质和管理能力的活动，是实现管理效率和效果的关键，被认为是管理的核心环节。特点：主导性、权威性、决断性、公正性、协调性、规范性。

（4）控制职能：是管理过程不同阶段的连接点，是管理过程的监视器和调节器。特点：监测性、修正性。

三、管理学

1.内涵 管理是科学也是艺术 2.描述性知识和规范性知识

3.艺术就是创造性地运用知识的技能 4.管理的科学性和艺术性 四、管理理论的演进

1.管理活动是一个由原始社会到工业社会及后工业社会不断改革的过程，是生产关系领域的改革，不是生产力的改革。

现代意义的管理思想和理论产生于资本主义社会。詹姆斯·斯图亚特提出刺激工资思想、亚当·斯密提出经济人理论和分工理论、罗伯特·欧文提出重视人的因素在管理中的作用等等。

2.管理学的三个发展阶段

（1）古典管理理论阶段 特点：注重管理的科学性、精确性、法理性和纪律性，把管理的对象当作理性人和机器的附属物，较少注意到人的特性及对管理的影响。它分为科学管理学派和组织管理学派。

科学管理学派的代表人物是美国学者泰罗，他被称为“科学管理之父”，1911年出版的《科学管理原理》，标志着管理科学的产生。

泰罗的科学管理理论的主要内容：科学管理的中心问题是提高效率，为此他确定了工作定额原理；人员选择与培训，使人与工作更吻合，为工作挑选第一流工人；标准化管理；计件工资制；劳资双方合作；计划职能与执行职能分离；职能工长制，使管理职能细化；例外原则。

组织管理学派的代表人物是法约尔和韦伯。

法约尔1916年出版《工业管理与一般管理》，主要内容：管理五职能；管理的14条原则。

韦伯的思想主要集中在《社会和经济组织的理论》一书中，他提出了社会权威的三种基本类型：传统型、魅力型和法理型权威。他提出了现代行政的基本原则：理性化原则；科层制组织，横向分部、纵向分层，专业管理管理；法理性认同原则，即通过制度与纪律进行法理化的管理；对事不对人原则，能力决定一切；委任行政官员，实行固定薪金，由上级决定升迁。

（2）行为科学理论阶段 特点：强调对人性的全面关注，重视非正式组织，在管理方式上由监督制裁转向人性激发，由专断转向民主，但忽视了组织结构和制度规则的重要性，

忽视了正式组织，忽视了专业与职位角色的要求。

管理的行为科学，就是对管理过程中人的行为以及这些行为产生的原因进行研究，认识把握人的本性，更好地实现管理的目的。行为科学产生于对人的本性的关注，始于“霍桑实验”，霍桑实验奠定了管理的行为科学基础，其结论构成了管理中的人际关系学说。霍桑实验的结论：工人是社会人而不仅仅是经济人；组织中存在非正式组织；新型领导在于提高工人的满意度，从而激发工人的劳动积极性。

行为科学理论包括对人的需求的研究、对人性的研究、对人际关系问题的研究。

马斯洛是人的需求及激励理论的代表，其代表作《人类动机的理论》、《激励与个人》中，提出了人的需求按生理需求、安全需要、社交（交往）需要、尊重需要和自我实现的需要而呈现递进和不断提高，在较低层次的需要没有得到满足的情况下，较高的需求满足不具有激励作用。赫茨伯格在《工作的推力》、《工作与人性》中提出了“双因素理论”，即保健因素和激励因素，保健因素只能维持人对现况的基本满足感，而激励因素则是具有挑战性的要素，能够激发人的积极性和创造性。

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