“双向制约”能否增进内部监督实效

“双向制约”能否增进内部监督实效

关仕新

“检察权内部监督制约机制的设立，有助于提高检察机关立检为公、执法为民的社会主义法治理念和检察队伍素质，对防止检察权滥用和确保司法公正，具有积极的意义。”这是“检察权内部监督制约机制探索与完善”研讨会与会代表的共识。此次研讨会由《国家检察官学院学报》、湖南省检察院主办，益阳市检察院承办，于8月1日在湖南益阳召开。来自最高人民检察院、国家检察官学院、湖南省检察系统和知名高校的20余名专家学者参加了研讨会。

内部监督制约机制:大命题小实践

“内部监督比外部监督更具有针对性、及时性、更容易被接受。”不少与会专家表达了这个看法。湖南大学法学院教授聂资鲁说，依据内部监督的理论，对权力的控制既有赖于外部环境，更取决于内部各权力主体的自律意识和对自身活动的判断、控制能力。“由于检察机关的权力具有多种属性，职能体系较为复杂，外部监督介入的深度、范围及效果有限，往往是囿于事后救济或责任追究，所以，内部监督机制对于检察权行使过程的规范和约束有不可替代的作用。”

最高人民检察院法律政策研究室副主任王守安认为，各地对内部监督制约机制的探索具有现实意义。“地方进行机制探索，既可为上级制定法律总结经验，又可为立法修改提供实例根据，具有非凡的意义。当前，检察系统的改革，基本上是自上而下的，同时，也支持各地对机制改革进行积极探索。”他指出，机制改革与体制改革不同，体制改革一般需要修改法律并且较难推动，而机制改革只要符合法律的原则、精神就可以。“由于法律留下空白点较多，各地检察机关进行机制改革的空间比较大，实践‘创新机制’大有可为。”

“内行人监督”:查漏补缺能否立竿见影

针对加强内部监督的问题，曹建明检察长曾提出以下具体要求:一是健全查办职务犯罪工作监督制约机制。二是深入推进执法规范化建设。三是着力解决违纪违法办案的突出问题等。

如何将曹建明检察长的要求具体化、制度化、程序化?2009年7月，益阳市检察院出台了《益阳市检察机关执法办案内部监督制约若干规定(试行)》(下称《规定》)。该规定共5章35条。配套制定了拟不立案案件移送审查表、拟撤销案件移送审查表等12张表格和内部监督制约工作流程。在全市检察机关推行执法办案中职能部门内部双向监督制约(层级监督)、职能部门之间双向监督制约(平行监督)和上下级检察院双向监督制约(垂直监督)机制。该制度至今已经试运行一年。

《规定》遵循诉讼流程，依次植入了“反向制约”条款，如第八条规定，“承办人认为集体研究的意见或者部门负责人提出的结论性意见或者分管检察长审核批准的结论性意见不正确的，可以报告检察长决定或者提请检察委员会讨论决定”。并作了细化规定:(1)明确每

一个办案事项中的责任主体，明确层级监督的义务。(2)明确集体讨论的规则:遵循少数服从多数原则，负责人、主管检察长或检察长参与讨论时，只能最后一个发言。(3)明确案件承办人在执法质量考评中的责任。

“《规定》实施一年来，我们两级检察机关的自侦案件不起诉率保持在10%左右，没有发生错捕、错诉案件，没有发生一件检察干警执法办案违法案件。”益阳市检察院检察长刘清生介绍这项机制的试点情况。

“这个机制源于我们检察工作的实践，主要对容易出现问题或发生问题比较多的环节增加一道防线。这个环节主要是指案件的立与不立、撤与不撤、捕与不捕、诉与不诉、抗与不抗，以及对犯罪事实和量刑情节的定与不定等。”益阳市检察院副检察长王国忠说。

与会专家学者认为，这项机制一个突出的特点，就是针对目前检察工作容易出问题的地方进行查漏补缺，施行“内行人监督”。“相对于目前实行较多的事后纠错机制，能更好地防止错案发生。但其具体效果如何，还需进一步分析。”湖南省检察院副检察长周世雄表示。

“自侦案件不起诉率，是否还因为其他因素而下降?它能否真正反映《规定》实施后的真实效果?要对其效果进行定量分析获得实证支持。”王守安认为。

双向制约:程序设计要更加精细

王守安认为，内部监督制约是一个惯用语，在检察机关内部，不同的情况下可作不同的解释，不过，检察机关内部更应该体现“制约”的关系。“双向的制约符合权力内部运行规则，能够保障检察权的正确行使，内部形成有效制约，能保障决策者作出科学的决策，保证案件实体结果的正确性。”

然而，下属真的敢于提出反对意见么?一些与会者提出质疑，《规定》虽然旨在发挥民主、提高监督意识，但一些制度设计过于理想，或流于形式难以实现。专家指出，“程序乃实体之母”，检察机关监督制约机制的设计，一定要充分体现程序的价值。

“全面性、精密性、有效性是这项机制的价值，但不足之处也很明显。”西南政法大学教授高一飞认为，“益阳的改革实际上扩大和强化了检察长对案件的决定权。检察长作为检察机关的首长，在一体化的体制下，权力扩张是有法律依据的，但检察长权力同样需要监督制约，如果权力扩张后没有相应的监督制约，同样是危险的。”他建议建立“检察长决定理由说明机制”，规定:“提请检察长决定的，提请人员可以要求检察长说明理由，检察长说明理由后，提请人员不同意检察长决定的，应当将该事项交由检察委员会讨论决定。”

王守安提出，《规定》第八条中“可以报告”可改为“应该报告”，将“报告制度”设成自动的程序，这样就不会让下属为难。

长效机制:要有系统观全局观

“检察机关内部监督制约的制度设计，至少要正确处理好以下五个关系:公正与效率，实体与程序，独立与配合，集中与分散，内部与外部等。”湘潭大学法学院副教授张永红认

为，需认真考虑其与执法考评机制、科学管理机制的合理对接，及其与检务督察制度的协调配合问题。

“理论上，在检察机关内部，‘制约机制’的提法可能比‘监督制约机制’更为准确，特别是益阳的探索更侧重于制约而非监督。”国家检察官学院科研部主任、教授徐鹤喃认为，“益阳的机制创新模式体现了两个方面的价值:一是依附诉讼基本流程实现制约，将制约机制内化于程序运行中;二是推动和倡导了执法能动性，对于检察执法能力的提高是一个促进，进而对进一步探索检察权的内部运行规律提供了基础。”

“双刃剑”:反向监督恐悖法理

监督制约机制，是重在监督，还是制约?与会者对“反向监督、反向制约”提出了质疑。

周世雄认为，不单独设置另外一套程序是该机制的独特之处，但是，《规定》定义为“执法办案内部规程”更符合其制定的目的、功能。他认为，基于检察权的运行规律，监督应是自上而下的，该机制设计的自下而上的监督方式，会打乱检察权运行的规律，甚至会导致检察权运行效率低下，尤其是在侦查阶段。另外，监督是带有强制性的，特别是上级检察机关对下级检察机关的监督，《规定》设计了自下而上的监督，有违检察机关的基本体制。“该项机制可在小范围业务部门进行试点，并进一步研究、完善相关规定。”

有专家认为，双向监督制约机制的制度设计，要和现行法律、法规、司法解释相衔接进行修改、完善。“《规定》第十五条中，‘侦查部门拟撤销案件的，应当在作出拟撤销案件决定后，移送公诉部门进行审查。公诉部门认为拟撤销案件决定不当的，应当与侦查部门共同研究，不能形成一致意见的，由侦查部门提请检察长决定或检察委员会讨论决定’，规定下一个流程对上位流程进行制约可能涉及了诸如侦查职能和公诉职能的相对独立性等问题。”徐鹤喃表示，“完善该项机制，应着力研究如何更符合诉讼原理和诉讼规律、诉讼程序相关规定。”

还有专家质疑，过度强调制约，忽视沟通、协调，容易造成部门内部成员的对立，影响办案效率，还会造成各部门进行推诿，进而影响了各部门职能的发挥。

机制探索:应反映在刑事诉讼法修改中

探索建立检察机关执法办案内部监督制约机制，是一项机制改革，而机制的改革离不开体制的改革和权力的配置问题，要深入地思考机制和体制之间的关系，明确检察机关执法办案内部监督制约的定位。中国政法大学教授樊崇义表示，要把检察机关执法办案内部监督制约的改革，作为第二轮司法改革的一项重大的改革措施。另外，要结合当前三项重点工作，纳入社会管理创新、公正廉洁执法的范畴中，服务大局，服务民生。

“探究检察机关的内部监督制约问题，要内外结合，最终赢得人民群众的信任。”他认为，探索内部监督制约机制的目标必须明确，可分两步走，一是加强自身内部监督制约，二是加强外部监督制约，如完善人民监督员制度和检务公开制度等。

“改革要注意观察立法的动态，立法的精神，”他说，“检察机关内部监督制约机制的构

建要及时反映在刑事诉讼法修改中。”

本文来源：https://www.bwwdw.com/article/g95f.html